--PAGE_BREAK--Предмет преступления упоминался только в должностном подлоге (ст. 175 УК РСФСР 1960 г.). Предметом подлога являлись официальные документы и книги, под которыми имелись в виду книги учета имущества, товаров и т.д. О предмете преступления речь шла также при даче – получении взятки, Хотя в тексте закона предмет и не упоминался.
С объективной стороны некоторые должностные преступления могли быть совершены только путем действия (дача и получение взятки, должностной подлог), некоторые (например, злоупотребление служебным положением) могли быть совершены как путем активного поведения, так и путем бездействия должностного лица.
Обязательным признаком объективной стороны должностных преступлений являлось то обстоятельство, что деяние могло быть совершено должностным лицом только в связи со своим служебным положением.
С субъективной стороны должностные преступления могли быть совершены как умышленно, так и неосторожно.
Неоднозначно решался в литературе вопрос о субъективной стороне злоупотребления и превышения власти или служебных полномочий. Наиболее распространено было утверждение, согласно которому названные преступления могли быть совершены при наличии смешанной формы вины: умысел по отношению к действию и неосторожность – к последствию. В итоге получались неизвестные закону умышленно-неосторожные злоупотребления властью или служебным положением. превышение власти и служебных полномочий.[9]
Понятие «должностное лицо» было сформулировано в применении к ст. 170 УК РСФСР 1960 г., согласно которому под должностными лицами понимались лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию.
Отдельные должностные преступления имели специальный характер и были помещены в иных главах Особенной части УК 1960 г. Так, в главе «Преступления против правосудия» помещались такие составы, как привлечении заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст.176), принуждение к даче показаний (ст.179), в главе «Преступления против собственности» – хищение путем злоупотребления служебным положением и др.
В период существования СССР были привлечены к ответственности и осуждены некоторые должностные лица, занимавшие весьма высокие государственные посты, например, зам. Министра хлопкоочистительной промышленности одной из союзных республик. В преступной деятельности осужденных, как правило, сочетались взяточничество, должностные злоупотребления, хищения имущества в крупных и особо крупных размерах.
1.4. Современное российское законодательство о должностной преступности Прежде всего отметим, что должностная преступность сегодня – это относительно массовое социально-правовое явление, включающее совокупность должностных преступлений и лиц, их совершивших.
После распада СССР количество данных преступлений не уменьшилось, скорее, напротив, оно возросло и приобрело все больший размах. Об этом можно судить даже по публикациям в средствах массовой информации.
Глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» в системе Особенной части УК помещена в раздел Х «Преступления против государственной власти».
Как мы уже отмечали, в Уголовном кодексе 1996 г. не содержится родового определения рассматриваемой группы преступлений.
Должностная преступность имеет ряд характерных признаков. Выделим основные из них:
· непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти или местного самоуправления, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;
· незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или льгот);
· использование виновным своего статуса (служебного положения) вопреки интересам публичной власти или службы;
· наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы;
· наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
Согласно современной российской правовой доктрине должностные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. Однако до настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором бы прямо говорилось о том, какие именно преступления следует относить к должностным или коррупционным. Ни в одном из проектов Федерального закона РФ о борьбе с коррупцией нет исчерпывающего перечня коррупционных преступлений.
Следует особо отметить, что в действительности существует очень тонкая грань, отделяющая непреступные должностные правонарушения от преступлений. Виной тому является все та же неопределенность правовых норм (и не только в России), при конструировании которых не удается окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму, некоторой свободы в этом вопросе.
Существуют, в частности, гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки и административные коррупционные проступки. Например, грань между коррупционными дисциплинарными проступками и преступлением очень слабо различима, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается преступное участие, скажем, в предпринимательской деятельности сотрудника органа внутренних дел. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы.
«Ножницы» между тенденциями коррупционных действий и контролем за ними со стороны государства по официальной статистике, особенно между фактической и реально осуждаемой коррупцией, составляют несколько порядков. Противники закона прямого действия о борьбе с коррупцией приводят подобные факты как аргумент: не в законе дело, а в бездействии органов правоохраны. В этом, конечно, есть доля истины. Но это не означает, что способы современной коррупции охватываются традиционными формами взяточничества. Сам факт торпедирования закона властями не может не сказываться на отношении правоохранительных органов к борьбе с коррупцией вообще и с должностными преступлениями, в частности.
2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ 2.1.Содержание и признаки должностных преступлений Выше мы уже рассматривали понятия «должностное преступление» и «коррупция». Теперь охарактеризуем данный вид преступлений более подробно.
