--PAGE_BREAK--1.2 Принципы правоустановительной деятельности
Деятельность государства по установлению норм права должна соответствовать ряду основополагающих требований, которые можно сформулировать в виде следующих основных принципов правоустановительной деятельности. Во-первых, это принцип законности. Данный принцип означает, что вся правоустановительная деятельность должна быть строго регламентирована и проводиться в соответствии с закрепленными в соответствующих актах правилами. Например, в России федеральный конституционный закон принимается квалифицированным, или конституционным, большинством, а федеральный закон – простым большинством. Так же принцип законности может означать соответствие или несоответствие принимаемых нормативных правовых актов Конституции страны. Если акт или его часть не соответствует Конституции, он признается недействительным и не имеет юридической силы.
Следующим принципом правотворчества является демократизм. Так же он может называться социальной легитимностью. Он означает, что народ, как источник власти, должен иметь право влиять на ход законодательного процесса, обсуждать закон, выражать своё мнение относительно него и быть осведомленным о его принятии, если в нем нет сведений, содержащих государственную тайну. Закон должен поддерживаться народом.
Немаловажным принципом правотворческого процесса является также профессионализм его участников. Правоустановление – в первую очередь творческая работа, связанная с нахождением способа грамотного выражения общественных отношений через нормы права. Ввиду своей немалой социальной значимости, правотворчество должно осуществляться настоящими профессионалами. В данной работе дилетантизм и халатность ведут к необратимым социальным последствиям. Нечеткое установление норм права ведет к тому, что народ просто не понимает, о чём написано в законе, а значит, не может его выполнять. Но это вопрос, подлежащий дальнейшему рассмотрению нами.
Последним общим для большинства ученых-юристов принципов правотворчества является принцип научности. Правоустановительная деятельность должна опираться на научно осмысленный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования правоустановительного процесса и системы позитивного права.
Ряд ученых выделяет и другие принципы правоустановительной деятельности. Так, В.С. Нерсесянц выделяет такой принцип, как правовой прогресс[2]. Правовой прогресс. Данный принцип требует, чтобы вся правоустановительная деятельность государства была в максимально возможной степени направлена на дальнейшее развитие и совершенствование действующего позитивного права в русле общецивилизационных достижений в области прав и свобод человека и гражданина, утверждения и усиления начал господства права, правового закона и правовой государственности.
Он же выделяет наличие принципа системности, причем системности как правоустановительной деятельности, так и учёта системного характера права. Так как право представляет собой систему, все создаваемые нормы должны быть согласованы с общей системой норм, чтобы занять в ней своё место и выполнять свою регулятивно-правовую функцию. Чтобы этого достичь, вся правоустановительная деятельность так же должна носить упорядоченный и организованный характер. Необходима согласованность, единство целей, планов и действий субъектов правотворческой деятельности, а также наличие юридических механизмов и государственно-правовых институтов, обеспечивающих системную упорядоченность правоустановительного процесса, соответствие его хода и результатов действующим правовым нормам и процедурам.
А.С. Пиголкин выделяет также принцип гуманизма[3]. Данный принцип предполагает направленность нормативного акта на обеспечение реального действия прав и свобод граждан, на удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Большое значение имеет то, чтобы издаваемая юридическая норма в равной степени отвечала интересам каждого человека, которого данный институт признает субъектом права и не предусматривала какой-либо дискриминации в отношении той или иной части населения.
Нарушение этих требований ведет к деформации и разрушению системы норм позитивного права и надлежащей иерархии его источников, порождает существенные коллизии в нормативно-правовом материале, наносит значительный ущерб правовой регуляции в целом.
1.3 Основные стадии правоустановительного процесса
Установление новой нормы права состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официальной публикации. Характер и содержание правоустановительной деятельности на различных стадиях ее осуществления, как и само значение подобных стадий в рамках правоустановительного процесса, во многом зависят от особенностей соответствующего источника права, к которому относится устанавливаемая норма. Содержание нормотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом[4]. Правотворческий процесс складывается из ряда стадий.
