--PAGE_BREAK--1.2. Правовое регулирование кадрового обеспечения
Отличительной особенностью кадровой политике на государственной службе является ее многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограниченный статусом, назначением, «границами» объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Отсутствие жесткой «вертикали» подчинения в структуре субъектов кадровой политики не означает отказа от единства общих методологических подходов решения кадровых вопросов.
Федеральное Собрание Российской Федерациипридает кадровой политике на государственной службе легитимный характер, законодательно закрепляет ее принципы, контролирует их осуществление и практически реализует ее требования в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации (через руководство аппаратов и кадровые службы).
Президент Российской Федерацииопределяет цели и основные направления государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в работе с кадрами, осуществляет назначение и вносит на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ предложение по кандидатурам на замещение государственных должностей РФ, присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников РФ и государственных советников РФ.
Правительство Российской Федерацииотвечает за реализацию единой кадровой политики на федеральной государственной службе в исполнительной власти: в аппарате Правительства РФ, центральном аппарате федеральных министерств, ведомств и аппаратах их территориальных подразделений, аппаратах органов исполнительной власти субъектов РФ через соответствующие подразделения государственной службы и кадров в перечисленных аппаратах (включая Департамент государственной службы аппарата Правительства РФ).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерациипроводят самостоятельную кадровую политику в рамках государственной службы субъекта РФ, за исключением предметов совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (через внутренние подразделения государственной службы и кадров).
Органы судебной властиобеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на государственной службе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.
Государственная политика и все ее составляющие, конечно же, регулируются и документально подтверждены законами и различными нормативно-правовыми актами.
Федеральные законы Российской Федерации:
1. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
2. Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
3. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Постановления Правительства Российской Федерации:
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2010 г. № 648 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 — 2015 годы)»;
2. Постановление Правительства РФ от 6.05.2008 № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»;
3. Постановление Правительства РФ от 17.04.2008 № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих»;
4. Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 г. № 176 «Об оплате труда работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы»;
5. Постановление Правительства РФ от 28.12.2007 № 938 «О фонде оплаты труда работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;
6. Постановление Правительства РФ от 06.11.2001 № 798 «О порядке премирования, установления надбавок к должностным окладам и оказания материальной помощи руководителям федеральных органов исполнительной власти» и др.
Распоряжения Правительства Российской Федерации:
1. Распоряжения Правительства РФ от 11.09.2008 № 1307-р «Об утверждении примерной формы государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих»;
2. Распоряжения Правительства РФ от 26.05.2005 № 667-р «Об утверждении формы анкеты для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» ;
3. Распоряжения Правительства РФ от 3.12.2009 № 1862-р «Об утверждении государственного плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах»;
4. Распоряжение Правительства РФ от 23.03.2010 №389-р «Об утверждении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих на 2010 год»;
5. Распоряжение Правительства РФ от 22.04.2010 № 636-р «Об утверждении федеральной программы „Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 — 2015 годы)“;
6. Иные нормативно-правовые акты.
продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ 2.1. Эффективность кадрового обеспечения государственных служащих
Рассматривая аппарат государственной власти, можно заметить, что на сегодняшний день он является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие. Следовательно, проблема кадрового потенциала государственной власти актуальна в настоящее время, так как политика кадров является одной из главных политик государства.
Эффективность и устойчивость, надежность функционирования любой системы в значительной степени зависят от ее стабильности. Высокий профессионализм и компетентность действий государственных служащих могут быть обеспечены лишь при устойчивом, обладающем законодательно закрепленными экономическими преимуществами корпусе чиновников. Принимать грамотные решения в управлении страной, способствовать процветанию ее экономики и граждан могут лишь работники с высоким чувством гражданской ответственности и обладающие соответствующими знаниями и навыками. Поэтому в основе кадровой политики государства должны лежать не соображения личной преданности, а принципы высокого профессионализма, компетентности, законопослушания, независимости от идеологической и политической конъюнктуры.
Хотелось бы, более подробно остановиться на некоторых моментах, в следствии которых кадровое обеспечение становиться неэффективным:
1. Непрофессионализм государственного служащего. Он хоть и представляет собой большую общественную ценность, но отсутствие политической воли руководящей элиты к созданию условий для защиты государственных служащих от произвола руководителей государственных органов, недостатки в реализации законодательства о государственной службе приводят к обесцениванию профессионализма как обязательного качества лиц, замещающих должности государственной службы.
