Местное самоуправление в советской России и СССР

--PAGE_BREAK--Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов по­являются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, пла­ты за жилье и другие коммунальные услуги.
В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной деятельности, но и в политико-админи­стративной. В прессе развертывается широкая кампания «за ожив­ление местных Советов». В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомилли­онных масс трудящихся». В 1925 г. было принято Положение о город­ском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего ор­гана власти на территории города и в пределах своей компетенции».
Профессор Л.А. Велихов в своей книге «Основы городского хо­зяйства», изданной в 1928 г., значительное внимание удели анализу «Положения о городских Советах». Оно было принято 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликовано в «Известиях» 3 января 1926 г.
Какими предметами ведения наделялись городские Советы?
Горсоветы в области управления, охраны государственного по­рядка и общественной безопасности получили право издавать по­становления, образовывать избирательные комиссии по перевы­борам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.
В пункте 26 III главы «Положения....» было записано, что в обла­сти «хозяйственно-экономической и промышленной городские со­веты эксплуатируют подведомственные им предприятия непосред­ственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и со­действие всем видам кооперации.
В области земельно-коммунального хозяйства (согласно пункту 28), горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под за­стройку и сельскохозяйственное использование, устраивают и раз­вивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и прочее, организуют ветеринарную помощь.
К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство было восста­новлено до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание воп­росам благоустройства. Появляются разнообразные проекты город­ской планировки. Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно яв­ственное проявление «автономизации» местных Советов, была за­явлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятель­ности Советов были присущи:
— некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
— расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правитель­ственных структур, формирование специальных органов управ­ления коммунальным хозяйством;
— попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны пра­вящей партии;
— формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях оживления товарно-денежных отношений;
— создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей опре­деленную «автономизацию» местных Советов.
Завершение нэповского этапа привело к существенному измене­нию финансового положения муниципальных образований.
В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются «отком-мунхозы» и городские управления коммунального хозяйства, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на ин­дустриализацию) местных хозяйств.
Города лишались бюджетной самостоятельности: сначала по решению партийных органов часть предприятий городов объеди­нялась в тресты, а с созданием в 1932 г. системы отраслевых про­мышленных наркоматов тресты перешли в их непосредственное подчинение. В 1930 г. ликвидируются отделы коммунального хо­зяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается са­мостоятельная деятельность Советов. Это и было, как отмечает А. Н. Буров, фактическое умерщвление городских Советов, так как город из относительно независимого образования превращался и придаток индустрии. В 1933 г. принимается новое Положение о го­родском Совете, в котором они вновь стали декларироваться как органы пролетарской диктатуры, призванные проводить политику центральной власти на местах.
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. пре­образовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Местные Сове­ты провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы государственно­го, хозяйственного, социально-жилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.
В предвоенные годы появляется новая форма участия депутатов Советов в практической работе. Из их состава формируются посто­янные Комиссии, среди которых бюджетная, школьная, оборон­ная и др. Изменилось и положение исполкомов Советов. Они стали представлять собой исполнительные и распорядительные органы, подотчетные Советам, осуществляющим под неусыпным оком и на­правляющим воздействием партии повседневное руководство всем хозяйственным и культурным строительством на своей территории, деятельностью предприятий местной промышленности, сельского хозяйства, учреждений народного образования.
Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления.
На основании Указа «О военном положении» все функции ор­ганов государственной власти были в прифронтовых территориях переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган руководства страной были воз­ложены главные функции управления, связанные с войной, обе­спечение материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подлежали беспрекословному исполнению всеми государственными органами, общественными организация­ми и гражданами. В ряде областных центров и городов создавались местные комитеты обороны. И Советы должны были действовать наряду и в теснейшем единстве с этими органами, возникшими в условиях войны. В этой связи почти повсеместно нарушались кон­ституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Еще более возросла роль исполнительно-рас­порядительных органов (исполкомов). Вопросы, требовавшие кол­легиального рассмотрения на сессиях, зачастую решались испол­комами и отделами. В свою очередь партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, а многие функции ис­полкомов выполнялись единолично их руководителями и заведую­щими отделами.
3. Попытки реформирования территориального самоуправления (1958-1964 гг.). Период стабилизации развития местных советов (1964-1982 гг.).
В 50—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправ­ления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельно­сти Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтав­ской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселко­вых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальней­шему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Вер­ховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.
Во многих документах были расширены финансовые права мест­ных органов. Так в 1956 г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Шагом вперед следует признать и предоставленное местным Советам право на­правлять на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий дополнительно выявлен­ные при исполнении бюджетов доходы. В положении о сельских Советах РСФСР, утвержденном Президиумом Верховного Совета Российской Федерации 12 сентября 1957 г., местные органы полу­чили право при перевыполнении доходной части сельского бюдже­та направлять бюджетные средства на дополнительные расходы по формированию хозяйственных и культурных мероприятий (кроме увеличения заработной платы). Был изменен сам порядок утверж­дения этих бюджетов: теперь они утверждались на сессии сельско­го Совета, тогда как раньше подлежали утверждению исполкомами районных Советов.