Первой стадией является стадия законодательной (в широком смысле нормотворческой) инициативы. Суть данной стадии – первичное официальное действие компетентного субъекта, которое состоит во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, ограничен законодательством, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение.
Вторая стадия — решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работ и т.п.
Третий этап – разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение. Процедуры того и другого различаются в зависимости от важности проекта, от того, кому поручена его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консультативные группы ученых и специалистов.
Четвертый этап – рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять. Например, в случае, если актом является федеральный закон, рассмотрение его проводится Парламентом РФ – Федеральным Собранием, каждой его палатой поочередно.
Следующий этап вытекает из предыдущего – принятие обеими Палатами данного нормативного акта, в нашем случае – закона.
Логическим завершением правотворческого процесса является доведение содержания принятого акта до его адресатов – опубликование в официальном источнике.
продолжение
--PAGE_BREAK--1.4 Юридическая техника
Под юридической техникой чаще всего понимают совокупность принципов, правил, средств, приемов и методов адекватного выражения определенного нормативно-правового содержания в форме текста правового акта. Обычно под «текстом» правового акта имеется в виду письменный текст, так как чаще всего речь идёт о писаном праве. Но также можно говорить и о юридической технике устного текста правового акта (например, устный текст неписаного обычного права). Правовыми актами являются официально-властные акты (нормативного и индивидуального характера), имеющие общеобязательную юридическую силу. Принципы, правила, приемы и методы юридической техники относятся ко всем правовым актам, но получают разное преломление применительно к различным видам правовых актов. Обусловлено оно своеобразием правового содержания соответствующего вида акта, юридико-техническими особенностями текстуальной формы выражения данного правового содержания и т.д. Юридическая техника включает в себя, кроме правоустановительной техники, также и юридическую технику должного оформления нормативно-правового содержания актов в сфере правоприменения, правотолкования и систематизации права.
Существуют определенные требования юридической техники. Во-первых, текстуальное оформление всех правовых актов должно отражать, излагать их нормативно-правовые свойства и значение. В зависимости от вида правового акта (акт применения права или акт его толкования) данное требование должно находить конкретное воплощение в тексте всех правовых актов. Надлежащее выражение в тексте акта специфики его нормативности является одновременно и основанием юридико-содержательной правомерности данного акта, и существенным показателем его юридико-технической культуры.
Во-вторых, текст акта должен выражать специфику правового регулирования общественных отношений. Эта специфика состоит в том, что правовое регулирование осуществляется по юридико-логической модели нормы права, представляющей собой системное целое трех её составных элементов – диспозиции, гипотезы и санкции.
Построение текста акта по принципу и схеме юридико-логических связей между элементами нормы права означает, что отдельные части и фрагменты текста акта (и весь акт в целом) имеют юридическое значение лишь как формы выражения отдельных элементов нормы права в их взаимосвязи с другими ее элементами. Все, что в тексте акта не является выражением элементов нормы права и не связано с ними, является лишним в тексте акта, нарушает юридическую логику его построения, затрудняет понимание и применение его нормативно-правовых положений и не должно находится в нём. Оптимальная форма правового акта – это возможный минимум его текста при возможном максимуме его нормативного содержания. В тексте акта должны быть явно сформулированы или с бесспорной определенностью предполагаться все элементы устанавливаемых, применяемых, толкуемых или систематизируемых норм права. В тексте правового акта не следует формулировать те элементы правовой нормы, которые носят очевидный характер.
В-третьих, изменения, вносимые новыми правовыми актами в действующее право, должны быть направлены на его совершенствование, на преодоление имеющихся в нем несогласованностей и противоречий. Новые правовые акты не должны дублировать содержание уже имеющихся актов по тому же самому вопросу. Минимизация количества правовых актов по одному и тому же предмету нормативно-правовой регуляции является одним из основных требований юридической техники и одним из главных направлений совершенствования всей системы действующего права.
