Управление законодательным процессом

--PAGE_BREAK--ГЛАВА 1. Формирование этапов законодательного процесса

§ 1. Понятие законодательного процесса и его стадии


Законы субъектов Российской Федерации являются результатом правотворческой деятельности. Правотворчество – составная часть более широкого процесса — правообразования[6]. Правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество[7].

В юридической литературе правотворчество определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов[8]. В случае с законом следует говорить о законотворчестве.

На наш взгляд, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от понятия законотворчества. Вместе с тем, смешение их порой допускается.

Законотворчество более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.

Понятие «законодательный процесс» имеет два значения:

1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);

2) сама эта деятельность. Отличительной чертой законодательной деятельности от иной правотворческой деятельности является то, что она осуществляется либо специально создаваемым органом, который в демократических государствах может быть только представительным[9], либо посредством референдума.

В настоящей работе мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). В ряде работ законодательный процесс в указанном смысле определяется как законодательная техника.[10]

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются[11]:

1) внесение законопроекта (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе, его палатах и комиссиях;

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разбивают на две: а) санкционирование (подписание); б) промульгацию с официальным опубликованием.

Существует мнение, что промульгация относится к дополнительным (вторичным для законодательной процедуры) операциям, т.к. Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность принятия закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации без последующих акций со стороны Совета Федерации.[12] По этому поводу следует заметить, что рядом уставов (конституций) субъектов Российской Федерации даже опубликование закона возможно без высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Ярославская, Тамбовская области, Алтайский край). Вместе с тем, эта практика признана не соответствующей Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации[13], о чем будет сказано далее. Таким образом, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что промульгация не входит в законодательный процесс.

Некоторыми выделяется такая стадия законодательного процесса как выявление потребности в принятии закона[14]. Однако эта стадия является стадией законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политологической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, регламентами законодательных органов.

Отдельными авторами выделяются такие стадии законодательного процесса как принятие решения о необходимости издания законодательного акта, выработки его проекта, а также разработка проекта законодательного акта и его предварительное обсуждение[15]. На наш взгляд, указанные стадии или этапы законодательной деятельности действительно могут иметь место, но реализуются они в процессе осуществления первой стадии законодательного процесса – стадии внесения законопроекта, либо ей предшествуют.

Несомненно, что каждая из стадий законодательного процесса играет свою роль, исполняет определенные для нее функции в процессе создания соответствующего законодательного предписания.

С.В. Поленина выделяет четыре основные функции стадий процесса законотворчества[16]. Ими являются выявление факторов, их учет и измерение, согласование выражающих эти факторы интересов и их оптимального сочетания и выражения в содержании законопроекта. С этим нельзя не согласиться.


    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации


Как уже отмечалось правовой основой участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является Конституция Российской Федерации. Действительно, на основании положений Конституции Российской Федерации (статья 76) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. На наш взгляд, в данном случае Конституция Российской Федерации неоправданно умалчивает о федеральных конституционных законах, т.к. и они в соответствии с частью 1 статьи 76 могут приниматься по предметам ведения Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации также предусматривает (часть 6 статьи 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Однако, часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное положение усугубляется тем, что в части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации установлено, что судьи независимы и подчиняются только федеральному закону.

Коллизия, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что уставы (конституции), иные правовые акты субъектов Федерации становятся просто ничтожны. В настоящее время на федеральном уровне ведется работа по обобщению предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, указанная коллизия должна быть устранена.

До недавнего времени споры и разночтения вызывал вопрос о том, возможно ли собственное правовое регулирование субъектом РФ вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов до принятия соответствующего федерального закона. На данный момент спор разрешен. По запросу Администрации Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен данный вопрос. В своем постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области»[17] Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 77 Устава Читинской области, которая гласит: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом».

Администрация Читинской области полагала, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, и только затем в соответствии с ними — нормативные акты области.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 72 и 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

Можно говорить о необходимости расширения предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере законодательного процесса, но, как видно, сфера общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, и в настоящее время довольно обширна. Субъектам Российской Федерации следует более активно участвовать в законодательном процессе на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации.

Порядок осуществления законодательного процесса в субъектах Федерации регламентируется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации, а также регламентами их законодательных (представительных) органов. При этом уставы (конституции) субъектов Российской Федерации разрешают лишь некоторые, хотя и основополагающие вопросы осуществления законодательного процесса, большинство указанных вопросов разрешаются регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, т.е. по сути дела внутренними документами, тогда как законодательная деятельность сама по себе носит публичный характер.

В нашей стране данный вопрос поднимается уже второй десяток лет[18], и все активнее в настоящее время на федеральном уровне. Во главу угла ставится то, что вопросы осуществления законодательного процесса не могут регулироваться регламентами законодательных органов, т.к. они, являясь внутриорганизационными по своей правовой сути документами, регулируют взаимоотношения всех участников законодательного процесса, независимых друг от друга[19]. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в первом чтении федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, а также федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы — членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.


К сожалению, в субъектах Российской Федерации данной проблеме уделяется недостаточно внимания.

В соответствии с положениями статьи 70 Устава Ярославской области порядок внесения и рассмотрения проектов законов области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов области и поправок к ним устанавливаются Уставом Ярославской области и законом Ярославской области. Учитывая данное положение Устава Ярославской области, а также проблематику взаимоотношений между субъектами законодательного процесса в Ярославской области Губернатор Ярославской области своим постановлением от 2 декабря 1998 года № 754[20] предусмотрел в 1999 году разработку проекта закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

*         *       *       *       *

Таким образом, законодательный процесс в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) и законами субъектов Российской Федерации. В законодательном процессе следует выделять следующие основные стадии: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Субъектам Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по правовому регулированию вопросов совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов.


Далее будут рассмотрены вопросы управления законодательным процесса в субъекте Российской Федерации, его основные стадии, функциональные задачи каждой из стадий, а также некоторые актуальные проблемы, встречающиеся при их осуществлении.

В следующей главе исследуются вопросы формирования законодательных инициатив в субъектах Федерации, анализируются подходы к определению понятий «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы», рассматриваются вопросы планирования законодательных инициатив, а также формирования концепции законодательной деятельности, проводится анализ действий, предваряющих законодательную инициативу.



    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 2. Общее и особенное при формировании законодательных инициатив в субъектах Российской Федерации

§ 1. Различные подходы к понятиям «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы»


В юридической литературе встречаются различные подходы к определению понятия «законодательная инициатива». Одни под законодательной инициативой подразумевают внесение в законодательный (представительный) орган проектов правовых актов, принятие которых относится к его ведению, другие – не только соответствующих проектов, но и предложений по их разработке[21].

На наш взгляд, более точным является следующее определение понятия «законодательная инициатива». Законодательная инициатива – это внесение в законодательный (представительный) орган предложений по принятию правовых актов. В данном случае различаются лишь форма законодательной инициативы. В частности, предложение может оформляться как в виде проекта правового акта, так и письма, содержащего предложение о его разработке, в иной форме в соответствии с законодательством.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в качестве единственно возможной формы законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания предусматривает внесение законопроектов, т.е. их текстов (ч. 2 ст. 104). Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Ранее внесение такого рода предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит таких примеров. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее всего технический, рабочий характер и не отменяли необходимости внесения законопроектов после их разработки.[22]

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что законодательный (представительный) орган обязан рассмотреть внесенное данным субъектом законодательное предложение (проект закона). В двухпалатных законодательных (представительных) органах в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

Перечень субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации различен и определяется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации.