Должностные преступления в УК 1996 г. содержатся в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». В соответствии с действующим ныне законодательством данную группу преступлений отличает то, что совершаются они специальные субъектами (должностными лицами) с использованием служебных полномочий.
Родовой объект данных преступлений в обобщенном виде можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти. По существу об этом же говорилось и в УК 1960 г. Эти преступления посягают на функционирование и престиж органов государственной службы, на интересы государственной службы и ее деятельность. Под интересами государственной службы понимается объем обязанностей лица, вытекающий из соответствующих нормативных актов и трудовых договоров с государственными органами, органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, деятельность которых не противоречит закону.
Службой в системе органов местного самоуправления следует считать выполнение соответствующих должностных и служебных функций.
Непосредственным объектом данной группы преступлений логично считать нормальную деятельность органов государственной власти или управления, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Дополнительным объектом в некоторых преступлениях являются общественные отношения, которые могут не находиться в плоскости родового объекта (собственность, интересы личности). Обязательным признаком отдельных преступлений является их предмет: взятка (ст.290-291 УК), документы (ст.292).
Объективная сторона анализируемых преступлений состоит в различных формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти и управления.
Половина преступлений, предусмотренных гл.30 УК, по своей законодательной конструкции образуют формальные составы (ст.ст.287, 289, 290, 291, 292 УК), четыре преступления (ст.ст. 285, 286, 288 и 293 УК) имеют материальные составы. Для этой последней группы преступлений в число обязательных признаков объективной стороны входят предусмотренные в указанных статьях общественно опасные последствия и причинная связь между деянием и последствиями.
Субъективная сторона всех преступлений, предусмотренных гл.30 УК, характеризуется только умышленной виной (кроме халатности, являющейся неосторожным преступлением).
Обязательным признаком отдельных из них являются корыстная или иная личная заинтересованность (злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог) либо корыстный мотив (получение взятки).
В первую категорию субъектов рассматриваемой категории преступлений закон включает:
А)лиц, осуществляющих функции представителя власти;
Б)лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и других указанных в законе структурах постоянно или временно;
в)лиц, выполняющих такие же функции по специальному полномочию.
Раскрытие содержания названных функций давалось в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (действующем до настоящего времени).[10]
Вторую категорию субъектов составляют лица, занимающие государственные должности РФ. Эти должности согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. устанав-ливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами для непосредственного использования полномочий государственных органов.
Третью категорию субъектов составляют лица, занимающие государственные должности субъектов РФ, установленные конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Четвертую категорию субъектов преступлений, предусмотренных главой 30, составляют государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц.
Следует отметить, что некоторые составы рассматриваемых преступлений, по сравнению с УК 1960 г., в новом УК конструированы иначе. Так, состав получения взятки включает в себя действие (бездействие), которые входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию). Такая формулировка закона (ст. 290) не исключает ответственность за получение взятки при использовании должностным лицом авторитета занимаемой должности, своих служебных связей, влияния и т.п. Ответственность за взяточничество в УК 1996 г. расширена, усилена и дифференцирована.
Также отметим, что в УК 1996 г. введены новые составы преступлений: отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной Палате РФ (ст. 287), присвоение полномочий должностного лица (ст.288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289). Но исключена норма о посредничестве во взяточничестве. Признано, что оно является разновидностью соучастия в получении и даче взятки и потому действия посредников следует оценивать по правилам квалификации действий организатора, подстрекателя или пособника.
Статья о нарушении антимонопольного законодательства обоснованно перенесена из главы о должностных преступлениях по УК 1960 г. в гл.22 о преступлениях в сфере экономической деятельности УК 1996 г.
Далее мы рассмотрим конкретные виды (составы) преступлений против органов власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
2.2. Конкретные виды должностных преступлений Начнем со ст.285 УК «Злоупотребление служебными полномочиями».
Объективная сторона данного преступления заключается в использовании должностным лицом своих служебных полномочий, причем в ущерб интересам службы, если это приводит к существенному нарушению указанных в статье личных, имущественных и государственных интересов. Здесь должно присутствовать три обязательных признака:
— использование должностных полномочий вопреки интересам службы;
— наступление общественно опасного последствия в виде существенного нарушения указанных в законе правоохраняемых интересов;
— причинная связь между использованием служебного положения и наступления одного или нескольких последствий.
