--PAGE_BREAK--1.1. Понятие и назначение правотворчества
В юридической литературе существует множество определений термина «правотворчества». Познакомимся с некоторыми из них.
Например, А.В.Малько считает, чтоправотворчество — это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.[1]По мнениюпрофессора Р.Х.Макуева, в основу правотворческого процесса заложена целенаправленная последовательная деятельность общества и правотворческих органов, направленная на урегулирование наиболее важных для них общественных отношений правовыми средствами.[2]
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество – одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений[3];правотворчество — основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества[4].
Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В. Дрейшев, Д.А. Ковачев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, Р.О. Халфина и другие), специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.
Такая точка зрения является наиболее распространенной и в современной теории права.[5]
Следующее определение правотворчеству дает С.С. Алексеев. Он описывает его как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы.[6] Он справедливо замечает, что понятие «правотворчество» — более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса глубже, чем понятие «формирование права (правообразование)». Таким образом, правотворчество (или иными словами — правотворческий процесс, правотворческая деятельность) — это деятельность по созданию (т.е. по разработке, принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов.
Исходя из сущности правотворчества, принято выделять несколько его элементов:
1) опознание, изучение и анализ явлений и процессов, требующих правовой регламентации или побуждающих к ней;
2) определение органа или субъекта, управомоченного принимать прогнозируемый нормативно-правовой акт;
3) установление формы предполагаемого нормативно-правового акта;
4) подготовка, принятие или изменение акта в рамках обязательных процедур;
5) подписание нормативно-правового акта;
6) порядок доведения акта до населения, введения его в действие.
Все элементы правотворческой деятельности взаимосвязаны. Значение этих взаимосвязей, предопределяющих целостность правотворческого процесса, связано с тем, что все элементы в единстве и каждый в отдельности на основе своих функциональных задач позволяют:
а) выявить неэффективные правовые акты;
б) отказаться от ненужных нормативно-правовых актов;
в) приостановить локализовать нормативно-правовые акты, не учитывающие сложности экономических, политических, религиозных, национально этнических противоречий, нередко обостряющие кризисную ситуацию;
г) оперативно ввести, принять востребованный обществом, обусловленный социально-экономической ситуацией нормативно-правовой акт. [7]
Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая – включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующий государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.); вторая – в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета её функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права – вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.
Внутри этих стадий существуют различные процедурные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии. Система органов государственной власти и управления, составляющих её сердцевину, образует юридическую субординацию издаваемых актов, основанную на всеобщности и дифференцированности их властных полномочий. Такая специализация предопределила и нынешний субъектный состав правотворческого механизма в Российском государстве, начиная с высших представительных органов власти и управления Федерации и входящих в неё республик, вплоть до низших её звеньев. [8]
В правотворческом процессе весьма важно обеспечить всесторонний учет всех факторов, влияющих на него, находить решения, учитывать особенности их проявления на каждой стадии, осуществлять правотворческую деятельность на основе строгого соблюдения принципов правотворчества.
1.2 Принципы правотворчества
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой. Рассмотрим подробнее каждый из них:
1.Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности её осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.
2.Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий делетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю. Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям.
3.Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию правовых актов. Кроме того содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалом правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.
4.Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановке, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования.[9]
Помимо приведенных выше принципов, профессор Р.Х.Макуев выделяет следующие принципы:
5.Принцип системности, предполагающий строгий учет системных характеристик права.
6.Принцип исполнимости – утверждает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать широкий спектр факторов (финансовых, кадровых, организационных, юридических и других.
7.Принцип эффективности правового акта, что предполагает максимальный учет факторов эффективности правоприменительного процесса.
8.Принцип гласности.
Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает планирование законодательных работ.
Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности.
1.3. Виды правотворчества
В целом можно выделить три вида правотворчества:
1.Правотворчество компетентных государственных органов. Представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).
2.Санкционированное правотворчество. Разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных органов и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.
3.Референдум. Проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.
Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.
Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.
