Государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования
«Омская академия Министерства внутренних дел
Российской Федерации»
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Омск 2009
План
ВВЕДЕНИЕ
Глава I. Возникновение и эволюция российского конституционализма
§1. Становление теории конституционализма в России, его понятие и сущность
§2. Зарождение конституционализма в России
§3. Конституционализм в России до Октябрьской революции 1917 года
Глава II. Развитие конституционализма в советский период
§1. Советский подход к пониманию конституции
§2. Конституция РСФСР 1918 года
§ 3. Конституции СССР 1924 года и РСФСР 1925 года
§ 4 Конституция СССР 1936 года и РСФСР 1937 года
§ 5. Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года
Глава III. Формирование и реформирование конституционного строя Российской Федерации
§ 1. Демократические реформы в СССР 1988 -1992 годов и конституционное развитие
§ 2. История создания Конституции нового российского государства
§ 3. Конституция Российской Федерации 1993 г.: перспективы развития и реформирования
Заключение
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Развитие и становление современной Конституции неразрывно связано с историческими предпосылками, существовавшими задолго до её принятия, причем не столько с законодательной практикой, сколько с развитием идей и представлений о системе государственной власти, механизмах ее функционирования и взаимодействия с обществом, т.е. теорий конституционализма.
Российский конституционализм на современном этапе рассматривается как многогранное политико-правовое явление, отражающееся во взаимозависимом сочетании конституционной идеологии, конституционной теории и конституционной практики развития российской государственности.
В советский период развития государства данный термин рассматривался применительно лишь к капиталистическому обществу, таким образом, конституционализм считался элементом буржуазной правовой идеологии, неприемлемым в условиях советского строительства. Положение стало меняться с конца 70-х годов, когда появилась потребность теоретически осмыслить новый этап конституционного развития СССР и некоторых других социалистических стран1.
В современных юридических исследованиях отсутствует единый взгляд на исторические этапы развития конституционализма в России, а последний, в свою очередь, рассматривается как производный от понятия «конституция». В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона нет определения конституционализма, но дается следующее определение конституции: «Конституция — учредительный закон, основной закон, устанавливающий основные начала государственного устройства данной страны. Обыкновенно название это дается основным законам тех стран, государственное устройство которых основано на началах народного представительства»2.
Общие теоретические аспекты проблематики развития конституционного строя России поднимаются в работах известных ученых конституциалистов различных периодов, среди которых можно назвать имена С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.П. Безобразова, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, А.Д. Градовского, В.В. Еремяна, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, И.А. Кравца, А.Н. Медушевского, Н.И. Матузова, Ю.В. Пуздрача, А.С. Смыкалина, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и др.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере создания и применения правовых норм, закрепляющих за гражданами Российской Федерации конституционные обязанности.
Предметом исследования является формирование и развитие системы социальных, правовых и конституционно-правовых норм, закрепляющих основополагающие принципы организации и деятельности государственной власти, ее отношений с гражданами и обществом.
Целью работы является комплексное исследование эволюции правовой регламентации и практики реализации конституционных принципов российского государства.
Для достижения цели определены следующие исследовательские задачи:
раскрыть правовое содержание понятия «конституционализм», определить его природу и сущность;
проследить формирование и развитие правовых и обычных норм, регламентирующих отношения, обычно включаемые в предмет конституционного права, на протяжении от зарождения Российского государства до принятия первой конституции;
проанализировать основные конституционные акты российского государства в период до октябрьской революции 1917 г., выявить их особенности, установить наличие предпосылок для создания писанной конституции ;
провести детальный анализ конституций советского периода, в целях определения характерных черт юридической техники и особенностей структуры;
исследовать период становления конституционализма в Российской Федерации с момента начала демократических реформ, определить какие события повлияли на содержание современной Конституции Российской Федерации;
выявить основные направления и тенденции дальнейшего развития Конституции РФ, проблемы правоприменения, возможности совершенствования, перспективы изменения.
Методологическую основу исследования составляют общие, общенаучные, частнонаучные и частноправовые методы и подходы: диалектический, анализ, синтез, системный подход, функциональный подход, социологический, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Источниковую базу исследования составили Конституция РФ 1993 г., законодательные и иные акты нормативные акты РФ, конституции советского периода, законодательство Российской Империи и более ранних исторических периодов.
Теоретическую основу работы составили труды ученых, обращавшихся к осмыслению понятия обязанность, советских и современных российских ученых — монографии, учебники, научные статьи, диссертации теоретико-правового и специально-юридического характера.--PAGE_BREAK--
Теоретическая в практическая значимость исследования определяется актуальностью и научной новизной темы. Теоретическая значимость заключается в возможности существенного расширения знаний о развитии российского законодательства в части регламентации обязанностей граждан.
Структура дипломной работы определена целью и задачами исследования, она состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка.
Глава I. Возникновение и эволюция российского конституционализма
§1. Становление теории конституционализма в России, его понятие и сущность
Категория «конституционализм» применялась для характеристики конституционной истории России и рассматривалась как политическая система, «при которой власть монарха в государстве ограничена народным представительством (парламентом)»1. С учетом отмеченных особенностей, эволюцию конституционализма в России представляют в виде следующих этапов:
Этап дворянского или правительственного конституционализма, который включал возникновение конституционных идей, разработку проектов конституции дворянской оппозицией;
этап монархического конституционализма в условиях думской монархии (1906 — февраль 1917 года);
этап советского конституционализма, функционирующего в условиях однопартийной политической системы;
переходный период от советской республики и советского государственного права к демократическим институтам конституционного права (1989-1993 г.г.);
этап современного демократического конституционализма после конституционной реформы 1993 года2.
По мнению И.М Степанова, высказанному им в работах различных лет, конституционализм определяется в широком и узком понимании этого слова. В широком смысле это явление охватывает теорию конституции, историю и практику развития той или иной страны, группы стран, мирового сообщества в целом3. В узком смысле под конституционализмом понимается система знаний о фундаментальных ценностях демократии: их составе, формах выражения, методах и степени реализации. Таким образом, И.М. Степанов обозначил конституционализм как систему представлений об общедемократических, общецивилизационных, политико-правовых ценностях государственно-организованного общества1.
Не во всем с таким подходом согласен С.А. Авакьян: «Указанные общие ценности следует трактовать как набор нужных, желательных в любой стране. Однако нельзя их рассматривать как некую аксиоматическую заданность и соизмерять с нею то, что имеет место в конкретном государстве. В этом случае анализ реальности, в том числе и достижений соответствующего общества, невольно подменяется формальными критериями: есть все из набора — значит, государство может похвалиться наличием конституционализма, чего-то недостает — значит, до «подлинного» конституционализма еще путь не пройден»2.
По мнению С.А. Авакьяна, «конституционализм следует связывать с четырьмя главными моментами: конституционные идеи; наличие соответствующего нормативно-правового фундамента; достижение определенного фактического режима; система защиты конституционного строя и конституции». Этого же взгляда на конституционализм, в несколько иной терминологии, придерживается И.А. Кравец: «Системный анализ современного российского конституционализма охватывает четыре грани его воплощения в реальности: идейно-теоретический, нормативно-правовой, институционально-функциональный и судебно-интерпретационный»3.
Таким образом, в отечественной науке конституционного права конституционализм понимается, прежде всего, как «система основных идей и взглядов об отвечающем принципам демократического развития устройстве государства, организации в нем власти и взаимоотношениях последней с гражданами»1.