Введение в новом УК признака «использование служебных полномочий» вместо признака «использование должностного положения» положило конец многолетним спорам специалистов об узкой и широкой трактовке понятия использования должностного положения. Закон однозначно решил эти споры в пользу узкого понимания данного признака.
Субъективная сторона данного преступления характеризуется умышленной виной.
В качестве обязательных субъективных признаков рассматриваемого преступления закон указывает корыстную или иную личную заинтересованность.
Квалифицированный вид злоупотребления должностными полномочиями образует то же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой местного самоуправления (ч.2 ст.285 УК).
Особо квалифицированный вид злоупотребления служебными полномочиями будет налицо, если деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекли тяжкие последствия (ч.3 ст.285 УК).
Типичными формами злоупотребления служебными полномочиями практика признает обман ревизирующих и контролирующих органов, грубые нарушения финансовой дисциплины, сокрытие любых преступлений и, в первую очередь, хищение имущества, а также недостач товарно-материальных ценностей, неосновательное расходование имущества государственных организаций, учреждений и предприятий или незаконную передачу его в пользование коммерческих структур, извлечение имущественной выгоды за счет государственной или иной собственности и т.п.
Своеобразной формой использования служебных полномочий является попустительство конкретным преступлениям со стороны должностного лица.
Тяжкие последствия являются категорией оценочной. Признание особо квалифицируемого признака (ч.3 ст.285 УК) зависит от обстоятельств конкретного уголовного дела и является вопросам факта. Вместе с тем применительно к прежнему УК Пленум Верховного Суда СССР давал разъяснение этого признака, относя к нему такие виды вреда, как крупные аварии, длительную остановку транспорта или производственного процесса, дезорганизацию работы учреждения, предприятия, срыв выполнения народно-хозяйственных заданий, нанесение государству материального ущерба в особо крупных размерах, причинение смерти или тяжких телесных повреждений хотя бы одному человеку и т.п.
Корыстное злоупотребление служебными полномочиями следует отграничивать от хищения чужого имущества, совершаемого путем растраты или присвоения с использованием своего служебного положения (п. «в» ч.2 ст.160 УК РФ).
Превышение должностных полномочий (ст.286) УК определяет как совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлиявших на существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.
продолжение
--PAGE_BREAK-- Для определения факта выхода должностного лица за пределы предоставленных ему полномочий следует выяснить ряд обстоятельств:
-какой именно правовой акт регламентирует полномочия данного лица;
-какие положения этого акта конкретно были нарушены и в чем это нарушение состояло.
Одним из необходимых условий ответственности за превышение служебных полномочий является наличие связи между совершенными лицом действиями и его должностными обязанностями.
С субъективной стороны данное преступление может быть совершено только умышленно.
Квалифицированным видом превышения должностных полномочий закон считает совершение таких действий лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.286 УК).
Особо квалифицированным (ч.3 ст.286 УК) превышение служебных полномочий становится тогда, когда оно совершается:
1) с применением насилия или с угрозой его применения;
2) с применением оружия или специальных средств;
3) с причинением тяжких последствий.
Субъективная сторона квалифицированного и особо квалифицированного видов превышения служебных полномочий включает осознание виновным, помимо выхода за пределы своих полномочий, также и факта применения
насилия или угрозы либо оружия или спецсредств и желание совершить превышение в одной из таких форм.
Статья 287 УК предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ.
Предметом данного преступления являются документы или материалы, являющиеся официальной информацией. Это могут быть подлежащие предоставлению периодически или в установленные сроки сведения о ходе выполнения постановлений и распоряжений Федерального Собрания, о состоянии экономики в тех или иных регионах субъектов РФ, данные бюджетно-финансового характера и т.д., либо сведения по запросу Федерального Собрания или Счетной палаты, касающиеся отдельных вопросов или сфер экономической, социальной жизни, имеющие значение для всей РФ, ее субъектов или отдельных регионов.
Объективная сторона рассматриваемого преступления заключается в неправомерном отказе в предоставлении или уклонении от предоставления информации, а также в предоставлении неполной или ложной информации Совету Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания РФ или Счетной палате РФ.
С субъективной стороны это преступление предполагает лишь умышленную вину.
В этой статье законодатель также предусмотрел квалифицированный и особо квалифицированный вид преступления. Особо квалифицированный вид имеет место тогда, когда преступные действия сопряжены с сокрытием правонарушений, совершенных должностными лицами органов государственной власти или если преступление совершено группой лиц, а также в случае, повлекшем тяжкие последствия.
Объективная сторона статьи 288 УК «Присвоение полномочий должностного лица» складывается из двух элементов: присвоение полномочий должностного лица и совершение лицом, присвоившим полномочия должностного лица, каких-либо действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций.