На виды правотворчество делится по следующим критериям:
1.Субъект правотворчества – орган или общественное формирование, правомочия которого на принятие соответствующего правового акта определяются конституционным или иным законодательным статусом. Только такому субъекту принадлежит инициатива подготовки и принятия нормативно-правового акта, либо реагирования на правотворческую инициативу других правомочных субъектов – например, Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, Конституционного суда (ст. ст. 104, 134). Законодательная инициатива может принадлежать и общественным объединениям, группам или отдельным гражданам. Рассмотрение предложений последних в зависимости от установившейся между ними правовой субординации носит либо обязательный, либо рекомендательный характер.
2.Регламенты правотворчества различных органов, регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно определяются стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающие участие в каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядок взаимоотношений между ними. Регламенты законодательной власти федерального и регионального уровней по сложности и объему неодинаковы. Наибольшей сложностью отличаются регламенты палат парламентов, что связано с многочисленностью этапов, процедур законодательного процесса (механизма формирования законов).
3.Ориентированность правотворческого процесса на строго определенные виды правовых актов, формирование которых является целью их деятельности, определяющих пределы дозволений их правоформирующих действий, обозначающих границы отличия формируемого акта от актов других органов. Важную роль в этом плане играют положения Конституции РФ (ст. ст. 84, 85, 115).
4.Относительное определение темы, структуры, объема и содержания будущего правового акта. Такой подход позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике различных видов нормативно-правовых актов.
На основании рассмотренных критериев, учитывая иерархию правовых актов, можно выделить пять обособленных видов правотворчества.
1.Законотворчество – это законодательный процесс, связанный с прохождением стадий и с действиями по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон не противоречащий конституции, нормативно – правовой акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным органом в установленном правом порядке.
2.Подзаконное правотворчество. К нему относится правотворческая деятельность президента, правительства и иных органов исполнительной власти. Ему присущи свои особенности. Во-первых, он сообразуется с предписаниями законов. Во-вторых, для него не характерна многоступенчатость законотворческого процесса. Подзаконное правотворчество более оперативно и отличается динамичностью. В-третьих, каждый орган сам определяет порядок подготовки, перечень обязательных процедур, согласования, рассмотрения, принятия, подписания правовых актов.
3.Прямое, непосредственное правотворчество. Данный вид правотворчества отличают следующие признаки:
а) оно проводится по инициативе групп граждан, части населения;
б) единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником конституционного закона или иного нормативно-правового акта;
в) итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;
г) итоги референдума по проблемам правотворчества и государственного строительства являются обязательными;
д) подготовка к проведению референдума по государственно-правовому строительству возлагается на государственные органы и избирательные комиссии.
4.Корпоративное нормотворчество. Осуществляется в соответствии с законами об акционерных обществах (сельскохозяйственной и производственной кооперацией, жилищной кооперацией, садовым товариществом и т.д.).
5.Нормативные договоры. Их также следует отнести к самостоятельному виду правотворчества. Таковыми являются внутрифедеральные, управленческие конституционного характера договоры и соглашения, самостоятельно заключенные между собой различными государственными органами.
В современных условиях проведения административной реформы в России большое значение имеют не только нормативные акты Президента, направленные на формирование новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и практические действия по их реализации, но и теоретические наработки исследователей, являющихся научной основой реформирования механизма государства.[10]
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели, основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.
ГЛАВА 2.ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
2.1 Законодательный процесс
Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точки зрения, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[11].
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур.
Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу[12].
Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
- внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
- рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
- принятие закона;
- опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.
Охарактеризуем четыре основные стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2) обсуждение законопроекта — важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона — главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
4) опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).[13]
2.1 Пределы действия нормативно-правовых актов
Для правильного применения правовых норм необходимо точно определять пределы действия нормативных актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, на которых они распространяются.
Действие нормативного акта во времени начинается, по общему правилу, с момента вступления его в силу.[14]
1. Акт вступает в силу с момента его принятия правотворческим органом.
2. Акт начинает действовать по истечении определенного срока после его опубликования. Так, в России законодательные акты вступают в силу на всей территории через 10 дней с момента их опубликования в официальном издании законодательной власти.
3. Нормативно-правовой акт вступает в силу со времени, указанного в самом акте или в специальном акте о введении его в действие.