Чтобы раскрыть содержание понятия «конституционализм», необходимо проанализировать истоки его возникновения в России. В юридической литературе сложилось две основные точки зрения на процесс возникновения конституционализма в России. Первая связывает появление конституционализма с 1730 годом и «Кондициями», предъявленными Верховным тайным советом герцогине Курляндской Анне Иоанновне при приглашении ее на российский престол. Вторая с Манифестом 17 октября 1905 года, существенно ограничившем власть монарха2.
История развития конституционализма в России нашла отражение в трудах историков русского права второй половины XIXвека — В.И. Сергеевича, А.Д. Градовского, Ф.И. Леонтовича. Они рассматривали данную проблему через анализ государственно-правовых институтов.
Древняя история составила основу историко-правовых исследований В.И. Сергеевича и Ф.И. Леонтовича, поскольку оба разделяли убеждение, что именно древний период дает возможность решить проблему развития русской государственности. Центральной проблемой историко-юридической концепции А.Д. Градовского являлось общество и государство в их взаимном отношении и изменении в ходе исторического процесса. Градовский разделял мнение Сергеевича, что древний период истории любого государства предопределяет самобытность ее дальнейшего развития3.
По мысли В.И. Сергеевича, княжеская власть и народное вечевое представительство суть «два противоположных, но необходимых друг для друга элемента: с одной стороны, народ не может жить без князя, с другой — главную силу князя составляет тот же народ»; следовательно, «князь есть в высшей степени народная власть»2. Доказывая этот тезис, ученый опирается на анализ собранных и систематизированных им летописных свидетельств о деятельности вечевых институтов и их взаимоотношениях с княжеской властью1.
Одним из главных оппонентов В.И. Сергеевича стал А.Д. Градовский, издавший в 1868 году очерк «Государственный строй древней России». Как считает Н.В. Иллерецкая, А.Д. Градовский находился на позициях общинной теории. Вече, считает А.Д. Градовский, соответствовало не личной свободе, а общинному быту. Поэтому оно выражало общинную свободу, было правом не каждого лица, а целой общины. Общинные (вечевые) начала, определяемые формами народного быта, вместе с тем выражались по отношению к организованной княжеской власти в присущем каждой автономной общине праве призвания князей; но это начало находилось в постоянной борьбе с началом княжеским, родовым (наследование по родовому старейшинству).
По мнению Сергеевича, из двух сил — князя и вече — осталась только одна: князь. Князь отменил вече. Автор выделяет три причины перехода вечевой России к единодержавию: влияние татарского владычества, установление поместной связи между служилыми людьми и князем и объединение России. А.Д. Градовский считает, что первая причина чисто внешняя, а вторая и третья — производные от нее. С усилением начала престолонаследия народное призвание возобновлялось лишь в редких случаях в связи с прекращением княжеского рода. Государственный идеал, зародившийся в первый момент призвания князей как реакция на общинный быт, достиг высшей ступени развития. Татарское владычество дало новый толчок народному самосознанию и привело к практическому осуществлению государственного единства2.
Властеотношения в Древней Руси сложились задолго до возникновения Московского государства, но в этот период можно говорить лишь о некоторых элементах традиции, подводящих народ к современному пониманию конституционализма.
В России до конца XVIIIвека сохранились органы, которые носили элементы представительных учреждений. Такими органами были земские соборы, в состав которых входили представители не только высшего феодального сословия, но и представители низших.
Понятие «земский конституционализм» вошел в политический обиход в начале XXвека. Под ним подразумевалось такое направление земской общественно-политической и теоретической деятельности, которое ставило целью построение Российского государства на общинном принципе посредством реформ существующего государственного строя, совместными усилиями правительства и либерального общества1.
В России теория конституционализма разрабатывалась в основном авторами, принадлежавшими к либеральному лагерю. Видные русские правоведы В.М. Гессен, П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин и другие связывали понятие «конституционализм» с теорией «правового государства», разработанной немецкими государствоведами, в частности, Р. Моллем, а затем русскими авторами. Большим шагом вперед следует считать введение в научный обиход понятия «конституционное право» вместо употреблявшегося ранее понятия «государственное право». Многие ученые под конституционным правом понимали конституционную организацию государственной власти, направленную на защиту прав и свобод личности.
Согласно либеральному мировоззрению, исторические долиберальные государственные формы нельзя разрушать путем революционного переворота, их надо преобразовывать. Следовательно, либеральный конституционализм в России необходимо понимать как своего рода альтернативу революции2.
Анализируя взгляды отечественных исследователей на проблемы конституционного устройства государства, следует отметить, что российские ученые второй половины XIXвека разработали стройную концепцию конституционного государства в форме конституционной монархии, гарантирующей широкие права и свободы личности, разделение властей, развитое местное самоуправление.
Конституционное государство, должно обладать рядом характерных признаков, которые бы отличали его от государства неконституционного. Прежде всего, это наличие основного правового закона — Конституции. Конституция — это не просто Основной Закон государства, принятый путем надлежащей процедуры, это закон, обеспечивающий в государстве господство права, т.е. устанавливающий и гарантирующий минимальную и неотчуждаемую меру свободы и формальное равенство участников социального общения.
Конституционализм в либерально-правовой мысли России тождественен понятию конституционного государства ядром, которого является Конституция. На заре XXвека под конституцией понимались «совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенция, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти»1.
Противовесом чрезмерному развитию административного строя является строй конституционный, а противоположностью государства полицейского (бюрократического) — государство конституционное. Понятие «конституционализм» тесным образом связано с понятием «конституционный строй», который является центральным в российском конституционализме. До сих пор в законодательстве не выработано определения конституционного строя, несмотря на использование его в официальных документах и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации 1993 года.
В юридической литературе 90-х годов XXв. предлагалось исключить из конституционного права термин «общественный строй», на том основании, что это понятие использовалось в теории и практике тоталитарного социализма, и было там «огосударствлено», т.е. исключало существование гражданского общества, независимого от государства и стоящего над ним1.
Исследуя конституционализм в России, И.А. Кравец отмечает, что типология конституционализма насчитывает несколько классификаций: мнимый конституционализм и подлинный, а также парламентарный (в форме парламентской республики или монархии) и дуалистический (в форме президентской республики и дуалистической монархии, республиканский (основанный на принципе народного суверенитета) и монархический (базирующийся на монархическом принципе), народный (возникший вследствие принятия конституции избирательным корпусом или его представителями в парламенте или учредительном собрании), договорный (возникший в условиях соглашения между монархом и парламентом) и октроированный (юридическим основанием которого является акт, пожалованный главой государства, как правило, монархом)»2. продолжение
--PAGE_BREAK--
Государствоведы либерального направления подчеркивали, что Основные законы 1906 года свидетельствовали о возникновении в России октроированного конституционализма с дуалистической монархией по характеру организации законодательной власти и типу взаимоотношений монарха, правительства и парламента между собой3.
В конце XIX— начале XXвеков русские либералы являлись по своим взглядам государственниками, мечтавшими реализовать свои программы посредством государства и его институтов, они пытались изменить заимствованные конституционные принципы применительно к России. Английская Конституция, писал Б.Чичерин, является неподражаемой, учиться у англичан способу сохранить политическую свободу совершенно напрасно, можно усвоить лишь некоторые приемы, условия, форму1.
В России основными конституционными идеями исследуемого периода являлись: ограничение самодержавия и введение представительного правления, определение источника суверенитета власти, провозглашение политических и гражданских прав и свобод подданных, утверждение верховенства права и законности.
Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Современный этап конституционного развития России заключается в том, что оно «подчиняется общемировым закономерностям: демократизации и гуманизации конституций; усилению конституционно-правовых основ политической, экономической и социальной сфер общества; развитию механизмов согласования интересов различных социальных слоев», правда, надо отметить, что эти процессы идут, не всегда гладко, а порой и противоречиво2. Но все же за последние десятилетия обогатилась сама теория конституционализма. Среди его принципов выделяют демократический способ разработки и принятия конституции; наличие конституционного контроля; стабильность конституционных норм; признание общечеловеческих ценностей3. Универсальность этих составляющих заключается в том, что они признаются государствами с различным уровнем политического, экономического, социального, культурного развития.
О конституционализме можно говорить лишь с того периода, когда полностью определились отношения между гражданским обществом и государством как отношения двух сторон, двух субъектов исторического процесса. В России в результате исторических особенностей (вечевому, общинному быту, монархической традиции, ликвидации частной собственности в советский период) структуры гражданского общества были неразвиты, а, следовательно, и конституционализм имел особые формы не только своего становления, но и проявления.
§2. Зарождение конституционализма в России
История конституционализма России имеет древние корни. Его идеи и представления развивались, основываясь на обычаях, древнейших сборниках правовых актов.
Древняя история России распадается на два периода, В течение первого, княжеского периода, Россия представляет собой разделенною на множество независимых одно от другого княжеств, в течение второго, царского, она является соединенной в одно государство с политическим центром в Москве.
Объединение России было достигнуто при князьях, к этому периоду относятся и первые зачатки некоторых учреждений царской России, таких как приказы. Также к этому периоду можно отнести и начало формирования некоторых элементов российского конституционализма.
Народ и князь были два элемента древнерусского общественного быта. Участие народа в общественных делах проявлялось в форме веча. Вече были во многих городах древней Руси: во Владимире, Рязани, Муроме, Ярославле, Устюге, Галиче и других. Вече Новгорода имело свою особенность, которую Сергеевич объясняет наличием сильных партий и легкой возможностью столкновений между ними. Также Новгород имел преимущество в том, что татарский разгром его не коснулся. Благодаря этому обстоятельству, вечевая жизнь сохранилась в его стенах гораздо дольше, чем в остальной России1.
Вече было явлением не только всеобщим, но и необходимым в древней России, так как князь еще не имел своих собственных, развитых орудий управления. Это заставляло его искать опоры в согласии с народом, выдвигая народ на первый план. В дореволюционных исследованиях русского права нет единого мнения о характере русского веча. По мнению В.И. Сергеевича, он определялся двумя условиями: слабостью княжеской власти и всемогуществом личной свободы — «участие в вечевых собраниях было не обязанностью как в парламентах Англии, а правом личной свободы»1.
По мнению А.Д. Градовского, вече соответствовало не личной свободе, а общинному быту, поэтому оно выражало общинную свободу, было правом не каждого лица, а целой общины2.
Вече не было результатом законодательного акта, поэтому и отмена его совершалась не в силу воли законодателя, а в силу изменений в древнем обществе. В.И. Сергеевич выделяет три причины перехода вечевой России к единодержавию: влияние татарского владычества, установление поместной связи между служилыми людьми и князем и объединение России3.
Киевская Русь, образованная в 882 году — стала первым устойчивым крупным государственным объединением восточных славян. Главным содержанием деятельности первых Киевских князей было объединение всех восточнославянских и части финских племен под властью великого Киевского князя; приобретение заморских рынков для русской торговли и охрана этих торговых путей; зашита границ русской земли от нападений степных кочевников4.
В Киевской Руси было характерно сохранение во многих сферах общественной жизни регулирования через традиции, обычаи, мифы и религию. Огромное воздействие на развитие русского национального права оказало принятие в 988 году Русью христианства. От Византии был воспринят ряд более совершенных светских правовых кодексов, а также введено новое право — церковное5. Во времена Владимира (980-1051 г.г.) было создано несколько Уставов – постановлений власти по одному или нескольким вопросам. Эту практику продолжили Ярослав, другие русские князья. В XIвеке был подготовлен крупный законодательный акт Русская Правда, составленная из княжеских Уставов, обычного права и византийских актов.
Достаточно важным фактором, является то обстоятельство, что наряду с обычаями и традициями на Руси был весьма распространен договор, как источник права и регулирования отношений между народом и органами, представляющими государственную власть.
Что касается устройства государственной власти в Киевской Руси, то следует отметить, что главной задачей княжеской администрации был сбор дани с подвластного населения. В древнейшую эпоху суд по своим органам не был отделен от управления. Князь, призванный судить и управлять, не только сосредоточивал в своих руках все ветви не многосложной администрации, но и ведал военными делами, судом, финансами и всеми другими предметами малоразвитого управления1.
При князе существовала княжеская дума, состав и полномочия которой зависели от усмотрения князя. Чаще всего дума собиралась для обсуждения вопросов внешней политики: войны и мира, уступки своих городов и захвата чужих. В Русской Правде есть указания и на совещания о порядке княжеского суда2.
Местные правители, ведению которых поручались отдельные волости, в древнейшее время именовались посадниками. Одна из главнейших обязанностей посадника заключалась в охране власти своего князя над вверенною ему волостью. Право избирать в должности посадников принадлежало князьям3.
Новгородцами же посадник избирался на вечевой площади, а не назначался на эту должность князем. |В этом проявляются элементы непосредственной демократии, оказывающие влияние на формирование исторических традиций российского конституционализма1.
Со второй половины XIIвека новгородцы начали выбирать «всем городом» на вече из местного духовенства и своего епископа, которого киевский митрополит утверждал затем в этой должности2.
Примерно с этого же времени новгородцы начали точнее определять свои взаимоотношения с приглашаемыми князьями. Этому способствовали усобицы князей «правящей династии», так как предоставляли Новгороду возможность выбора между князьями-соперниками с последующим определением рамок княжеских властных полномочий, ограничивающих его влияние. Более того, характерно, что чаще всего сами князья поддерживали эту практику3.
Другой важнейшей гарантией, сложившейся со времен новгородской вольности, были «ряды» (договоры), заключаемые Новгородом с приглашенным князем. Князь являлся в Великом Новгороде высшей управленческой и судебной властью, руководил администрацией и судом, определял частные гражданские отношения, скреплял сделки и утверждал в правах. Однако все эти административные и судебные полномочия он осуществлял не единолично, а по согласованию и в присутствии выборного новгородского посадника: «без посадника ти, княже, суда не судити, ни волостей раздавати, ни грамот ти даяти»4. Государственный суверенитет Новгорода и Новгородской земли в целом исходил непосредственно от городской общины и ее жителей, а не от князя5.
В 1305 году в Новгороде произошло событие, нарушившее древнерусскую демократию. Народ, собравшийся на вече по традициям вечевой старины судил бояр за произвол и побил их. После чего Нижегородский князь вернулся домой с татарами и перебил «вечников». Таким образом, с татарами приходит новое понятие о власти, которая господствует без всякого соглашения с народом. В 1478 году в состав Русского государства была включена Новгородская земля. Новгородская республика была уничтожена, а вечевой колокол, как один из символов ее независимости, был снят и отправлен в Москву. Историческая потребность в вечевом укладе, исчезла. Так рождалось единодержавие1
Одним из представительных учреждений Древней Руси являлась Боярская дума. Известно, что она функционировала с момента образования Древнерусского государства и своего расцвета достигла в период Московского централизованного государства2.
Боярской думой принято называть боярский совет, который состоял при государе и образован из старинного дружинного совета князей, высший совет при князе, а с 1547 года при царе. Она состояла из представителей высшей феодальной аристократии, ближайших советников князя (царя). Ее деятельность носила совещательный характер, а ее члены участвовали в обсуждении вопросов законодательства, внешней политики, внутреннего государственного устройства.
