--PAGE_BREAK--2 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ КАК ОСНОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 2.1 Понятие и основные признаки административного правонарушения
В правоведении правонарушение (проступок) рассматривается в качестве основания юридической ответственности. Следовательно, основанием административной ответственности является административное правонарушение. В этом проявляется тесная взаимосвязь и взаимообусловленность административного правонарушения и административной ответственности: с одной стороны, без административного правонарушения нет административной ответственности, а с другой — основанием административной ответственности является административное правонарушение. В силу этого понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории.
Поэтому, для того чтобы лучше раскрыть сущность и содержание административной ответственности, необходимо провести подробный анализ имеющихся в юридической литературе теоретических разработок, посвященных проблеме административного правонарушения.
Законодательное определение понятия «правонарушение» в административном праве дано в ст. 2.1 КоАП РФ. До этого различные определения данного понятия содержались также в научной и учебной литературе. Согласно действующему законодательству административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Юридический анализ понятий правонарушения в целом и административного правонарушения в частности позволяет выявить наиболее общие и существенные признаки, которые свойственны любому правонарушению. Однако общее понятие правонарушения еще не способно раскрыть специфических черт, особенностей, признаков, характерных лишь для административного правонарушения, а также их соотношения с иными признаками, например, такими, как признаки состава проступка, основания административной ответственности, и другими, с которыми он находился в неразрывной связи и взаимозависимости.
В юридической литературе решению этого вопроса уделялось достаточное внимание. Учеными-административистами разработано много различных определений административного правонарушения (проступка).
Например, Н.М. Тюкалова говорит об административном правонарушении как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охраняемые мерами административного воздействия[13].
Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты административного правонарушения. Однако подавляющее большинство авторов обращают внимание на такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя[14]. Продолжение дискуссии в административно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения[15].
В административном праве основными признаками административного правонарушения, как уже отмечалось, являются: общественная вредность, противоправность, виновность, установленная законодательством возможность применения административных наказаний (административная наказуемость)[16] (См. приложение № 1).
Наиболее дискуссионной в юридической литературе, на наш взгляд, остается проблема общественной вредности или общественной опасности административного правонарушения. Учеными в области административного права по данному вопросу в разное время были высказаны различные точки зрения.
Одни авторы общественную опасность исключают из числа признаков административного правонарушения[17], другие считают возможным ее рассмотрение и распространение в равной мере, как на преступления, так и на административные правонарушения, а различие усматривают лишь в разной степени общественной опасности[18].
Третьи полагают, что «административные правонарушения могут быть общественно опасными, а могут не быть»[19], четвертые считают, что административные правонарушения только вредны[20], пятые при анализе содержания административного правонарушения вообще игнорируют его материальный признак — общественную вредность либо опасность[21], и, наконец, встречается модификация перечисленных точек зрения[22].
По мнению А.А. Махотиной, общественно опасными следует считать деяния, которые в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования данного общества[23]. С этой точки зрения, большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными.
Якуба О.М. и некоторые другие ученые вообще отрицают общественную опасность административных правонарушений[24]. Думается, что такая позиция наиболее правильна. Мы поддерживаем точку зрения А.И. Марцева, который справедливо отмечает, что, во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не называет его общественно опасным, а во-вторых, Уголовный кодекс в ч. 2 ст. 14 говорит о том, что «не является преступлением действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного Кодексом, но в силу малозначительности не представляющего общественной опасности». Это прямо свидетельствует о позиции законодателя, считающего общественно опасными только преступления[25]. Представляется, в праве четко закреплено, что малозначительное противоправное деяние не является общественно опасным.
Полагаем, что в научной литературе обоснованно высказывается мнение о том, что даже совокупность однородных административных проступков не должна быть основанием для признания их преступлением[26]. Думается, что административные правонарушения не обладают общественной опасностью — это общественно вредные, антиобщественные деяния. Именно такой вывод позволяет сделать также анализ статей КоАП РФ. В официальном определении административного правонарушения такой признак, как общественная вредность, не назван, однако в ст. 2.2 Кодекса, содержащей определение умысла и неосторожности, говорится о предвидении виновным «наступления вредных последствий», в то время как в аналогичных статьях УК РФ речь идет об общественно опасных последствиях[27].