Установление точного срока вступления в силу нормативных актов важно потому, что именно с этого момента их предписания подлежат исполнению. Новый нормативно-правовой акт распространяет свое действие только на те отношения, которые имеют место после его вступления в силу. Обратной силы он не имеет. Данный принцип означает, что предписания нормативного акта не распространяются на те отношения, которые возникли и существовали до его издания. Такое положение является надежной гарантией обеспечения прав и обязанностей граждан, поддержания прочного правопорядка. Исключения из указанного принципа допускаются только в двух случаях:
- если самим нормативно-правовым актом устанавливается его обратная сила;
- если уголовные законы или акты административного законодательства смягчают наказание или вообще устраняют наказуемость деяния.
Нормативно-правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) на следующих основаниях:
- по истечении срока действия акта, когда такой срок был специально установлен;
- в связи с изданием нового нормативного акта, заменившего ранее действующий;
- на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного нормативного акта.
Действие в пространстве.Пределы действия нормативно-правового акта в пространстве определяются территорией, на которую распространяются его предписания. Под территорией понимается земная поверхность, недра, водное и воздушное пространства в пределах государственной границы, территория посольств за рубежом, военные корабли в открытом море и в иностранных территориальных водах, невоенные суда в открытом море, кабины летательных и космических аппаратов в атмосфере.
Действие нормативных актов распространяется, как правило, на территорию, которая подведомственна органу, их издавшему. Так, нормативные акты членов федеративного государства действуют лишь на их территории; акты местных органов государства — на территории района, префектуры, города, земли и т.п. При федеративном государственном устройстве в отдельных случаях допускается возможность действия некоторых правовых норм одного государства на территории другого государства (например, при разрешении имущественных споров, вопросов о наследстве).
Действие по кругу лиц.Существует правило, согласно которому действие нормативно-правовых актов распространяется на всех лиц, проживающих на данной территории. Законы и другие нормативные акты на территории государства действуют применительно ко всем гражданам, государственным и общественным организациям. Их действие распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства. Этим лицам гарантируются предусмотренные национальным законодательством права и свободы. Они могут обращаться в суд, в другие органы государства дня защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав. Иностранные граждане, лица без гражданства, находящиеся на территории определенного государства, должны уважать его конституцию и соблюдать законы.
Однако имеются исключения из общего правила, когда действия нормативно-правовых актов по кругу лиц не совпадают с их действием по территории. Так, иностранные граждане, пользующиеся правом дипломатического иммунитета на территории другого государства, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, вызываться в суд для дачи показаний. Если такие лица совершают правонарушение, вопрос об их ответственности разрешается дипломатическим путем. Некоторые национальные нормативно-правовые акты вообще не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства (например, акты о выборах в органы государства, о воинской службе).
Нормативные акты могут распространять действие не на всех граждан и должностных лиц данной территории, а только на определенные категории (военнослужащих, учителей, лиц сельской местности и других). В таких случаях в правовых актах точно определяется круг лиц, попадающих под их действие.[15]
2.2 Систематизация нормативных правовых актов
Систематизация нормативных правовых актов позволяет: быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; совершенствовать действующую систему законодательства.
Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации:
1. Учет– деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативно-правовых актов в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Разновидности учета многообразны: журнальный, картотечный, компьютерный.
2. Инкорпорация– объединение нормативно-правовых актов в единых сборниках. Инкорпорация предполагает и опирается на результаты учета нормативных актов. Она может носить как официальный (предпринимается по поручению правотворческих органов, которые иногда утверждают или одобряют инкорпорированные сборники), так и неофициальный характер (сборники готовятся и издаются научными учреждениями, издательствами, частными лицами по собственной инициативе). При разрешении юридических вопросов, споров, конкретных дел можно ссылаться только на издания официального характера. Инкорпорация не затрагивает содержание нормативных актов: нормы права включаются в сборники в том виде, в котором действовали на момент систематизации. Однако определенная внешняя обработка нормативно-правового материала при его инкорпорации все же происходит. Она выражается в том, что:
– из текста удаляются все статьи, пункты, утратившие силу, включаются все последующие изменения и дополнения;
– из актов исключаются те части, которые не содержат нормативных материалов.
