--PAGE_BREAK--1.2. Сучасний стан паспортної системи в Україні
Однією зі складових трансформації нашої держави на шляху до Європи має бути врегулювання відносин, пов'язаних із свободою пересування особи та вибором нею свого місця проживання. Саме цій проблемі було присвячено Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Базову редакцію цього юридичного акта запропонував Верховній Раді автор цієї статті. Після довгих перипетій цей закон врешті-решт було прийнято і він набрав чинності з 15 січня 2004 року.
Здавалося, було перегорнуто одну з найнедемократичніших сторінок нашого внутрішнього життя. Нею була горезвісна система прописки, яка перетворила країну на такий собі концтабір пом'якшеного режиму з розконвойованими громадянами. За 70 років, що минули, сталися певні зміни в бік пом'якшення цього порядку, але докорінного зламу не сталося. Тому й був таким злободенним згаданий Закон, прийнятий ще у 2003 році.
Після проголошення будь-якого закону має відбутися відповідна зміна всієї нормативної бази в цій сфері. В першу чергу це стосується внесення необхідних змін у ті законодавчі акти, котрі якимось чином регулюють відносини в цій галузі. І ось тут підходимо до визначальних моментів у вирішенні обговорюваної проблеми.
У жовтні 2003 року Верховна Рада України розглянула і прийняла закон щодо внесення змін до деяких законодавчих актів у зв'язку з прийняттям Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Президент України його не підписав і запропонував відхилити «як такий, що не відповідає Конституції та законам України і прийнятий без глибокого аналізу наслідків змін, які вносяться до чинних законодавчих актів, та прийняти новий — на основі іншої концепції, з урахуванням необхідності приведення законодавства України в цій сфері у відповідність до міжнародних правових норм, Конституції і законів України та з додержанням вимог законопроектної техніки».
Закон про зміни дійсно не дуже якісний. Але складається враження, що своїм вето президентська Адміністрація більше дбала про подальше гальмування впровадження закону про свободу пересування. Варто зазначити, що законопроект про зміни готували в Міністерстві внутрішніх справ і, зрозуміло, попередньо його розглядали в Кабінеті Міністрів України.
Можна стверджувати, що це — просто ще одна помилка уряду Януковича. Але якщо звернути увагу на інші питання організації паспортно-реєстраційної роботи, то висновок буде достатньо прикрим — це результат багаторічної діяльності МВС.
На перехідному періоді життя нашого суспільства не вдалося змінити функціональну спрямованість однієї з головних правоохоронних структур — Міністерства внутрішніх справ. Воно не стало знаряддям уладнання стосунків держави та її громадян. За змістом визначальною директивою існування МВС залишилась суто поліційна функція, щось на зразок відомого гасла: «Тащить и не пущать». Це було взагалі притаманно ідеології режиму, що йде в історію. Дуже схожа ситуація склалася і в податковій галузі. Превалюючою, більше того — панівною, було визначено фіскальну функцію податків, а не їх заохочувальну спрямованість.
Те ж саме було характерно для підходів Леоніда Кучми та його оточення до питань адміністративного обліку громадян та іноземців. Кожен може по-різному оцінювати діяльність колишнього міністра Юрія Кравченка. Однак він ще в листопаді 1995 року в газеті «Дзеркало тижня» щодо цієї проблеми зазначив: «Для чого нам паспортний стіл? Ми довго обговорювали і намагалися визначити ступінь корисності паспортного апарату в боротьбі із злочинністю. Він виявився цілком неістотною».
Здавалося б, у рамках обговорюваного питання ще в жовтні 1998 року було зроблено вірний крок. Президентським указом служба громадянства та реєстрації фізичних осіб передається до системи Міністерства юстиції. Так, серед служб цього відомства є розгалужена мережа відділів реєстрації громадянського стану. Під одним дахом буде зосереджено весь набір необхідних функцій. Указ з'являється, проте після цього ніяких змін не відбувається, віз залишається на своєму місці. Більше як три роки паспортно-облікова робота була залишена напризволяще.
Новим указом, уже в січні 2002 року, служба залишається під егідою МВС. До цього слід додати, що перший з указів у 1998 році до того, як його прийняли, чотири місяці «пролежав під сукном» у тодішнього секретаря Ради національної безпеки й оборони. Лежав би він і далі. Але, коли вкотре треба було хоч чимось звітувати перед євроструктурами, указ витягли на світ Божий і підписали.
Ще в травні 1997 року Верховна Рада постановою № 276 доручила Кабінету Міністрів України підготувати проект закону про паспорт громадянина України. Але до цього часу його не було прийнято. Фахівцям відомо, що узгоджений текст законопроекту було напрацьовано ще у 1998 році. Спершу його внесенню до парламенту заважала невизначеність президентських структур щодо підпорядкування служби громадянства і реєстрації.
