--PAGE_BREAK--
2.2. Региональное и местное законодательство о референдуме
Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной) институты и должностные лица государства приобретают в результате свободно выражаемой в той или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную власть правомерной и легитимной.
Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на ряд вопросов.
Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции или завода.
Примером первой ситуации может послужить Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов области успешно прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований. [20]
Процесс укрупнения муниципальных образований преследовал несколько целей, в том числе и то, что отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.
Таким образом, нужно отметить, что все эти действия могут повлечь далеко идущие последствия. Это видят многие политики, в частности, Союз правых сил – партия, у которой есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в муниципальных образованиях юга Тюменской области побывала Ирина Хакамада, которая предприняла эту поездку специально в связи с намечавшимися референдумами.
Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором решался вопрос о согласии населения Костромской области с размещением и строительством атомной станции в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме.
Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна «Росэнергоатом», удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов.
Хотелось бы отметить последствия проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выходить с инициативой о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.
Летом 1998 года, то есть через полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке Чистые Боры и городе Буй (где планировалось разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением референдума по вопросу строительства Костромской АЭС.[21]
Несмотря на то, что обжалование результатов референдума не подсудно суду общей юрисдикции, и в жалобе не был указан ответчик, дело было принято к производству. Судья собственным определением привлекла к участию в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную Думу и Костромское общественное экологическое движение «Во имя жизни». После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято решение об удовлетворении жалобы.
В своем выступлении в прениях представитель Костромской областной Думы высказал надежду, что в решении суда «принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской области на референдуме, обретет подтверждение в духе правового и демократического государства». К сожалению, суд не смог оправдать этих надежд, встать на защиту конституционных прав граждан и доказать свою независимость от давления атомного лобби, которое было очевидно в ходе судебного процесса. Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был первый экологический референдум и поэтому, приводимые правовые аргументы могут быть использованы при защите результатов состоявшихся экологических референдумов, а также при планировании и инициировании новых. Кроме того, важно, чтобы правовая несостоятельность решения Костромского областного суда, продемонстрировавшего слабость и зависимость судебной системы, была открыта для общественности, защищающей экологические интересы.[22]
Хотелось бы сказать о референдумах по принятию Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, которые прошли в нескольких субъектах Российской Федерации. Несомненно, что референдумы проходили по-разному и имели различный результат. Одним из ярких примеров референдума по принятию Конституции субъекта РФ, является референдум, проведенный в республике Тува в 2001 году.
Верховный хурал (парламент) Республики Тува одобрил проект новой Конституции и принял решение вынести его на всенародный референдум 6 мая 2001 года. Проект был предложен президентом республики Шериг-оолом Ооржаком в связи с тем, что в старой Конституции многие статьи давно перестали действовать, расходились с федеральным законодательством и постоянно подвергались изменениям. Интересно, что буквально за неделю до принятия проекта республиканская прокуратура обратила внимание парламента на большое количество (около 40) несоответствий в новом проекте Конституции федеральному законодательству. И это несмотря на то, что, по уверениям представителей исполнительной власти, проект прошел экспертизу в Министерстве юстиции России. В рекордно короткий срок, всего за одно заседание, Конституционная комиссия Тувы ликвидировала все противоречия и представила депутатам исправленный проект. Парламентарии получили на руки новый вариант Конституции за сорок минут до начала голосования и, естественно, даже не успели с ним толком ознакомиться.
Если следовать букве закона, решение о вынесении Конституции на референдум таило в себе множество юридических ошибок. В частности, согласно ст. 63 действовавшей на тот момент Конституции Тувы парламент обязан был не просто вынести текст на референдум, а подробно обсудить его не менее чем в двух чтениях (чего сделано не было). Последние же поправки в Конституцию вообще вносились неизвестно как — Конституционная комиссия Тувы, почти сплошь состоящая из лично преданных президенту республики людей, не имеет юридических полномочий на подобное законотворчество. Таким образом, можно сделать вывод, что проект новой Конституции Республики Тува, был во многих вопросах не доработан, однако был вынесен на референдум, состоявшийся 6 мая 2001 года. Однако необходимо отметить, что Конституция Республики Тува была принята подавляющим большинством 7 мая 2001 года. В голосовании приняли участие 85,46% избирателей, имеющих право голоса. Высказались “за” — 85,46%, “против” — 18,69%.