Представляется, что независимо от наличия или отсутствия в тексте определения понятия административного правонарушения, прямого указания на общественную вредность как на материальный признак, в реальной действительности нет таких правонарушений, которые бы не причиняли вреда охраняемым общественным отношениям. В противном случае наличие правонарушений не вызвало бы никакого беспокойства у общества. Таким образом, из сказанного следует, что общественная вредность является одним из основных признаков административного проступка. Включение этого признака законодателем в официальное определение позволило полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что понятие правонарушения требует своего уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен. Правонарушение в широком смысле слова — это антиобщественное деяние, причиняющее вред обществу и караемое по закону. Понятие правонарушения включает в себя: гражданские правонарушения, административные правонарушения, дисциплинарные правонарушения и наиболее опасный вид — уголовные правонарушения[28]. Под проступком понимается лишь противоправное поведение, влекущее либо дисциплинарную ответственность, либо административную[29]. В теории права распространено мнение о том, что для административных деликтов наиболее правилен и точен термин «проступок», так как он, более конкретно отражает характер антиобщественного деяния, а термин «правонарушение» следует применять в широком смысле слова[30]. В работе используется понятие административное правонарушение в связи с закреплением его в федеральном законе (КоАП РФ).
Мы присоединяемся к мнению Д.Н. Бахраха, который полагает, что противоправность состоит в том, что определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом[31].
Представляется, что позиция Д.Н. Бахраха дает возможность достаточно четко уяснить смысл и значение этого термина.
Необходимо отметить, что противоправность административных правонарушений находится в тесной связи с их общественной вредностью[32].
Кудрявцев В.Н. отмечает: «Неверное определение в законе границ противоправности может привести к тому, что правонарушителями будут искусственно признаны деяния, не представляющие вреда, или, напротив, останутся безнаказанными нежелательные в нашем обществе явления, поэтому любые манипуляции с законодательством (искусственное введение норм или их отмена) могут осуществляться лишь в узких пределах и в конечном итоге определяться содержанием объективных потребностей развития общества»[33]. Следовательно, административная противоправность является лишь юридической формой выражения общественной вредности деяния.
Таким образом, в административном праве могут быть признаны противоправными те деяния, которые запрещены государством под страхом наступления последствий, предусмотренных правовыми санкциями.
Вина в качестве обязательного признака правонарушения закреплена в административном законодательстве. В статье 2.1 КоАП РФ указывается на две формы вины — умышленную и неосторожную.
Следовательно, необходимо сделать вывод, что без вины нет административного правонарушения и этот принцип закреплен действующим законодательством.
Однако следует упомянуть, что ранее этот принцип распространялся лишь на случаи, когда к виновному применялись такие административные наказания, как предупреждение или штраф. Отсутствие в теории административного права единого мнения при решении вопроса об ответственности только при наличии вины до недавнего времени в известной мере подрывало принципиальную позицию правоведения, утверждающую, что без вины нет правонарушения, и не должно быть юридической ответственности и наказания[34].
По мнению Д.Н. Бахраха, «вина — ядро субъективной стороны состава, в которую в ряде случаев входят еще мотив и цель деяния (но чаще всего ни мотив, ни цель признаками состава не являются)»[35].
Говоря о виновности как о признаке административного правонарушения, нельзя не упомянуть о различиях в характеристике виновности физических и юридических лиц. При определении виновности организации в Кодексе ничего не говорится об умышленном или неосторожном совершении правонарушения. Но и в том, и в другом случае виновность предполагает совершение лицом акта волевого поведения, за которое оно может понести наказание.
Специфической проблемой административного права является выработка концепции вины юридического лица (организации) при привлечении к административной ответственности. По общему правилу основанием для наступления административной ответственности служит совершение административного правонарушения — виновного и противоправного деяния. Если противоправность является формально — правовым признаком, не вызывающим затруднений для идентификации, то проблема вины, определения виновности неодушевленного субъекта, представляет собой известную сложность.
В теории административного права вина юридического лица понимается неоднозначно. Рассмотрение вины юридического лица как субъективного явления, то есть как психического отношения к противоправному деянию и его последствиям, дает ее понимание посредством проекции вины физических и должностных лиц, непосредственно осуществляющих действия от имени юридического лица. Рассмотренная таким способом «вина юридических лиц должна пониматься как психологическое отношение к содеянному коллектива, определяемое по доминирующей воле»[36] в этом коллективе. В научной литературе по данной проблематике отмечалось, что «вина юридического лица не может произвольно определяться лишь при выявлении вины конкретного должностного лица. Доказыванию подлежит виновность всех работников, осуществляющих действия от имени организации в целом»[37].
В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица. Он основан на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. Аналогичное по конструкции понятие вины имеется в гражданском и предпринимательском праве. При таком рассмотрении вина юридического лица определяется как «комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, не приложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин»[38].