Такое отношение к профессионализму государственных служащих приводит к тому, что их карьерный рост в большей мере зависит от уровня личных отношений с руководителем, что является основой сохранения патрон-клиентских отношений на государственной службе.
Некомпетентность кадров государственной службы приводит к их частой сменяемости, к формированию «командных» методов управления, что обеспечивает его управляемость в интересах руководителя и являются причиной снижения эффективности функционирования государственного органа, качество его деятельности. В органах государственной власти продолжает складываться ситуация, когда государственные служащие, призванные решать самые сложные проблемы регулирования общественных отношений, не владеют современными формами и методами управления, реализации государственной власти, что влечет неэффективность власти.
Такое качество государственного кадрового обеспечения выступает тем элементом, который является источником нестабильности государственных органов и всего общества.
2. Анализ кадрового состава на государственной службе. Согласно статьи 60 Федерального Закона №79-ФЗ, формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:
· назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;
· совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.
Но на практике, эти принципы не соответствуют действительности.Это подтверждает наличие провала в стаже у основного контингента государственных служащих. Так как, их стаж составляет либо более 15, либо менее 5 лет. Средний, самый продуктивный возраст вымывается из системы госслужбы вследствие неудовлетворенности человека своим положением, перспективами роста, заработной платой. Также это, некачественное образование. Почти нулевой процент составляют лица, имеющие высшее образование по предусмотренным для исполнения госслужбы специальностям; краткосрочные курсы повышения квалификации существенно превалируют над дипломами по второму высшему образованию и прочие. И конечно, нельзя не сказать о явном неудовлетворительном состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала.
3. проблема информационногокадрового обеспечения. Если государственный служащий – это основа государственного управления, авторитет власти, то информация ее сила, главное богатство экономики. Управленец и управленческая информация представляют единое целое, они взаимосвязаны. Применение и использование информационных технологий в госаппарате позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений.
Но на деле, мы снова сталкиваемся с проблемой негативного восприятия как со стороны лиц готовящих решения, так и со стороны лиц, принимающих решения. На сегодняшний день процесс внедрения новых информационных технологий сводится в основном к приобретению дорогостоящей компьютерной техники, использующейся не по ее основному назначению.
Проблемы эффективности управленческой информации имеют важнейшее значение, так как они напрямую затрагивают вопросы изменения структуры и функций государственного управления. Так как, при целесообразности использования информационных систем идет сокращение численности государственного аппарата, тем самым оставляя многих государственных служащих без места работы. И, конечно же, без внимания не остается тот факт, что многие государственные служащие не могут рационально использовать информационные технологии для разработки и принятия управленческих решений, так как нет навыков и опыта работы в этом.
4. Коррупция на государственной службе. Коррупция встречается на различных уровнях властных структур и практически во всех секторах государства. В России практически нет государственных структур, неподверженных коррупции. К наиболее коррумпированным государственным органам относятся: таможенные и налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и прокуратура, организации, связанные с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.
Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники стремятся обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции.
В настоящее время формы коррупционных правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные.
Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля.
Среди причин, касающихся государственно-правового регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции.
Среди социально-нравственных причин можно выделить: традиционный для нашей страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей в государственных структурах.
Важной причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.
Коррупция в государственных органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации и легализации. Имея возможность устанавливать регуляции, не предусмотренные законодательством, государственные структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким образом, чтобы иметь возможность взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также теневых выплат.
В целом, можно сделать вывод о недостаточной высокой эффективности кадровой политики в федеральных государственных органах.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Основные проблемы кадровой политики на государственной службе
Одной из основных причин дефицита высококвалифицированных кадров в системе государственной службы России является отсутствие продуманной кадровой политики и ее законодательного регулирования.
Наиболее острыми кадровыми проблемами государственной службы также являются:
ü отсутствие официальной концепции кадровой политики и программ ее реализации;
ü отсутствие полноценного, наделенного не только рекомендательным, но и распорядительными полномочиями федерального органа управления кадрами государственной службы Российской Федерации;
ü некомпетентность руководителей органов государственной власти в вопросах кадровой политики и слабость научно-методического обеспечения практики работы кадровых служб;
ü низкий статус кадровых служб и их руководителей;
ü отсутствие ответственности руководителей органов государственной власти, кадровых служб за рациональное использование профессиональных возможностей государственных служащих;
ü недостаточная профессиональная подготовленность работников кадровых служб, их неспособность реализовать современные кадровые технологии;
ü отсутствие механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением его статуса (особенно из военной в гражданскую государственную службу);
ü высокая текучесть кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений перечня министерств и других органов;
ü отсутствие унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером;
ü разрозненности элементов системы управления государственной службы РФ вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ. Нет «кадровой вертикали», что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом;
Исходя из вышеизложенного следует, что при реализации кадровой политики в системе государственной службы основное внимание необходимо также уделять решению следующих задач:
ü управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;
ü обновление и ротация их кадрового состава;
ü формирование кадрового резерва и его эффективное использование;
ü объективная оценка результатов деятельности государственных служащих.