В результате проведенной инкорпорации издаются сборники законов и иных нормативно-правовых актов, собрания законодательства, своды законов. Сборники и собрания могут объединять нормативные акты в порядке официального принятия (хронологическая инкорпорация), по предметному признаку (систематическая инкорпорация), а также в алфавитном порядке. Особой разновидностью собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти (законодательной и исполнительной) без какого-либо исключения. Свод издается по поручению правотворческих органов с последующим одобрением ими текста и имеет приоритет перед прежними публикациями нормативных актов.
3. Консолидация – объединение нескольких (близких по содержанию) нормативно-правовых актов, сведение и группировка отдельных частей этих актов в новый единый нормативный акт. Укрупненный акт, появившийся на свет в результате консолидации, заново принимается правотворческим органом и поэтому полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты.
Таким образом, в отличие от учета и инкорпорации консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Однако при консолидации не изменяется содержание регулирования общественных отношений: нормы ранее принятых актов объединяются в консолидированных актах без изменения. Субъектом консолидации могут быть только правотворческие органы государственной власти.
4. Кодификация–правотворческий вид систематизации нормативно-правовых актов, результатом которого является издание на основе упорядочения и переработки действующего нормативного материала нового правового акта (основ, кодекса и т.д.). Кодификация представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации. В ее процессе происходит не просто поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми актами сводного характера, но и установление новых правовых норм, совершенствование законодательства. Поэтому субъектом кодификации могут быть только компетентные государственные органы. Результатом кодификации является издание кодификационного акта, отличающегося юридической и логической целостностью, сводным характером, значительным объемом и сложной структурой. Наиболее известной разновидностью кодифицированного акта являются кодексы – систематизированные законодательные акты, в которых содержатся нормы какой-либо отрасли права.
Другой вид кодификационных актов – Основы законодательства. Эти крупные нормативные правовые образования содержат принципы правового регулирования общественных отношений и применимы в федеративном государстве.
К числу кодификационных актов также относят уставы, которые регулируют сферу государственной деятельности, например железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, связи.
К кодификационным актам относят также положения, своего рода сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа или организации, учреждения. И наконец, Правила, которые регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или вида деятельности. Нередко правила содержат процедурные положения и предписания.
Считается, что в перспективе законодательство РФ должно быть преимущественно кодифицированным, поскольку кодифицированные акты обладают рядом преимуществ и достоинств:
делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим образом упорядочивать действующее законодательство;
укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;
охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;
содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом регулировании общественных отношений;
регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования.[16]
ГЛАВА 3.АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Сегодня проблемы на этапе создания норм права в России стоят довольно остро. Правотворчество – одно из основных звеньев правовой системы, являет собой сложный, трудоемкий процесс по созданию (изменению, отмене) норм права. Эффективность этой деятельности государства и народа сегодня определяет вектор развития страны в будущем, уровень жизни следующих поколений россиян. К сожаленью, в настоящее время она не безупречна. На этапе законодательной работы имеются недостатки уже на стадии формирования проекта. Разработчик не всегда четко устанавливает необходимость правового регулирования определенной социальной проблемы именно в форме закона, о чем свидетельствует лавинообразный темп повышения их количества. Имеются трудности и на этапе формулирования концепции законопроекта: отсутствие нормативно установленной формулировки ее сущности исостава элементов содержательной части, неопределенность условий, при которых требуется ее подготовка. При конструировании собственно норм будущего закона не всегда используется принцип системного подхода. В итоге, акты внутренне противоречивы, страдают декларативностью, не всегда обеспечиваются необходимыми организационно-правовыми мерами, гарантирующими их исполнение. В настоящее время в целом наблюдается разнобой в законопроектной деятельности государства. Частично она распределена между большим количеством министерств, не всегда подготовленных к ней. Также большинство законопроектов (примерно 60 %) готовятся самими депутатами, что вряд ли можно считать оправданным. Отсутствуют либо слабо разработаны государственные программы развития законодательства и отдельных его отраслей, в соответствии с которыми будут строиться планы субъектов, осуществляющих соответствующую деятельность. Все это приводит к хаотическому характеру законотворчества. Собственно, на этапе первого чтения депутатами не всегда адекватно оценивается целесообразность