Аналогичное понимание вины содержалось в ст. 231 Таможенного кодекса РФ,[39] с той лишь разницей, что она подразумевалась существующей изначально, до начала разбирательства, как при гражданско-правовой ответственности за причинение имущественного вреда от источника повышенной опасности. Юридическое лицо в этом случае должно доказывать свою невиновность и наличие обстоятельств непреодолимой силы. При данном подходе виновность, по существу, сводится к противоправности, субъективная сторона противоправного деяния наполняется объективным, по сути, содержанием[40].
При обоих подходах, субъективном и объективном, понятия форм вины (неосторожность в форме небрежности или самонадеянности, прямой или косвенный умысел) имеют второстепенное значение и наукой административного права в принципе не рассматриваются.
Вина юридического лица является также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в правоприменительной, административно — юрисдикционной деятельности, особенно сейчас, когда административная ответственность юридических лиц окончательно признана законодательно, в том числе и на уровне Кодекса об административных правонарушениях РФ 2002 года. При этом установлено, что юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно — правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Новый Кодекс упоминает вину как элемент состава довольно часто. Например, в статье 2.1 при формулировке состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом. Кроме того, статья 1.5 провозглашает распространяющийся и на юридических лиц принцип презумпции невиновности при производстве по делу об административном правонарушении и устанавливает вину как обязательное условие для привлечения юридического лица к административной ответственности: «Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». В соответствии со ст. 26.1, 26.2 Кодекса при производстве по делу об административном правонарушении, в том числе совершенном и юридическими лицами, фактор виновности в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению и доказыванию наряду с другими обстоятельствами. При этом в ст. 2.1 КоАП РФ содержится специальное определение: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм… но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».
Итак, рассмотрение вины юридического лица с объективных позиций, с акцентом на противоправность позволяет сделать вывод о том, что вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы отведенной праводееспособности, либо ненадлежащим распоряжением ею. В административном праве ненадлежащее распоряжение юридическим лицом своей праводееспособностью, может пониматься как вина только при условии оценки данного обстоятельства с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание. В этом случае вина юридического лица схожа с простой противоправностью.
Таким образом, отличительные особенности субъективной стороны административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, проявляются в следующем:
во-первых, вина юридического лица в совершении административного правонарушения есть субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле, под которой, прежде всего, понимается воля администрации (органов управления) организации, ее полномочных должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные указания в пределах структуры юридического лица. В этом случае вина юридического лица, рассматриваемая посредством субъективного подхода как продукт высшей нервной деятельности людей, должна пониматься как выражение вины должностных лиц администрации и считаться доказанной только при наличии установленной вины должностного лица;
во-вторых, вина юридического лица может быть рассмотрена с объективных позиций, как вина организации с точки зрения государственного органа, осуществляющего наложение административного взыскания. Только государственный орган, осуществляющий административно — юрисдикционную деятельность, может и должен решить, имелась ли у юридического лица объективная возможность совершить необходимые действия и не допустить совершения административного правонарушения.
«Наказуемость — общее свойство преступления. Воздействие должно неотвратимо следовать за правонарушением»[41]. В отличие от административного, в уголовном праве наказание трактуется как мера государственного принуждения, применяемая только судом от имени государства к лицам, совершившим преступление, как средство охраны общественных отношений. В соответствии с этим в уголовном законе закреплены понятия, цели и виды уголовных наказаний[42].
Что же касается административного права, то в решении этого вопроса имеется немало проблем. Следует подчеркнуть, что в официальном определении административного правонарушения законодатель прямо не указывает на наказуемость как обязательный признак проступка, а лишь говорит о том, что «законодательством предусмотрена административная ответственность».
В административном праве отсутствует понятие «наказание» и, как следствие этого, наказуемость не рассматривается в качестве обязательного признака административного проступка и, не закрепляется в действующем законодательстве. По мнению В.В. Лазарева, «этим подчеркивается качественное отличие санкций за преступления и за административные правонарушения»[43].
Административное законодательство связывает определение конкретной меры наказания за правонарушение с административными наказаниями за содеянное, предусмотренными ст.ст. 3.1 — 3.11 КоАП РФ. В соответствии с этим правонарушение находится в тесной связи с административным наказанием, поэтому понятие «правонарушение» не может не включать в себя в качестве обязательного признака наказание.
Например, Д.Н. Бахрах полагает, что «применительно к правонарушению точнее сказать так: возможность применения наказания — общее свойство административных правонарушений… так как компетентные органы вправе освободить лицо от административной ответственности и передать материалы на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным признаком»[44]. Мы присоединяемся к указанной точке зрения. Однако, как уже говорилось ранее, из этого вовсе не следует, что административные проступки не наказуемы. Что же касается ст. 2.9 КоАП РФ, на основании которой лицо может быть освобождено от административной ответственности, то в таких случаях, как правило, решения принимаются в порядке исключения.