В-четвертых, должна быть соблюдена надлежащая структура текста правового акта. Текст должен быть последователен, согласован, непротиворечив, экономен и доступен для обозрения, понимания и применения. Структура текста должна в максимальной степени содействовать адекватному выражению в тексте акта юридической логики нормативной регуляции, относящейся к предмету данного акта. Ряд юридико-технических требований касается порядка очередности изложения материала правового акта. Например, в нормативно-правовом акте сперва излагаются общие нормы, а затем более конкретные нормы. Изложение норм материального права предшествует изложению норм процессуального характера и т.д. Правовой акт как единое целое должен иметь соответствующие реквизиты (название акта, наименование принявшего его органа, дата и место его принятия, регистрационный номер, подписи соответствующих должностных лиц и т.д.), удостоверяющие его подлинность в качестве официального юридического документа.
В-пятых, существенное значение имеют требования юридической техники, относящиеся к языку правовых актов. Правила юридической техники требуют ясности, простоты и доступности языка правового акта, точности и однозначности используемых в нем понятий, терминов, формулировок, словесных конструкций и дефиниций. В тексте правового акта элементы профессионального языка юриспруденции, специальные юридические понятия, термины, конструкции и т.д. (например правоотношение, субъект права и т.д.) должны органически сочетаться с общеупотребительными словами и словесными выражениями современного литературного языка, а также с профессиональной терминологией неюридического характера (типа: эвтаназия, депозит и т.д.). В тексте правового акта не должны использоваться словесные архаизмы и неологизмы, различные образные выражения, аналогии, метафоры, двусмысленные обороты речи и т.д. В целом правовой акт должен обладать единством стиля, соответствующего целям, содержанию и значению официального документа, который обладает юридической силой. Официально-юридический стиль правового акта требует профессиональной четкости, деловой сухости, властной строгости, смысловой однозначности и надлежащей лаконичности. В правовом акте не следует использовать как канцеляризмы и аппаратно-бюрократические словесные штампы, так и различные выражения из просторечия. Не должно быть в правовом акте и разного рода рассуждений, намерений, сомнений, призывов и пожеланий.
продолжение
--PAGE_BREAK--§2. Законодательный процесс в Российской Федерации 2.1 Предпарламентская стадия
Законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы. Часть 1 статьи 104 Конституции РФ[5] определяет 706 таких субъектов. Правом законодательной инициативы обладают следующие субъекты: Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Государственная Дума, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а так же Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды (только по вопросам их ведения). Государственная Дума обязана рассмотреть внесенные данными субъектами законопроекты. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов (далее — ФЗ) и федеральных конституционных законов (далее – ФКЗ), законопроектов о внесении поправок в действующие законы и поправок к законопроектам. Часть 3 статьи 104 Конституции РФ устанавливает набор обязательных документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы в форме законопроекта:
·Пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и концепцию законопроекта;
·Текст законопроекта (на титульном листе – указание о том, кто его внес);
·Перечень правовых актов, подлежащих изменению/отмене/приостановлению/дополнению;
·Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны сопровождаться также заключением Правительства РФ. Отрицательное заключение не является основанием для отклонения законопроекта.
Регламент Государственной Думы определяет следующие положения, которые подлежат обязательному включению в законопроект:
·О сроке и порядке вступления в силу ФЗ, ФКЗ или отдельных их положений;
·О признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых правовых актов в связи с принятием данного ФЗ/ФКЗ.
Факт регистрации законопроекта можно считать завершением предпарламентской стадии законодательного процесса.