А вже потім визначальним став інший фактор. У певних колах починають розуміти, що паспортна тема може перетворитися iз суто бюрократичної процедури на предмет великого бізнесового проекту.
Міністерство розробило і намагається впровадити в життя бізнесову схему виготовлення й отримання потужної гами так званих «ідентифікаційних документів» — усіх видів паспортів, тимчасових посвідчень громадян, прав водіїв тощо. Усього в переліку більш як два десятки документів. А загальна вартість проекту значно перевищує суму в десять мільярдів доларів США. До речі, це лише нижня оцінка прибутковості цієї афери.
Оце і є тією рушійною силою, яка перепиняє весь рух до демократизації реєстраційних процесів у нашій державі. МВС намагається стати не тільки виконавцем антиправових схем, а й перебрати на себе роль законодавця у названій галузі. Для цього робиться все можливе, аби затягнути процеси прийняття відповідних законодавчих актів. Робляться спроби використати для цього Верховну Раду України. Коли ж це не виходить, вдаються до напрацювання і прийняття президентських указів в обхід парламенту.
Саме відстоювання ідеї застосування «ідентифікаційних документів» призвело до того, що й досі проект закону про паспорт громадянина не потрапив до законодавчого органу. Тому не введено в дію положення вищезазначеного закону про свободу пересування. Через це в Україні фактично досі діють правила паспортної системи колишнього Союзу РСР, започатковані ще в грудні 1932 року з незначними поправками стосовно заміни терміну «прописка/виписка» на термін «реєстрація» та виключення даних щодо національності.
Реєстрація громадян, незважаючи на чинний Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», здійснюється відповідно до Тимчасового порядку, який затверджено постановою Кабміну від 16 січня 2003 р. за № 35. Контроль за виконанням правил паспортної системи покладено знову-таки на органи МВС, що є досить зручним знаряддям міліцейського впливу на реалізацію громадянами своїх прав і свобод.
Правила паспортної системи безпосередньо торкаються основних прав, свобод та обов'язків громадянина і тому мають бути врегульовані винятково законом, а не актами Президента України, Кабінету Міністрів України та МВС.
Особливо плідними виявилися визиски виконавчих структур у паспортно-реєстраційній сфері у 2004 році. МВС запропонувало взірець нового паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Цю дуже суперечливу новацію було затверджено Указом № 1465 від 10 грудня 2004 року щодо внесення змін до положення про паспорт цього типу. Цим актом майже сім мільйонів паспортів громадянина України для виїзду за кордон зразка 1993 року було визнано не чинними. І лише завдяки тому, що світова спільнота не дуже переймається указами українського Президента, сьогодні громадяни нашої держави мають можливість виїзду та перебування за кордоном.
Не менш вражаючим є й той факт, що Кабінет Міністрів України прийняв постанови від 28 жовтня та 24 грудня 2004 року № 1429 та № 1740 щодо чинності паспортів громадянина України, які оформлені з використанням бланків паспортів колишнього Союзу РСР. Хоча, відповідно до урядової постанови від 11 липня 2002 року № 976, ці документи втратили чинність ще 1 вересня 2002 року!
Апофеозом такої практики стала поява президентського указу № 500 щодо утворення Міністерством внутрішніх справ реєстру фізичних осіб. Ніхто не заперечує необхідності і нагальності такого реєстру. Але, по-перше, виходячи з вимог частини третьої статті 106 Конституції України, такий указ міг з'явитися лише в розвиток відповідного закону. Щодо цього слід зазначити, що такого закону Верховна Рада ще не прийняла. Більше того, жоден із законопроектів на цю тему поки що не знайшов підтримки в стінах парламенту.
По-друге, характерно, хто підготував проект указу. Цим органом був аж ніяк не Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що було б цілком логічно. Його готував департамент ресурсного забезпечення МВС.
По-третє, в указі, який було видано посеред року, в порушення норм бюджетного кодексу всі витрати було запропоновано забезпечити в межах видатків, передбачених на створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи.
Немає жодного сумніву в тому, що треба подолати прояви міліцейського тиску на реалізацію кожним з нас виняткового права вільного вибору місця проживання. Потрібно запроваджувати замість паспортної системи радянських часів дійсно демократичну систему обліку громадян за легітимаційним принципом. Під цим треба розуміти комплекс заходів, що визначає порядок адміністративного обліку громадян шляхом їх реєстрації з використанням різних типів документів, що підтверджують громадянство або посвідчують особу.
Урешті-решт держава має покінчити з хворобою під назвою «паспортизм».
продолжение
--PAGE_BREAK--Розділ 2. Адміністративно-правові аспекти паспортної системи України2.1. Положення про паспорт громадянина України
2.1.1.Загальні положення
1. Паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. [43]
Документом, що посвідчує особу громадянина України за кордоном і при перетинанні державного кордону України, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон або дипломатичний і службовий паспорти, посвідчення особи моряка і проїзний документ дитини. Ці документи виготовляються і оформляються відповідно до положень, що затверджуються Президентом України на підставі рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО, Дос. N 9303).
2. Паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України паспортною службою органів внутрішніх справ (далі — паспортна служба) після досягнення 16-річного віку.
3. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
4. Усі записи в паспорті і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються українською і російською мовами.
Внесення додаткової інформації до паспорта може здійснюватися також на вклеюваних аркушах установленої Міністерством внутрішніх справ України форми.
5. Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок.
Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта.
6. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна», нижче — зображення Державного герба України, під ним — напис «Паспорт».
На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі – зображення Державного прапора України, нижче — напис «Паспорт громадянина України».
На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім'я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка — випуклою сухою печаткою.
Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються.
Третя, четверта, п'ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних до паспорта, а сьома, восьма і дев'ята — для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій — шістнадцятій — про реєстрацію постійного місця проживання громадянина.
На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев'ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор.
На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з Положення.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється.[43]
7. Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються паспортною службою.
8. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.
9. Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80х60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім'я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав.
Інформаційний листок заклеюється плівкою з обох боків.
10. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України.
11. Бланки паспортів виготовляються на замовлення Міністерства внутрішніх справ України Головним управлінням по організації виготовлення цінних паперів і документів суворого обліку Міністерства фінансів України з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту і є документами суворої звітності.
2.1.2. Порядок видачі, обміну паспорта і користування ним
1. Видача та обмін паспорта провадяться у місячний термін за місцем постійного проживання громадянина.
Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 — і 45-річного віку провадиться у п'ятиденний термін.
2. Для одержання паспорта громадянин подає:
— заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України;
— свідоцтво про народження;
— дві фотокартки розміром 35х45 мм;
— у необхідних випадках — документи, що підтверджують громадянство України.
3. За видачу паспорта справляється державне мито.
4. Для вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку подаються паспорт і дві фотокартки зазначеного розміру.
5. Обмін паспорта провадиться у разі:
— зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові;
— встановлення розбіжностей у записах;
— непридатності для користування.
6. Для обміну паспорта громадянин подає:
— заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України;
— паспорт, що підлягає обміну;
— дві фотокартки розміром 35х45 мм.
Для обміну паспорта у зв'язку із зміною (переміною) прізвища, імені чи по батькові або встановленням розбіжностей у записах подаються також документи, що підтверджують ці обставини.
7. Для одержання, обміну паспорта і вклеювання до нього нових фотокарток громадянин подає документи і фотокартки не пізніш як через місяць після досягнення відповідного віку або зміни (переміни) прізвища, імені чи по батькові, встановлення розбіжностей у записах або непридатності паспорта для користування.[43]
8. Громадянин повинен надійно зберігати паспорт.
Про втрату паспорта громадянин зобов'язаний терміново повідомити паспортну службу, яка видає тимчасове посвідчення, що підтверджує його особу. Форма тимчасового посвідчення та порядок його видачі встановлюються Міністерством внутрішніх справ України.
9. Паспорт особи, яка припинила громадянство України відповідно до статті 19 Закону України «Про громадянство України» ( 1636-12 ), підлягає поверненню до паспортної служби.
Паспорт померлого здається до органів запису актів громадянського стану, який після реєстрації смерті громадянина надсилає його до паспортної служби.
Знайдений загублений паспорт підлягає здачі до паспортної служби.
10. В особи, взятої під варту або засудженої до позбавлення волі, паспорт вилучається органами дізнання, попереднього слідства або судом. При звільненні з-під варти чи від відбування покарання паспорт повертається його власникові.
11. Забороняється вилучення у громадянина паспорта, крім випадків, передбачених законодавством України, зокрема забороняється взяття паспорта у заставу.
12. Зразки печаток, штампів і бланків документів, які застосовуються для виконання цього Положення, порядок зберігання паспортів громадян, які проходять військову службу, перебувають під вартою, відбувають покарання, а також порядок зберігання бланків паспортів та їх знищення встановлюються Міністерством внутрішніх справ України.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.1.3. Відповідальність за порушення правил користування паспортом
1. Посадові особи та громадяни, винні в порушенні вимог цього Положення, притягаються до відповідальності згідно із законодавством України.
(Положення із змінами, внесеними згідно з Постановою ВР N 2748-12
від 28.10.92, в редакції Постанови ВР 3423-12 від 02.09.93 )
2.2. Єдина Державна Автоматизована Паспортна Система (ЄДАПС)
Постановою Кабінету Міністрів України № 898 від 2 серпня 1996 року ВАТ «КП ОТІ» визначене головним виконавцем робіт зі створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи (ЄДАПС).
