--PAGE_BREAK--Признаки субъекта Федерации
Формальное равенство субъектов Российской Федерации достигается тем, что они обладают признаками, едиными для всех субъектов.
Таковыми являются:
1. Как и государство в целом, так и государствоподобные образования (субъекты) характеризуются наличием собственной территории и населения, проживающего на данной территории. Территории субъектов Федерации и составляют территорию Российской Федерации. При этом Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия.
2. Наличие собственного высшего закона (конституции в республиках, уставы в областях).
3. Наличие собственного законодательного органа.
4. Право принимать законы, действующие на территории субъекта, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и общефедеральным законам.
5. Наличие собственной системы исполнительной власти (имеют разное название) и главы исполнительной власти – высшего должностного лица (в республиках – Президент, в областях – глава администрации, губернатор, в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) – мэр).
6. Наличие собственных судебных органов, направленных на государственную защиту статуса субъекта Федерации.
7. Формальные признаки: город-центр субъекта (в республиках – столица, в областях – административный центр), государственная символика (флаг, герб, гимн).
Рассмотрим эти признаки подробнее.
Наличие собственного нормативного правового акта высшей
юридической силы (Конституции, Устава)
Федеративному государству свойственна конституционная система, состоящая из федеральной Конституции и конституций субъектов Федерации.
Принятие конституции субъектом Федерации не является свидетельством его полного суверенитета – сам по себе факт вхождения в федеративный союз означает отказ от основных суверенных прав (в области обороны, финансов, внешних сношений). Поэтому конституционная теория и практика в федеративных государствах не рассматривает субъекты Федерации как суверенные государства и не признает право их выхода из Федерации, а конституции этого и не закрепляют (за исключением Конституции самопровозглашенной Чеченской Республики – Ичкерии).
Конституционная система федеративного государства утверждает полный суверенитет союза и ограниченный (остаточный) суверенитет субъектов. При этом конституции субъектов Федерации устанавливают свою систему органов государственной власти, судебную систему, систему органов местного самоуправления.
Конституции субъектов Российской Федерации теоретически призваны выразить особенности национальной государственности, но они все же не содержат чего-либо принципиально национального (кроме, пожалуй, названий самой республики, ее законодательных органов, закрепления того или иного языка в качестве государственного, государственной символики).
Традиционно считается, что в прежних тоталитарных федерациях (СССР, СФРЮ) конституции субъектов Федерации просто повторяли положения федеративных конституций, вследствие чего не имели большого значения, однако и в современной России конституции республик и уставы других субъектов закрепляют права и свободы граждан практически в том же объеме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления, имея в виду действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации, не особенно велик. Он был бы объясним, если бы дело заключалось в установлении дополнительных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко – гораздо чаще устанавливаются непредусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами России ограничения. Например, избирательных прав граждан (Республика Калмыкия), свободы передвижения и выбора места жительства (Республика Саха – Якутия, Ставропольский край, Ростовская область), искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц. Уставами некоторых субъектов Российской Федерации предусматривается возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, то есть они могут быть ограничены только федеральным законом в соответствии со ст.55 Конституции РФ. Во многих конституциях и уставах не обеспечивается равноправие граждан независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. В них, в частности, права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством или особым статусом жителя, устанавливаются ограничения на передвижение и выбор места жительства, устанавливается предельный возрастной ценз для глав администраций (55 или 60 лет), ценз оседлости для избирательного права (свыше года), иммиграционные квоты и т.д., хотя регулирование прав и свобод, в т.ч. гражданства, относится к исключительному ведению Российской Федерации.
Конституции по-разному определяют статус республик. Так, в Конституции Республики Северная Осетия – Алания закреплено, что эта республика является «государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации», а в Конституции Республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) – что они являются субъектами Российской Федерации. Конституцией Республики Тывы устанавливается вхождение этой республики в состав Российской Федерации на основе федеративного договора, но провозглашается право на выход из состава Федерации по итогам всенародного референдума. Республика Татарстан определяет себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией – на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. В некоторых конституциях встречаются весьма радикальные положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха), о возможности приостановления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республик (Башкортостан).
Основные законы (уставы) других субъектов РФ (краев, областей) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от республик, но в отличие от республик не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Правда, встречаются формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Ставропольский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (Оренбургская область). В разных формах уставы краев и областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции РФ на своей территории.