Расширились также источники доходов, идущих непосредствен­но в бюджеты местных Советов. К примеру, законами о Государ­ственном бюджете СССР на 1958 и 1959 г. устанавливалось, что дохо­ды, поступающие по подоходному налогу с колхозов, сельхозналогу и налогу с холостяков, одиноких и малосемейных граждан, полнос­тью зачисляются в республиканский бюджет. Затем значительная часть этих средств перечислялась в местные бюджеты.
Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого ре­зультата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что, устанавливая в очередном акте новые пра­ва Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.
К тому же возникла зависимость Советов от своих же исполни­тельных органов, когда фактически аппарат стал довлеть над Сове­тами, формируя и направляя их деятельность вместе со всем депу­татским корпусом.
Значительное место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В этих Основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных единых органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все дру­гие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. Были четче и полнее разработаны функции местных Советов. В их ведении находилась значительная часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленно­сти, промышленности строительных материалов, сельского, водно­го и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и т. д.
Как характеризовалась система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в.?
По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы эко­номического и социального развития и местный бюджет; осу­ществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обе­спечивать соблюдение законов, охрану государственного и обще­ственного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обо­роноспособности страны.
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обе­спечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодатель­ства расположенными на этой территории предприятиями, учреж­дениями и организациями вышестоящего подчинения; координиро­вать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культур­ного, бытового иного обслуживания населения.
Решения местных Советов, принятые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза СССР, союзной и автономной республики, были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учрежде­ниями и организациями, а также должностными лицами и гражда­нами.
Районные, городские и районные в городах Советы могли обра­зовывать отделы и управления исполкомов, утверждать и освобож­дать от должности их руководителей; отменять решения нижесто­ящих Советов; создавать наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством при исполкомах Советов, комитеты народного контроля, утверждать их составы, назначать и освобождать от должности их председателей; утверждать структуру и штаты исполнительного комитета, его от­делов и управлений, исходя из принятых в республике нормативов и установленной для исполкома численности административно-управленческого аппарата.
Сельские и поселковые Советы на сессиях объединяли, направ­ляли средства, выделенные колхозами, совхозами, предприятиями на жилищно-коммунальное, культурно-бытовое строительство и благоустройство; утверждали и освобождали от должности руково­дителей школ и других подведомственных им учреждений; рассма­тривали замечания и предложения по уставам сельскохозяйствен­ных артелей; утверждал представления в исполнительные комитеты вышестоящих Советов по вопросам, связанным с изменением ад­министративно — территориального устройства.
Кроме перечисленных местные Советы были правомочны, рас­сматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.
Местные Советы сами определяли целесообразность рассмо­трения того или иного вопроса Советом или подотчетным ему ор­ганом. В принципе местные Советы имели право рассматривать и решать любой вопрос, отнесенный к их ведению. Однако местным Советам не было необходимости подменять подчиненные им орга­ны управления и самим рассматривать все вопросы экономическо­го и социального развития. На практике они принимали к своему рассмотрению лишь те вопросы, которые имели наиболее важное значение.
Объем прав и обязанностей местных Советов зависел от их зве­на. Так, областные, краевые Советы сосредоточили в своих руках все нити руководства экономическим и социальным развитием. Они непосредственно руководили предприятиями, учреждени­ями и организациями, находящимися в их подчинении, а также предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными нижестоящим Советам.
Районный Совет как узловое звено местных органов власти вы­ступал организатором развития всех отраслей местного хозяйства, непосредственно руководил развитием местной промышленно­сти, всем делом социального, коммунально-бытового, культурно­го, торгового обслуживания населения, народным образованием, здравоохранением. Это было обусловлено тем, что большинство предприятий и учреждений сферы обслуживания находилось в не­посредственном подчинении районных Советов. Районный Совет выступал также непосредственным организатором и руководителем развития сельскохозяйственного производства.
Планово-регулирующие начала занимали в его деятельности зна­чительно меньшее место и проявлялись в руководстве, осуществля­емом через сельские, поселковые Советы и Советы городов район­ного подчинения.
Для городских Советов была характерна деятельность, прежде всего в сфере руководства промышленностью, городским хозяй­ством и обслуживания населения. Они руководили подчиненными им предприятиями, принимали меры по развитию производства то­варов народного потребления и местных строительных материалов на базе местного сырья, осуществляли контроль за строительством, ведущимся на их территории, организовывали жилищное, комму­нальное, культурно-бытовое строительство. Городские Советы ру­ководили учреждениями культуры, государственной и кооператив­ной торговлей, общественного питания, предприятиями бытового обслуживания, благоустройством городов, коммунальным хозяй­ством. В их ведении находилось руководство всей деятельностью школ, внешкольным воспитанием детей, работой по медицинскому и пенсионному обслуживанию населения и т. д.
    продолжение
--PAGE_BREAK--