В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа, его постоянным комитетам (комиссиям), высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям либо органам местного самоуправления муниципальных образований, их ассоциациям (например, в Республике Карелия, Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Ивановской, Вологодской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предполагалось предоставить депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления и другим субъектам права законодательной инициативы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации основным «поставщиком» законопроектов является орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это вполне объяснимо. Именно он постоянно сталкивается с пробелами и недостатками законодательства, именно он располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, их проведения через законодательный (представительный) орган власти. Естественно, что уставы (конституции) и законодательство субъектов Российской Федерации указывают исполнительный орган власти как субъекта законодательной инициативы. Иногда, однако, в качестве субъекта законодательной инициативы указывается высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как видно, некоторые различия существуют в решении вопроса предоставления права законодательной инициативы муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. В ряде субъектов РФ право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления (например, Свердловская и Костромская области), в других — лишь представительным органам местного самоуправления (например, Ивановская, Нижегородская и Тверская области, Удмуртская Республика), в третьих – ассоциациям органов местного самоуправления (например, Тверская область). В Ярославской области в соответствии с положениями статьи 71 Устава Ярославской области право законодательной инициативы принадлежит муниципальным образованиям Ярославской области.

Несмотря на то, что в соответствии с положениями статьи 45 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23] право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации предоставлено представительным органам местного самоуправления, на наш взгляд, подход, закрепленный в Уставе Ярославской области, является наиболее приемлемым, т.к. позволяет учесть особенности каждого муниципального образования, в т.ч. структуру и полномочия органов местного самоуправления. Муниципальное образование в этом случае само решает вопрос о полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве представителей муниципального образования при осуществлении права законодательной инициативы.

По нашему мнению, является неправильным предоставление права законодательной инициативы постоянным комитетам (комиссиям) законодательного органа (Тверская, Ярославская области) либо всему законодательному органу (Ивановская область). Депутат законодательного органа сам по себе уже наделен правом законодательной инициативы. Он может реализовать его как самостоятельно, так и совместно с другими депутатами (группой депутатов). Постоянная комиссия – это уже не просто группа депутатов, это подразделение законодательного органа, обладающее правом принятия решений. При принятии решения может быть проигнорирована воля конкретного парламентария, законопроект внесен в законодательный орган без его одобрения. Таким образом, нарушается право парламентария на законодательную инициативу, от его имени законодательную инициативу осуществляет комитет (комиссия) законодательного органа. Более правильным в данном случае


является осуществление законодательной инициативы не комитетом (комиссией) законодательного органа, а группой входящих в него депутатов.Такая практика выработана в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Как известно, Конституция Российской Федерации не закрепляет право законодательной инициативы за комитетами Государственной Думы, поэтому в Регламент Государственной Думы было включено положение, установившее, что группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы, имеет право законодательной инициативы.[24]

Абсурдно выглядит предоставление законодательной инициативы в законодательном органе самому законодательному органу (например, в соответствии с Уставом Ивановской области такое право предоставлено самому Законодательному Собранию Ивановской области; в Свердловской области правом законодательной инициативы наделены палаты Законодательного Собрания). На наш взгляд, в данном случае разрушается вся законодательная процедура. Если законодательный орган вносит законопроект, то отпадает необходимость в таких стадиях законодательного процесса как обсуждение и принятие закона. Данные стадии  искусственно переносятся за стадию законодательной инициативы.

Помимо приведенного перечня субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации таким правом наделяются:

— общественные организации (например, Костромская область, Республика Башкортостан и Удмуртская Республика);

— депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от субъекта Федерации по одномандатным округам, члены Совета Федерации Федерального Собрания от соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Нижегородская область);

— прокурор субъекта Российской Федерации, областной (высший) суд субъекта Российской Федерации, областной (высший) арбитражный суд субъекта Российской Федерации по вопросам их ведения (например, Тверская область, Свердловская область, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика). При этом встречаются и иные субъекты специального (ограниченного) права законодательной инициативы. Например, в Ярославской области таким правом наделена Избирательная комиссия, а в Ивановской области – Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Ивановской области.

Вызывает сомнение закрепление права законодательной инициативы в представительном органе субъекта Российской Федерации за общественными объединениями. По мнению Баглая М.В., «в прежних советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций».[25]

На наш взгляд, предоставление права законодательной инициативы общественным объединениям нецелесообразно, т.к. может привести к перегруженности законодательного (представительного) органа. В данном случае более приемлемым выглядит опосредованное осуществление законодательной инициативы общественными объединениями через законодательную инициативу жителей соответствующего субъекта Российской Федерации, а также иных субъектов законодательной инициативы.

Во многих субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит жителям соответствующего субъекта Российской Федерации. Такое право принадлежит жителям Костромской, Свердловской, Ярославской областей, а также некоторых иных субъектов Федерации.

Приведенный перечень примеров достаточно красноречив притом, что не исчерпывает всего разнообразия правового регулирования данной проблемы.

Перечень субъектов законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации может быть различен. По нашему мнению, правом законодательной инициативы должны быть наделены депутаты соответствующего представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. В первом случае это основной способ осуществления депутатских полномочий, во втором – возможность проведения социально-экономической политики, в третьем – одна из гарантий местного самоуправления, позволяющая осуществлять представительство в органах государственной власти субъекта Российской Федерации интересов населения, эффективнее решать вопросы местного значения.


    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Планирование законодательных инициативи концепция законодательной деятельности


В целях повышения эффективности работы законодательного (представительного) органа, повышения качества вносимых в него законопроектов осуществление права законодательной инициативы должно быть упорядочено.

Основной источник приведения в соответствие объема законодательных предложений и реальных возможностей законодательного органа по их претворению в жизнь является план законоподготовительных работ. Внедрение планового начала в подготовку законопроектов позволяет не только оптимизировать в этом вопросе деятельность представительных органов, но и своевременно скоординировать силы правотворческих, правоприменительных органов, а также научных учреждений в поиске наилучших решений актуальных правоподготовительных задач.

К сожалению, в настоящее время как на федеральном, так и региональном уровне отсутствует механизм, который лишь условно можно назвать как правовой (с сегментами: социально-, экономико-, политико- и т.д. – правовой) мониторинг. Речь идет о механизме, способном реально отслеживать:

а) какие отношения, каких сфер нуждаются в правовом регулировании, но его не имеют;

б) какие отношения регулируются неэффективно, и эта регуляция подлежит корректировке и т.д.

Пока научно обоснованный правовой мониторинг у нас заменяет больше интуиция; по настоящему объективная мотивация в инициировании законотворческого процесса присутствует достаточно редко.

К большому сожалению, в настоящее время процесс планирования законодательной деятельности, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне не основывается на какой-либо концепции развития законодательства.[26] Планы законодательной и законоподготовительной деятельности строятся на основе предложений депутатов, комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов, других субъектов права законодательной инициативы.

В настоящее время российской законодательство, в т.ч. и на региональном уровне, развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования существующих образцов. Очевидно, что движение по данному пути имеет свои пределы и в определенный момент встанет вопрос о дальнейших путях развития законодательства, построения его непротиворечивой системы как на федеральном, так и региональном уровнях.

Учитывая сказанное, при составлении планов законоподготовительных работ на уровне субъекта Федерации, а также и при разработке законопроектов необходимо учитывать объективно существующие (а не умозрительно представленные) особенности региона: исторические, географические (подчас даже геополитические), климатические, экономические, экологические, демографические, национальные и иные, обязательный и сбалансированный учет которых при разработке многих законопроектов субъектов Федерации необходим.