В период раздробленности Руси Дума не имела постоянного состава, решение часто принималось князем в присутствии двух-трех бояр, в большинстве случаев решения Думы имели частный характер прецедента3. Л. Тихомиров подчеркивал совещательный характер думы, где приоритетна роль государя: «Случалось, что Государь поручал думе решить дело без него, и тогда думский приговор носили к нему для одобрения и утверждения»4.
Неопределенность статуса Боярской думы подчеркивает в своем произведении И.Л. Солоневич: «мы видим центр правительственного аппарата, не подходящий ни под одно западноевропейское определение. Здесь концентрируется и власть законодательная, и власть исполнительная, и власть судебная, и власть военная, и власть контрольная. Пределы компетенции думы так же неопределенны, как и пределы компетенции ее державного председателя: ее, как и царя, касалось все. И все было объединено в одном центре»1.
Боярская дума была важнейшим элементом в политической структуре Русского государства, результатом ее работы явились важнейшие государственные преобразования. Ею был утвержден Великокняжеский судебник 1497 года и Судебники 1550, 1589 годов. По Судебнику 1550 года (ст. 98) приговор Боярской думы был необходимым элементом законодательства. Кроме того, Боярская дума осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, осуществляла переговоры с иностранными послами. продолжение
--PAGE_BREAK--
Таким образом, к началу XVIвека на Руси сложилась сословно-представительная форма власти в виде определенных политических и правовых институтов как Боярская дума; наместничество, т.е. определенные властные полномочия, исходящие от московского князя и исполняемые по его поручению; приказы, т.е. система отраслевых органов государственной власти и административного управления; общинные собрания, старосты в городах и посадах; церковные (поместные) Соборы, монастыри, приходы на местах2.
На данном этапе происходит существенное изменение взаимоотношений между органами государственной власти и обществом в целом, принципиально меняющее суть этих отношений. Традиционные договорные отношения между князьями, между князем и народом сменяются на подданство, т. е. происходит полное подчинение воле московского князя. Его власть становится верховной, полной и общепризнанной. Договорные отношения, являющиеся элементом конституционализма, отходят на второй план, а затем и вовсе исключаются из методов регулирования отношений власти.
Вечевой институт и Боярская дума значительно обогатили мировую практику конституционализма. Пришедшие им на смену единовластные формы престолонаследия, земские соборы, уложенные комиссии и различные сословные совещания требовали других форм представительства, непосредственного волеизъявления народа, которые соблюли преемственность своей организации предшествующим формам раннего конституционализма.
Одной из таких феноменальных форм являлись Земские Соборы. Деятельность Земских соборов в XVI— XVIIвеках — один из важных моментов в истории представительства в России. В литературе, посвященной Земским соборам, распространенной является точка зрения, что созыв земских соборов не регламентировался какими-либо законодательными актами1. Цельного нормативного акта не существует, нормы, регламентирующие порядок выборов имеются в судебниках и в Соборном Уложении.
Происхождение словосочетания «земский собор» почти неизвестно, ввел термин «земский собор» С.М. Соловьев2, с тех пор он твердо укоренился в научном языке. Его формирование строилась на ряде принципов.
Во-первых, он формировался на двух основах, выборной и в силу должностного положения.
Во-вторых, важным принципом выступало «равенство» — каждый участник собора имел один голос.
В-третьих, соборность предполагала и развитой институт «наказов», которые являлись важным источником принимаемых решений.
Работа собора, чаще всего, ограничивалась конкретной проблемой, ради которой он и созывался. Избрание участников Земских соборов было традиционным для Руси с древних времен на уровне общинного самоуправления.
Во-первых, в состав «совета всея земли» входит освященный собор русской церкви с митрополитом, позднее патриархом во главе; освященный собор имел свое собственное устройство и включался в собор земский, как отдельная его часть, действовавшая по своим привычным правилам и подававшая свой голос особо от прочих групп соборных участников
Во-вторых, в состав земского собора включалась боярская дума, составлявшая постоянный совет государя и сохранявшая в составе собора свое обычное устройство. Действовавшая обыкновенно нераздельно с монархом, дума участвовала с ним в занятиях собора в качестве руководящего органа, не смешиваясь с массою собора, а как бы возвышаясь над нею.
В-третьих, в состав земского собора входили земские люди, представлявшие собою различные группы населения и различные местности государства. Присутствие этих земских представителей было необходимо для того, чтобы освященный собор и дума, составлявшие вместе правительственный совет могли превратиться в «совет земли»1.
В ходе формирования представительных традиций России проходили становление многие институты, на основании которых впоследствии формировалась вся система современного российского конституционализма.
Одним из способов взаимодействия власти и общества и определенной формой народовластия в Московском государстве были «комиссии сведующих людей», привлеченных правительством по выбору и назначению его для суждения по специальным вопросам. Эти специальные комиссии сведующих людей работали обыкновенно под руководством боярской думы и находились в непосредственном ее ведении .
Таким образом, в России в XVI— XVIIстолетиях наблюдается формирование трех форм совещательной с народом власти — «освященный собор» иерархов, «комиссии сведующнх людей» и земский собор, который является полным выразителем голоса всей земли. Причем, земский собор обсуждает не только вопросы текущие, но и кардинальные вопросы русского исторического быта. Так собор 1613 года, решает вручить власть дому Романовых, как «исключительно и всецело дому русского происхождения, и притом власти неограниченной, самодержавной, разумея ее, однако, исторически преемственно связанной с началом народосоветия»1.
Петр Великий, по соображениям реформаторской деятельности преступил основы власти, созданные собором 1613 года изданием закона о престолонаследии и практически уничтожил начала народосоветия и договорные принципы осуществления государственной власти.
Реформы Петра Первого внедряли западное общественное устройство, но там оно устанавливалось само собою, а в России получило начало от государственной власти. «Историческое значение самодержавной власти дало ей такую мощь, какой она не имела ни в одной европейской стране, и перед которою должны были исчезнуть всякие представительные учреждения»2.
Сословия в России образовались очень поздно, во второй половине XVIIвека. Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года закрепило положение служилых людей и крестьян и выделило в особую группу торгово-промышленный класс. Эти группы можно назвать сословиями, так как на каждую из них были «возложены определенные обязанности в соединении с известными правами и запрещен переход из одной группы в другую».
Земские соборы часто сравнивают с западноевропейскими сословными собраниями, и, несмотря на то, что в их функционировании можно найти много общего, все же основа действия земских соборов в России была принципиально иной. Западноевропейские сословные собрания отличались значительной самостоятельностью и принимали очень часто оппозиционный характер относительно королевской власти. Русские земские соборы скорее были послушным орудием в руках государя, чем противодействующей силой, и всегда отличались миролюбивым характером.
Таким образом, подводя итог следует отметить, что ряд институтов древнерусского государства представляют интерес как определенные ступеньки, этапы, историко-правовой материал для развития конституционализма в России. Однако следует подчеркнуть, что если традиции, институты и элементы конституционализма в России появились раньше, чем началось само конституционное развитие государства, то об оформившемся в России конституционализме как явлении, очерчивающем пределы возможного вмешательства государственной власти в сферы жизнедеятельности гражданского общества, можно говорить лишь с начала XXвека с момента законодательного оформления института народного представительства – Государственной Думы.
§3. Конституционализм в России до Октябрьской революции 1917 года
Обращение к теории и практике конституционализма в России до Октябрьской революции 1917 года вызывает необходимость определить не только понятие конституционализма в различные исторические эпохи, но и тип конституционализма, который существовал в государственно-правовых и социально-политических реалиях того времени.
