--PAGE_BREAK--Общей чертой, присущей как Киеву, так и Новгороду, было высокое положение их кителей. Гражданин Киева по своему социальному положению приближался к княжим мужам" и стоял намного выше, чем сельский житель (за участие в походе: киевлянин получал десять гривен, а смерд только одну; разными были и штрафы за внесенные им оскорбления или увечья). Привилегированное положение по отношению к остальному населению занимали и граждане Новгорода.
Таким образом, общинно-вечевой строй домонгольской Руси представлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни славянских племен, которое шло в одном управлении с европейскими народами. Сложившаяся в Древней Руси форма городского правления была близка к европейской. Вече главного города в качестве верховного органа распространяло власть на значительную территорию, диктуя свою волю многочисленным пригородам и селам. Выборная власть была сильнее княжеской, особенно в последний период существования Киевского государства, и: способствовала его распаду.
2. Северо — Восточная Русь и начало Московского государства
С XIII в. общество Северо-Восточной Руси «стало беднее и проще», а отношения между населением и князем строились здесь уже на других началах, «исключавших вечевой элемент». Вечевой быт сохранился лишь в немногочисленных старинных центрах, но исчез в новых городах удельных княжеств. Если в старых городах -Смоленске, Муроме, Брянске — в XII в. жители активно участвовали в княжеских усобицах, и их позиция нередко определяла исход борьбы за княжение, то в других городах «их голоса не слышно» и в источниках нет «ни слова о вече». После смерти Андрея Боголюбского, заметил В.О. Ключевский, ни в одном городе «не сходились на вече, как на думу». И ни один князь, писал С.М. Соловьев, «не собирал веча для объявления городовому народонаселению о походе или о каком-нибудь другом важном деле». В междоусобной борьбе за Владимир и Москву князья уже не стремились решить ее исход с помощью горожан, как это было в Киеве.
Однако вопрос о распространенности городских веча и значении этих органов народоправства до сих пор остается спорным в исторической литературе. Советские историки разделяли точку зрения В.И. Сергеевича, считавшего, что веча действовали во всех городах и в X—XV вв. были повсеместным явлением не только в Южной и Северо-Западной, но и в Северо-Восточной Руси. В связи с этим необходимо напомнить, что С.М. Соловьев подверг серьезной критике работу В.И. Сергеевича74. По его мнению, автор книги не учитывал, что слово вече употреблялось в самом широком смысле и означало «всякое совещание нескольких лиц и всякое собрание народа». Соловьев не без иронии заметил, что автор, обнаружив вечевой быт в московских волнениях XIV-XV вв., не нашел его в подобных им выступлениях москвичей XVII-XVIII вв. только потому, что слово вече к тому времени уже вышло из употребления. Он возражал и против утверждения Сергеевича, что вече было не только в главных, но и во многих второстепенных и даже третьестепенных городах. В качестве доказательства Соловьев приводит место из летописи, показывающее, что к вечам привыкли главные города, а младшие или пригороды привыкли исполнять их решения: «На чем старшие положат, на том пригороды станут».
Таким образом, города Северо-Восточной Руси утратили значение политических и административных центров, какое они имели в удельно-вечевой период. В XIV в. русский город «из цельного политического организма» превратился «в конгломерат ничем между собой не связанных тяглых единиц». Их жители по своему положению заметно отличались от граждан Киева и Новгорода и в правовом отношении были ближе к сельским жителям.
Аналогичные изменения произошли и в сельской общине. Переселившееся с юга население утратило прежние общинные связи, его положение определялось уже не принадлежностью к тому или иному миру, а условиями договора с удельным князем. Если в Древней Руси пришельцем был князь, а владельцем земли община, то в Северо-Восточной Руси земля, на которую садилось пришлое население, принадлежала князю, что вело к усилению его власти. В таких условиях сельские общины, создаваемые нередко самими князьями, носили характер зависимых от государства неполноправных тяглых единиц. Не последнюю роль в утверждении тяглого начала сыграло разорение и разграбление городов и сел в ходе татаро-монгольского нашествия.
Соответствующим образом изменилось и правовое положение населения. В XIV в., как писал В.О. Ключевский, «посажанин сливается в один класс с поселянином под общим названием черного человека», а в Московском государстве эти два элемента «соединялись в одном областном мирском учреждении — в земской избе, сливались в один уездный тяглый мир», включавший «черносошных людей и людей черных сотен и слобод». До Уложения 1649 г. в правовом отношении не было отличий между посадским человеком и крестьянином.