Основне призначення ЄДАПС — комплексна автоматизація процесу паспортизації (оформлення, виготовлення, контроль використання документів). Система забезпечує стандартизацію ідентифікаційної і облікової інформації громадян. Для зберігання її застосовані міжнародні формати біометричних та інших даних, в т.ч. фотозображення особи.
ЄДАПС — це сучасна, повністю комп'ютеризована практично інтелектуальна паспортна система, яка оперує цифровою і машинозчитуваною інформацією.
Одна з основних функцій ЄДАПС — накопичення і систематизація персональних та облікових даних про громадян України. Система розрахована стати централізованим інформаційним ресурсом для міністерств, відомств та інших державних установ. Аналіз демографічної та міграційної ситуації, структури і складу населення, розроблення програм соціально-економічного розвитку, проведення виборів, референдумів — ось деякі сфери потенційного застосування ЄДАПС. Вона розширює інформаційний простір України і закладає фундамент для впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління.
Система побудована за трирівневою ієрархічною архітектурою — відповідно до адміністративно-територіального поділу України (місцевий, регіональний і центральний рівні).
З питань оформлення паспортних документів громадяни звертаються у відділення за місцем проживання. Тут, на місцевому рівні, в систему вносяться необхідні персональні дані, здійснюється їх первинна верифікація і формується запит на виготовлення документа. Всі дані передаються до обласного банку даних (регіональний рівень) для подальшої перевірки, вони заносяться до інтегрованої бази даних та направляються для централізованого виготовлення паспортних документів.
Система реалізована за модульним принципом, що передбачає функціонування різних типів архітектурних та програмно-апаратних конфігурацій в єдиному комплексі з потужним сервером бази даних центрального рівня. Таким чином, це складна гетерогенна мережа, розрахована на велику кількість інформаційних потоків, різнопланових за структурою, інтенсивністю та рівнем секретності.
В зв'язку з цим розробником вирішено ряд важливих завдань.
— реалізація принципу розподілених обчислень і паралельної обробки інформації
— оперативне відпрацювання всіх запитів, надання інформації в зручному для сприйняття вигляді
— максимальна незалежність прикладних програмних засобів, на яких вони функціонують
— можливість модифікації та оперативного створення нових прикладних застосувань
— створення ефективної системи захисту інформації та розподілення доступу для різних категорій авторизованих користувачів
З 1 липня 2003 року розпочата дослідна експлуатація Головного обчислювального центру (ГОЦ), Центрального відділення в м.Києві и Київського міського центру ЄДАПС. Перші паспорти для виїзду за кордон з використанням технології ЄДАПС були виготовлені до 12 річниці незалежності України.
У березні 2004 року реалізований пілотний проект ЄДАПС у складі ГОЦ, Резервного банку даних, двох регіональних центрів (міста Київ та Черкаси) та 13 вузлів міського рівня для оформлення заяв на виготовлення паспортів для виїзду за кордон.
В червні 2004 року почалося розгортання вузлів першої черги ЄДАПС. З 1 жовтня 2004 року оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон за технологією ЄДАПС здійснюється 44 підрозділами ГІРФО в м.Києві, АР Крим, Київської, Черкаської, Житомирської, чернігівської та Харківської областях.
На початок 2005 року за технологією ЄДАПС оформлено майже 130 000 паспортів громадянина України для виїзду за кордон.
В травні 2005 року на замовлення Державної авіаційної адміністрації почалися роботи по проекту виготовлення “Посвідчення члена екіпажу” з використанням технології ЄДАПС.
З 1 липня 2005 року оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон за технологією ЄДАПС здійснюють 85 підрозділів ГІРФО в АР Крим, у 24 областях, в містах Київ та Севастополь.
Загальна кількість вузлів системи — близько 850. Сюди входять відділення місцевого, регіонального та центрального рівнів.
Вся інформація після необхідної верифікації та уточнення акумулюються в інтегрованій базі даних центрального рівня.
Проектна місткість — 100 млн. ідентифікаційних записів (більше 10 Терабайтів).
Спеціалісти ВАТ «КП ОТІ» розробили політику інформаційної безпеки ЄДАПС і створили систему контролю і захисту даних від несанкціонованого доступу. Це багаторівнева комбінація фізичних, технічних, математичних і організаційних методів, що підтримує цілісність системи.
ЄДАПС функціонує в режимі реального часу. Пропускна здатність не менше 20 тис. запитів на годину.
ЄДАПС реалізована як відкрита система. В ній закладено потенціал кількісного і якісного розвитку та інтеграції з іншими інформаційними системами. На даний час забезпечена взаємодія з ДПА України. Нарощення технічних і функціональних можливостей проходить поетапно. Це дає можливість сконцентрувати ресурси на розв'язанні актуального завдання паспортизації, одночасно вирішуючи весь комплекс проблем інформатизації державного управління.
продолжение
--PAGE_BREAK--