Различные авторы насчитывают несколько классификаций конституционализма: мнимый и подлинный; парламентарный и дуалистический; республиканский и монархический и другие1.
В последнее время в литературе, посвященной социологии политики, усиленно разрабатывается тематика мнимого конституционализма2. Именно так определялся образ правления Российской империи до февраля 1917 года рядом русских и зарубежных авторов.
Одним из важнейших аспектов исследования является анализ системы законодательства, действовавшего в России, так как через него, в форме нормативно-правового акта, как основного источника права в России, власть оформляла свои отношения с народом. Свойство акта – основы, вокруг которого группировались бы все в последующем издаваемые акты, обязательная сила — таковы главные юридические характеристики первых Судебников.
Одним из выдающихся правовых актов в российской истории стало Соборное Уложение царя Алексея I(1649 год), фактически – первый свод законов русского государства. В него вошли действовавшие тогда царские указы, боярские приговоры и соответствующие статьи судебников. Ряд глав уложения был посвящен вопросам государственного права, две главы – защите авторитета царской власти, другими статьями окончательно оформилось крепостное право. Соборное Уложение заменило собой ранее действовавшие акты, признало их утратившими силу; из изданных до него актов сохранили юридическую силу только те, на которые делались ссылки в самом Уложении1. Через три года после издания Уложения «для дел церковных» патриархом Никоном была издана Кормчая книга.
Эти правовые документы содержат отдельные элементы неписаной конституции России. Наряду с их появлением в русской правовой и политической мысли формируется представление о законе, указе, других подзаконных актах (узаконениях) и их соотношении. Подготовка Соборного Уложения — весомый вклад в дело законотворчества и систематической обработки законодательства2.
Необходимость кодификации российских законов была осознана во времена Петра Первого. Начало работы по кодификации законов было положено указом 18 февраля 1700 года. Петр повелел свести воедино все акты, которые были изданы после Уложения 1649 года. Также Петр Iпредлагал для исправления неудовлетворительного состояния российского законодательства: применять, например, приспособив к российским потребностям, Шведское Уложение1.
Петр Iукрепил самодержавие, определив, что Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. В руках царя сосредоточились нераздельно законодательная, исполнительная и судебная власти. При Петре Iабсолютизм в России сформировался как целостная система, которая в дальнейшем лишь совершенствовалась. Одновременно Петром проводились серьезные реформы по правовому оформлению российской государственности.
В конце XVII— в начале XVIIIвеков Петром Iбыли осуществлены реформы в области местного управления, направленные на централизацию местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. При этом, как справедливо считает В.В. Еремян, многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а «выжигался каленым железом», подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом2. Ведущим стал принцип законности, потеснивший обычаи и традиции. Этот принцип получил дальнейшее закрепление и правовое обеспечение в подготовленном М.М. Сперанским и вторым отделением Собственной Его Величества Канцелярии 15-томном Своде законов Российской Империи, изданным в 1832 году.
С окончанием работы по составлению Свода законов Российской Империи, возник вопрос о его юридической силе: если Свод считать новым законопроектом, то его утверждение должно было пройти все стадии законодательного процесса; если же считать его только сборником действующих законов, тогда было бы достаточно официального удостоверения правильности его составления. Этот вопрос неоднократно поднимался и в юридической литературе1. продолжение
--PAGE_BREAK--
Министр юстиции Д.В. Дашков высказывался за то, чтобы считать Свод «руководством к приисканию законов», но, зная об ином намерении императора, настаивал на двухгодичной отсрочке введения Свода в действие2. Сам Сперанский полагал, что за Сводом может быть признана сила закона, но только в том случае, когда нет сомнений в правильности текста закона и правомерности его включения в Свод. Вопреки мнению Сперанского, принимается решение, согласно которому Свод законов признается законом и становится единственным источником действующего законодательства, только им должны руководствоваться при решении государственных и частных дел3. Манифестом 31 января 1833 года Своду законов была дана законная сила, а на IIОтделение императорской канцелярии возлагалась обязанность распределять последующие изменения и дополнения законодательства по соответствующим книгам Свода так, чтобы не нарушать «единожды устроенный» «состав законов», так как Свод объединял законы, изданные до 1 января 1832 года, а действие Свода законов начиналось 1 января 1835 года4.
Несмотря на достижения в формировании правовой системы, закон в русской традиции не стал решающим. По русской традиции закон — от бога, от разума, от воли народа. А указ — конкретная задача, подлежащая исполнению в рамках закона. Тем не менее, правители России тяготились необходимостью соблюдения инициированных ими же самими законов. «Неизменным оставалось и остается их стремление к созданию никому не подотчетных и не подконтрольных — прежде всего гражданскому обществу — институтов и органов власти»5.
В отличие от Запада, где правовые системы развивались как результат общественного равновесия между государями и «городскими» сословиями с одной стороны, и родовой аристократией — с другой, в России был избран другой путь «равновесия» — постоянного внесения и поддержания раскола во всех слоях общества, перманентного гражданского напряжения, чреватого гражданской войной, в котором царь превращался в абсолютного самодержавного правителя, верховного арбитра, регулирующего своими указами всю жизнь общества1.
Указы на Руси являлись источниками права в отдельных княжествах еще до окончательного оформления общерусского права. Княжеские указы были использованы при издании судебника 1497 года. В период между Судебниками 1497 и 1550 годов и Соборным Уложением 1649 года появились «Новоуказные статьи», которые стали промежуточным этапом кодификации русского права2.
Указ как специальный правовой термин, как форма нормативного акта появился при царе Алексее I, когда с принятием Соборного Уложения 1649 года впервые начали формироваться представления о различных видах нормативных актов (узаконениях) и их соотношении. Но все же создателем указного права был Иван Грозный. Именно со времен его правления указное право стало на долгие века главным правовым инструментом правителей России в регулировании жизни страны3.
В начале XIXвека Александр Iи М.М. Сперанский понимали необходимость выделения законов в особую группу государственных актов. Но на всем протяжении XIXвека в России так и не сложилось адекватного понятия закона. Отсюда – вечная российская проблема расширительного понимания закона и уникальная отечественная двойная трактовка термина «законодательство» (в широком и узком смыслах), постоянно вносящая путаницу в иерархию нормативных актов и порождающая бесконечную дискуссию на эту тему в среде ученых1
Попыток создания конституции либо актов конституционного характера в России было немало. Остановимся на некоторых из них.
Документом конституционного характера поныне считают «Кондиции», или условия (пункты), предъявленные в 1730 году Верховным тайным советом герцогине Курляндской Анне Иоанновне при приглашении ее на российский престол2. Согласно «Кондициям», власть ее существенно ограничивалась Верховным тайным советом.
Анна Иоанновна первоначально подписала «Кондиции» (4 февраля 1730 года), но тут же публично разорвала их, как только Верховный тайный совет не нашел общего языка с представителями дворянства. Манифест от 28 февраля 1730 года о вступлении на престол возвестил о «восприятии самодержавия» и не содержал никаких упоминаний о реформах государственного управления3.
Следующий этап в развитии идей ограничения власти монарха связан с правлением Екатерины II. Одним из наиболее ярких событий этого периода были созыв и работа Комиссии по составлению нового Уложения. В своей деятельности Комиссия должна была руководствоваться специальным «Наказом», написанным самой Екатериной II, в котором она обосновывала необходимость в России самодержавия, но с обязательным воплощением принципа разделения властей и охраной «естественной вольности» людей4. Однако, поняв, что конституции, парламенты и другие демократические институты совершенно не волнуют российское дворянство, а оно озабочено в основном, только сохранением крепостного права и своих привилегий, Екатерина II, воспользовавшись начавшейся в 1768 году войной с Турцией, распустила Комиссию5.