Закон не оговаривает форму присвоения полномочий должностного лица. Очевидно, она может быть и словесной (виновный заявляет тому или тем, в отношении кого он собирается действовать, что он является должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями). Возможно также и представление фиктивного документа (приказа, распоряжения, удостоверения), составленного, добытого или подделанного самим виновным либо другими лицами.
Присвоение полномочий должностного лица означает, что виновный путем обмана выдает себя за должностное лицо и осуществляет его полномочия.
С субъективной стороны преступление характеризуется прямым или косвенным умыслом.
Общественная опасность незаконного участия в предпринимательской деятельности (ст.289 УК) заключается в том, что должностное лицо учредило организацию для занятия предпринимательской деятельностью либо участвует в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, который установлен законом, только если его деяние связано с предоставлением организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
С субъективной стороны преступление совершается с прямым умыслом.
Наиболее опасные виды преступлений, предусмотренные гл.30 – это получение взятки (ст.290 УК) и дача взятки (ст.291 УК).
Особая опасность получения взятки определяется тем, что должностные лица, используя свое служебное положение, по существу, превращают занимаемую должность и вытекающие из нее возможности в предмет купли-продажи.
Объективная сторона этого преступления заключается в получении должностным лицом незаконного имущественного вознаграждения за совершение в пользу взяткодателя действий (или бездействия) с использованием своего служебного положения.
Необходимым признаком данного преступления является его предмет – взятка.
В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. по делам о взяточничестве разъяснялась суть выгод имущественного характера как оказываемые виновному безвозмездно услуги, подлежащие оплате.
В наши дни появились новые формы взяточничества, неизвестные в советский период. Это – за приобретение в аренду или в собственность помещений, офисов, квартир, земельных участков, за перевод денежных средств со счетов в наличные, за приватизацию предприятий, в частности в сфере торговли и обслуживания населения. Изменились и формы дачи взятки. За совершение должностными лицами действий в пользу взяткодателей им открывают счета в зарубежных банках, приобретают на их имя или на имя близких им людей недвижимость, организуют престижные выезды за рубеж и т.п.
Уголовный кодекс говорит о получении взятки лично или через посредника. Необходимо в этих случаях установить, что должностное лицо воспринимает получаемую через других лиц имущественную выгоду как взятку за совершение деяния с использованием служебного положения в пользу того, от кого получена взятка или кого представляет взяткодатель.
Субъективная сторона преступления характеризуется виной в виде прямого умысла.
Опасность получения взятки повышается за счет:
А)получения взятки за незаконные действия (бездействие) (ч.2 ст.290 УК);
Б)получение взятки лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления (ч.3 ст.290 УК).
Особо квалифицированные виды получения взятки (ч.4 ст.290 УК):
А)получение взятки группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;
Б)получение взятки неоднократно;
В)вымогательство взятки;
Г)получение взятки в крупном размере.
В отношении последнего пункта следует сказать, что согласно закону, крупным размером взятки следует признавать сумму денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающих триста минимальных размеров оплаты труда, установленного законодательством РФ на момент совершения преступления.
Объективная сторона дачи взятки заключается в передаче должностному лицу предмета взятки или в предоставлении ему выгод имущественного характера лично или через посредника за выполнение (или невыполнение) последним в интересах взяткодателя действий с использованием своего служебного положения.
Субъективная сторона дачи взятки выражается только прямым умыслом.
Мотивы данного преступления не влияют на его квалификацию.
Квалификационными видами дачи взятки являются:
А)дача взятки за совершение заведомо незаконных действий;
Б)неоднократность дачи взятки.
УК (как и УК РСФСР 1960 г.) устанавливает два основания освобождения взяткодателя от уголовной ответственности (примечание к ст.291 УК):
А)при наличии вымогательства взятки со стороны должностного лица;
Б)при наличии добровольного заявления взяткодателя о факте дачи взятки органу, имеющему право возбуждать уголовное дело.
Служебный подлог (ст.292 УК) закон определяет как внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.
Обязательным признаком служебного подлога является предмет преступления – официальный документ.
Субъектом данного преступления могут быть три категории лиц:
1)должностные лица;
2)государственные служащие;
3)служащие органа местного самоуправления, не являющиеся должностными лицами.
Халатность (ст.293 УК) закон определяет как неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо законных интересов общества и государства.