2.2 Парламентская стадия 2.2.1 Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. Задача этапа предварительного рассмотрения – проверка текста законопроекта со всеми сопровождающими материалами требованиям ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы. Законопроект вносится в Государственную Думу на имя её председателя и направляется им со всеми документами в депутатские объединения и комитет палаты, в ведении которого находится предметная область законопроекта. Данный комитет проверяет совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы законопроект на соответствие требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней представляет его вместе с заключением в Совет Государственной Думы. При несоответствии законопроекта указанным требованиям Совет Государственной Думы возвращает его инициатору для их выполнения. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести данный законопроект. Если же законопроект соответствует требованиям, Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и включает проект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую сессию. Данное действие означает признание законопроекта официально внесенным в Государственную Думу 2.2.2 Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Основная цель этапа подготовки и проведения первого чтения – принятие или отклонение палатой концепции законопроекта. Он начинается с того, что в соответствии со ст. 109 Регламента Государственной Думы законопроект направляется Советом Государственной Думы в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительству РФ, а так же в Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ по предметам их ведения для подготовки и предоставления отзывов, замечаний и предложений. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и её субъектов направляются в высшие законодательные органы субъектов для подготовки предложений и замечаний в срок не позднее, чем за 45 дней до дня рассмотрения их в Государственной Думе. Совет Государственной Думы устанавливает сроки подготовки законопроекта к первому чтению. До принятия законопроекта в первом чтении внесший его субъект законодательной инициативы имеет право изменить его текст или отозвать его на основе письменного заявления. Ответственный комитет имеет право направить законопроект в государственные органы или другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний или проведения экспертиз. Отзывы всех органов, в которые был направлен законопроект, подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях ответственного комитета. Так же любой член такого органа имеет право присутствовать на заседании ответственного комитета с правом совещательного голоса. Законопроект обязан пройти правовую экспертизу, цель которой – установить соответствие законопроекта Конституции, ФЗ и ФКЗ; проверка внутренней логики законопроекта; проверка перечня актов законодательства, подлежащих отмене или изменению. Экспертное заключение Правового управления Государственной Думы, которое проводит данную экспертизу, является обязательным документом для рассмотрения законопроекта в первом чтении. Основной результат подготовки проекта к первому чтению – заключение ответственного комитета (и комитетов-соисполнителей) с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта. Оно принимается голосованием на заседании комитета.
Не позднее, чем за 14 дней до внесения на рассмотрении палаты ответственный комитет направляет законопроект в Совет Государственной Думы. Совет на основании предложения ответственного комитета включает законопроект в порядок работы палаты и назначает дату его рассмотрения в первом чтении. Не позднее, чем за 3 дня до рассмотрения законопроект и сопутствующие материалы направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы и внесшему его субъекту права законодательной инициативы.
Первое чтение регулируется ст. 118 и 119 регламента Государственной Думы. Обсуждается концепция законопроекта, соответствие Конституции, актуальность и практическая значимость законопроекта. Решение о принятии проекта федерального закона в первом чтении принимается простым большинством голосов (больше половины депутатов), а федерального конституционного закона – квалифицированным (2/3 от общего числа депутатов) большинством голосов. Если законопроект не набрал необходимое количество голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования и дальнейшему рассмотрению не подлежит. В случае принятия устанавливается срок внесения поправок в законопроект (15 дней, по предметам совместного ведения – 30). Государственная Дума может также принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2.3 Рассмотрение законопроекта во втором чтении
Подготовка и проведение второго чтения состоят в принятии и отклонении поправок к законопроекту. Поправки вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы. При подготовке ко второму чтению ответственный комитет изучает и обобщает поступившие поправки и имеет право их экспертизы на соответствие Конституции и ФКЗ. Данный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу одобренных комитетом поправок, внести в палату таблицу поправок, рекомендованных к отклонению и таблицу поправок, по которым не было принято решение. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта с включенными поправками и подготавливает соответствующее заключение. Завершив работу, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы:
·Проект постановления Государственной Думы по законопроекту;
·Таблицу рекомендуемых к принятию поправок;
·Таблицу рекомендуемых к отклонению поправок;
·Таблицу поправок, по которым не было принято решение;
·Текст законопроекта с учетом рекомендуемых к принятию поправок;
·Заключение Правового аппарата Государственной Думы на законопроект.
Совет Государственной Думы определяет дату рассмотрения законопроекта на заседании палаты. Вместе с тем законопроект с поправками направляется Президенту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы не позднее, чем за 15 дней до рассмотрения.
В процессе обсуждения законопроекта поочередно ставится на голосование каждая поправка из всех трех таблиц поправок. Все поправки, не набравшие необходимое для принятия число голосов (для ФЗ – простое большинство, для ФКЗ — квалифицированное), считаются отклоненными. После голосования по поправкам на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если он не набрал необходимого количества голосов (см. выше), то он направляется в ответственный комитет на доработку. По решению Совета Государственной Думы он может быть рассмотрен повторно. Если не набраны голоса и после повторного рассмотрения, проект считается отклоненным.