Екатерина IIввела новое административно-территориальное деление. Так вместо двадцати территориально-обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия, территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Губернии в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы — уезды с населением в 20-30 тысяч человек1. Губернское деление основывалось на централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.
Как на реформу местного самоуправления, так и на развитие конституционных отношений между властью и населением, оказало влияние полное оформление сословий, завершенное двумя «Жалованными сословными грамотами» от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам.
В «Жалованной грамоте дворянству» было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после издания «Жалованной грамоты» в 1785 году «появилось, таким образом, во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода, и члены которого располагали гражданскими правами»2.
Таким образом, в результате реформ местного управления резко обозначился его сословно-представительный характер. Сословия просуществовали вплоть до 1917 года, дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны3.
Понимание необходимости государственного переустройства и организации представительных учреждений воплощалось при Александре Iв конституционных проектах М.М. Сперанского о создании законодательного собрания в виде Государственного Совета и Государственной Думы из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум. «Законодательное сословие, — писал Сперанский, — должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное. Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежало правительству. Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности власти законодательной»1.
В соответствии с предложениями был учрежден и созван в 1810 году Государственный Совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов, но проект преобразований в полном объеме не был осуществлен.
В 1815 году графом Н.Н. Новосильцевым был подготовлен проект конституции, получивший название «Государственная уставная грамота Российской империи». В основу проекта были взяты некоторые положения Польской конституции, введенной в 1815 году. Грамота предусматривала ограничение императорской власти, установление принципа законности в государстве, провозглашение прав и свобод граждан. Однако данный проект, который готовился в строжайшей тайне, так и не был претворен в жизнь. Идеи о необходимости реформирования государственной системы нашли немало сторонников в русском обществе. Представители русского дворянства в тайных обществах подготовили собственные проекты переустройства государственной системы. Эти проекты стали идеологической основой для движения декабристов1.
Члены тайных обществ предложили ряд конституционных проектов, из которых наиболее важными являются два. Южное общество предлагало в качестве конституции «Русскую правду» П.И. Пестеля, проект установления унитарной республики. Северное общество предлагало менее радикальный проект — «Конституцию» Н.М. Муравьева, проект преобразования России в конституционную монархию с федеративным устройством.
Оба декабристских конституционных проекта ставили перед собой задачу государственных преобразований социального и политического устройства в России. Но каждый автор предлагал свои способы и средства и свои сроки в осуществлении намеченных целей, в чем, по мнению современных исследователей, и состоит их основное различие2.
П.И. Пестель объясняет цель Русской Правды необходимостью «установления равновесия взаимных обязанностей и взаимных прав» между народом и правительством, — «Установление сего Равновесия на твердых основах есть Главная цель сей Русской Правды и коренная обязанность каждого законодателя»3.
Н.М. Муравьев считал, что Учредительное собрание должно принять конституцию, и он представил конституционный проект умеренной либерализации общества, ликвидации крепостного права и ограничения монархии4.
Русская политико-правовая мысль начала XIXвека признавала лучшей гарантией против произвола, а также наиболее разумной формой государственного правления — монархию, понимая ее как правление одного лица, ограниченное законом.
Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Российской Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села1. Анализируя теоретические предпосылки этой реформы, автор выделяет несколько конституционно-правовых и муниципальных теорий.
Стержнем «общественной» теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, поэтому местные учреждения должны самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел2. Противоположная «государственная» теория определяла органы самоуправления как разновидность государственных учреждений, которые передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах3.
«Общественная» теория оказала огромное влияние на подготовку и проведение реформы 1864 года, ограничившей компетенцию земств так называемыми хозяйственными нуждами». «Положением» 1890 года данная специфика компетенции земств была устранена и провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер4. продолжение
--PAGE_BREAK--
Земства связывались с идеей представительного правления, следовательно в них были заложены традиции российского конституционализма. В России первое представительное учреждение в современном понимании этого термина было создано лишь в 1906 году, получив название Государственной Думы.
Возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную появилась в 1904-1906 годах под влиянием освободительного движения и Первой русской революции. В этот период появились предпосылки политико-правовой модернизации России. Создание министерств, Комитета министров и Совета министров, главного законосовещательного органа – Государственного совета, издание Свода Законов в результате проведенной кодификации и позитивная формулировка в нем принципа законности, — как считает И.А. Кравец, — «заложили в сфере государства и права институциональную основу будущего конституционализма»1.
До сегодняшнего дня нет однозначного мнения в вопросе правовой природы Манифеста 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» и конституционных актов, последовавших за ним. Ряд авторов видели в манифесте октроированный правовой акт, устанавливающий конституцию2. Однако идея конституции в России была реально воплощена в образе Основных государственных законов. Не именуясь конституцией, они фактически таковыми являлись: они закрепляли государственное устройство Российской Империи, ее государственный язык, существо верховной власти, права и обязанности российских подданных, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных органов — Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и министерств.
Государственная дума и реорганизованный Государственный совет в определенной степени являлись парламентскими учреждениями. Государственный совет и Государственная дума обладали правом законодательной инициативы, ограничивали Императора в законодательной области, обладали достаточно широкими полномочиями в бюджетной сфере.
Своеобразие Основных законов заключалось в их юридической силе, по которой они отличались от всех других законов. Отличие состояло в том, что они могли быть пересмотрены «единственно» по почину государя в «Государственном Совете и Государственной Думе» (ст. 8)1.
В отечественной государственно-правовой литературе существуют также различные мнения на правовую природу данного акта: от полного отрицания его как конституционного2до признания его как монархической октроированной конституции 3.
После свержения самодержавия в 1917 году в России была ликвидирована традиционная основа государственности и потребовалась большая работа по формированию конституционного поля.
Временное правительство активно готовило конституционные проекты, стремясь сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику4. Постановлением от 26 июля 1917 года на Юридическое совещание были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного Собрания». В октябре 1917 года Совещанием был создан «Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном Собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном Собрании»3.
К выработке проекта конституции в порядке подготовки к Учредительному собранию, приступила Особая комиссия под председательством Н.И. Лазаревского. Конституция, которую она хотело предложить Учредительному Собранию, была призвана закрепить в России государственный строй в форме «единой и нераздельной» унитарной республики с сильной президентской властью, обеспечивающей своим гражданам основные права и свободы.
Особенностью Февральской революции 1917 года стало создание вертикали органов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, возглавляемых ВЦИК. Как считают некоторые авторы, зародившиеся в июле 1905 года стихийным образом, советы были своеобразным проявлением соборной традиции русского народа — «искать сообща выход из тяжелой ситуации, объединением трудящихся в борьбе за свои интересы»1. Другая точка зрения, представленная в литературе работами В.В. Еремяна, основана на том, что образование Советов как институтов местного самоуправления частично нейтрализовало разрушительные тенденции, замедлив дезинтеграцию общества и дезорганизацию государственной власти, а сами Советы дооктябрьского периода рассматриваются как «наследники сословно-корпоративной традиции в истории российского самоуправления»2.
Оценивая ход истории до Октябрьской революции 1917 года, некоторые авторы подчеркивают, что политическая и социальная эволюция, сопровождавшая быструю индустриализацию страны, начиная с конца XIXвека, открывала дорогу к демократии и что была предпринята попытка конституционализации режима3. Другие же исследователи, полагают, что имели место лишь поверхностные изменения. По их мнению, многовековую историю России определяет специфичность патримониального государства4.