Таким образом, нужно подчеркнуть, что как показывает практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении социальных, политических и экономических вопросов широко используется в нашей стране.[23]
Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральный закон РФ от 22 апреля 1995 г. (в ред. ФЗ от 22.04.1996) “Об общих принципах организации местного самоуправления” предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.
Местный референдум — это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д. [24]
На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.
В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных образований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что очень важно найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством, соблюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.
Заметим, что возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения — субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов.[25] Так, в Москве и Московской области приняты: Закон «О местном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 «О референдуме города Москвы», в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 1996 г. № 72-29, «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996, № 80-36. Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.
С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения:
ст. 1 Закона «О референдуме города Москвы»: «Референдум города Москвы — голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы… является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы — проводится на всей территории города Москвы»;[26]
ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О местном референдуме в Санкт-Петербурге»: «местный референдум — форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом»;[27]
ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга»: «референдум Санкт-Петербурга — голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум».[28]
Нужно отметить, какие вопросы можно выносить на местный референдум, а какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности — и все это согласно действовавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Изданный в сентябре 1997 года Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» высказался на данный счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум. В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;
б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе этих органов;
в) о принятии или об изменении бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
г) о принятии чрезвычайных или срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
На местный референдум не могут быть также вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.[29]
И хотя Федеральный закон сформулировал круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум, спор по этому поводу продолжается — уже в Конституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Александров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. Аргументируя конституционность оспариваемых положений, Конституционный Суд отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Федеральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся выборов, также являющихся высшим выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие — к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.
Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.
Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Федерации.[30]
Важные моменты при проведении местного референдума – от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения. Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.
Первая – инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Вторая группа субъектов права назначения местного референдума — представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон «О референдуме Санкт-Петербурга» достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга. Третья группа — главы городов федерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.
В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономерные различия. Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти. По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума. Если на референдум выносится вопрос об отрешении от должности мэра, Дума принимает постановление о проведении городского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.
Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения, принятого на референдуме: решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления; принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию): орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуемый для реализации решения, принятого на местном референдуме.[31]
Законодательство субъектов Федерации повторяет и конкретизирует данные положения. Так, московский закон (ст. 28) повторяя положения федерального закона, закрепляет, что «принятое на референдуме решение и результаты голосования в целом по городу подлежат опубликованию», и устанавливает срок: «не позднее трех дней после определения результатов референдума Москвы». Далее идет порядок вступления в юридическую силу решения — «принятое на городском референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме».
Московский закон (ст. 30), закрепляя положения федерального закона («Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в утверждении органами законодательной и исполнительной власти»), дополнительно устанавливает территорию действия и порядок изменения и отмены решения: «Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме». Законодатель обязывает компетентный орган государственной власти не только принять дополнительный правовой акт, если таковой необходим для реализации решения, но и установить срок для его принятия: «Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней после вступления, в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк подготовки данного правового акта». Отдельно оговорена процедура вступления в юридическую силу закона г. Москвы в случае положительного решения на референдуме: «Внесенный на референдум проект Закона города. Москвы в случае положительного решения считается принятым и подписывается мэром Москвы».[32]
В соответствии со ст. 39 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской области” решение, принятое на областном или местном референдуме, является общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении какими – либо органами государственной власти или местного самоуправления. Решение, принятое на областном или местном референдуме действует на территории всей области и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом областном референдуме (п. 2, п. 3 ст. 39). [33]
Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области.
3. Инициатива проведения и правовые последствия референдума
3.1. Инициатива проведения и назначения референдума
В соответствии со статьей 14 ФКЗ «о референдуме в РФ» инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:
· не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;
· Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.
Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.
Необходимо отметить, что Федеральный закон регулирует порядок организации инициативной группы и ее работу. Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает
решение о регистрации инициативной группы, выдает ей
регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».[34]
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона, принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.[35]
В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.[36]
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”, референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.[37]
Президент РФ издает Указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа. Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее действия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комиссия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).
Закон обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума.[38]
Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме образуются участки референдума. Эти участки образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.
Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой местной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администрации направляет в участковую комиссию по проведению референдума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.[39]
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» введено понятие «регистрация участников референдума»(статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении этих функций.[40]
В целях устранения «двойного учета» уточнен порядок составления участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона основанием для включения гражданина РФ в эти списки на конкретном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. Здесь необходимо отметить значение понятия “преимущественного проживания”: оно является дискуссионным, потому как, не совсем ясна его сущность. По-моему мнению, таких понятий следует избегать и не применять в законодательстве.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации” достаточно четко регулирует процедуру образования участков референдума, раскрывает процедуру составления списков граждан, участвующих в референдуме. Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в нем, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.[41]
Следует отметить, что в главе V Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” закрепляются правила проведения агитации при проведении выборов и референдумов. Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы:
· федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;
· воинским частям, военным учреждениям и организациям;
· благотворительным организациям и религиозным объединениям;
· членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.
Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума Российской Федерации. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денежным средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подножных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума.
В бюллетенях для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме Российской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. При вынесении на референдум проекта закона Центральная комиссия решает вопрос о целесообразности приобретения к каждому бюллетеню для голосования текстов вынесении на референдум проекта закона и действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации утверждаются Центральной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.[42]
3.2. Определение итогов и правовые последствия референдума РФ
На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Федерации и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума Российский Федерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Центральная комиссия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.[43]
Постановлением Центральной комиссии результаты голосования в отдельных субъектах РФ могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федерального конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная комиссия вправе поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародования) постановления Центральной комиссии.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.[44]
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. принятое на референдуме Российской Федерации решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума Российской Федерации не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия референдума Российской Федерации в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту Российской Федерации. [45]
Не позднее двух месяцев после определения результатов референдума Российской Федерации Центральная избирательная комиссия референдума Российской Федерации публикует в средствах массовой информации общие итоги голосования на референдуме Российской Федерации, включающие все данные, внесенные в сводные таблицы, прилагаемые к протоколам комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации, согласно части 3 статьи 36 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.
Комиссии субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации публикуют в местной печати данные протоколов всех территориальных и участковых комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Российской Федерации не позднее чем через месяц со дня проведения референдума Российской Федерации.
Итоги голосования по каждому участку референдума Российской Федерации, итоги голосования по каждому субъекту Российской Федерации в объеме данных, содержащихся в протоколах соответствующих комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования, должны предоставляться для ознакомления любому гражданину Российской Федерации или наблюдателю, а так же представителю средств массовой информации.[46]
Принятое на референдуме Российской Федерации решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) Центральной комиссией референдума Российской Федерации, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме Российской Федерации.[47]
В соответствии со статьей 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. с изменениями от 30 марта 1999 г.:
§ Решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательными и не нуждается в дополнительном утверждении.
§ Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, действует на всей территории Российской Федерации.
§ Решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, действует на территории данного субъекта Российской Федерации.
§ Решение, принятое на местном референдуме, действует на территории соответствующего муниципального образования.
§ Решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, регистрируется в органах государственной власти или органах местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.
§ Решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме соответственно, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке.[48]
Признание итогов голосования недействительными более чем на одной четверти участков референдума влечет за собой признание недействительными результатов референдума субъектов Российской Федерации, местного референдума.
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного нормативного правового акта[49]
Необходимо отметить, что статья 42 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации его права на участие в референдуме Российской Федерации путем подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума Российской Федерации, заведомо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, или иным путем, либо препятствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума Российской Федерации и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме Российской Федерации, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.[50]
Заключение
В настоящее время демократия стала рассматриваться как абсолютная ценность и наиболее применимая к условиям настоящего времени универсальная модель, которая может найти свое применение не только в странах Запада, которые прошли долгий исторический путь формирования, но и среди отсталых этнических групп Африки, не знавших порой даже государственности.
В демократических государствах, к числу которых относится и Россия, проведение референдума является одной из основных форм участия народа в контроле за осуществлением государственной власти.
Таким образом, проанализировав данную курсовую работу, мною были сделаны следующие выводы, а именно:
ü референдум – это всенародное голосование граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения, т.е. это высшее непосредственное выражение власти народа и свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
ü Основные положения по вопросам организации, проведению, назначению референдума законодательно закреплены в ФКЗ «о референдуме в РФ», ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ», ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления» и др.