Проведенное исследование понятия и основных признаков административного правонарушения, позволяет сделать следующие выводы:
1. Общественная вредность является одним из основных признаков административного правонарушения. Включение этого признака законодателем в официальное определение позволило бы полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что понятие правонарушения требует своего уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен.
2. Вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы отведенной праводееспособности, либо ненадлежащим распоряжением ею. В административном праве ненадлежащее распоряжение юридическим лицом своей праводееспособностью, может пониматься как вина только при условии оценки данного обстоятельства с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание.
3. Определение административного правонарушения, имеющееся в административном законодательстве, нуждается в дальнейшем совершенствовании, и его можно было бы изложить в следующей редакции: административным правонарушением признается посягающее на права, свободы и безопасность граждан, собственность, установленный порядок управления общественно вредное, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2 Виды и классификация административных правонарушений
административное правонарушение ответственность
Несмотря на общность некоторых рассмотренных признаков, правонарушения весьма разнообразны. Это предопределяется различным содержанием общественных отношений, подвергающихся посягательству со стороны правонарушителей, многообразием субъектов, характером мотивов и целей поведения, особенностями жизненных ситуаций и т.п. Такая широкая палитра актов противоправного поведения позволяет классифицировать их по самым различным основаниям[45].
В зависимости от сферы общественной жизни, где они совершаются, различают: а) правонарушения в экономике; б) правонарушения в управленческой деятельности; в) правонарушений в семейно-бытовой сфере.
В зависимости от характера стоящей перед правонарушителем цели можно выделить: а) правонарушения, направленные на достижение конкретной, определенной цели; б) правонарушения, направленные на достижение неопределенной цели или нескольких целей[46].
Под категорией административного правонарушения понимается группа классифицируемых правонарушений, связанных единым характером, степенью общественной вредности и общими административно — правовыми последствиями, соответствующими этой вредности.
Административное право как один из элементов публично-правовой системы отличает помимо других особенностей такой признак, как самодостаточность в том смысле, что его нормы не только регулируют соответствующую часть общественных отношений, но и способны их защитить с помощью охранительных норм. Это подтверждается наличием в орбите административно-правовой отрасли самостоятельного правового института административной ответственности. Более того, охранительные нормы административного права защищают не только административно-регулятивные нормы, но и регулятивные нормы других отраслей правовой системы (финансового, конституционного, земельного, трудового и других отраслей права). Административная ответственность наступает тогда, когда имеет место факт административно-противоправного поведения, т.е. при совершении административного правонарушения, которое является, по существу, частным случаем юридической патологии, отклоняющегося поведения, принимая форму действия либо бездействия наряду с преступлениями, дисциплинарными проступками и т.д.
Несмотря на наличие фундаментальных, основополагающих признаков, система административных правонарушений содержит в своем составе довольно разнообразный и неоднородный по своим качествам перечень правонарушений. Поэтому вполне уместным будет посмотреть на систему через призму определенных критериев, позволяющих обнаружить их своеобразие, что представляется полезным как теоретически, так и практически.
Как известно, классификация бывает официальной и условной (неофициальной). Официальная классификация — это императив законодателя в адрес правоприменителя. Что же касается классификации условной, то она осуществляется в режиме диспозитива, т.е. своеобразного усмотрения субъектов, группирующих единое целое на части по соответствующим основаниям. Этот вариант классификации более подвержен субъективному влиянию субъекта, ее осуществляющего. И все же эффективность и результативность ее должны определяться полезностью избранного критерия. Естественно, условная классификация не является обязательной для субъекта правоприменения, но она существенно облегчает его юрисдикционные ориентиры в условиях неоднозначности и разнообразия административных наказаний, обеспечивая тем самым индивидуализацию их применения в каждом конкретном случае.
Законодателем для удобства правоприменителя в КоАП РФ административные правонарушения группируются по родовому объекту противоправного посягательства: область здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность (глава 6); охрана собственности (глава 7); предпринимательской деятельности (глава 14) и т.п.
Однако их можно сгруппировать и по иным основаниям: по субъектам совершения административных правонарушений, способу и мотиву противоправных действий и т.д. Причем построение, а затем и анализ такого рода многовариантных классификаций, на наш взгляд, весьма полезны для лучшего уяснения существа данной сферы правового регулирования и его состояния.
Содержанием общего понятия административного правонарушения и критериями деления правонарушений на группы (классы) могут быть только существенные, типичные и закономерные признаки[47]. Вопрос о материальном критерии классификации административных правонарушений может, и должен связываться лишь с объективностью вреда, причиняемого общественным отношениям. Общественная вредность — единственная объективная категория, характеризующая существенный признак административного правонарушения. Закрепленный КоАП России формальный критерий (вид наказания, его размер) является дополнительным по отношению к основному, материальному.