Определенной спецификой отмечены уставы гг. Москвы и Санкт-Петербурга. Они обладают статусом субъекта РФ как города федерального значения, и в отличие от других субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы этих городов являются одновременно и органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления, что и закрепляется в их уставах.
Наличие органов государственной власти субъекта Федерации
Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Создание механизма власти в субъекте РФ требует закрепления, как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, общефедеральные основы организации государственной власти в субъекте Федерации закреплены в Конституции РФ, а соответствующие им конкретные системы органов власти в конституциях (уставах) субъектов Федерации.
Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч.2 ст.11) устанавливает, что государственную власть в субъекте РФ осуществляют образуемые им органы государственной власти. Системный подход к положениям ч.2 ст.11 позволяет видеть, что законодатель не указывает субъекту РФ, как должны именоваться образуемые ими органы государственной власти, так как они образуются субъектом РФ самостоятельно, но поскольку положение об органах государственной власти в субъекте РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч.1 ст.11) федеральных органов государственной власти, то это означает, что схема основных органов субъекта Федерации и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.
Положения ч.2 ст.11 связаны и со ст.10 Конституции РФ, которая закрепляет принципы разделения властей в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть в субъекте РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, а также на основе самостоятельности этих органов.
Чтобы система органов государственной власти субъекта РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно, соответствовать республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т.п.
Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя систему органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор (глава администрации) других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация) и судебные органы.
продолжение
--PAGE_BREAK--Органы законодательной (представительной) власти
Законодательные (представительные) органы в субъекте РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют, главным образом, законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет.
Наиболее распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал – Парламент в Тыве, Народное Собрание-Халньа Гулам – Парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики (Калмыкия и др.) несмотря на то, что основы конституционного строя провозглашают верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
Представительный орган в республике избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике определенное количество лет. Сроки полномочий парламента колеблются в пределах 4-5 лет. Порядок избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных федеральными законами, что не раз становилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде (о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26.08.94 г. «О выборах депутатов Государственного Совета», о проверке положений Закона Республики Башкортостан от 13.10.94 г. «О выборах депутатов Государственного Собрания»).
Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная Палата), в Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), в Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), в Республике Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей). Смысл разделения парламента в этих республиках на две палаты сводится к распределению полномочий между ними по принципу «Сенат – нижняя палата», причем верхняя палата работает на непостоянной основе, в вторая – на постоянной.
Структура некоторых парламентов отличается необычностью. Так, в Татарстане в структуре Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание, имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.
Численный состав парламентов определяется конституциями и законами республик, а, следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. В результате парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, а парламент Татарстана – из 250 депутатов. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обуславливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год. Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителя, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Республике Саха (Якутия), например, избирается постоянный секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента, который включает председателя, его заместителя и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.
В конституциях республик подробно регулируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и Конституционному суду республик, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкессия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.
Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов депутатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.
Депутаты парламента пользуются неприкосновенностью в течении срока полномочий: депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру. Лишение депутата неприкосновенности возможно только с согласия парламента.
Компетенция парламента разнообразна и в целом довольно широка. В ряде республик парламенты наделяются полномочиями, не соответствующими Конституции Российской Федерации. Например, в Ингушетии и Республике Саха парламент вправе ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации. В Башкортостане, Тыве и Саха в число таких полномочий входит право приостанавливать действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республик.
Представительная система краев, областей и других субъектов РФ принципиально ничем не отличается от республиканских. Аналогичны или схожи роль законодательных органов в системе государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации, исполнительной властью, порядок образования и работы. Наименования законодательных органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, Совет депутатов, Законодательное Собрание и т.п.).
Большинство законодательных органов субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпалатная система (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую – на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычный срок – 4 года.
Можно выделить три группы вопросов, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъекта Федерации:
1. Вопросы организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы обеспечения экономического и социального развития.
3. Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов краев, областей и других субъектов РФ практически не отличается от республиканских. Они также формируют постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместителя и т.д. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта Российской Федерации.
Органы исполнительной власти
Исполнительная власть в субъекте РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти в республиках и других субъектах РФ.
Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик утверждают пост главы государства, именуемого главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии – Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.
В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии – избираемый населением Председатель Правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику: Председатель Государственного Совета – законодательного и представительного органа – высшее должностное лицо республики. Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (Парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.
Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также право законодательной инициативы. В соответствии с представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации и проч.
Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4-5 лет. Он избирается гражданами своей республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Запрещается избрание одного и того же лица на пост президента более двух сроков подряд (в многонациональном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собрания два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирается и вице-президент.
Существующие в ряде Конституций положения о цензе оседлости при выборе президента пришли в противоречие с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории (ценз оседлости) федеральным законом или законом субъекта РФ не допускается.
Глава государства пользуется неприкосновенностью. Конституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным порядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума.
В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства (республики) можно выделить несколько основных разновидностей:
1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом (Татарстан, Башкортостан, Чувашия).
2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства (Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функции главы государства и главы правительства в одном лице.
3. Формирование правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан, Удмуртия).
Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Функции исполнительной власти осуществляет администрация, возглавляемая главой администрации (губернатором). Как и президенты республик, главы администраций избираются населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному; положения о цензе оседлости при выборах главы администрации пришли в несоответствие с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ряд краев и областей (в том числе и Новосибирская) уже внесли в свои законы «О выборах главы администрации» соответствующие изменения. Глава администрации и глава законодательного (представительного) органа субъекта Федерации входят в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что такое раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя – председатель законодательного собрания и глава администрации – избраны одним и тем же органом.
Следует отметить, что в ряде в областей (Ленинградской, Курганской), в краях (Ставропольском), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими.
Органы судебной власти
С принятием федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам, действующим на территории субъектов РФ, относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; районные суды; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды субъектов РФ.
К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Принципиально новым для судебной системы республик является создание конституционных судов. Такие суды созданы в Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Саха, Тыве. В Татарстане и Северной Осетии-Алании действуют Комитеты конституционного надзора, в Адыгее – Конституционная палата.
Конституционные суды в республиках создаются в качестве высшего органа судебной власти по защите конституционного строя республик. Они проверяют конституционность законов и нормативно-правовых актов республик, решают вопросы о конституционности политических партий, дают заключения о действиях главы государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жалобы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных судов неодинаков, в целом их компетенция весьма схожа с компетенцией Конституционного Суда РФ. В отличие от судов Комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о неконституционности законов, считая, что это позволяет парламенту самому решить соответствующий вопрос.
Состав конституционных судов и комитетов колеблется от 3 (Бурятия) до 7 человек (Кабардино-Балкария). Их назначают или избирают законодательные органы республик.
В других субъектах РФ (края, области) суды, проверяющие соответствие законов уставу области, края, называются уставными.
--PAGE_BREAK--Международно-правовой статус субъекта Федерации
Международное право не содержит нормы, которая бы давала решение о международно-правовом статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства (субъекта Федерации). Не провозглашая международную правосубъектность таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.
В публикации, исходящей от Министерства иностранных дел РФ и содержащейся в ее официальном издании,[8] представлен односторонний подход к проблеме, который сводится к следующему: международное право «не признает особенностей правосубъектности федерации»; «общепризнанным является положение о том, что федеративное государство составляет только одно лицо по международному праву»; «члены федераций не обладают статусом субъекта международного права»; «соглашения, заключаемые субъектом Российской Федерации, не могут рассматриваться как международные договоры».
Однако подобные утверждения не должны восприниматься как истина в последней инстанции. Ряд ученых[9] говорит о том, что имеются основания для признания определенного международно-правового статуса субъекта Федерации.
В п. «о»ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесена «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Таким образом, Конституция исходит из признания международной деятельности субъектов РФ, но не конкретизирует формы этой деятельности, относя соответствующую регламентацию к компетенции самих субъектов в пределах их самостоятельных полномочий.
Сам термин «субъект международного права» использован только в Конституции Республики Татарстан (ст.61). Однако формулировки ряда республиканских конституций относительно международного статуса не оставляют сомнений в их ориентации на международную правосубъектность в составе РФ.