Несомненно, что каждому законодательному органу требуется концепция законодательной деятельности. С учетом темы настоящей работы можно согласиться с Чехариной В.И., предлагающей учесть при формировании подобной концепции следующие основные моменты:

1) конституционное (уставное) регулирование законодательной деятельности;

2) формирование научно обоснованной системы российского законодательства, в т.ч. законодательства субъектов Российской Федерации;

3) разработка плана законодательных работ на перспективу;

4) формирование программы деятельности законодательного органа на сессионный период.[27]

Следует сделать несколько замечаний, касающихся формирования законодательной концепции. Во-первых, возможна множественность предложений по программам сессионной деятельности. В этой связи необходимо реально оценивать принципы формирования законодательного (представительного) органа, в т.ч. элемент фракционности, адекватно отразить это в правовом регулировании законодательной процедуры. Во-вторых, нужно, исходя из мирового опыта, исследовать институт законодательной инициативы и возможности приоритетного использования его органами исполнительной


власти и высшими должностными лицами субъекта Федерации. В-третьих, необходимо выделить приоритетные законопроекты, требующие большего времени для работы над ними, и рассматривать их в первую очередь. В-четвертых, следует предупредить возникновение законодательного «вала». Поможет решить указанную проблему формирование научно-обоснованной системы российского законодательства, определение основных тем будущих нормативных актов и очередности их прохождения в законодательном органе.

Законодательным (представительным) органам субъектов Федерации следует учесть в своей деятельности такие недостатки как отсутствие системы разработки законодательных актов, мелкотемье, дублирование, несогласованность норм, пробелы правового регулирования, их нестабильность. В этих целях в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации для экспертизы правовых актов должны действовать специализированные правовые службы, объединяющие специалистов-правоведов и юристов-практиков.[28]


§3. Анализ действий, предваряющих законодательную инициативу


Законодательной инициативе как процессу внесения в представительный орган предложений по принятию правовых актов предшествует ряд действий, направленных на качественную разработку указанных предложений. Как уже отмечалось, в законодательстве большинства субъектов Федерации, как и в Конституции Российской Федерации, говорится о необходимости внесения в порядке законодательной инициативы в представительный орган законопроектов.


В связи с этим, многие приемы законодательной техники, выработанные при работе над федеральными законодательными актами, можно использовать и в процессе работы над законами субъектов Российской Федерации. Однако представляется, что процесс законотворчества в субъектах Федерации объективно вести значительно сложнее, чем на федеральном уровне – здесь необходимо учитывать, не только все те факторы (условия), что и при федеральном законопроектировании, а также определенные двух- и более сторонние международные и межправительственные договоры и соглашения, участником которых является Россия; но нужно также учитывать все «пограничные» законодательные и иные нормативные правовые акты своего субъекта Федерации; все имеющие связь со сферой отношений, предлагаемой к урегулированию, внешние, включая внешнеэкономические договоры и соглашения, принятые в рамках межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества; нередко необходимо учитывать и судебную практику, прежде всего отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления конституционного (уставного) суда своего субъекта Федерации, в случае, если таковой создан.

Как уже отмечалось, закон должен быть безупречен. Одним, да и, наверное, одним из самых важных условий этого, является внесение в законодательный (представительный) орган всесторонне отработанного законопроекта. Несомненно, то, что разработка проекта закона является вершиной юридического искусства. В связи с этим, очевидно, что процесс регионального законотворчества, все его этапы и грани должны иметь серьезное научное обеспечение. Прикладной научной задачей эту проблему назвать нельзя – это фундаментальная научно-правовая проблема; можно сказать, что проблематика разработки методологии регионального законотворчества есть часть правовой реформы в России.

В частности, С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением».[29] Следует отметить, что в некоторых странах (например, в Великобритании) особенно большая роль в разработке правительственных законопроектов принадлежит юристам, официально именуемым составителями законопроекта.[30]

До недавнего времени подавляющее число законопроектов готовилось либо непосредственно заинтересованными органами исполнительной власти, либо при их решающем участии. На наш взгляд, едва ли возможно и целесообразно отстранение указанных органов от законопроектирования. Вместе с тем, нельзя допускать их монопольного положения в данной сфере. Разработкой законопроектов должны заниматься рабочие комиссии, в которые входят с решающим (а не формальным) участием депутаты, эксперты-ученые и практики.[31]

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Особенно это важно при подготовке законопроектов, затрагивающих сложные вопросы политической, социальной и хозяйственной жизни.

Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить следующие:

1. Создание концепции будущего закона;

2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового и российского опыта, в том числе опыта законодательного регулирования данных отношений в иных субъектах Российской Федерации;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта;

5. Обсуждение, доработка и согласование проекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона — ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов и др.). Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать опыт правового решения данного вопроса. Вместе с тем, здесь следует избегать копирования законов, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать особенности конкретного региона, о чем говорилось выше.

Обсуждение, доработка и согласование проекта — эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры — обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которым поручена подготовка проекта и внесение его на рассмотрение, и утверждение законодательным (представительным) органом.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется привлечение общественности к обсуждению законопроекта.

Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что «поток» предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо целой их серии увеличивается».[32]

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в информационных банках данных блоки, где бы учитывалось общественное мнение для их автоматизированной обработки и использования. В этом случае по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законотворцы действуют как бы в «безальтернативном» режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации.

Стихийно либо целенаправленно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться «информационной комбинацией», т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, чтобы пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажали проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Необходимо также и нормативное закрепление гласности законопроектных работ. В частности, следует регламентировать условия, при которых публикации подготовленного законопроекта (или его концепции) является обязательной. Главным критерием здесь может быть важность вопроса: изменение конституции (устава) субъекта Федерации, правового статуса его граждан (жителей), общественных организаций, условий деятельности предприятий, жизненного уровня населения и т.д. Гарантией гласности явилось бы и закрепление открытости работы законодательных органов, их комитетов и комиссий.[33]

Затрагивая вопрос подготовки законопроектов, следует отметить, что в принципе не исключена возможность определенной координации законоподготовительных работ для субъектов Российской Федерации, в том числе и научно-исследовательских, на федеральном уровне, не исключена возможность участия федеральных структур в региональном законотворчестве и в иных формах, например, посредством разработки модельных законодательных актов для субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, необходимо отдавать себе отчет в том, что основное бремя в собственном законотворческом процессе, а значит – и в научном обеспечении методологии этого процесса нести придется самим субъектам Федерации.

Таким образом, на этапе разработки законопроекта субъектом права законодательной инициативы путем организационного, информационного, научного обеспечения, планирования и прогнозирования должно быть обеспечено выявление отношений, нуждающихся в правовом регулировании, воздействующих на указанные отношения различных факторов, а также их учет и измерение, отражение их в тексте законопроекта.

По мнению С.В. Полениной, именно выявление, учет и измерение факторов законотворчества является превалирующей функциональной задачей рассмотренной в настоящей главе стадии законодательного процесса[34].

Действительно, на данной стадии может осуществляться лишь согласование интересов различных факторов законотворчества, их оптимальное сочетание и выражение в законопроекте. Вместе с тем, основная нагрузка в этом плане должна ложиться на следующие стадии законодательного процесса, которые будут рассмотрены далее.


Подготовка законопроекта заканчивается решением субъекта законодательной инициативы о его направлении на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

*                   *       *       *       *

Подводя итог настоящей главе, следует особо остановиться на следующем:

— под правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации следует понимать внесение в указанный орган предложений по принятию правовых актов, которые могут иметь различную форму в соответствии с законодательством;

— правом законодательной инициативы в обязательном порядке должны быть наделены депутаты представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. При этом ведущая роль должна принадлежать высшему должностному лицу либо органу исполнительной власти субъекта Федерации, которые должны стать главными разработчиками и инициаторами законодательной деятельности;

— необходимо планирование законоподготовительных работ, основанное на концепции законодательной деятельности Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации;

— в субъектах Российской Федерации должны быть созданы механизмы определения проблем, требующих законодательного решения, а также учета, измерения и отражения в законопроектах факторов законотворчества, в том числе путем изучения общественного мнения;

— возможна координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается подготовительный этап процесса законотворчества — предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап — закрепление этой воли в нормах права. Отношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Данным вопросам будут посвящены следующие главы дипломной работы.

    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 3. Общие принципы организации работы над законопроектом в органе представительной власти субъекта Российской Федерации

§1. Этапы рассмотрения законопроекта


Рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе — это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на заседаниях законодательных (представительных) органов, так и в их комитетах (комиссиях). Организуется она в различных сочетаниях.