Объективную сторону халатности составляют три необходимых признака:
1)невыполнение либо ненадлежащее выполнение должностным лицом своих служебных обязанностей;
2)преступное последствие в виде существенного нарушения одного или нескольких законных прав и интересов;
3)причинная связь между деянием (действием или бездействием) по службе и нарушением указанных в законе прав и интересов.
Субъективная сторона халатности характеризуется только неосторожностью в виде легкомыслия или небрежности (Рис.2.2)
Как правило, легкомыслию присущи сознательное нарушение положений и правил, регламентирующих служебные функции виновного(правил хранения, приема и отпуска материальных ценностей и т.п.).
Рис.2.2. Преступление, совершенное по неосторожности
При небрежности должностное лицо не предвидит, что в результате невыполнения либо ненадлежащего выполнения им служебных обязанностей произойдут существенные нарушения указанных в законе правоохраняемых интересов и прав, хотя должно было и могло это предвидеть.
Квалифицированный вид халатности образует то же деяние, повлекшее смерть человека, иные тяжкие последствия (ч.2 ст.293 УК).
Специалисты утверждают, что взяточничество среди должностных преступлений представляет особую трудность при расследовании. Поводы к возбуждению дела о взяточничестве могут быть главным образом пяти видов (рис.2.3).
К сказанному следует добавить, что подкуп руководителей федеральных казенных предприятий, по долгам которых в соответствии с гражданским законодательством почти во всех случаях отвечает государство, злоупотребления частных нотариусов, на которых возложено исполнение государственных функций, — формально оказались за пределами непосредственной защиты интересов государства и местного самоуправления и иллюзорно воспринимаются как менее опасные.
Рис.2.3. Поводы к возбуждению уголовного дела о взяточничестве
Провокация взятки либо коммерческого подкупа (с целью шантажа), а также подкуп свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков отнесены российским законодателем к числу преступлений против правосудия, но они несомненно имеют коррупционную природу, а, следовательно, могли бы быть отнесены к должностным преступлениям.
Ассиметрию ответственности государственных (муниципальных) и иных служащих не следует однозначно воспринимать как «коррупционную брешь». В российском уголовном законодательстве всегда было достаточно много общих норм, позволяющих привлекать к ответственности при отсутствии конкретных запретов (например, за самоуправство, причинение имущественного ущерба путем обмана, подделку документов).
Говоря об уголовно-правовом содержании должностных преступлениях, мы не можем не затронуть такую проблему, как факторы, обуславливающие совершение таких преступлений. Об этом речь пойдет в следующем разделе.
2.3.Факторы должностной преступности Прежде всего должностную преступность обуславливают экономические факторы.
Анализ результатов большинства современных исследований проблемы показывает, что определяющим стимулом роста их является экономическая нестабильность, проявляющаяся, в частности, в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество искать любые источники доходов. Например, в результате последнего крупнейшего финансового кризиса в России (август 1998 г.) средний размер месячного денежного содержания сотрудников правоохранительных органов в течение двух месяцев уменьшился с суммы, эквивалентной двумстам долларам США, до пятидесяти. Парадокс заключается в том, что нестабильность предопределяет рост коррупции вне зависимости от своей направленности. Бурный экономический рост, впрочем, нередко сопровождается таким же развитием коррупции, как и стремительный спад.
Что же касается так называемой низовой коррупции, с которой люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни, то она, как правило, является в большей или меньшей степени следствием бедности. Среднестатистический российский милиционер, чье жалованье обычно не покрывает минимального прожиточного минимума одного человека, фактически обречен на «кормление» посредством нелегальной эксплуатации своих властных полномочий.
Экономическая несостоятельность государства отчасти проявляется в неспособности платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальный уровень жизни. Тем не менее, совершенно очевидно, что достигнуть полного соответствия между уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их полномочий невозможно в принципе.
Немаловажную роль в увеличении динамики должностной преступности играют и политические факторы. В истории человечества можно найти немало подтверждений тому, что между стремлением к власти и получением преимуществ от обладания ею существует объективная связь. Отсутствие какой бы то ни было личной заинтересованности у идущего во власть представляется почти невероятным.
Любая форма управления делами государства не способна полностью обойтись без отчуждения большей или меньшей части населения от власти, в частности от управления имуществом, от правотворчества и применения законов. Одна из наиболее привлекательных идей коммунизма — каждый может непосредственно управлять государственными делами – в начале ХХ1 века кажется еще более утопичной, чем в начале ХХ в. Сохраняющаяся необходимость такого отчуждения сама по себе будет воспроизводить основания зависимости гражданина от чиновника на протяжении всей обозримой перспективы. Наиболее эффективные модели решения этой проблемы посредством современных информационных технологий все еще не очевидны. Очевидно лишь то, что тех, кому делегировано (или кем присвоено) право управлять людьми или имуществом, должно сокращаться.