«Республика Башкортостан, – гласит ч.2 ст.74 ее Конституции, – вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций». Аналогичные или сходные положения сформулированы в Конституции Республики Татарстан (ст.62), Республики Бурятия (ч.2 ст.13), Республики Дагестан (ст.66). Широко распространено закрепление в конституциях республик и в уставах областей, краев права самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях (связях), права заключения международных договоров и соответственно отнесения к компетенции органов республик и областей таких действий, как подписание, ратификация и денонсация международных договоров. Так, в соответствии с ч.1 ст.12 Устава Новосибирской области «Новосибирская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать международные и внешнеэкономические договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам», а в соответствии с ч.2 той же статьи «международные договоры (соглашения) Новосибирской области подлежат ратификации областным Советом депутатов. Ратификация международных договоров (соглашений) области осуществляется в форме закона области».
Указание на непротиворечие Конституции Российской Федерации и федеральным законам характерно для всех республиканских конституций и уставов областей и краев. Но может быть сами эти положения, включенные в нормативные акты субъектов Федерации, приняты в одностороннем порядке и являются антиконституционными и противоречат федеральному законодательству? Очевидно, нет, если иметь в виду позицию Российской Федерации, выраженную в подписанных ею с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.) и с Республикой Башкортостан (3 августа 1994 г.) договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующих республик. Согласно п.11 ст.II Договора РФ и Татарстана и п.14 ст.3 Договора РФ и Башкортостана каждая республика устанавливает отношения с иностранными государствами, заключает международные договоры, не противоречащие федеральной и республиканской конституциям (в первом из договоров – и международным обязательствам РФ), участвуют в деятельности международных организаций.
Таким образом, международная правоспособность республик как субъектов Федерации в составе РФ не только зафиксирована в их местном законодательстве, но и признана на федеральном уровне.
Под международными отношениями субъектов РФ и их международными договорами понимаются отношения (договоры) как с иностранными государствами, так и с однопорядковыми политико-территориальными единицами других федеративных государств (штатами США и Индии, провинциями Канады или Австралии, землями ФРГ или Австрии, сообществами и регионами Бельгии и т.д.), либо с административно-территориальными единицами унитарных государств (областями Казахстана, областями Украины и Республикой Крым, с воеводствами Польши, провинциями и автономными областями КНР, префектурами Японии и т.п.).
Для субъектов Российской Федерации не характерны договорные отношения конкретного субъекта с другим государством в целом (как, например, провинции Квебек в Канаде с Францией), более перспективны отношения с субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами унитарных государств. Так, например, у Новосибирской области заключены многоцелевые договоры с провинцией Хэйлунцзян (КНР), землей Северный Рейн – Вестфалия (Германия), префектурой Саппоро (Япония).
Разграничение предметов ведения между Федерацией
и субъектами Федерации
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
а) исключительной компетенции федеральных органов власти;
б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация также следует этому пути: ст.71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, ст.72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а в ст.73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (то есть за пределами первых двух) компетенция субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч.3 ст.11 Конституции РФ), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов РФ.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст.71 Конституции Российской Федерации, можно условно разделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства:
· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
· федеративное устройство и территория Российской Федерации;
· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
· федеральная государственная служба.
2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:
· федеральная государственная собственность и управление ею;
· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:
· внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
· внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
4. Вопросы обороны и охраны границы:
· оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
· определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:
· судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
· федеральное коллизионное право.
6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предмет ведения Российской Федерации, можно сделать ряд выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации:
1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;
4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
5) вооруженные силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов РФ. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов.
Предметы ведения и полномочия органов субъектов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст.72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
· защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:
· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;
· разграничение государственной собственности;
· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:
· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.
4. Координация и международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) – только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует социальную сферу общественной жизни. В отношении создания системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за Федерацией закреплено лишь установление общих принципов.
К предметам исключительного ведения субъектов Федерации (привожу на примере Устава Новосибирской области) относятся:
а) принятие Устава области, внесение в него изменений и дополнений, контроль за его соблюдением;
б) установление системы органов государственной власти области, порядка их организации и деятельности;
в) законодательство области;
г) административно-территориальное устройство области;
д) защита государственно-правового статуса области;
е) государственная собственность области и управление ею;
ж) государственная служба области в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;
з) правовое регулирование организации местного самоуправления на основе общих принципов, установленных федеральным законом;
и) областной бюджет, областные налоги, сборы и внебюджетные фонды;
к) экономическое и социальное развитие области, совершенствование ее политической системы;
л) международные и внешнеэкономические связи области;
м) областные программы жизнеобеспечения населения области;
н) государственные награды, областные премии и почетные звания области.
--PAGE_BREAK--