Основной функциональной задачей данной стадии законодательного процесса является согласование различных плюралистических интересов, их оптимальное сочетание и отражение в содержании законопроекта.

Рассмотрение законопроектов на заседаниях законодательных (представительных) органов часто именуется их чтением. Очевидно, этот термин пришел из тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом необходимости нет, т.к. текст законопроекта размножается и раздается депутатам заранее, равно как и разного рода материалы к нему.

Количество чтений законопроекта различно в субъектах Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 8 Устава Костромской области, статьей 58 регламента Законодательного Собрания Республики Карелия проекты законов могут рассматриваться как в одном, так и в нескольких чтениях. В соответствии с положениями статьи 62 регламента Законодательного Собрания Тверской области законопроекты рассматриваются в двух чтениях, если по конкретному законопроекту не принято иное решение, в Республике Башкортостан рассмотрение проектов законов осуществляется в трех чтениях, если Законодательная Палата не примет иное решение.

Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

В каждом субъекте Федерации различные чтения законопроекта имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

Смысл первого чтения заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Депутаты обычно заслушивают доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из приведенных вопросов отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса положительные, то хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). До принятия законопроекта в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с законопроектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивает содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

Необходимо подчеркнуть, что весьма часто обязательным условием является предоставление поправок в письменном виде и в определенный срок, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность их спокойно изучить и выработать к ним свое отношение.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

Поправки вносятся на обсуждение и голосование председателем законодательного (представительного) органа, его палаты. В настоящее время работа по поправкам строится таким образом, что на обсуждение выносятся поправки, одобренные профильным комитетом (комиссией) законодательного (представительного) органа, а также по инициативе субъектов права законодательной инициативы иные поправки.

Вместе с тем, не устанавливается технология рассмотрения поправок. На наш взгляд, заслуживает внимания и применения порядок рассмотрения поправок, предлагаемый некоторыми авторами[35]. Так, предлагается в первую очередь обращаться к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем должна следовать поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принимается, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Думается, что такой порядок работы с поправками наиболее приемлем, позволяет оптимально организовать работу законодательного органа.

Законодательный (представительный) орган, палата после обсуждения поправок может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если законодательный (представительный) орган одобрил проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной доработки.

При третьем чтении законопроект рассматривается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, в случае, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что часть их поправок отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов – абсолютного или квалифицированного. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон — зависит от уставного (конституционного) определения) считается принятым законодательным (представительным) органом.

В случае проведения по законопроекту двух чтений второе и третье чтение объединяются.

Одной из актуальных проблем, возникающих при рассмотрении законопроекта в законодательном (представительном) органе является то, кто может вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым в соответствующем законодательном органе. На наш взгляд, данное право должно быть закреплено исключительно за субъектами права законодательной инициативы. Иные субъекты правотворческой деятельности (например, не наделенные


правом законодательной инициативы государственные органы, общественные организации, граждане и т.д.) должны подавать свои предложения субъектам, наделенным таким правом, а те в свою очередь – вносить их по своему усмотрению в законодательный орган. В противном случае поправка, принятая по инициативе субъекта, который не наделен правом законодательной инициативы, должна рассматриваться как принятая с нарушением установленной законодательством процедуры законодательного процесса.

Следует отметить, что Государственная Дума Ярославской области очень часто при составлении таблиц поправок к законопроектам допускает включение в них поправок, поданных субъектами, не наделенными в соответствии с Уставом Ярославской области правом законодательной инициативы. Например, при рассмотрении Закона Ярославской области «О налоге с продаж» в таблицу поправок были включены поправки, предложенные Государственной налоговой инспекцией по Ярославской области, Советом облпотребсоюза, департаментом агропромышленного комплекса природопользования и потребительского рынка Администрации Ярославской области и другими[36].

Все это приводит к перегруженности заседания законодательного органа, а в случае включения в текст закона соответствующих поправок может привести к отказу от подписания закона Губернатором Ярославской области, о чем будет сказано далее по тексту настоящей работы.

На всех без исключения стадиях законодательного процесса, но особенно, на наш взгляд, при рассмотрении законопроектов в комитетах, комиссиях законодательных (представительных) органов должны учитываться психологические механизмы процесса правотворчества[37], правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации[38].


    продолжение
--PAGE_BREAK--§2. Специфика организации работы с «финансовоемкими» законопроектами


Особый порядок рассмотрения предусматривается в законодательстве субъектов Российской Федерации для «финансовоемких» законопроектов. В целом ряде субъектов Российской Федерации установлено, что указанные законопроекты не могут быть рассмотрены законодательным (представительным) органом без заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации (например, в Республике Башкортостан, Республике Карелия, Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

Действительно, проблема «финансовоемких» законов, принимаемых в последнее время на различных уровнях без соответствующего обеспечения, становится все актуальней, порождает социальную напряженность в обществе, приводит к дестабилизации не только экономической, но и политической обстановки в стране. Экономический популизм ряда депутатов и реальная экономическая ситуация в стране находятся в постоянном противоречии.

У этой проблемы есть не только экономическая, но и формально юридическая сторона. На наш взгляд, в данном случае актуальны два вопроса:

— какие именно законопроекты не могут быть рассмотрены без соответствующего заключения;

— каковы последствия и порядок учета отрицательного заключения высшего должностного лица.

Во многих субъектах Федерации к законопроектам, рассмотрение которых невозможно без соответствующего заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти), относят законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств соответствующих субъектов Федерации, а также иных, влекущих расходы за счет бюджета субъекта Федерации.

Думается, что подобная классификация не дает полного представления о «финансовоемких» законопроектах, может привести к трудностям в правоприменении. Совершенно очевидно, что вопрос о заключении высшего должностного лица (органа исполнительной власти) должен быть подробно регламентирован в законодательстве субъекта Федерации.

На наш взгляд, при классификации подобных законопроектов можно согласиться с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенковым. В частности, он предлагает[39] под введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты понимать также изменение ставок налогов, тарифов, иных обязательных платежей, поступающих в соответствующий бюджет, в том числе и для отдельных категорий плательщиков; под выпуском государственных займов – эмиссию государственных ценных бумаг, размещаемых на внешнем и внутреннем рынках, доходы от которых поступают в соответствующий бюджет; под изменением финансовых обязательств – изменение внешнего или внутреннего государственного долга без эмиссии государственных ценных бумаг, изменение порядка обслуживания внешнего или внутреннего государственного долга, в том числе их реструктуризация, изменение размеров или порядка предоставления социальных гарантий, введение новых или отмена действующих видов социальной помощи, финансируемых из соответствующего бюджета, изменение категорий граждан, получающих указанные виды социальной помощи, а также иные финансовые обязательства государства, установленные законодательством.

Под другими законопроектами, предусматривающими расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Федерации, следует понимать законопроекты, содержащие:

— прямое указание на то, что мероприятия, предусмотренные законопроектом, финансируются за счет соответствующего бюджета;

— прямое указание на необходимость принятия целевых программ, финансируемых из соответствующего бюджета;

— создание новых или увеличение численности существующих органов, организаций, учреждений, финансируемых из соответствующего бюджета;

— увеличение или сокращение численности государственных служащих и работников бюджетной сферы, изменение социальных гарантий или условий оплаты труда государственных служащих или работников бюджетной сферы;

— наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых требуются материальные и финансовые средства;

— указание на необходимость предоставления отдельным категориям физических и юридических лиц дополнительных социальных и налоговых льгот, льготных кредитов, иных форм льготного финансирования из соответствующего бюджета.