ü Подготовку и проведение референдума осуществляют центральная избирательная комиссия, избирательная комиссия субъектов, участковые и территориальные комиссии. Гражданин РФ, достигший 18 лет, должен голосует за или против вынесенного на референдум решения путем постановки знака «плюс» или любого иного знака в квадрате под соответствующим словом.
ü Решение и итоги голосования в целом по РФ подлежат официальному опубликованию Центральной комиссией референдума РФ не позднее трех дней после определения результатов и в тот же срок обнародует для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.
ü Решение, принятое на референдуме в РФ, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории РФ. Решение, принятое на региональном и местном референдуме действует соответственно на территории данного субъекта и на территории соответствующего муниципального образования, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения, но не ранее двух лет после его принятия либо признания недействительным в судебном порядке.
ü Лица, каким-либо образом препятствующие свободному и гарантированному осуществлению гражданином РФ его права на участие в референдуме несут административную или уголовную ответственность.
Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности, парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако важно подчеркнуть, что преимущество это — не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий.
Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение принимаемое путем референдума, — это прежде всего политическое решение, хотя и облачаемое в определенную юридическую форму.
Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. При соблюдении этих условий на референдум может быть вынесен и довольно сложный законопроект вплоть до проекта Конституции.
Список использованной литературы
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1. Конституция Российской Федерации. — М.: ПРОСПЕКТ, 2009.- 32 с.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах.- Ст.25.
3. Федеральный конституционный закон «о референдуме в РФ» от 28 июня 2004 года //Российская газета. 2004. № 3514
4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изменениями от 30 марта 1999 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №38. Ст. 4339; 1999. №14. Ст.1653.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.09.1997 года «По делу о проверке конституционности п. 6 ст. 4, подп. «а» п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 года № 10-П «По делу о проверке конституционности федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»//СЗ РФ, 23.06.2003.- № 25.-Ст. 2564.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 года № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 ГПК РФ в связи с запросом ВС РФ»//СЗ РФ, 01.03.2004, № 9, ст. 831
9. Закон Московской области «О местном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994 года //Тверская, 13.- 1996.- №. 12.
10.Закон Москвы «О референдуме города Москвы» от 14 февраля 1996 года //Тверская, 13. – 1996.- №. 12.
11. Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 1996 года //Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 10. С. 3.
12… Закон «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996 года //Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 12. С. 5.
13. закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской области”//Справочная правовая система «Гарант», 2006.
14. Закон Тюменской области от 06.07.95 года «О референдуме Тюменской области» //Справочная правовая система «Гарант», 2006.
15. Закон Тюменской области» от 29.11.95 года «О местном референдуме в Тюменской области //Справочная правовая система «Гарант», 2006.
УЧЕБНАЯ И НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА
16. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001.
17.Катков Д.Б. Конституционное право России М. «Юриспруденция». 1999.С.108
18. Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002.
19. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. — М.: Юристъ, 2001.
20. Комарова В.Ф. Формы непосредственной демократии в России. — М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.
21. Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Топорнина Б.Н. — М.: Юристъ, 1999.
22. Конституционное право России в вопросах и ответах: Баглай М.В. Конституционное право РФ.- М., 2001.
23. «Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты» (Л.А. Нудненко)// Конституционное и муниципальное право. 2005..№ 1. С. 26-29
24. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. — М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000.
25. Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика // Право и политика. 2003. N 9. С. 49.
26. Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии.- М.: Право, 2000. №6.
27. Михайлева Н. А. Конституционное право России. М., 2006.
28. Народовластие в России — очерк истории и современного состояния / Под ред. Дмитриева Ю.А. Гл. 3. — М.: Юристъ, 1997.
29. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Лазарев В.В. — М.: Юристъ, 1998.
30. «Научно- практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)/ Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. – М., НОРМА, 2003. – 165 с.
31. Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований, 2005.
32. Синцов ГОДАВ. Конституционно-правовой институт референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17 — 18.
33. Смоленский М. Б. Конституционное право Российской Федерации: история и современное состояние: Учеб. пособие/ Рост. гос. экон. акад.- Ростов н/Д, 2000.
34. Федеральное конституционное право России: основные источники / Сост. Страшун Б.А. — М.: Юристъ, 1996.
35. Чиркин В.Е., Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 2001.
36. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 2005.
--PAGE_BREAK--