принятия акта в силу отсутствия достаточного объема справочных, экспертных и аналитических материалов, что препятствует его социальной легитимации. Следующая проблема здесь носит процедурный характер – отсутствие нормативно установленного срока окончательного принятия концепции. Многократное изменение, дополнение ее сути и содержания приводит к разрушению фундамента документа, принципиальных устоев, безусловно, негативно сказывается на его эффективности. На этапе второго чтения законопроект поступает в парламент на обсуждение вместе с вносимыми в процессе экспертизы комитетами и комиссиями поправками. Однако качество таких изменений оставляет желать лучшего: они не всегда согласованы с концепциями; ранее принятыми и находящимися в работе проектами – все это ведет к искажению смысла принимаемого документа, создает коллизии в действующем массиве правовых актов, тем самым, порождая процесс дальнейшего совершенствования закона уже после принятия. Вот почему для проведения экспертизы законопроекта необходимо привлекать квалифицированных специалистов надлежащего профиля, которые в последующем смогут выступить во время заседания Думы. На этапе третьего чтения депутаты голосуют по проекту с целью принятия его в качестве закона. На данной стадии, впрочем, как на протяжении всего законодательного процесса, вырастает проблема лоббистской деятельности. В качестве проблемы законотворчества в целом можно отметить следующее. В российском двухпалатном представительном органе недостаточна роль Совета Федерации: законы фактически принимает только одна палата. Это, безусловно, влияет на качество издаваемых актов: в них не достигается равновесие интересов всех общественных сил страны, в результате они не исполняются. Остаются острыми и проблемы нормотворчества исполнительных органов власти. Так, недостаточно вовлечение гражданина в процесс создания норм непосредственно его затрагивающих. Еще встречаются нарушения исполнительной властью императивных указаний Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в выборе формы будущего акта. Все это порождает хаос в действующей системе правовых актов. При разработке и структурировании норм акта имеет место игнорирование требований закона. Административная дискреция должна осуществляться в разумных пределах строго в рамках законности. Построение механизма реализации норм высших органов власти не всегда базируется на принципах непротиворечивости и соответствия цели акта, системного подхода, правилах правотворческой техники. Так, имеет место превышение пределов предоставленной компетенции, использование терминов и определений, не предусмотренных законодательством Российской Федерации или противоречащих ему, установление условий гражданско-правовых договоров, несоответствие формы содержанию и др… Кроме того, важно, чтобы подготовка проекта происходила своевременно. Не всегда проект сопровождается перечнем предложений об изменении и дополнении в системе ведомственных актов в связи с принятием нового документа. Обширная работа по подготовке проекта документа завершается его подписанием (утверждением) руководителем органа. Однако вступает он в силу только после регистрации и опубликования. Зачастую под предлогом ненормативного содержания органы исполнительной власти не настаивают на контроле Министерства юстиции РФ или же вообще отказываются от регистрации. Общей проблемой процесса нормотворчества в России является низкий уровень правосознания и правовой культуры чиновника, ведь именно он облекает волю государства в норму права.[17]
Заключение
Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Последний включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только от уровня самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.
Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативного правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующих и, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта.
Рассмотрение проекта делится, как правило, на два этапа: предварительное рассмотрение и официальное. Последнее производится с учетом всех процессуальных и технических требований к этой стадии правотворчества. После обсуждения проекта правовой акт принимается, оформляется должным образом, подписывается и публикуется.
Типичными ошибками, которые нередко допускаются в процессе правотворчества, являются:
· неверный выбор формы нормативно-правового акта;
· нарушение процедуры его подготовки и принятия;
· неверное определение предмета правового регулирования;
· недооценка общественного мнения (восприятия гражданами будущего документа);
· недостаток правовых средств для воплощения в жизнь норм данного нормативно-правового акта.
Проиллюстрированные недостатки важнейшей области деятельности государства и народа лишают правовую систему страны гармонии, неминуемо отражаясь на социальной жизни. Настоящий краткий обзор – попытка целостно и трезво взглянуть на проблемы сейчас, чтобы, возможно, избежать наступления негативных последствий в будущем.
Список используемых источников и литературы
I
.
Источники
Нормативные, судебные материалы:
1.Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) (ред. от 30.12.2008г.) // «Российская газета», № 7, 21.01.2009.
2.Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (утв. Постановлением Государственн Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 11.06.2008 г.) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
3.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // «Российская газета», № 276, 08.12.2007.
продолжение
--PAGE_BREAK--