Общественная вредность как содержательный признак деления административных правонарушений на категории должна, прежде всего, отражать важность и ценность объекта посягательства. Поэтому категории административных правонарушений по характеру общественной опасности зависят от корреспондируемого им объекта. Объективность изменений в общественных отношениях, зависящих от ценности объекта, отражает характер общественной вредности; интенсивность же отрицательного воздействия на объект — степень общественной вредности[48].
Классификация административных правонарушений по общественной вредности на основе выделения объекта административного правонарушения, обусловливает формализацию первого порядка при установлении места каждого правонарушения в системе категорий. Дополнением к первому порядку является формализация второго порядка — классификация наказаний по характеру и степени их строгости. Величина санкций должна отражать действительный характер и степень общественной вредности административного правонарушения[49].
В настоящее время такого соответствия между материальными и формальными критериями не наблюдается. В КоАП РФ административные правонарушения группируются по родовому объекту, группировочные классификаторы второго порядка (определяющие порядок группировки внутри главы) законодателем не определены. Нарушение законодателем логических правил построения классификации и, прежде всего, правил о взаимном исключении членов классификации не позволяет в работе сделать упор на систему классификации административных правонарушений предложенную в КоАП РФ. В противном случае это привело бы к простому перечислению наименований глав и статей особенной части КоАП РФ.
Профессор Л.Л. Попов использует комплексный критерий классификации видов административных правонарушений, который включает родовой объект посягательства и отраслевую направленность проступка[50].
На основе данного критерия все виды административных правонарушений можно объединить в следующие классификационные группы (главы).
1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан.
2. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.
3. Административные правонарушения в области охраны собственности.
4. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования.
5. Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике. К ним относятся: нарушение требований промышленной безопасности; нарушение требований нормативных документов в области строительства; нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных и радиоактивных веществ; повреждение электрических сетей; повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности; непроизводительное расходование энергетических ресурсов и т.д.
6. Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель.
7. Административные правонарушения на транспорте.
8. Административные правонарушения в области дорожного движения.
9. Административные правонарушения в области связи и информации.
10. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.
11. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.
12. Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил).
13. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти.
14. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
15. Административные правонарушения против порядка управления.
16. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
17. Административные правонарушения в области воинского учета.
Приведенная классификация видов административных правонарушений по мнению Воронина В.М., хотя и позволяет произвести группировку правонарушений, но не позволяет выделить существенные признаки, позволяющие определить различия между правонарушениями относящимся к разным группам. Представляется, что теоретически проработанным и обоснованным критерием деления административных правонарушений по видам является состав. Классификация по указанному критерию, по мнению Свиридова А.С., позволяет наиболее полно уяснить смысл группировки административных правонарушений, выяснить различие существенных характеристик каждого из них в зависимости от принадлежности к группе.
По указанному критерию выделяют следующие виды административных правонарушений:
1. Правонарушения имеющие формальный состав.
2. Правонарушения имеющие материальный состав.
3. Длящиеся правонарушения.
Формальнымисчитаются виды административных правонарушений, объективную сторону которых образуют только противоправное действие или бездействие, вне зависимости от наступления вредных последствий. Таковыми являются большинство административных правонарушений, т.е. ответственность за их совершение наступает независимо от того, возникли или нет непосредственные материальные последствия от проступка. Достаточно самого факта нарушения определенных правил, например, несвоевременная перерегистрация оружия (ст. 20.11 КоАП РФ), нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.15 КоАП РФ) и многие другие.
Материальнымипринято называть правонарушения, объективную сторону которого образуют не только противоправное деяние, но и наступившие последствия. К числу таких проступков можно отнести повреждение телефонов-автоматов (ст. 13.24 КоАП РФ), мелкое хищение чужого имущества (ст. 7.27 КоАП РФ) и др. Для выявления состава материального правонарушения необходимо также установить причинную связь между деянием и наступившими последствиями. При отсутствии такой связи ответственность за материальные административные правонарушения не наступает.
В теории и на практике имеются разногласия по поводу отнесения того или иного деяния к длящимся правонарушениям. Это вызвано, в частности, отсутствием должного внимания со стороны правоведов к выработке критериев отнесения административных правонарушений к соответствующей группе. Решение данного вопроса имеет важное значение для определения срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ. Согласно п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.