продолжение
--PAGE_BREAK-- Далее – правовые факторы. Если бы можно было заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, коррупция исчезла бы вместе с правовыми нормами, поскольку бы тогда отпала бы проблема выбора, толкования и применения последних. Увы. Но современное право не может существовать без правоприменителя. Право нуждается в толкователе и применителе. От мудрости законодателя в значительной степени зависит поддержание оптимального уровня неопределенности правовых установлений, когда действия правоприменителя легко контролировать, а правовые нормы все-таки служат направляющим началом.
Современное состояние и темпы развития российской правовой системы таковы, что пик ее неопределенности, по-видимому еще не пройден. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор меры применимости нормы. Сегодня суд без каких-либо однозначно воспринимаемых оснований может назначить за получение взятки в крупном размере наказание в виде лишения свободы и на семь и на двенадцать лет. И это не является исключительно российской спецификой. Даже меры борьбы с коррупцией могут быть коррупциогенны.
Традиционно считается, что отсутствие нормативных определений понятий коррупции, коррупционного преступления и иных коррупционных правонарушений является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. Эта «аксиома», тем не менее, нуждается в уточнении.
Законодательное определение коррупционных проявлений – это лишь предпосылка к тому, чтобы «враг» был наиболее точно идентифицирован и над ним мог бы быть установлен эффективный контроль. Не всякое определение коррупции может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно содержать «армию» толкователей.
Также вполне очевидно, что современная система правовых мер борьбы с коррупцией неадекватна самому явлению с точки зрения пропорциональности.
Существенны и моральные факторы. Очень трудно бороться с коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть «праведнее» избирателя, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения, относящимися к коррупции, нередко скрывается нежелание увидеть коррупцию в самом себе. Традиционными коррупционными предрассудками являются оправдание взятки, данной за:
— освобождение от службы в армии;
получение лучшего ухода и большего внимания по отношению к себе или своему близкому в медицинском учреждении;
получение права на вождение автомобиля без сдачи экзамена или при неудовлетворительных навыках вождения и др.
Сегодня большинство из нас так или иначе является пассивными или активными участниками психологического эксперимента по гиперболизации в общественном сознании тотальной коррумпированности государственного аппарата и внушению бессмысленности индивидуального противодействия коррупции. Наивно видеть здесь злой умысел СМИ, скорее речь идет о необходимом побочном результате, а не цели.
Одним из наиболее сложных в организации борьбы с коррупцией является вопрос о том, в каком соотношении должны находиться профилактические и карательные меры. Необходимость обеспечения приоритета предупреждения коррупции перед наказанием за нее смело можно отнести к числу аксиом. В действительности же большинство современных государств тратит на преследование за коррупционные правонарушения гораздо больше средств, чем на их предупреждение. Вместе с тем, профилактика коррупции, в основе которой лежит устранение или ослабление ее криминогенных факторов, стоит гораздо дороже обычных мер уголовной репрессии.
Распространенность коррупционных преступлений в значительной степени зависит от их раскрываемости, точнее, от неотвратимости ответственности за них. По статистике практически все выявленные факты взяточничества раскрываются. Наказание назначается лишь в каждом четвертом-пятом случаях.[11] Вряд ли среднестатистический коррупционер в состоянии воспринять подобную угрозу возмездия как серьезное препятствие к совершению коррупционных действий. Можно без преувеличения сказать, что неотвратимость ответственности за коррупцию – абсолютная утопия и с теоретической, и с практической точки зрения.
Вместе с тем, последствия коррупции наносят существенный ущерб государству. К таковым последствиям относятся следующие:
коррупция не позволяет государству добиться осуществления перед ним стратегических задач, если эти задачи противоречат интересам олигархических групп, имеющих огромные свободные ресурсы для подкупа;
коррупция в высших эшелонах власти подрывает доверие к ним;
коррупция непосредственно ведет к снижению уровня жизни подавляющей части населения, принуждая к систематическим незаконным платежам;
коррупция создает угрозу демократии, поскольку население не
видит нравственных стимулов к участию в выборах;
коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;
коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственно оправданных самозапретов и др.
Однако общество располагает определенными возможностями, способными ограничить распространение коррупции во властных структурах. Рассмотрим их в следующей главе.