Для исключения произвольных толкований законодательным органом понятия «заключение высшего должностного лица субъекта Федерации» (в виде которого напрактикедепутаты зачастую рассматривают письма с замечаниями на законопроекты) необходимо установить, что указанное заключение должно содержать следующие обязательные элементы:

-оценку величины ожидаемых дополнительных поступлений в соответствующий бюджет при рассмотрении законопроектов о введении налогов, о выпуске государственных займов или об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения увеличивают поступления в бюджет);

-оценку величины недопоступлений в соответствующий бюджет или дополнительных расходов из соответствующего бюджета в текущем году и в целом на реализацию закона при рассмотрении законопроектов об отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения уменьшают поступления в бюджет), законопроектов, предусматривающих дополнительные расходы, покрываемые за счет соответствующего бюджета;

-наличие или отсутствие необходимых средств в бюджете текущего года и возможность изыскания необходимых средств при сформировании бюджетов последующих лет;

-необходимость внесения изменений в закон о бюджете субъекта Федерации на текущий год;

— возможное влияние принятия закона на местные бюджеты;

— возможные социально-экономические последствия применения закона, а также иные сведения, имеющие, по мнению высшего должностного лица (органа исполнительной власти) субъекта Федерации, значение для принятия закона в законодательном органе.

Заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) субъекта Федерации должно быть индивидуализировано по форме и подписано уполномоченным лицом.

Если по заключению требуется увеличение расходов из бюджета субъекта РФ, рассмотрение внесенного законопроекта откладывается до подготовки законопроекта о внесении изменения в закон о бюджете субъекта РФ либо срок вступления в силу закона устанавливается с начала нового бюджетного года.

Следует отметить, что практика ограничения права депутатов парламента и других субъектов права законодательной инициативы на внесение «финансовых» законопроектов, а также более жесткой процедуры их рассмотрения и вступления в силу весьма распространена в мире. Во многих странах процедура внесения подобных законопроектов гораздо жестче, чем это предусмотрено Конституцией Российской Федерации, уставами (конституциями) субъектов Федерации.[40]

Например, в Канаде члены (верхней)палаты парламента- Сената вообще лишены права выступать инициаторами финансовых законопроектов. Во Франции депутаты парламента не имеют права вносить законопроекты, влекущие сокращение государственных ресурсов или увеличение бюджетных расходов. Так, на основании ст.140 Конституции Французской Республики «… законопредложения не представляются приемлемыми, если следствием их принятие является либо сокращение доходов, либо создание или увеличение расходов государства».[41]


В Греции, Индии и ряде других стран депутаты могут вносить на рассмотрение парламента «финансовые» законопроекты, но представлен на рассмотрение такой проект может быть только при условии предварительного получения на него рекомендации президента страны и мотивированного заключения министра финансов. При этом, если президент не рекомендует предложенный проект, он не может быть принят к рассмотрению.[42]

Введение подобных ограничений проставляется вполне оправданным и объясняется тем, что только высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) субъекта Федерации имеет возможность обеспечить скоординированное решение вопросов финансовой политики, так как отвечает за составление бюджета и его исполнение.

Несомненно, что решение проблемы «финансовоемких» законопроектов


позволит не только снизить напряженность между ветвями власти, но и оздоровить экономическую ситуацию в стране

*                   *       *       *       *
По нашему мнению, проведя анализ вопросов, связанных с осуществлением такой стадии законодательного процесса как рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно сделать следующие основные выводы:

— необходимы четкая регламентация законодательством субъектов Российской Федерации процесса рассмотрения, а также строгое соблюдение установленных процедур;

— субъекты, не наделенные правом законодательной инициативы, должны участвовать в рассмотрении опосредованно через субъектов, наделенных таким правом;

— при рассмотрении следует учитывать психологические механизмы процесса правотворчества, правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации;

— требуется особая правовая регламентация рассмотрения «финансовоемких» законов, в т.ч. в обязательном порядке должно учитываться заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, принятие «финансовоемких» законопроектов должно увязываться с финансовыми возможностями Российской Федерации и ее субъектов.

Вопросы принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих главах настоящей работы.

    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 4. Принятие законовкак составляющая деятельности представительного органасубъекта Российской Федерации

§1. Процедура принятия закона


В однопалатных законодательных (представительных) органах стадия принятия закона по сути есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным. Например, в случае с принятием 29 декабря 1998 года Закона Ярославской области «О налоге с продаж» применялось поименное голосование. Тайное голосование по законопроекту нелогично и встречается крайне редко.

В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается, что законы принимаются большинством от установленного числа депутатов (статья 40 Устава Костромской области, статья 67 Устава Свердловской области, статья 82 Конституции Удмуртской Республики, а также в Ивановской, Вологодской, Нижегородской областях и др.).

Помимо сказанного, для принятия некоторых законов законодательством субъектов Федерации предусматривается квалифицированное большинство голосов. Так, в соответствии с требованиями статьи 124 Устава Ярославской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области считается принятым Государственной Думой Ярославской области в случае, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов Государственной думы Ярославской области.

Для сравнения, в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а иные законы субъекта Российской Федерации принимаются более чем половиной голосов от установленного числа депутатов.

В связи с существующими различиями по проценту голосов необходимых для принятия законов Ярославской области в последнее время возникают споры о том, может ли обычный закон Ярославской области содержать положения о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области и наоборот. В августе 1998 года в Государственную Думу Ярославской области Губернатором Ярославской области был внесен проект закона «Об утверждении описания границ Ярославской области», который устанавливал, что описание границы Ярославской области, включая картографические материалы, является документом фиксирующим границы Ярославской области и составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области. По инициативе ряда депутатов Государственной Думы Ярославской области указанный законопроект был изменен. Из него исключили положения о том, что описание границы Ярославской области составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области.

Свою позицию депутаты Государственной Думы Ярославской области обосновывали тем, что для утверждения приложений к Уставу Ярославской области необходимо принятие закона о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области.

На наш взгляд, эта позиция не основана на действующем законодательстве Ярославской области. Действительно, для принятия изменений и дополнений в Устав Ярославской области необходимо квалифицированное большинство голосов депутатов Государственной Думы Ярославской области, а для принятия иного закона Ярославской области — простое большинство голосов. В этом и заключается их единственное отличие. Устав Ярославской области не предусматривает иерархии и видов законов Ярославской области. Например, существование уставных законов Ярославской области. В связи с этим, нормы о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области могут помещаться в закон, носящий любое название и содержащий иные нормы, а также и наоборот. Все различие заключается в том, что за указанные нормы голосование должно проводиться в различном порядке.

Обращаясь к вопросу голосования по законопроектам, нельзя не отметить, что нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в законодательном органе, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Отсутствие кворума может парализовать работу законодательного органа, приостановить законодательный процесс, негативно повлиять на его качество. Особенно, на наш взгляд, это касается завершающего этапа голосования законопроекта в целом, означающего принятие закона в законодательном органе. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так, возможны случаи, когда один депутат регистрируется и голосует за другого. Вместе с тем, действующее законодательство не устанавливает порядок голосования одного депутата за другого, а также порядок выражения своей воли депутатом, находящимся вне зала заседания законодательного (представительного) органа.[43]

Некоторые особенности принятия законов существуют в двухпалатных законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации.В частности, закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами законодательством предусматриваются обязательные или факультативные согласительные процедуры. Проведение согласительных процедур между палатами законодательных органов предусматривают Устав Свердловской области, конституции Республики Башкортостан и Республики Карелия.

Определенный интерес вызывает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в верхних палатах. В соответствии с Уставом Свердловской области обязательному рассмотрению в Палате Представителей (верхней палате Законодательного Собрания Свердловской области) подлежат законы по вопросам:

1) регулирования отношений собственности;

2) областного бюджета;

3) установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот;

4) финансового регулирования;

5) природопользования и охраны окружающей природной среды;

6) местного самоуправления.

В Республике Карелия в соответствии со статьей 59 Конституции (Основного закона) Республики Карелия принятые законы, за исключением законов по вопросам налогов и сборов, подлежат обязательному рассмотрению в Палате Республики (верхней палате Законодательного Собрания Республики Карелия).