2.2.4 Рассмотрение законопроекта в третьем чтении
Задача третьего чтения – принятие законопроекта в качестве закона. При подготовке проекта к третьему чтению производится доводка формального качества законопроекта (взаимосвязь статей, редакционная правка и т.п.) По завершении этой работы ответственный комитет направляет законопроект в Совет Государственной Думы, который назначает дату третьего чтения. Если законопроект претерпел изменения во после принятия во втором чтении, он направляется в Совет Федерации, Правительству РФ и депутатам. При рассмотрении в третьем чтении внесение поправок не допускается. Оно носит скорее формальный процедурный характер. Законопроект, не принятый в третьем чтении снимается с дальнейшего рассмотрения. ФЗ принимается простым большинством, а ФКЗ – квалифицированным. Одобренные ФКЗ и принятые ФЗ в течение пяти жней передаются на рассмотрение в Совет Федерации.
2.2.5 Рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Совет Федерации реализует вторую часть парламентской стадии законодательного процесса. Не все законы подлежат обязательному рассмотрению. Подлежат обязательному рассмотрению только законопроекты по вопросам:
·Федерального бюджета;
·Федеральных налогов и сборов;
·Валютного, финансового, таможенного и кредитного регулирования;
·Денежной эмиссии;
·Ратификации и денонсации международных договоров РФ;
·Статуса и защиты государственной границы РФ;
·Войны и мира.
Поступивший из Государственной Думы принятый ФЗ или одобренный ФКЗ вместе с сопровождающими документами в течение 1 часа регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 24 часов направляется всем его членам. Отсутствие заключения Правительства РФ по законопроектам, предусматривающим использование средств федерального бюджета, может служить основанием их отклонения Советом Федерации. По законопроекту, как и в Государственной Думе, назначается ответственный комитет. Также могут быть назначены комитеты-соисполнители. Ответственный комитет предварительно рассматривает законопроект, принимает на заседании соответствующее заключение простым большинством голосов. Предварительное рассмотрение происходит открыто. Если законопроект направлен нескольким комитетам, каждый из них представляет своё заключение. Ответственный комитет в заключении обязан указать, подлежит ли законопроект обязательному рассмотрению. Если законопроект затрагивает предметы совместного ведения, в заключении должна быть указана позиция органов государственной власти субъектов РФ. В заключении ответственного комитета дается оценка законопроекта и одно из решений:
·Рекомендация Совету Федерации отклонить ФЗ или ФКЗ;
·Рекомендация Совету Федерации одобрить ФЗ или ФКЗ.
В заключении излагаются мотивы, по которым комитет предлагает отклонить закон. Комитет имеет право предлагать изменения и дополнения к тексту закона. Заключение комитета предоставляется Председателю Совета Федерации.
Принятый Государственной Думой закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало простое большинство членов палаты. ФКЗ считается одобренным, если за это проголосовало квалифицированное большинство (не менее 3/4) членов палаты. Закон считается отклоненным, если он не набрал необходимое количество голосов. В этом случае создается согласительная комиссия, речь о которой пойдет ниже. Законопроект может быть не рассмотрен Советом Федерации в течение 14 дней – в этом случае он считается одобренным Советом Федерации «автоматически». Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон в пятидневный срок со дня принятия направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. На этом заканчивается парламентская стадия законодательного процесса.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2.6 Рассмотрение и одобрение федеральных законов согласительной комиссией. Согласительная комиссия создается в случае отклонения законопроекта Советом Федерации. Отклоненный закон передается ответственному комитету Государственной Думы с рекомендацией создания согласительной комиссии, принятия закона в ранее одобренной редакции или снятия его с рассмотрения. Согласительная комиссия может быть создана по инициативе любой из палат. Она рассматривает лишь положения, по которым между палатами возникли разногласия. Решение комиссии принимается раздельным голосованием депутаций палат и считается принятым при большинстве голосов каждой депутации. Далее Советом Государственной Думы определяется дата повторного рассмотрения проекта. Государственной Думой рассматриваются только предложения согласительной комиссии. Решение по предложениям принимается простым большинством членов палаты. ФЗ считается принятым в новой редакции, если за него проголосовало простое большинство, ФКЗ – квалифицированное. В течение 5 дней закон направляется на повторное рассмотрение в Совет Федерации. Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации в отношении ФЗ, если за его принятие в предыдущей редакции проголосовало более 2/3 депутатов. Затем он в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования.
