--PAGE_BREAK--2. Содержание административного надзора
Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.
1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).
2. Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях[4].
Следует назвать также такую деятельность разных инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможенных деклараций.
3. Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий.
4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев[5].
Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.
5. Применение мер пресечения неправомерных действий в целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а также предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.
Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.
Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенный срок, приостановление всей деятельности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.
Надзорные службы вправе приостанавливать действие лицензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.
6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование.
В ст. 28.3 КоАП РФ[6] дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. В ч. 4 этой статьи сказано, что перечень должностных лиц, имеющих такое право, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Во исполнение данной нормы руководители федеральных ведомств, наделенных надзорными полномочиями, издали приказы, в которых закреплено, какие должностные лица данного ведомства о каких административных правонарушениях вправе составлять протоколы.
Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в гл. 23 КоАП РФ названы все субъекты административного надзора, которые вправе применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспекторы и иные уполномоченные лица.
Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности.
3. Процессуальная форма административного надзора
Современная административно-надзорная деятельность охватывает разнообразные административные процедуры: планирование, согласование, учет, отчетность, проверки, экспертизы и т.д. Эти процедуры объединяются в логической последовательности в единое производство.
Все административно-надзорные производства включают в обязательном порядке общий подготовительный этап, на котором субъект административного надзора определяет круг поднадзорных объектов. При этом могут осуществляться различные процедуры: от обхода административного участка участковым уполномоченным милиции до получения уведомлений о начале предпринимательской деятельности в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.
Наиболее полное законодательное оформление получило производство по проведению плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В нем четко выделяется четыре стадии, образующие завершенный цикл процессуальных действий.
1. Стадия формирования планов проведения плановых проверок поднадзорных объектов начинается в первой половине календарного года, предшествующего планируемому, и завершается до 1 ноября того же года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
2. Стадия формирования сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как это ни парадоксально, протекает в органах прокуратуры, где поэтапно, от районного до федерального уровня, осуществляется согласование представленных планов и сведение их в единый сводный план, подлежащий опубликованию на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет. Вторая стадия завершается 31 декабря года, предшествующего году реализации сводного плана.
3. Стадия реализации сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает несколько этапов.
На первом этапе надзорный орган, получив сводный план, должен скорректировать собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный план в рамках традиционного планирования деятельности органа исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа на очередной год.
На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, и следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[7]. Руководители надзорных органов должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству. По нашему мнению, партнерские отношения не совместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д.[8]
Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию: поднять имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Возможно, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой, что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе.
Третий этап образует собственно проверочное мероприятие. По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. В случае выявления нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (разумеется, если имеются признаки состава правонарушения), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов — главным государственным инспекторам о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ[9]. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена по общему правилу 20-дневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий — 50 часов, для микропредприятий — 15 часов. Кроме того, предусмотрена возможность продления срока проверки еще на 20 дней, а для малых и микропредприятий — на 15 часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время данный факультативный этап преобразуется в экстраординарное административно-надзорное производство.
Третья стадия административно-надзорного производства будет многократно повторяться в течение календарного года при реализации каждого пункта сводного плана.
4. Подготовка и направление доклада об осуществлении органом исполнительной власти административно-надзорной деятельности. На этой стадии субъект административного надзора должен отчитаться об исполнении своей части сводного плана перед Минэкономразвития России и об исполнении ведомственного плана надзорной деятельности перед вышестоящим министерством, Правительством РФ, Президентом РФ или органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, в ведении которого находится орган административного надзора. Данная стадия предусмотрена п. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, по смыслу которого четвертая стадия завершает цикл административно-надзорного производства. По нашему мнению, для окончательного завершения цикла недостает этапов рассмотрения и утверждения доклада Минэкономразвития России.
Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных видов административного надзора, и сроки их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. На самом деле это требование (относительно установления особенностей осуществления данных видов административного надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда. Федеральными законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки проведения проверок.[10]
Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события, которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении или невозбуждении дела об административном правонарушении. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов. Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации[11].
По нашему мнению, наиболее отчетливо позволяют представить особенности данного вида административно-надзорных производств такие виды надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных местах. Их правовую основу образуют ведомственные нормативные правовые акты: Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения[12].
Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора последовательных стадий. Так, например, можно выделить:
1) подготовительную стадию, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования; планирование — расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи; развод нарядов;
2) стадию осуществления нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
3) стадию подготовки и направления (представления) ежемесячных, ежеквартальных и годовых отчетов по окончании смены. Анализ данных отчетов замыкает цикл, поскольку его результаты (анализа) используются для корректировки единой дислокации постов и маршрутов патрулирования, осуществляемой на первой стадии данного производства.
Таким образом, административно-надзорное производство как самостоятельная часть административного процесса является необходимой гарантией прав и законных интересов граждан и организаций — участников административно-надзорных правоотношений. Оно представлено в действующем законодательстве тремя основными видами. Необходимо дальнейшее развитие теории и законодательства в направлении большей детализации, унификации и повышения юридической силы нормативных правовых актов — источников административно-надзорного производства.
продолжение
--PAGE_BREAK--