Интересно, что по ряду законов для одобрения Палатой Республики необходимо квалифицированное большинство голосов (более 2/3 избранных депутатов Палаты Республики). К таким относятся Конституция Республики Карелия, законы о внесении в нее изменений и дополнений, а также законы об административно-территориальном устройстве Республики Карелия.

Следует обратить особое внимание на формулировки, содержащиеся в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации относительно количества голосов депутатов (членов) законодательных органов субъектов Федерации необходимого для принятия закона соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае следует учитывать положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года № 2-п «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5, 107(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»[44].

В частности, в указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации решил, что положение об общем  числе депутатов Государственной Думы РФ, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской  Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, — 450 депутатов.

В мотивировочной части упомянутого постановления Конституционный суд указал, что акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция  Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа — 450  депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений  палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов


не может сказаться на итогах голосования.

Несомненно, что в целях обеспечения народного представительства данное правило в полной мере должно быть распространено и на законодательство субъектов Российской Федерации. Не следует забывать, что «закон – разновидность управленческого решения, в котором выражается интерес в первую очередь избирателей. Это основное правило, которое в конечном итоге призвано охранять целостность общества, а также права избирателей, поскольку человеку в обществе, где царит правовой беспредел или произвол, грозит верная гибель».[45]


    продолжение
--PAGE_BREAK--§2. Факторы, определяющие специфику принятия закона. Лоббирование.


Процесс принятия закона или законодательный процесс подвергается влиянию различных факторов, в том числе экономических, социальных, политических и других. Многообразие и взаимопроникновение общественных интересов и выражающих их ценностей очень часто ставят законодателя в такое положение, когда он должен выбирать между ними. В той мере, в какой их гармоническое содержание возможно, законодатель должен стремиться выработать решения, способные обеспечить такое сочетание. Зачастую, однако, он вынужден отдавать предпочтение определенным интересам и ценностям или даже защищать одни интересы и ценности в ущерб другим.[46]

В последние годы в политическом лексиконе закрепились слова «лоббизм», «лоббистская деятельность», «группа давления». Целый ряд авторов рассматривают в своих работах взаимоотношения личности и государства через призму функционального представительства – лоббистскую деятельность. Постепенно пришло понимание того, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства.

Группы давления заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных[47].

Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby– кулуары[48]), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

В период демократических преобразований в России лоббизм стал новой проблемой взаимодействия государственной власти и экономики, власти и личности, приобретающей особый характер в связи с провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями создания социального государства, формирования рыночной инфраструктуры.

Это устанавливает новые отношения между органами власти и прежде всего экономическими образованиями нового типа (финансово-промышленными группами, крупными предприятиями, корпорациями и т.д.). Речь идет о создании благоприятной управленческой и правовой среды для рыночной экономики, целого ряда социально-политических институтов, в том числе и лоббизма.

Многие политики, политологи и журналисты, к сожалению, проводят аналогии между лоббизмом и коррупцией, неэтичным и узковедомственным поведением отдельных депутатов. Так, представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенков утверждал: «Не секрет, что многие законы материализуются как лоббистские. Они нужны не столько обществу, сколько коммерческим структурам… Чем больше государство вмешивается в экономические интересы, тем больше и предприниматели пытаются лоббировать свои интересы…В итоге беспредел. Огромное количество якобы лоббирования на самом деле – грубое выбивание дополнительных кредитов, исключительных прав на квоты, лицензий, льгот при проведении приватизации».[49]

Нельзя сказать, что данная точка зрения не является типичной. Некоторыми выделяются «световой» и «теневой» смысл лоббизма, отмечается как положительные, так и отрицательные его стороны[50]. В частности, указывается, что лоббистская деятельность является посреднической деятельностью между гражданами, организациями и государственными органами, предоставляет возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и их объединений в указанных органах, а также возможность группам граждан косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений.[51]

Несомненно, что проблеме лоббизма в органах государственной власти необходимо уделять особое значение. Деятельность лоббистов должна быть упорядочена. Вместе с тем, в настоящее время в Российской Федерации и тем более в ее субъектах не приняты нормативные акты, регулирующие деятельность лоббистов. На данный момент опубликован лишь инициативный проект о лоббизме[52]. Существенным пробелом представленного законопроекта явилось отсутствие в нем положений, допускающих осуществление лоббистской деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Думается, что правовое регулирование законодательного процесса как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов должно в обязательном порядке затрагивать и вопросы лоббистской деятельности.

Лоббирование в законодательных (представительных) органах имеет свои особенности. Оно может заключаться как в продвижении отдельных законопроектов, так и в иной форме (запросы и письма депутатов, другое). Лоббирование законопроекта в представительном органе начинается с поиска сторонников среди депутатов. После того как они найдены, законопроект вносится в законодательный орган. Работа лоббиста в законодательном органе не ограничивается только поиском сторонников и единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту.

Деятельность лоббиста в законодательном процессе многогранна и неоднозначна. У него имеется возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на всех стадиях законодательного процесса. При этом объектом влияния лоббистов выступают не только депутаты, но и служащие аппарата законодательного (представительного) органа, т.к. от них зависит скорость подготовки, содержательная проработанность законопроектов, различные технические нюансы.

Лоббирование возможно не только в законодательном органе, но и в иных органах государственной власти. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76 % лоббистов приходится на исполнительные органы власти[53]. Возможно лоббирование и при санкционировании, промульгации и опубликовании законов, куда последние направляются после принятия.Данной стадии законодательного процесса будет посвящена следующая глава настоящей работы.

*                   *       *       *       *

Таким образом, по тому как принимаются законы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно судить о состоянии и качестве всей законодательной процедуры в субъекте Российской Федерации. Учитывая это, мы считаем, что организация принятия закона является характеризующей составляющей всего законодательного процесса.

Подводя же итог настоящей главе, следует отметить следующее:

— на стадии принятия закона должны обеспечиваться оптимальное сочетание и выражение в содержании закона воли депутатов законодательного органа;

— на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны быть созданы механизмы отражения в законах интересов избирателей, различных групп общества, в т.ч. необходима правовая регламентация лоббистской деятельности;

— требуется совершенствование законодательства в части процедур голосования при принятии законов и иных правовых актов законодательными органами.



    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 5. Окончательное оформление итогов законодательного процесса

§1. Роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в реализации законодательного процесса


Окончательное оформление итогов законодательного процесса происходит на его последней стадии – стадии санкционирования, промульгации и официального опубликования.

Эта стадия законодательного процесса – прерогатива, как правило, высшего должностного лица (руководителя органа исполнительной власти). Однако в ряде субъектов Российской Федерации осуществляется внутри законодательного (представительного) органа. Например, в Удмуртской республике подписание и опубликование принятых законов осуществляется ПредседателемГосударственного Совета (законодательного органа Удмуртии), который является высшим должностным лицом.

Санкционирование закона осуществляется путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из прошлого и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая текст. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон не принимается и больше не может рассматриваться законодательным органом в старой редакции. Дальнейшее развитие государственного права в этом вопросе привело к тому, что глава государства утратил право по собственному усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето, если и сохранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях зарубежных стран, большинство их говорит только о подписании и/или промульгации[54].

В большинстве субъектов Российской Федерации на этой стадии возможно лишь отлагательное вето высшего должностного лица, после чего закон возвращается в законодательный (представительный) орган на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что высшее должностное лицо сообщает свои возражения и замечания по содержанию закона.

Возможность использования права вето высшим должностным лицом сравнивается некоторыми авторами с тормозами у машины, при этом сам законодательный процесс рассматривается в данном случае как некоторый механизм, машина, мотор, набравший ход.[55] В этой связи уместно говорить о том, что высшее должностное лицо работает фактически как одна из палат законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, важно, чтобы право вето из исключительно политического события превратилось в рабочий момент законодательного процесса. Вместе с тем, использование права вето высшим должностным лицом свидетельствует о том, что в законодательном процессе произошел некий сбой.