С этого времени надолго разошлись пути развития европейских и русских городов. Уже в XIII-XIV вв. многие города Европы в результате вооруженной борьбы или, как в Магдебурге, путем выкупа ряда должностей освободились от власти сеньоров и епископов и превратились в вольные самоуправляющиеся общины. Сложившееся в это время немецкое городское право, так называемое Магдебургское право, закрепляло за городами значительные привилегии, самостоятельность в области суда, их право на самоуправление и освобождало горожан от многих налогов. В середине XV в. самоуправление по Магдебургскому праву получили и русские города, оказавшиеся под властью Литвы. Показательно, что именно в это время в неравной борьбе с московскими князьями Новгород утратил остатки прежней вольности. В таких условиях русские города не могли иметь политической самостоятельности и подобно европейским городам быть вольными общинами.
Однако положение городов Северо-Восточной Руси в исторической литературе оценивается по-разному. Историки государственной школы, исходя из конкретно-исторических условий развития русских городов, противопоставляли их как европейским, так и «вечевым» городам Дрвней Руси. В работах советских историков, особенно 1930 — первой половины 1950-х гг., по этому вопросу утвердился другой взгляд. Руководствуясь общей характеристикой феодальной формации, они делали вывод о преемственности между городами Древней и Северо-Восточной Руси, отмечали сходство их социально-экономического развития с городами Западной Европы. В работах последних десятилетий эта концепция в значительной степени пересматривается. В частности, высказывается точка зрения, что еще в ХШ-первой половине XV вв. города Северо-Восточной Руси сохраняли общинно-вечевую организацию, оставаясь городами-государствами, а Русское государство складывалось как земско-самодержавное по форме и по существу". Однако далеко не все историки разделяют такую точку зрения. Представляется, что условиям социально-эономической и политической жизни страны первой половины XVI в. в большей степени отвечает определение политического строя России как «самодержавной монархии деспотического типа» на раннем этапе ее формирования. «Северо-Восгочная Русь, — писал С.М. Соловьев, — для объединения своего, для собирания земли, отреклась от вечевого быта». Народ пожертвовал им, «чтобы достигнуть единства государственного. Что выиграла Северо-Восточная Русь этим отрешением от вечевого быта показал ясно 1612 год, когда народ, вследствие сознания государственного единства, мог встать как один человек для охранения этого единства».
С начала XIVв. городами и пригородными станами управляли наместники, а сельской местностью (волостями) — волостели. Эти должностные лица исполняли судебно-административные функции, получая за это право сбора с населения натуральных и денежных «кормов». Однако, ввиду слабости государственного аппарата, власть кормленщиков приводила не к централизации государства, а к локализации отдельных территорий. Жалобы населения на злоупотребления и притеснения со стороны местной администрации заставили правительство усилить контроль за ее действиями. С конца XV в. отдельным общинам жаловались «уставные грамоты», которые не только нормировали величину кормов и пошлин наместникам, волостелям и их людям, но и ограничивали пределы власти кормленщиков, предписывая им судить лишь при участии выборных людей.
Л.В. Данилова, глубоко изучившая вопрос взаимоотношений администрации и общинных институтов, пришла к выводу, что система «кормлений», на которой строилось местное управление, по своему характеру являлась «продолжением старинного полюдья». Кормленщики имели дело с общиной в целом, а не с отдельными ее членами; это обстоятельство и «обеспечивало сохранение за общиной статуса самоуправляющейся социальной ячейки». Внутриобщинными делами по-прежнему управляли выборные старосты, сотские, пятидесятские и десятские. Они ведали раскладкой и сбором податей, были низшей (мирской) судебной властью, охраняли целостность общинных земель.
Но отношения общины с государством не ограничивались только уплатой денежных сборов; на них возлагалось городовое дело, поставка подвод для ямской гоньбы и другие натуральные повинности. С конца XV в. повсеместным явлением стало участие мирских выборных в суде кормленщиков. В условиях малочисленности государственного аппарата присущие общине публично-правовые функции позволили центральной власти включить ее в систему местного управления еще задолго до реформ Ивана IV. По мнению Л.В. Даниловой, включение мирских властей в структуру административного аппарата для средневековья было типичным явлением. Отсюда двойственный характер выборных мирских властей, которые, оставаясь представителями и выразителями интересов общины, в то же время были и «низшим звеном в системе государственного территориально-административного управления». Законодательные акты XVв. «не создавали земского строя, а вводили его в общероссийские рамки». Как заметил в этой связи А.Д. Градовский, «государство нашло общину готовою и воспользовалось ею».
С развитием государства и его аппарата деятельность общины в этой сфере ограничивается. Исследуя жалованные грамоты великих князей к старостам черных северных волостей, Л.В. Данилова приходит к выводу, что в XIII-XIVвв. полномочия глав выборной общинной администрации (по крайней мере, в северных областях) были намного шире, чем в XV-XVIвв. Хотя именно к этому периоду, замечает историк, некоторые исследователи относят «установление земского строя и связанного с ним самоуправления».
3. Земское управление.