2.3 Послепарламенская стадия
Законодательный процесс завершает послепарламентская стадия. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ принятый ФЗ течение 14 дней с момента поступления подписывается и обнародуется Президентом РФ. Ему предоставляется право отклонить закон (право вето). Если после повторного рассмотрения палатами отклоненного закона он одобрен в принятой ранее редакции, он подлежит обязательному подписанию и обнародованию. Отклоняя закон, Президент обычно обосновывает свое решение, хотя делать этого не обязан. Права вето на ФКЗ у Президента нет.
Опубликование и вступление в силу законов регулируется Федеральным законом №5-ФЗ от 14.06.1994. Согласно ему, на территории РФ применяются только официально опубликованные законы. Официальное опубликование – помещение полного и точного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства РФ». При публикации закона указываются все его реквизиты. Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня опубликования, если иное им не предусмотрено. Содержание законов может быть изменено после его вступления в силу только решением Конституционного Суда РФ.
2.4 Законодательный процесс в субъектах РФ
Общие принципы организации законодательной деятельности в субъектах РФ определены в рамках законодательной регламентации формирования и деятельности законодательных органов власти регионального уровня, их полномочий, ответственности, порядка взаимодействия друг с другом и с федеральными органами государственной власти. Всё это регламентируется Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Система органов власти субъекта состоит из законодательного, высшего исполнительного и других органов государственной власти субъекта РФ. Конституцией/уставом субъекта также может быть установлена должность высшего должностного лица.
Законодательный орган государственной власти действует постоянно и является высшим и единственным законодательным органом субъекта. Наименование и структура органа устанавливается уставом (конституцией) субъекта. Законодательный орган может быть как однопалатным, так и двухпалатным. Выборы депутатов законодательного органа субъекта проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они проводятся по смешанной избирательной системе. На региональном уровне не все депутаты обязаны работать на профессиональной постоянной основе и число таковых устанавливается законом субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности и имеет собственный регламент, закрепляющий порядок его деятельности. Собрания органа являются открытыми, если иное не предусмотрено нормативными актами субъекта РФ, либо федеральным законом. Законодательный орган субъекта принимает Конституцию и поправки к ней; законы по предметам ведения субъекта и предметам совместного ведения. Законодательной инициативой обладают депутаты, высшее должностное лицо, представительные органы местного самоуправления. Конституцией/уставом субъекта такое право может быть предоставлено другим органам и общественным объединениям и гражданам, проживающим на территории субъекта. Конституция/устав субъекта и поправки к ней принимаются квалифицированным большинством депутатов, а законы – простым большинством. Законопроекты субъекта РФ рассматриваются не менее чем в 2 чтениях. В случае двухпалатной структуры органа, существует право отлагательного вето, аналогичное праву Совета Федерации. Законы субъекта, принятые его законодательным органом, направляются высшему должностному лицу для подписания и обнародование, которое происходит в срок не позднее 14 дней со дня поступления. Закон вступает в силу только после официального опубликования. Правовые акты, затрагивающие права и свободы человека, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после опубликования. Высшее должностное лицо обладает, аналогично Президенту РФ, правом отлагательного вето. Пересмотр законопроекта и порядок его принятия в этом случае аналогичны федеральному. Полномочия законодательного органа субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:
·Принятие этим органом решения о самороспуске;
·Вступление в силу решения ВС РФ о неправомочности данного состава органа;
·Роспуск высшим должностным лицом;
·Вступление в действие ФЗ о роспуске данного органа.