Необходимо отметить, что в период между 1861 и 1917 годами социальная структура российского общества явно преобразилась, и что наблюдался прогресс в реализации некоторых основных прав и свобод, стало формироваться гражданское общество. Но на основе анализа нормативного материала можно сделать вывод, что хотя в России и были провозглашены основные права и свободы, проблема состояла в отсутствии механизмов их реализации, гарантий и защиты.
Глава II. Развитие конституционализма в советский период
§1. Советский подход к пониманию конституции
После Октябрьской революции 1917 года существенно меняется понимание смысла и предназначения конституции в жизни государства и общества, получает широкое распространение новое видение сущности основного закона страны. Октябрьская революция, победив под флагом слома старой государственной машины, выступила против правовой преемственности. Победа большевиков, постепенное построение однопартийного государства, устранение политических оппонентов стали условиями реализации при построении Советской республики взглядов В.И. Ленина на конституцию, государство и право.
Ленинские установки базой для всей теории социалистической конституции как особого исторического типа. Сущность советских конституций не была постоянной, начиная от первой Конституции РСФСР 1918 года и заканчивая Конституцией СССР 1977 года, но вместе с тем сохраняла черты преемственности, свойственные именно всем социалистическим конституциям.
Советские конституции закрепляли новую политическую реальность союза рабочих и крестьян в целях увеличения народного блага. В.И. Ленин подчеркивал, что советская конституция не выдумывается какой-нибудь комиссией и не списывается с других конституций, не составляется в кабинетах, а разрабатывается на основе опыта борьбы трудящихся и организации пролетарских масс, вырастает из хода развития классовой борьбы. Он писал, что все ранее существовавшие конституции «стояли на страже господствующих классов, и только одна Советская Конституция служит, и будет постоянно служить трудящимся»1. Классовый подход к конституции служил обоснованием применения насилия к социальным слоям, не разделявшим цели революционного перехода к социалистическому обществу.
Логика революционного авторитаризма, как справедливо отмечают А.А. Галкин и Ю.А. Красин, имела глубокое внутреннее противоречие. Учитывая, что народ, состоит из индивидов и социальных групп, имеющих разные интересы, чаяния, убеждения, конституция может интегрировать и позволить сосуществовать всем этим социальным слоям только при относительно свободном регулировании правового и политического пространства. В ином случае авторитарная власть революционеров, претендуя на роль выразителя воли народа и общего блага, неизбежно эволюционирует к господству политического меньшинства, навязывающего всем гражданам свою волю1.
Концепция диктатуры пролетариата, изложенная К.Марксом, стала политическим обоснованием революционного авторитаризма большевиков. В «Критике Готской программы» К. Маркс писал, что «между капиталистическим и коммунистическим обществом лежит период революционного превращения первого во второе». По его мнению, «этому периоду соответствует и политический переходный период, и государство этого периода не может не быть ничем иным, кроме как революционной диктатурой пролетариата»2.
Концепцию нового, революционного, пролетарского права как средства осуществления диктатуры пролетариата активно развивал и внедрял в практику советской юстиции Д.И. Курский, нарком юстиции в 1918-1928 годах. Право в условиях диктатуры пролетариата — это, согласно Курскому, выражение интересов пролетариата. Здесь нет места для «норм вроде HabeasCorpus»3, для признания и защиты прав и свобод индивида. Новое право, по Курскому, это «пролетарское коммунистическое право». В период военного коммунизма оно, по его словам, представляло собой «по преимуществу систему принудительных норм». Также и в условиях НЭПа, подчеркивал Курский, «интересы государства должны превалировать над интересами ограждения личных прав отдельных граждан»1.
Конституции советского периода были направлены на обеспечение интересов государства, а не граждан, несмотря на то, что провозглашалось народовластие, интересы граждан отождествлялись с государственной необходимостью.
Советский тип государства был противоположностью государству буржуазно-правовому. По форме правления советское государство было республикой, особенность его состояла в отрицании принципа разделения властей и в объединении всех ветвей власти в Советах, в которых депутаты одновременно принимали законы, исполняли и контролировали их исполнение в интересах трудящихся2.
После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов. Постепенно теряя свое значение, он сошел с политической сцены в конце 30-х годов и вновь появился после начала перестройки в 1989 -1991 годах.
Вопрос о развитии конституционализма в советский период остается предметом острых дискуссий среди ученых различных направлений. И.М. Степанов рассматривает социалистический конституционализм как «целостное мировоззренческое учение о фундаментальных политико-правовых ценностях социалистической общественно-государственнойорганизации»3. Нельзя согласиться с автором, что «неразвитой парламентаризм — показатель неразвитого конституционализма, а с уничтожением парламентаризма, как было в советскую эпоху, кончается и конституционализм»4.
Противоположная точка зрения, высказанная юридической литературе О.И. Чистяковым, полагает, что о становлении конституционализма в России можно говорить со времен принятия первых конституционных актов, к которым автор относит советские конституции1. Возможно, в этом случае речь должна идти о становлении формального конституционализма, так как Конституция РСФСР 1918 года, стала первой кодифицированной Конституцией России.
И.А. Кравец выдвигает тезис о том, что в советскую эпоху конституционализма в нашем отечестве не было. Все советские конституции, подтверждает этот тезис автор, были фиктивны и «существовавший тип государственности не может быть определен как конституционный, прежде всего потому, что фундаментальные принципы конституционализма не стали фактом действительности»2.
Конституция РСФСР 1918 года в дальнейшем использовалась в качестве эталона и образца для подражания, по которому выстраивалось конституционное строительство сначала автономий, а затем СССР и союзных республик Союза ССР.
Таким образом, она явилась фундаментом для развития советской модели конституционализма. Каждая последующая Конституция России закрепляла устои общественной и государственной организации и те изменения, которые происходили в общественном развитии ко времени ее принятия. При этом любая из них несла в себе новации, подтверждавшие определенное эволюционное движение. продолжение
--PAGE_BREAK--
§2. Конституция РСФСР 1918 года
Конституция РСФСР 1918 года имела ярко выраженный классовый характер. В.И. Ленин разработал учение о пролетарской демократии, показав неразрывную связь ее с диктатурой пролетариата. Диктатура пролетариата, писал он, может иметь различные формы: «Переход от капитализма к коммунизму, конечно, не может не дать громадного обилия и разнообразия политических форм»1. Для России такой формой явилось государство Советов, причем по обоснованию В.И. Ленина, обладающее целой системой материальных гарантий, заключающихся в национализации экспроприированной собственности (ст. 3 Конституции 1918 года).
Важнейшим юридическим источником Конституции явились акты Всероссийских съездов Советов. Среди них выделяются, прежде всего, Обращение IIсъезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!», Декреты о мире и о земле, постановление об образовании рабочего и крестьянского правительства. Чрезвычайно важны акты IIIсъезда Советов — Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюция о федеральных учреждениях Российской Республики.
Конституция РСФСР базировалась также на разработанном В.И. Лениным учении об организации государственного единства2, и как считает О.И. Чистяков, «ее наиболее целесообразной форме для России, которая была названа федерацией, хотя и не являлась такой в строгом смысле этого понятия»3. В РСФСР сложилась и была закреплена в Конституции новая форма государственного единства – государство с автономными образованиями.