В то же время, как показывает практика, проблема формирования качественного, высокопрофессионального корпуса государственных и муниципальных служащих является одной из сложнейших проблем любой государственной системы. Здесь поднимаются такие неоднозначные вопросы, как совершенствование системы отбора кадров на государственную службу, разработка научных критериев их оценки, научный подход к анализу потребностей в управленческом персонала, формирование эффективных технологий расстановки и продвижения кадров, повышение обоснованности кадровых решений и расширение их гласности и т.п.
Преломление данных направлений кадровой работы сквозь призму российской действительности приводит к выводу, что в сфере работы с кадрами государственной службы мы пока имеем больше проблем, чем позитивных результатов. В России отсутствуют долгосрочные перспективы в подготовке и использовании кадров, кадровая политика зачастую носит бессистемный характер, в связи с чем оказывается несогласованной с программами экономического и социального развития территорий, в ней нет продуманной системы подбора и перемещения кадров.
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИИ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 3.1. Особенности совершенствования концепции кадровой политики на государственной службе
Концепция кадровой политики – это система взглядов на кадровую работу в современных условиях переходного периода, общие принципы, кадровые технологии. Составной частью любой концепции является анализ состояния кадров, реализации направлений работы с кадрами и выявление противоречий. Сопоставление противоречий и видения состояния и развития кадров дает основу для поиска желаемых путей и способов. Так, основной целью государственной кадровой политики является формирование руководящего слоя (национальной элиты), способной эффективно управлять страной во имя достижения целей национального развития.
В органах власти и управления государственная кадровая политика представляет собой систему официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов по организации и регулированию кадровых процессов и отношений в государственном аппарате. Как социальное явление государственная кадровая политика имеет сложную структуру субъектов, объектов, средств ее реализации, уровней и видов. Без выяснения социальной сущности государственной кадровой политики невозможно эффективно обеспечить важнейшее конституционное право государственных служащих на труд и профессионально-квалификационное развитие.
При разработки концепция кадровой политики, можно определить следующие направления по формированию и совершенствованию кадрового потенциала государственной власти и управления. К ним относятся:
1. Сдерживание роста абсолютной численности государственных служащих. Приоритетным направлением кадровой политики является приостановка и сдерживание дальнейшего роста численности государственных служащих, а в перспективном плане — ее целенаправленное регулирование, приведение в соответствие с избранной моделью государственного управления.
2. Обеспечение стабильности кадрового состава. Кадровый состав государственной службы нестабилен, а масштабы и качество обновления кадров государственного аппарата подвержены конъюнктурным колебаниям в зависимости от действия причин политического характера. При этом общим для всех периодов является наличие потенциальной нестабильности кадрового состава: готовности определенной части наличного кадрового состава в любой момент сменить работу из-за низкого престижа государственной службы, слабой социальной защищенности, неадекватности условий труда и т.д.
Учитывая изложенное, приоритетом кадровой политики является обеспечение стабильности кадрового состава в сочетании с его целенаправленным обновлением. Кадровая политика в вопросе обеспечения стабильности кадров государственной службы должна исходить из того, что кадровый состав — это основной, постоянный, профессионально подготовленный контингент работников, стремящихся получить личные перспективы на государственной службе, что обеспечивается гарантированным служебным продвижением (созданием нормативно обеспеченной возможности такого продвижения), материальными условиями в рамках государственной службы.
3. Нормализация показателей структуры кадров государственных служащих по возрастному и половому признакам. В вопросе нормализации показателей структуры кадрового состава по возрастному признаку кадровой политики выступает организованное привлечение на государственную службу молодежи, создание для нее условий служебного роста, закрепление на работе опытных специалистов средних возрастов и постепенное возобновление работников старших возрастов (при соответствующем кадровом и финансовом сопровождении). Равный доступ к государственной службе связан с равенством полов. Для реализации этого принципа необходимо заботиться об увеличении удельного веса женщин на руководящих должностях.
4. Обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных качеств государственных служащих. Отбор кадров должен проводиться по принципу альтернативности и конкурсности. Нарушение этого принципа приводит к непрофессионализму, недостаточной инициативе государственных служащих. Как правило, отбор кадров проходит по принципу личной надежности и преданности.
Поэтому при подборе кадров на государственную службу приоритетным направлением кадровой политики является обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных и личностных качеств претендентов на основе четко регламентированных в правовом отношении правил, стандартов и процедур, установление жестких критериев соответствия способностей претендентов квалификационным требованиям к государственным должностям. Немаловажным аспектом является и обеспечение гласности этой работы.
5. Обеспечение однородности кадрового состава по уровню профессиональной подготовки. Следствием отсутствия стандартов и процедур отбора на государственную службу становится дефицит профессионализма и компетентности государственных служащих в решении проблем. Неумение анализировать ситуацию, учитывать последствия практических шагов, организовывать и контролировать выполнение принимаемых мер и программ усугубляются стихийностью и хаотичностью мероприятий по организации профессиональной подготовки государственных служащих.
Поэтому задачей кадровой политики является достижение однородности кадрового состава по уровню его профессиональной подготовки, компетентности, наличию управленческих знаний и навыков. Такая однородность обеспечивается не только едиными требованиями подбора кадров на государственную службу, но и действием принципов целенаправленности, одновременности и единого качественного уровня подготовки (обучения) кадров государственных служащих для всех и во всех ветвях власти, что достигается на основе централизованного методического и организационного руководства системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Однородность кадрового состава обеспечивает единые подходы к решению государственных, экономических, социальных и иных общественных проблем, создает профессиональную основу для конституционного единства всех ветвей власти, позволяет выработать общий язык для межведомственного и межтерриториального сотрудничества.
6. Обеспечение условий продвижения на государственной службе. Условия продвижения по службе обеспечиваются на основе рационального сочетания:
— автоматизма повышения по службе со стажем службы, возрастом, способностями и заслугами на основе объективной оценки;
— повышения в должности с повышением разряда;
— организации постепенного, последовательного, нормативного регулируемого служебного продвижения с индивидуальным планированием карьерного восхождения и т.д.
Юридические принципы, на которых базируется кадровая политика на государственной службе, берут свое начало в Конституции РФ. Именно ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизма государственной службы и др.
Законодательство о государственной службе представляет собой правовую основу кадровой политики. Решения в сфере кадровой политики затрагивают фундаментальные права государственных служащих:
— на подготовку, переподготовку и повышение квалификации;
— на продвижение по службе;
— на обоснованную оценку компетентности и т.д.
Недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных служащих и кадровой работы государственных органов являются причинами снижения эффективности государственной службы.
В рамках законодательства о государственной службе необходимо разрабатывать специальные акты, связанные преимущественно с кадровой политикой. В их числе нормативные акты:
— о системе квалификационных требований по государственным должностям;
— об оценке и стимулировании эффективного труда государственных служащих;
— о формировании резерва кадров государственных служащих;
— о кадровых службах;
— об аттестации, конкурсном отборе, сдаче квалификационных экзаменов для поступления на государственную службу;
— о порядке ротации государственных служащих с регионального уровня на федеральный и наоборот.
Для практической реализации кадровой политики на государственной службе важны не только акты законодательства о государственной службе, но и их использование в повседневной практике. С точки зрения для кадровой политики важное значение имеет использование таких инструментов, как:
— служебная аттестация;
— государственный квалификационный экзамен;
— конкурс на замещение вакантной государственной должности;
— оценка результатов служебной деятельности и др.
Целью применения всех этих инструментов, уже установленных законом, является придание более объективного открытого характера кадровым решениям. Их применение служит не только обоснованию установленного денежного содержания, но и определению сферы деятельности и компетентности отдельных государственных служащих с учетом их способностей, интересов и перспектив.
Закрепление в законодательстве и использование инструментов кадровой политики свидетельствует все о большем понимании значения отбора назначения кадров, их использования и стимулирования. Задачи работы с кадрами в рамках общих требований законодательства о государственной службе следующие:
— повышение квалификации, а также переподготовка (переквалификация) государственных служащих;
— подготовка резерва кадров государственных служащих;
— проведение и анализ служебных аттестаций;
— планирование использования кадров и перехода их на другие государственные должности;
— сотрудничество с представительствами профессиональных союзов (ассоциаций) государственных служащих.
продолжение
--PAGE_BREAK--