Для того чтобы снизить процент возвращенных в законодательный (представительный) орган законопроектов, на наш взгляд, необходимо чтобы:

1. Высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации являлось не критиком законодательных инициатив, а главным разработчиком и инициатором законодательной деятельности. Его деятельность в данном случае должна быть направлена не на то, чтобы затормозить неугодную ему деятельность депутатов и иных участников законодательного процесса, а на то, чтобы провести через законодательный (представительный) орган собственные законодательные инициативы.

2. С другой стороны законодательный (представительный) орган субъекта Федерации должен обратить внимание на необходимость снижения брака в процессе разработки и принятия законов, в том числе технического. Процент брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов (комиссий), палат законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, сотрудничества, взаимоуважения и взаимопомощи правовых служб участников законодательного процесса, широкого привлечения специалистов, а также некоторых иных мер.

3. Из практики законодательной деятельности необходимо также максимально исключить политический брак. К большому сожалению, особенно в период выборов и иных политических действий, не достигается согласие основных политических сил.

Возможны и иные рецепты для оздоровления законодательной деятельности. В этом плане следует максимально учитывать мнение как участников законодательного процесса, наделенных такими полномочиями по закону, так и иных лиц, влияющих на законодательный процесс.

Для преодоления отлагательного вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации требуется квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного (представительного) органа (например, в Ивановской, Свердловской и Ярославской областях).

В качестве сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

В последнее время в юридической литературе высказывается мнение о том, что на стадии подписания возможно возвращение высшим должностным лицом законов без рассмотрения в законодательный орган. Такое право видит за Президентом Российской Федерации его полномочный представитель в Государственной Думе Федерального Собрания А.А. Котенков[56]. В доказательство своей позиции А.А. Котенков пишет о том, что это право Президента Российской Федерации подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом постановлении идет речь о толковании понятия «принятый федеральный закон».

Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей части названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации гласят, что «Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.

… Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нару-


шения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса…».[57]

Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что принятым федеральным законом может считаться только тот, который принят с соблюдением установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, либо не допущено нарушений, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

Помимо сказанного, в соответствии с абзацем 2 пункта 3 постановляющей части упомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»[58].

Думается, что данное правило может в полной мере быть распространено и на законодательный процесс, осуществляемый в субъекте Федерации. В частности, соответствующие положения могут быть включены в проект закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

После подписания закону присваиваются необходимые реквизиты: номер и дата. Определенные трудности и разночтения существуют в определении даты закона в Ярославской области. К сожалению, определение даты закона сегодня рассматривается как предмет политической конкуренции[59]. Так, в приложениях к Закону Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» указанный закон упоминается со следующими реквизитами «от 23.02.99 № 3-з».[60] В принятом позже Государственной Думой Ярославской области Законе Ярославской области «О внесении изменения в Закон Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» соответствующий закон определяется как «от 4 марта 1999 года № 3-з».

Вся разница заключается в том, что 23 февраля закон о государственном бюджете Ярославской области на 1999 год был принят Думой области, а 4 марта – подписан Губернатором. На наш взгляд, реквизитами закона субъекта Российской Федерации следует считать его номер и дату подписания высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации, т.к. только после этого, а также официального опубликования закон приобретает юридическую силу, что подтверждается и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.[61]


    продолжение
--PAGE_BREAK--§2. Совершенствование процедуры введения закона в действие


Принятый закон подлежит промульгации. «Юридический энциклопедический словарь» определяет этот термин (от лат. promulgatio— объявление, обнародование) как «официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом. Означает санкционирование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном вестнике»[62].

Такое объяснение не вполне соответствует тому употреблению термина, которое имеет место на практике. В данном случае следует вести речь об издании специального акта, постановляющего об опубликовании принятого законодательным (представительным) органом законодательного акта и предлагающего органам исполнительной власти соблюдать предписания данного акта. Промульгация осуществляется обычно актом высшего должностного лица – указом, постановлением, распоряжением, приказом и т.д., в котором предписывается специализированным службам опубликовать закон.

К сожалению, на практике данной процедуре уделяется недостаточно внимания, что нередко влечет негативные последствия. Так, например, Закон Ярославской области от 5 мая 1999 года № 10-з «О внесении изменений и дополнений в Закон Ярославской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»[63] был опубликован без указания его номера.

На наш взгляд, этого можно было бы избежать, если бы специализированные службы органов исполнительной власти, отвечающие за опубликование правовых актов, действовали бы каждый раз на основании письменного акта, в котором в обязательном порядке указывалось на ответственного за опубликование. В обязательном порядке необходимо привлечение к направлению на опубликование правовых актов юридических служб.

Опубликование закона – это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет огромное значение для действия закона: нередко от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).

В соответствии с положениями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации все законы подлежат опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Такое же правило установлено Законом Ярославской области от 12.09.95 № 10-з «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти Ярославской области»[64].

Необходимо обратить особое внимание на то, что в Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 15) говорится об обязательности не просто официального опубликования законов, а об опубликовании для всеобщего сведения. В комментарии к Конституции Российской Федерации говорится о том, что данное положение означает, что полные и точные тексты должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих органов, которые должны распространяться по подписке.[65] На наш взгляд, в целях информирования населения о принятых законах должна осуществляться и розничная реализация подобных печатных изданий, использоваться средства те-


ле- и радиовещания, иные электронные средства массовой информации.

В некоторых субъектах Российской Федерации в случае, если в установленные сроки закон не подписывается и не направляется для официального опубликования высшим должностным лицом, то законы направляются для опубликования руководителями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (например, в Ярославской и Вологодской областях). Указанный порядок опубликования законов субъектов Российской Федерации признан не соответствующим законодательству Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации. В частности, в своем заключении на проект закона Ярославской области «О Государственной Думе Ярославской области» Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации указало на то, что положение, при котором председатель Думы области вправе опубликовать закон без подписи Губернатора области не соответствует Конституции Российской Федерации. «Такая норма не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации, так как такой закон области не имеет юридической силы, поскольку не соблюден порядок промульгации (утверждения и подписания) и опубликования (обнародования) закона области органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а именно: губернатором области».[66] Заключение Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации подтверждается рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края»[67], от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Тамбовской области»[68] прямо указывается на неконституционность полномочия председателя законодательного (представительного) органа подписывать законы субъекта Российской Федерации, в случаях, когда это исключает промульгацию соответствующих законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, подпись председателя законодательного (представительного) органа может иметь значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его законодательным органом субъекта Федерации.

Учитывая, по-видимому, данный факт, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в принятом 16 сентября 1998 года в первом чтении федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установила, что подписание и официальное опубликование закона субъекта РФ в обязательном порядке производится не иначе как высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

*                   *       *       *       *

Подводя итог вышесказанному, необходимо особое внимание обратить на следующее:

— деятельность высшего должностного лица на завершающей стадии законодательного процесса должна быть направлена на выявление и отсечение правовых актов, содержащих правовой, технический, политический брак;

— требуется четкая правовая регламентация в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством процедур подписания, промульгации и опубликования законодательных актов, в т.ч. должно быть исключено из практики подписание законов руководителями представительных органов; должны быть созданы механизмы возвращения без подписания законов, содержащих технические ошибки; повсеместно реквизитами законов должны стать их номера и даты подписания высшим должностным лицом; требуется издание актов о направлении законов для опубликования;

— официальное опубликование законов субъектов Российской Федерации должно осуществляться в изданиях, распространяемых не только по подписке, но и в розницу, тираж изданий должен позволять соблюдать требование Конституции Российской Федерации об опубликовании подобных актов для всеобщего сведения.

Санкционирование, промульгация и опубликование закона являются последней стадией законодательного процесса. Для дальнейшего совершенствования закона, внесения в него изменений и дополнений, отмены закона необходимо пройти заново всю законодательную процедуру.


