--PAGE_BREAK--3. Принятие Конституции РФ
12 мая 1993 года Президент РФ издал Указ № 660 « О мерах по заверению подготовки новой Конституции российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание.
В связи с тем, что хасбулатовский вариант конституции изначально разрабатывался в плане учреждения парламентарной формы правления в России и низведения статуса президента до номинального главы государства, Президент Российской Федерации своим указом от 20 мая 1993 г. «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» учредил Конституционное совещание, которое призвано было выработать альтернативный вариант конституции России.
Конституционное совещание по принятию Конституции состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей.
Всего для завершения подготовки проекта были созданы две: Общественная и Государственная палаты Конституционного совещания.
Общественная палата Конституционного совещания являлась организационной формой участия общественных объединений в конституционном процессе, взаимодействия этих объединений с федеральными органами власти.
Государственная палата Конституционного совещания стала организованной формой взаимодействия в конституционном процессе органов государственной власти российской Федерации и ее субъектов. Функции этой палаты были аналогичны функциям Общественной палаты Конституционного совещания – выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции Российской Федерации и рекомендаций по политическим и социально-экономическим вопросам[9].
Президент вынес на обсуждение Совещания проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания. Например, за то, что проект не содержал характеристики российского государства как социального. Президент РФ, по проекту, обладал чрезмерными правами по роспуску государственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обоснованную критику проекта.
Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому, созванное верховным Советом в конце мая – начале июня совещание двух тысяч депутатов советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию.
Всего в адрес Конституционного совещания поступило более 50 000 замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм – фактически все статьи были изменены. В разработанный совещанием проект вошли многие статьи и из проекта Конституционной комиссии.6
В конечном итоге 12 июля 1993 г. проект Конституции был одобрен и впоследствии вынесен на общенародный референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 года.
После кровавых событий 3 — 4 октября и стабилизации внутриполитической обстановки в стране работа над проектом Основного закона вступает в завершающую стадию.
На Государственную палату Конституционного совещания была возложена обязанность по выработке предложений по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации и рассмотрение рекомендаций по политическим, социальным и экономическим вопросам. Общественная палата Конституционного совещания призвана была обеспечить участие общественных объединений в конституционном процессе. Являясь организационной формой их взаимодействия с федеральными органами власти Российской Федерации, в рамках которой осуществлялись «необходимые политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов», она также вырабатывала предложения по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации и рассматривала рекомендации по политическим, социальным и экономическим проблемам.
На совместных заседаниях Государственной и Общественной палат, созывавшихся Президентом РФ, были согласованы окончательные варианты разделов и глав Конституции Российской Федерации, уточнены редакции соответствующих конституционных положений. Как видим, разработка Конституции Российской Федерации носила весьма специфический характер и осуществлялась не на уровне законодательных органов государства, а по инициативе и при содействии Президента РФ.
Другой особенностью Конституции Российской Федерации является порядок ее принятия. По ее проекту было проведено всенародное голосование. Причем решение о его проведении было оформлено Указом Президента от 15 октября 1993 г. И это понятно, ибо законодательные органы были распущены, а новые еще не сформированы. да и создавать их было преждевременно, ибо не была еще принята Конституция, которая предусматривала образование совершенно нового представительного и законодательного органа Российской Федерации — Федерального Собрания.
В соответствии с Указом Президента от 12 декабря 1993 г. было проведено всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации. Голосование проводилось на основе Положения о всенародном голосовании, содержащего принципы, порядок проведения референдума, методику подсчета голосов и определения результатов всенародного голосования.
Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 %. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей или 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция принята.[10]
К числу особенностей Конституции Российской Федерации следует отнести и то, что она принималась одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и Государственной Думы — палат Федерального Собрания. Причем, их избрание осуществлялось не на основе Конституции, ибо она еще не была принята, а в соответствии с Указом Президента от 1 октября 1993 г. утвердившего «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и на основе его же Указа от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, впервые избранного 12 декабря 1993 года одновременно с принятием новой Конституции.
Совет Федерации в качестве верхней палаты парламента создан президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Утвержденное указом Положение о федеральных органах власти на переходный период предусматривало, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Федерации до истечения полномочий Советов народных депутатов текущего созыва (март 1995).
Совет Федерации должен был приступить к парламентской функции после избрания новой Государственной Думы. Вскоре Ельцин пересмотрел свое решение: 9 октября 1993 он издал указ о выборах новых представительных органов в регионах, а 11 октября назначил прямые выборы в Совет Федерации по 89 двухмандатным округам.
Конституция, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, установила, что в Совет Федерации «входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Совет Федерации, в порядке исключения, установленного переходными положениями Конституции, был избран непосредственно населением 12 декабря 1993 года на двухлетний срок и заседал с 11 января 1994 до 15 января 1996. Председателем Совета Федерации с 13 января 1994 до 23 января 1996 был Владимир Филиппович Шумейко.