Длящийся характер правонарушений неразрывно связан с установлением срока давности привлечения к юридической ответственности за их совершение. Данный пресекательный срок обусловлен необходимостью разумного соотношения между публично-правовыми интересами государства и частноправовыми интересами субъектов[51]
Установление размера сроков давности привлечения к ответственности, с одной стороны, требует учета обеспечения неотвратимости наказания за допущенное нарушение, что невозможно или затруднительно при слишком коротких сроках. С другой стороны, как верно отмечается в юридической литературе, необоснованное увеличение давностных сроков влечет за собой волокиту и неэффективность применения мер наказания[52].
Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении срок давности начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Длящееся правонарушение может выражаться в различных формах (уклонение от передачи, сокрытие прибыли, неявка в военкомат и др.). При этом в большинстве случаев объективная сторона данных деликтов состоит в бездействии (поведение, выражающееся в не совершении действия, которое лицо обязано было совершить в силу указания правовой нормы).
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП Российской Федерации» [11] понятие длящегося правонарушения несколько расширено: им признается «такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом».
В юридической литературе делается вывод о появлении с момента совершения деликта у правонарушителя двух обязанностей: выполнить соответствующую обязанность (не исполненную ранее в установленном порядке) и понести юридическую ответственность за содеянное (при этом характер выполнения или невыполнения одной обязанности юридически не влияет на содержание другой).
Длящееся правонарушение отличается непрерывным осуществлением состава в течение определенного периода времени. Можно выделить два вида таких правонарушений:
1) возникающие с момента совершения деяния (действия, бездействия), события;
2) возникающие по истечении определенного срока. Такой состав имеет место, когда истек установленный срок для правомерного исполнения соответствующей обязанности. Как отмечено в письме ГТК РФ от 27 мая 2002 г. № 01-06/20585 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся»[9], «до наступления срока исполнения установленной обязанности лицом фактически не совершается никакое правонарушение, так как лицо вправе исполнить возложенную на него обязанность в любой момент и даже в последний день истечения указанного срока». Отсутствие признака времени означает отсутствие состава правонарушения. Состав правонарушения является органичной системой признаков, и отсутствие одного из них означает отсутствие состава в целом.
Констатировать же окончание формирования состава правонарушения можно сразу на следующий день после истечения соответствующего срока для исполнения обязанности (на этот момент в деянии содержатся все конструктивные признаки состава административного правонарушения).
Верно отмечено в Постановлении ФАС Московского округа, что «датой совершения административного правонарушения должен считаться день, следующий за последней датой предоставления отчетности, установленной нормативным актом»[53].
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. содержится четкая рекомендация. «В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности».
Можно предположить, что длящийся характер действия такого юридического факта влечет за собой особого рода правовые последствия — длительная угроза (или длительное причинение вреда) общественным отношениям требует обеспечения возможности властных субъектов прекратить данное противоправное состояние в течение всего периода его существования.
В рассматриваемом случае вред наносится не только в первоначальный момент образования состава административного правонарушения, но и на протяжении длительного периода времени, пока сохраняется актуальность исполнения соответствующего требования законодательства.
Актуален вопрос о возможности привлечения к административной ответственности субъектов, не выполнивших обязанностей, предусмотренных правовыми актами, за неисполнение которых ранее административная ответственность не была установлена, и не выполняющих эти обязанности, после того как за подобные длящиеся правонарушения законом установлена административная ответственность.
КоАП РФ связывает срок давности привлечения к ответственности с моментом обнаружения длящегося правонарушения. «Необходимо иметь в виду, — правильно указывается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, — что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения». Представляется, что днем обнаружения в случаях, если это очевидно, можно считать день фактического обнаружения неисполнения обязанности, а в случаях, требующих анализа документов, фактов — день составления акта камеральной или выездной проверки.
«Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока», — сказано в четвертом абзаце п. 14 Постановления. Представляется, что здесь допущена грамматическая ошибка: не с момента наступления, а после даты окончания срока исполнения обязанности, после того как совершено правонарушение, начинает течь срок давности привлечения к административной ответственности.
Длящееся правонарушение оканчивается вследствие наступления следующих юридических фактов.
1. Действий:
а) виновного лица (например, добровольная ликвидация юридического лица, совершающего правонарушение);
б) других лиц (например, принудительная ликвидация юридического лица, совершающего правонарушение, изъятие вещей, явившихся предметами административного правонарушения).
2. Событий (например, смерть физического лица, совершающего правонарушение).
Необходимо учесть возможность прекращения длящегося правонарушения фактически (путем исполнения обязанности, в результате изменения законодательства и т.д.) и юридически (в частности, путем привлечения виновного к ответственности).
Представляется, что длящееся правонарушение может считаться прекращенным юридически с момента вступления в силу постановления по делу.