3.ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ 3.1.Уголовно-правовая ответственность за должностные преступления Считается, что среди мер борьбы с коррупцией в России традиционно преобладают уголовно-правовые, хотя очень трудно определить критерии такого преобладания. Простое сопоставление пятнадцатимиллионной армии чиновников и пятнадцати тысяч ежегодно привлекаемых к уголовной ответственности за должностные преступления (равно как и количественное сравнение трех десятков уголовно-правовых норм-запретов и сотен подобных дисциплинарных норм) заставляет усомниться в истинности такого мнения. К тому же до настоящего времени во всем мире не разработано сколько-нибудь надежных методик определения числа предотвращенных (всеми средствами) коррупционных проявлений. Лишь в некоторой степени уверенно можно говорить о несбалансированности и противоречивости правовых и иных мер борьбы с должностными преступениями. В этой связи еще в начале 90-х годов закономерно возникла идея универсального закона о борьбе с коррупцией, призванного создать правовую основу системы борьбы с коррупцией. Понятно, что средствами уголовного закона победить коррупцию нельзя. Однако уголовно-правовые запреты служат предотвращению значительной части должностных преступлений не только посредством угрозы наказанием, но и путем установления границ поведения, подлежащего всеобщему осуждению. Именно с помощью уголовного закона государство каждый день напоминает чиновникам и всем взрослым гражданам, что брать и давать взятки – грех не только большой, но и пожизненно наказуемый. Многие из тех, кто способен правильно понимать символы уголовного закона, с этим считаются.
Страсть к «легким» деньгам, к сожалению свойственна чиновникам практически всех рангов. Приведем несколько примеров, наглядно демонстрирующих как глубоко смогла проникнуть коррупция в российские властные структуры.
Так, первый заместитель Главнокомандующего ВМФ России вице-адмирал Х. Был осужден военным судом Тихоокеанского флота за злоупотребление властью (ст.285 УК).
Как сообщили в Главной военной прокуратуре РФ Х., как и большинство его высокопоставленных коллег, которыми интересуется прокуратура, захлестнул «жилищный синдром».
В свое время Х. С отличием закончил Академию Генштаба и служил на Балтийском флоте. В Балтийске (Калининградская область) ему предоставили ведомственную трехкомнатную квартиру. Однако в 1993 г. Х. Перевели на Тихоокеанский флот, где он возглавил Камчатскую флотилию. Здесь-то военоначальник и начал злоупотреблять служебным положением. Скрыв от жилищной комиссии наличие квартиры в Балтийске, Х. Предоставил подложные справки о том, что остро нуждается в жилплощади. Командующему без промедления выделили четырехкомнатные апартаменты.
Почти в это же время Х. Решил строить себе роскошную двухэтажную дачу в курортном городе Сочи. Для этого он попросил безвозмездную материальную помощь в размере 352 млн.руб.
Преступная деятельность 52-летнего вице-адмирала была прервана в начале 1997 г., когда в отношении него военная прокуратура возбудила уголовное дело. Военный суд Тихоокеанского флота признал Х. Виновным в злоупотреблении властью и приговорил к четырем годам лишения свободы (условно) с испытательным сроком в два года./Московский комсомолец.1998. 27 февраля(№ 38).
Если исходить из судебной практики, то можно сделать вывод, что причиняемый вред может выражаться не только в материальном ущербе, но и иным образом, как то: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, государственных и муниципальных учреждений, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлениях.
Если часть из этих последствий носит материальный характер и их можно конкретно выявить, определить и т.д., то другая часть носит чисто оценочный характер.
Если нарушение выражается в имущественном вреде, то в среднем за основу берется ущерб, соответствующий в денежном выражении 10-15-кратному размеру минимальной заработной платы, установленной законодательством РФ на момент совершения преступления.
Критерием существенности нарушения прав человека, как правило, является нарушение его основных конституционных прав и свобод.
Как показывает анализ и обобщение судебной практики при превышении служебных полномочий (ст.286 УК) наиболее типичными формами такого рода преступлений являются:
— совершение лицом действий, входящих в компетенцию вышестоящего должностного лица;
— действия, которые могли бы быть совершены только коллегиально, а производятся единолично;
— совершение таких действий, которые могли быть совершены данным лицом при наличии особых условий, которые в конкретной ситуации отсутствовали;
— совершение действий, которые не входят и не могут входить в компетенцию никого из должностных лиц.
Наиболее серьезные санкции за должностное преступление предусмотрены ст.290 УК «Получение взятки». Наказание: по ч.1 – штраф либо лишение свободы до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.2 – лишение свободы от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.3 – лишение свободы от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.4 – лишение свободы от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества или без таковой.