    продолжение
--PAGE_BREAK--Заключение


Законотворчество субъекта Российской Федерации многогранный и очень сложный управленческий процесс.

Проведенный анализ законодательства ряда субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время уже сложились различные подходы к построению системы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, жителей субъектов Российской Федерации в законодательном процессе как процессе принятия одного из важнейших управленческих решений в сфере государственного управления – закона.

Насколько эффективно осуществляется управление законодательным процессом на уровне субъекта Российской Федерации зависит не в последнюю очередь и от того, в какой степени достигло совершенства законодательство субъектов Российской Федерации в данной сфере.

Необходимо учитывать, что федеральное и региональное законодательство в этой области находится в постоянном развитии. Нередко направления его развития определяются политическими процессами, происходящими как на уровне Российской Федерации, так и её субъектов.

Принятие федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» придаст новый импульс к развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

Несомненно, что развитие законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы законотворчества, должно быть направлено на преодоление правового нигилизма, встречающегося у некоторых должностных лиц субъектов Федерации[69], обеспечение действия Конституции


Российской Федерации на всей территории Федерации, верховенства закона и построения единой непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации.

Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации, а также законами соответствующих субъектов Федерации, при этом обязательной стадией законодательного процесса в субъекте Российской Федерации должна являться стадия подписания, промульгации и официального опубликования закона. При этом закон должен опубликовываться в изданиях, распространяемых как по подписке, так и в розницу.

Под правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации следует понимать внесение в указанный орган предложений по принятию правовых актов, которые могут иметь различную форму в соответствии с законодательством.

Правом законодательной инициативы в обязательном порядке должны быть наделены депутаты соответствующего представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. При этом ведущая роль должна принадлежать высшему должностному лицу  и (или) органу исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации, которые должны стать главными разработчиками и инициаторами законодательной деятельности.

Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации должен быть направлен на решение насущных проблем регионов, а не на реализацию сиюминутных политических, экономических интересов различных групп[70]. Для этого должна существовать концепция развития законодательства не только Российской Федерации, но и ее субъектов, необходимо создание механизмов определения проблем, требующих законодательного решения.

На всех без исключения стадиях законодательного процесса должны учитываться интересы различных социальных групп, требуется правовая регламентация лоббистской деятельности.

Помимо сказанного, деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов в настоящее время должна быть прежде всего направлена на искоренение встречающихся недостатков и сложностей в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

В частности, необходимы совершенствование правовой базы законодательной деятельности; повышение профессионального уровня специалистов, готовящих законопроекты, и всего депутатского корпуса; формирование единого информационного пространства в части законодательства Российской Федерации и ее субъектов; создание эффективного механизма учета и контроля за законодательством субъектов Российской Федерации; переориентация работы федеральных органов государственной власти с отмены уже принятых актов на работу с субъектами Федерации по разработке нового законодательства, в т.ч. координация законопроектных работ на федеральном уровне; развитие федерального коллизионного права; установление и усиление ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, другие меры.[71]

Опыт правового регулирования деятельности в законодательном процессе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ может быть учтен в законодательстве Ярославской области, в частности, при разработке закона Яро-


славской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

В заключение следует указать на необходимость постоянного поиска новых форм и методов сотрудничества сторон законодательного процесса между собой, со специалистами, учеными, участвующими в работе над законопроектами на разных стадиях его разработки.

Настоящая работа не претендует на исчерпывающий анализ проблем управления законодательным процессом, в ней отражены лишь некоторые, на наш взгляд, наиболее актуальные.



Список использованной литературы
*

*         *

1. Конституция Российской Федерации//Российская газета. 1993. 25 декабря;

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 16. ст. 1451;

3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7.Ст. 700.;

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.№ 18.1996.ст. 2253;

5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409;

6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Тамбовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5877;

7. Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации». 1995. №35. Ст. 3506;

8. Закон Ярославской области от 12.09.95 № 10-з «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти Ярославской области» //Приложение к Ярославской областной газете «Губернские вести» «Документ». 1995. 17 октября;

9. Закон Ярославской области от 5 мая 1999 года № 10-з «О внесении изменений и дополнений в Закон Ярославской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» //Приложение к Ярославской областной газете «Губернские вести» «Документ». 1999. 5 мая;

10. Закон Ярославской области от 04.03.99 № 3-з «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» //Приложение к Ярославской областной газете «Губернские вести» «Документ». 1999. 15 марта;

11. Постановление Губернатора Ярославской области от 2 февраля 1998 № 754 «О Плане законодательных инициатив Губернатора Ярославской области на 1999 год» //Приложение к Ярославской областной газете «Губернские вести» «Документ». 1998. 15 декабря;

12. Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 29.03.99 № 2263 – ГБ «К постановлению Правительства Российской Федерации от 20.12.98 № 1529»;

*

*         *

1. Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря;

2. Англо-русский словарь. М., 1981. 360 с.;

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. 752 с.;

4. Белкин А.А. Оглашение законов (новое и старое в законодательстве)//Правоведение. № 2. 1995. С. 3 — 18;

5. Васильев Р.Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворческая деятельность //Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 81 — 88;

6. Варникова Е.С. О проблемах регионального законодательства.// Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 148 – 150;

7. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания //Государство и право. 1998. № 8. С. 33-38;

8. Зеликов А. По белгородскому «уставу», но по российским заповедям//Российская Федерация. 1998. № 7. С. 41- 43;

9. Иванов И.В. Областное законотворчество – ключ к решению насущных проблем региона //Журнал российского права. 1998. № 8. С.59 – 65;

10. Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения//Российская юстиция. № 7. 1997. С. 13 — 15;

11. Казьмин И.Ф., Поленина С.В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. № 12. С. 3 — 10;

12. Клеандров М.И. О методологии законотворчества субъектов Российской Федерации //Актуальные проблемы государства и права на рубеже веков. Владивосток, 1998. Ч. 1. 451 с.;

13. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. 458 с.;

14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2. М., 1996. 778 с.;

15. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. 702 с.;

16. Котенков А.А. Президент-парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе// Государство и право. 1998. № 9. с. 5-8.;

17. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе// Государство и право. 1998.№ 10. С.15 — 17;

18. Котенков А.А. Проблемы «финансовоёмких» законопроектов в законодательной процедуре//Государство и право. 1998. № 11. С. 5-7;

19. Общая теория права / под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. 544 с.;

20. Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. 360 с.;

21. Любимов А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации// Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 44- 53;

22. Малько А.В. Лоббизм и право //Правоведение. № 2. 1995. С. 18-28;

23. Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей//Журнал российского права. № 8. 1998. С. 52 – 59;

24. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. 702 с.;

25. Надеев Р.Ф. Принятие законов в Российской Федерации. //Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 37 — 44;

26. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. 256 С.;

27. Павлов В. Есть ли в России лоббизм?//Российская юстиция. № 8.1998. С. 19 – 24;

28. Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме. //Государство и право. № 12. 1998. С. 47-54.;

29. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. 145 с.;

30. Сарычева И.А. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.//Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 107 — 111;

31. Советское законодательство: пути перестройки./Под ред. А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина. М., 1989. 43I с.;

32. Тазартукова Ф., Батчаев Ю. Спикер – это звучит гордо// Российская Федерация. № 14. 1998. С. 53- 54;

33. Фейгин М. Кому писать муниципальные законы?//Российская Федерация. № 13. 1998. С. 40.

34. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М. 1993. 344 с.;

35. Чехарина В.И. Федеральное Собрание: законодательный процесс//Конституционный строй России. М., 1995. Вып. 2. С. 57- 68;

36. Щербакова Н.В. К вопросу о сущности представительной власти. //Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 29- 33;

37. Щербакова Н.В. Проблемы правовой установки личности. Ярославль, 1993. 176 с.;

38. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. 416 с.
--PAGE_BREAK--