Выборы в Государственную Думу первого созыва были назначены президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.
О желании выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному списку первоначально объявили 35 общественных объединений, на регистрацию были предъявлены списки 21 избирательного объединения, а зарегистрировано — 13. Остальные не смогли набрать необходимого количества подписей избирателей и не были, в соответствии с Положением о выборах, включены в бюллетень для голосования.
В соответствии с результатами голосования по общефедеральному избирательному округу и по одномандатным избирательным округам места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений: «Выбор России», ЛДПР, Аграрная партия, «Яблоко», Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия РФ, «Женщины России».
В основе работы Государственной Думы лежит принятие федеральных законов, федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции, которые вступают в силу после одобрения Советом Федерации, подписания Президентом и опубликования. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Двумя третями (300 голосов) Дума преодолевает вето Совета Федерации или Президента; одобряет федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции.
Неизбежный отпечаток на характер и результаты деятельности Федерального Собрания 1993-95 гг. наложили специфика момента, когда происходило его избрание, а также условия, в которые оно было изначально поставлено. Можно выделить несколько ключевых факторов, во многом предопределивших состав и последующую структуризацию обеих палат и имевших далеко неоднозначные последствия:
— проведение выборов одновременно с референдумом по новой Конституции, что усилило степень правовой неопределенности на начальном этапе деятельности Федерального Собрания, заставило депутатов затратить немало времени и сил на «обживание» отведенного им конституционного пространства. Ощущение того, что история российского парламентаризма в очередной раз началась заново, несомненно, удлинило подготовительный этап, обязав парламент обустраивать себя организационно — принимать новый регламент, определять статус депутата, создавать новую схему взаимоотношений с избирателями.
- избрание парламента по горячим следам сентябрьско-октябрьского противостояния двух ветвей власти, положившего конец системе двоевластия и приведшего к исчезновению с политической арены «партии» Верховного Совета.
— принятие смешанной, пропорционально-мажоритарной системы при выборах в Думу, что привело, во-первых, к фрагментации депутатского корпуса, его распылению по множественным конкурирующим группировкам, а, во-вторых, — обусловило его неоднородность, когда «депутаты-одномандатники» оказались в заведомо худшем положении по сравнению с «депутатами-списочниками».
— скомканность избирательной кампании, вследствие чего предвыборные блоки оказались достаточно рыхлыми, сформированными на скорую руку, а в одномандатных округах в силу однотуровой системы голосования получили шансы на победу малоизвестные и не имевшие политического веса кандидаты;
— «центрирование» партийного спектра после октября 1993 г. в сочетании с действием пятипроцентного барьера, что в краткосрочной перспективе привело к отсечению крайних партий, а в долгосрочной — к получению тогдашними победителями определенных преимуществ в дальнейшем;
— одновременное проведение выборов в обе палаты, так что внимание региональных лидеров оказалось приковано к выборам в Совет Федерации — при достаточно вялом и безразличном отношении к избирательной кампании в Государственную Думу.
— достаточно узкие — по сравнению с бывшим Верховным Советом и Съездом народных депутатов — конституционные рамки, в которые был поставлен новый парламент. Конституция существенно ограничила полномочия Федерального Собрания, свела к минимуму его надзорно-контрольные функции. Представительная власть действительно лишилась возможности претендовать на присвоение полномочий исполнительной власти, к чему так активно стремился Верховный Совет. Это, однако, заставило депутатов тем более ревностно и последовательно отстаивать свои (пусть суженные) права во взаимоотношениях с остальными властными центрами. Отсюда, во-первых, тенденция к корпоративизации как Совета Федерации, так и Государственной Думы, к осознанию депутатами общности своих интересов — поверх фракционных разделительных линий. Отсюда же, во-вторых, стремление обеих палат к максимально полному использованию закрепленных за ними полномочий, а при малейшей возможности — и к их расширению.
Перечисленные факторы оказывали противоречивое воздействие на деятельность Федерального Собрания. Одни подталкивали депутатов в направлении большей политизации и конфронтационности, другие способствовали укреплению конструктивных тенденций. Однако в целом можно констатировать, что в 1993-95 гг. Россия имела пусть внутренне конфликтный и не всегда успешно справляющийся со своими задачами, но тем не менее вполне работоспособный и ответственный парламент.
Глава 2. Проблемы правового развития современной России 1. Концепция построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации
В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом новая Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для рыночной экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с действующей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в цивилизованное общество, а с другой — стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи и на улучшение благосостояния народа.
По своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 — 8) и в значительной мере — две (гл. 1 «Основы конституционного строя» и гл. 3 «Федеративное устройство»).
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается «перетягивание каната» субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
продолжение
--PAGE_BREAK--