Земские реформы в XVI-XVIIвв…
Логическим завершением политики Московских государей, направленной на включение общины в систему местных государственных учреждений, было уничтожение системы кормлений при царе Иване IV. Широкое использование мирской самодеятельности в области губного, земского и верного управления в середине XVIв. положило начало новому периоду в истории местного управления.
Губная реформа. Первые губные грамоты были выданы в 1539 г. по просьбе населения Белозерского и Каргопольского уездов, не имевшего другой возможности обеспечить свою безопасность, как взять на себя поимку воров и разбойников. По этим грамотам часть полномочий наместника передавалась выборным людям — губным старостам и его помощникам «лучшим людям», замененным вскоре целовальниками (утверждались «целованием креста»). Губной староста избирался из дворян, а целовальники — из крестьян и посадских. Выборные люди ловили, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих. С 1555 г. губные учреждения были введены практически во всех уездах. Они размещались в губной избе, дела которой вел выборный губной дьяк; избирались также палачи и сторожа губных изб.
Правительство придавало особое значение должности губных старост, особенно во второй половине XVI в., когда произошло объединение мелких губных единиц, и эта должность стала уездной. В губные старосты избирали только местных дворян, обязательно грамотных и оставленных от службы по старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в которых, независимо от общественного положения, участвовало все население уезда, составлявшего губной округ. Это были первые всеобщие выборы в России (повторились только через 200 лет, при избрании городских депутатов в Уложенную комиссию 1767 г.). Участие в них было настолько обязательным, что воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на выборы (вместо знатных сидели их крестьяне). Избирательная процедура заключалась в сборе подписей под выборным списком, который подписывали избиратели, а за неграмотных — их духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а если его не было, то результат выборов определялся не большинством голосов, а решением царя.
Нередко правительство само назначало старост, тем не менее «взыскивая» с населения «мирские выборы», что означало для избирателей разделение ответственности за все действия с избранным таким образом лицом. В результате выборы были не столько показателем общественного доверия, сколько коллективной порукой за избираемого человека, а «общественное самоуправление становилось не правом, а тяжелой принудительной повинностью».
Губные старосты избирались на всесословных уездных съездах, но ведали не местные земские, а общегосударственные дела по важнейшим уголовным преступлениям. Как заметил В.О. Ключевский, губное дело, «которое сначала предоставлялось отдельным городским и волостным мирам как право по их челобитью» превратилось потом «в повсеместное и всеуездное учреждение, стало для них ответственной повинностью». Правительство рассматривало губных старост в качестве приказных людей, которые утверждались в должности Разбойным приказом, где получали и наказ (инструкцию). До введения воеводского правления губные старосты управляли городами, а в XVII в. нередко заменяли воевод. По определению Б.Н. Чичерина, институт губных старост представлял собой «смесь приказного начала с земским, или скорее это было превращение земской власти в приказную». На государственный характер этой должности указывает и тот факт, что правительство нередко поручало губное управление другим властям. Так, в XVII в. его исполняли как выборные люди, так и правительственные чиновники: воеводы и сыщики. Должность губных старост упразднялась и снова восстанавливалась, пока не была упразднена окончательно в 1702 г.
Земская реформа. В середине XVI в. в местное управление был введен еще один выборный институт — земских или «излюбленных» старост и целовальников, которым передавались все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу деятельности наместников. В результате этих преобразований царя Ивана IV, получивших название земская реформа, институт кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы выборным органам, контролируемым верховной властью.
Первая уставная грамота была дана в 1551 г. крестьянам одной из волостей владимирского уезда, а в 1555 г. все города и волости получили право избирать мирских старост, «которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей», чтобы те могли судить их «беспосульно и безволокитно». Переход к самоуправлению нe был обязателен — это было право, непосредственно связанное с исполнением земской повинности по содержанию местной администрации. Отказываясь от власти наместников и волостелей, миры должны были вместо доходов кормленщиков вносить в казну постоянный государственный оброк (откуп). Его сбор и доставка также возлагались на выборные власти.
Однако круг их обязанностей этим не ограничивался. Уже в XVI в. земские старосты исполняли различные поручения центральной власти: собирали и доставляли в Москву другие налоги, ведали все губные дела на Севере, где не было служилых людей, и др. До последней четверти XVII в. в ведении земских выборных находились следующие дела: 1) владение общинной землей. 2) записка в тягло, 3) раскладка и сбор податей. 4) отправление повинностей, 5) производство мирских выборов, 6) местная полиция.
Таким образом, общинные власти получили двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриобщинные. так и общегосударственные. Но так как земские дела заключались прежде всего в сборе податей и в исполнении повинностей, т.е. в делах неместного характера, то государственные функции преобладали. «Земское управление, — писал Б.Н. Чичерин, — если не по форме, то по предмету носило казенный характер».
продолжение
--PAGE_BREAK--