Не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы. Высшее должностное лицо вправе распустить законодательный орган, а он, в свою очередь, вправе выразить этому лицу недоверие. Таким образом, реализуется система сдержек и противовесов, к которой также относится право этих сторон на обжалование издаваемых каждой из них нормативный правовых актов в судебном порядке. Интересно то, что решение о роспуске законодательного органа либо о выражении недоверия высшему должностному лицу может приниматься лишь на основании судебного решения.
законодательный проблема законопроект лоббирование
продолжение
--PAGE_BREAK--Глава 2. Проблемы современного законодательного процесса в РФ и варианты их решения §1. Качество законопроектов, вносимых в Государственную Думу
В законодательном процессе современной России существует масса до сих пор нерешенных проблем. Главной целью данной работы является выявление некоторых из них и предложение путей их решения. Первой среди этих проблем хотелось бы выделить качество вносимых в Государственную Думу законопроектов. Оно зачастую оставляет желать лучшего. Качество проектов состоит из нескольких аспектов, часть из которых будет рассмотрена ниже.
1.1 Обеспечение единства российского законодательства
Проанализировав российскую государственно-правовую и законодательную практику, можно сделать вывод: еще не до конца осознано то, что после принятия новой Конституции мы живем в принципиально иной федерации по сравнению с той, которая существовала ранее. Произошли весьма значительные изменения. Россия коренным образом изменила тип своего государственного устройства.
Существенно изменились в новых условиях и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее все было предельно просто и ясно: акты нижестоящих органов должны были соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. Это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству. Вышестоящий орган представлял территориальную общность более высокого уровня и его решения имеют абсолютный приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.[6]
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе. В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет. В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделен правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их. В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.
В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Для обеспечения единства законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство, требуется выполнение ряда условий.
Во-первых, необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления и являться планом развития всего законодательства в целом. К сожалению, существуют лишь отдельные документы, например, Послание Президента РФ, Программа Правительства РФи план законопроектных работ Государственной Думы. Задача создания такой программы может быть решена только в результате взаимодействия всех органов государственной власти.
Следующим фактором обеспечения единства и системности законодательства является деятельность Конституционного суда. Конституционный Суд РФ играет ключевую роль в обеспечении единства правовой системы. Тем не менее остаются нерешенными многие важные проблемы. Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения.
Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, — это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества, который будет рассмотрен далее.
Это лишь некоторые варианты решения проблемы. К сожалению, в данной работе невозможно рассмотреть все варианты.
1.2 Участие регионов в законодательном процессе
“Вместе с тем законодательные собрания разного уровня объединены одним общим делом — созданием правовой базы страны”.[7] В период работы Государственной Думы второго созыва всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено на рассмотрение 4009 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации — 949 законопроектов (примерно 24% от общего числа законопроектов).[8] Однако в общем числе вступивших в силу актов доля законов, принятых Государственной Думой на основе законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Так, из законов, рассматривавшихся Думой второго созыва, Президент РФ подписал 719, среди которых законодательная инициатива субъектов Российской Федерации представлена лишь 22 законами (3,1%).
Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов. Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки и т.д.
Таким образом, и количественные, и качественные характеристики вклада в федеральный законодательный процесс законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации неутешительны.
В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии. Данный
В целях повышения эффективности участия законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым:
·обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных органов государственной власти субъектов федерации;
·предложить законодательным органам государственной власти субъектов федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты, чтобы разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;
·обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу;
·выполнять требование ч.3 ст.104 Конституции РФ о необходимости получать заключения Правительства РФ при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета;
·разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными органами государственной власти субъектов федерации;
·информировать руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;
·оказывать методическую помощь субъектам федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;
·извещать правовое управление Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;
·на основе информации, полученной из законодательных (представительных) органов субъектов федерации, готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации к внесению в Государственную Думу; выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, дублирующие законопроекты, уже внесенные в Государственную Думу;
·регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;
·изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.
продолжение
--PAGE_BREAK--