В заключении рассмотрения второй главы, полагаем необходимым, сделать следующие выводы:
1. Общественная вредность является одним из основных признаков административного правонарушения. Включение этого признака законодателем в официальное определение позволило бы полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что понятие правонарушения требует своего уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен.
2. Вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы отведенной праводееспособности, либо ненадлежащим распоряжением ею. В административном праве ненадлежащее распоряжение юридическим лицом своей праводееспособностью, может пониматься как вина только при условии оценки данного обстоятельства с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание.
3. Определение административного правонарушения, имеющееся в административном законодательстве, нуждается в дальнейшем совершенствовании, и его можно было бы изложить в следующей редакции: административным правонарушением признается посягающее на права, свободы и безопасность граждан, собственность, установленный порядок управления общественно вредное, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
3. Под категорией административного правонарушения понимается группа классифицируемых правонарушений, связанных единым характером, степенью общественной вредности и общими административно — правовыми последствиями, соответствующими этой вредности.
4. Длящийся характер правонарушений неразрывно связан с установлением срока давности привлечения к юридической ответственности за их совершение. Данный пресекательный срок обусловлен необходимостью разумного соотношения между публично-правовыми интересами государства и частноправовыми интересами субъектов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие основные теоретические положения и выводы.
1. Административная ответственность выполняет большую профилактическую роль в предупреждении преступлений, поскольку объект посягательства во многих административных правонарушениях и уголовных преступлениях один и тот же: права и свободы граждан, собственность, общественный порядок и другие административно-правовые отношения.
2. С принятием в 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, впервые на территории РСФСР возникли законные административно-правовые отношения между гражданами, должностными лицами, лицами без гражданства и юрисдикционными органами, применяющими меры административного принуждения и виды административных наказаний.
3. В КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического закона.
4. Понятие о составе административного правонарушения имеет очень важное научное и практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния юрисдикционными органами по субъектам административной ответственности, эффективному применению административных наказаний, оказывает профилактическое воздействие, повышает общую правовую культуру населения.
5. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности.
6. Способ совершения административного правонарушения представляет собой определенный порядок, последовательность действий и приемов, применяемых правонарушителем. Если способ совершения отражен в статье КоАП РФ, то он влияет на правовую оценку содеянного.
7. Определение административного правонарушения, имеющееся в административном законодательстве, нуждается в дальнейшем совершенствовании, и его можно было бы изложить в следующей редакции: административным правонарушением признается посягающее на права, свободы и безопасность граждан, собственность, установленный порядок управления общественно вредное, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
8. Под категорией административного правонарушения понимается группа классифицируемых правонарушений, связанных единым характером, степенью общественной вредности и общими административно — правовыми последствиями, соответствующими этой вредности.
9. Длящийся характер правонарушений неразрывно связан с установлением срока давности привлечения к юридической ответственности за их совершение. Данный пресекательный срок обусловлен необходимостью разумного соотношения между публично-правовыми интересами государства и частноправовыми интересами субъектов.
Библиографический список
1. Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. — М.: Юрид. лит., 1993.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2005. — 314 С.
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1984. — № 27. — Ст. 909.
4. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — 329 С.
5. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1961. — № 35. — Ст. 368.
6. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1980. — № 44. — Ст. 910.
7. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 26. — Ст. 3177.
8. Закон Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» // Сборник законодательства Алтайского края. — 2002. — № 75 (ч. 1); 2003. — № 86; 2004. — № 99; 2006. — № 122 (ч. 1).
9. Письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 27 мая 2002 г. № 01-06/20585 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся» // Таможенные ведомости. — 2002. — № 9.
2. Материалы судебной практики
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 N 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом арбитражного суда города Санкт-петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «Автоваз» и «Комбинат „Североникель“, обществ с ограниченной ответственностью „Верность“, „Вита-плюс“ и „Невско-балтийская транспортная компания“, товарищества с ограниченной ответственностью „Совместное российско — южноафриканское предприятие “Эконт» и гражданина А.Д. Чулкова" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 23. — Ст. 2409.
11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2005. — № 6; Российская газета. — 2006. — № 250.
12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП Российской Федерации» // Российская газета. — 2006. — № 250.
3. Основная литература
13. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник. — СПб.: Питер, 2003. — 396 С.
14. Агапов А.Б. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Юристъ, 2004. — 928 С.
15. Административно-процессуальное право: Курс лекций // Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. — 399 С.
16. Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Издательство «Ось-89», 2004. — 208 С.
17. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Изд-во Норма, 2005. — 800 С.
18. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. — М.: Омега-Л, 2005. — 607 С.
19. Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права: Учебник // Под общ. ред. В.А. Кучинского. — М.: Изд-во деловой и учебной литературы, 2004. — 639 С.
20. Габричидзе Б.Н. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. — М.: Дело и Сервис, 2001. — 623 С.
21. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // Под. ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт-Издат, 2002. — 768 С.
22. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // Под общ. ред. Э.Н. Ренова. — М.: Норма, 2004. — 1153 С.
23. Кучеров И.И. Уголовная ответственность за налоговые преступления: Комментарий // Под ред. И.И. Кучерова. — М.:Центр ЮрИнфоР, 2004. — 121 С.
24. Лазарев В.В. Теория государства и права: Учебник для вузов // В.В. Лазарев, С.В. Липень. — 3-е изд., испр. и доп. — М.: Спарк, 2004. — 528 С.
25. Малько А.В. Теория государства и права. — М.: Юристъ, 2005. — 300 С.
26. Попов Л.Л. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Юристъ, 2005. — 526 С.
27. Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. — М.: Элит, 2004. — 384 С.
28. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Юрлитинформ, 2003. — 608 С.
29. Якуба О.М. Советское административное право (Общая часть). — Киев: Издательство Киевского унив-та, 1975. — 194 С.
4. Дополнительная литература
30. Арутюнов А.С. Принцип социалистической законности в административном праве. — М.: Юридическая литература, 1957. — 142 С.
31. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. — Свердловск: Изд-во Уральского унив-та, 1986. — 186 С.
32. Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. — М.: Норма, 2004. — 303 С.
33. Бахрах Д.Н. Административное право России: Ч. 2. Принуждение по административному праву. — Екатеринбург: Деловая книга, 1996. — 242 С.
34. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерки теории). — М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. — 174 С.
35. Бутырин С. П. Административная ответственность за контрабанду. // Законность в государственном управлении. — 2004. — №3.
36. Варгузова А.А. Об общественной опасности административных правонарушений // Закон. — 2004. — №10.
37. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материальное исследование). — Воронеж: Изд-во Воронежского института, 1970. — 173 С.
38. Горбачева О.В. Административная ответственность за невыполнение требований антимонопольного органа // Арбитражный процесс. — 2004. — №2.
39. Ивлиев А.Н. К вопросу о критериях деления административных проступков на виды // Правоведение. — 1959. — № 3.
40. Калинина Л.А. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административная ответственность. — М., — 2001.
41. Капитонов С.А. Правообеспечительная функция милиции. — СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. —336 С.
42. Клюшниченко А.П. Принципы привлечения к административной ответственности в советском государстве. — М.: Юридическая литература, 1962. — 148 С.
43. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. — М.: Юристъ, 2001. — 554 С.
44. Кудрявцев В.Н. Избранные труды по социальным наукам: В 3 т. — М.: Наука, 2002. — Т. 1: Общая теория права. Уголовное право. — 567 С.
45. Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность. — М.: ЮрЛитИнформ, 2000. — 246 С.
46. Лисецкий Р.А. Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе: вопросы совершенствования // Юридический мир. — 2004.
47. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. — М: Изд-во «Юрлитинформ», 1961. — 121 С.
48. Лю Х. Сущность и теоретические модели административного права // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. — 2003. — № 4.
49. Марцев А.И. Некоторые условия признания деяния преступным // Правовая наука на рубеже XXI столетия. — Омск: Омская академия МВД России, 2004. — 286 С.
50. Махотина А.А. Современные аспекты административной ответственности в области налогов и кассовых операций //Финансы и кредит. — 2004. — №8.
51. Никоноров С.Ю. Проверка решений по делам об административных правонарушениях по новому законодательству Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. — 2003. — №5.
52. Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц. — М.: Изд-во СПАРК, 2001. — 238 С.
53. Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц). — М.: Изд-во БЕК, 1998. — 192 С.
54. Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы административного проступка. — М.: Юристъ, 2002. — 167 С.
55. Смагин А.В. Правовые основы деятельности водителя // За рулем. — 2004. — № 6.
56. ТюкаловаМ.Н. Административное право: теория и практика // Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Мат-лы науч. конф. — М.: Институт законодательства и сравнит-го правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2002. — 357 С.
57. Тюкалова Н.М. К вопросу об административной ответственности за нарушения налогового законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. — 2003. — №9.
58. Тюрин В.А. Понятие, признаки и юридическая характеристика мер административного пресечения (теоретический аспект) // Следователь. — 2004. — №1(69).
59. Шергин А.П. Проблемы административного права // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. — 1994. — № 9.
60. Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. — Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1975. — 286 С.
Размещено на Allbest.ru
--PAGE_BREAK--