Крупным размером взятки закон признает: сумму денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда.
Достаточно серьезные санкции указанной статьи не останавливают чиновников главным образом потому, что максимальный срок наказания взяточники получают крайне редко.
В 1999 году в России было зарегистрировано немногим более 20000 должностных преступлений в государственной и негосударственной сферах, в том числе: 6871 факт взяточничества (+ 18,3% по сравнению с 1998 г.) и 1236 факт коммерческого подкупа (+26,9%). Это составило примерно 1,5% от общего числа зарегистрированных в нашей стране преступлений (3,002 млн.). Эти цифры отражают возросший интерес государства к проблеме коррупции.[12]
На каждые 100 тыс. человек населения России сегодня выявляется примерно 12 коррупционных преступлений, что говорит не столько о масштабах явления, сколько об уровне эффективности правоохранительной системы и о степени расхождения в представлениях о коррупции законодателя, чиновничества и населения.
Незарегистрированная часть коррупционных преступлений, по оценкам экспертов, в конце 80-х годов в среднем была в десять раз больше зарегистрированной.[13]
Коэффициент латентности наиболее выявляемого вида коррупционных преступлений (взяточничества) по данным проведенного учеными в 1992 г. опроса экспертов из числа сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям (126 чел.) составлял 18 фактов на каждые 100 тыс. чел. Населения. Однако уже в 1995 г. уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 2000.[14]
Как правило, не более 20% лиц, выявленных в связи с совершением взяточничества, реально осуждается к одной из мер уголовного наказания, в том числе к лишению свободы. Даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах к наказанию в виде лишения свободы до недавнего времени осуждалось не более половины виновных. Данному феномену трудно найти рациональное оправдание, особенно если учесть, что единственным основным видом наказания за взяточничество было лишение свободы.
Наиболее, если можно так выразиться, мягкое наказание законодатель предусмотрел за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК) и за служебный подлог (ст. 292 УК) – максимальный срок за такие преступления составляет два года лишения свободы. Однако следует учитывать, что эти преступления нередко сочетаются с другими должностными преступлениями. Например, служебный подлог часто сопровождается хищением имущества. В такой ситуации подлог является либо формой приготовления к совершению хищения, либо формой его сокрытия. Содеянное квалифицируется по совокупности. В период действия УК 1960 г. на практике действия должностных лиц, выдавших частному лицу заведомо подложные документы, дающие право на получение государственных пенсий, в целях обращения в свою пользу полностью или частично полученных по этим документам денежных средств, как правило, квалифицировали как хищение и подлог по совокупности. Если должностное лицо при этом не обращало в свою пользу денежные средства, содеянное рассматривалось как подлог и соучастие в хищении.[15]
Какие же меры противодействия реально можно противопоставить коррупции в современных условиях?
Об этом в п.3.2.
3.2. Основные возможности совершенствования средств борьбы
с коррупцией в России
Отметим сразу же, что важным критерием результативной предупредительной деятельности вообще является соответствие содержания и иерархии предпринимаемых мер содержанию и иерархии причин и условий должностной преступности. Поэтому меры предупреждения этой преступности могут носить экономический, социальный, политический, организационный, правовой, технический и даже воспитательный характер.
Очевидным представляется то обстоятельство, что предупреждение различных должностных преступлений прежде всего связано с оптимальным решением фундаментальных социально-экономических проблем жизни нашего общества.
Минимизация и оптимизация фактического неравенства в России – одно из кардинальных направлений социально-экономической политики государства и более или менее эффективной стратегии предупреждения коррупционных преступлений. Предоставление всем гражданам равных возможностей в сфере экономической деятельности позволит сформировать массовый слой экономически активных, правособлюдающих и материально обеспеченных людей. Это важнейшее направление предупреждения корыстной преступ-ности в целом и коррупционной, в частности.
Еще одним комплексом мер предупреждения коррупционной преступности, является избавление значительной части населения от материальной нужды. Здесь и более эффективное использование бюджетных средств, адресная защита социально слабых слоев населения, повышение заработной платы государственным служащим и др.
В целях предупреждения должностных преступлений должен более эффективно работать механизм государственного контроля за деятельностью в сфере исполнительной власти (рис.3.4).
Кроме того, необходимо установить жесткий социально-правовой контроль за деятельностью всех ветвей власти. Что представляется весьма сложной задачей.
продолжение
--PAGE_BREAK--