Основной гарантией осуществления советской демократии — была диктатура пролетариата. Политическое значение диктатуры пролетариата сохранилось и в последующих советских Конституциях, принятых после образования СССР. Положения о диктатуре пролетариата существовали в Конституциях СССР 1924 и 1936 годов, а также в Конституциях союзных республик, в частности, в Конституциях РСФСР 1925 и 1937 годов.
Можно согласиться с тем, что диктатура пролетариата «была призвана просветить массы, втягивая их в практическую работу строительства нового общества, а затем уступить место народовластию»1.
С октября 1917 года судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти. Принципиальным отличием местного самоуправления дооктябрьской России от советской было то, что принцип выборности в них был заменен принципом отбора, который производился партийными структурами2.
В государственно-правовом смысле идея диктатуры пролетариата реализовалась в тех нормах Конституции 1918 года, которые установили преимущественное право для трудящихся элементов населения и ограниченное – для «буржуазных», которые ввели многостепенные выборы, вместо прямых, которые заменили прежнее закрытое голосование практически открытой подачей голосов.
Возвращение к принципу законности в условиях новой экономической политики сопровождалось принятием Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года. Но такие понятия как «верховенство закона», «правовое государство» не нашли и не могли найти своего места конституциях. Конституции СССР 1924 года и РСФСР 1925 года, основанные на концепции соединения законодательства и управления, не позволяли параллельно развиваться плюрализму в экономике и диктатуре в политике, потому что реальная власть всех уровней находилась в руках большевиков.
§ 3. Конституции СССР 1924 года и РСФСР 1925 года
30 декабря I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. В Союз ССР объединились четыре советские социалистические республики — РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР), включавшая в себя Азербайджан, Армению и Грузию. Это был договор четырех равных республик, ставших после создания СССР союзными республиками в его составе. Декларация и Договор об образовании СССР были ратифицированы ЦИКами союзных республик в 1923 г.
Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК СССР. На заседании 10 января 1923 г. Создание ряда органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и формирование текста Конституции СССР шли одновременно1. В постановлении ЦИК от 6 июля 1923 г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции на утверждение II съезда Советов СССР, что тот и сделал 31 января 1924 г. Поэтому она и вошла в историю как Конституция СССР 1924 г2.
Такие союзные органы как ЦИК и Президиум ЦИК стали функционировать сразу после создания СССР. С принятием Конституции в июле 1923 г. приступили к работе Правительство и другие государственные органы Союза ССР. ЦИК СССР образовал Правительство СССР во главе с В.И.Лениным — СНК. 17 июля 1923 г. состоялось первое заседание СНК.
Конституция СССР 1924 г. состояла из преамбулы, Декларации и Договора об образовании Союза ССР. Новое государство имело весь необходимый набор своих органов. Верховным органом власти Союза ССР являлся съезд Советов, а в период между съездами — ЦИК, состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Двухпалатная структура высшего органа власти с того времени сохранилась до конца существования Союза ССР.
Съезд избирал Союзный Совет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (всего 414 членов). А Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой) и от автономных областей (по 1 от каждой). Состав Совета Национальностей в целом утверждался съездом Советов СССР.
ЦИК работал в сессионном порядке, очередные сессии созывались его Президиумом три раза в год. ЦИК можно рассматривать как главенствующий орган в законотворчестве. Он издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению, определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР. Президиум ЦИК по Конституции — высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР в период между сессиями ЦИК.
СНК СССР — Правительство — являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК, образовывался последним и был ответствен как перед ним, так и перед Президиумом ЦИК.
С самого начала на союзном уровне была создана система правоохранительных органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. «в»), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В «целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.
При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставший предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Важнейшие полномочия были сконцентрированы на союзном уровне. К ведению Союза ССР Конституция отнесла следующие ключевые вопросы: определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, установление общесоюзных налогов и доходов, разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик, руководство транспортным делом, внешней торговлей, международные отношения, организацию и руководство Вооруженными Силами1.
В девятой главе — «О союзных республиках» — Конституция СССР фиксировала уже сложившуюся в них систему органов власти (Съезд — Центральный Исполнительный Комитет — Совет Народных Комиссаров). При этом состав СНК республик определялся исчерпывающим образом, что не оставляло республикам никакой свободы маневрирования и жестко соответствовало разделению компетенции между СССР и его субъектами.
Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов2. В значительной мере новый текст аналогичен, а то и идентичен с текстом Конституции 1918 г. Но есть и определенные новшества в структуре и содержании. Например, вместо прежних раздела первого, которым была «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», и раздела второго — Общие положения Конституции РСФСР — текст 1925 г. имеет один раздел I («Общие положения»), представленный главой первой. В нем объявляется, что эта Конституция исходит из названной Декларации и из основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма (ст. 1).
Конституция объявляет (ст. 3), что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза, согласно ст. 1 Конституции СССР.
Конституция 1925 г. в отличие от расплывчатых фраз прежнего основного закона четко говорит, что вся земля, леса, недра, воды, а равно фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный транспорт и средства связи составляют «собственность рабоче-крестьянского государства» на основах, определяемых особыми законами Союза ССР и верховными органами РСФСР (ст. 15).
Конституция РСФСР 1918 г. не определяла конкретных полномочий Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, ограничиваясь общими положениями. Поскольку РСФСР стала союзной республикой в составе СССР, понадобилось сказать подробнее о компетенции указанных органов. Поэтому в Конституции 1925 г. появился раздел II «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета».
К исключительному ведению съезда она отнесла установление, дополнение и изменение Конституции РФ, окончательное утверждение конституций автономных республик, остальные правомочия были отнесены к ведению и съезда, и ВЦИКа. Фактор вхождения в СССР становится весьма ощутимым: почти в каждом случае указано, что полномочие осуществляется этими российскими органами в соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР. В разделе III «Об устройстве Советской власти» Конституция 1925 г. отразила уже известную нам систему органов РСФСР: съезд — ВЦИК — Президиум ВЦИК — СНК — народные комиссариаты. Новым здесь было включение уполномоченных общесоюзных наркоматов в Правительство республики.
Новшеством Конституции 1925 г. стала глава 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях». Впрочем, это и понятно — они появлялись в РСФСР, начиная с 1919 г. Предусмотрено, что АССР имеют свои основные законы (конституции); они принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимаются их съездами Советов и утверждаются ВЦИКом (ст. 44). В остальном Конституция закрепляет систему органов власти автономий. Для автономных республик она определяет возможность принятия законодательных актов их центральными исполнительными комитетами1.
Особенностью советского периода была руководящая роль Коммунистической партии. В. И. Ленин говорил: «Мы должны знать и помнить, что вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу»2. Партия большевиков осуществляла подбор кадров в государственном аппарате на основе номенклатурного механизма. Руководство партии принимало все важнейшие решения, которые в форме директив передавались Советам. Последние осуществляли эти директивы как свои или совместные с партийными органами решения.
§ 4 Конституция СССР 1936 года и РСФСР 1937 года
Конституция СССР 1936 года принималась в ситуации, когда сформировался режим личной власти — как тоталитарный режим, построенный на жесткой централизации всех линий управления, строгой иерархии в системе государственных органов и негосударственных структур (чему благоприятствовало полное огосударствление экономики), беспрекословном выполнении указаний сверху, отсутствии любой возможности публичных критических оценок сложившихся политических отношений. По мнению С.А. Авакьяна была зарождена новая традиция -связывать в «народном сознании» конституцию с именем политического лидера страны: Конституцию СССР 1936 года сразу стали называть «сталинской»1. продолжение
--PAGE_BREAK--
Развитие национально-государственного строительства привело к созданию новых союзных республик, автономных республик и автономных областей, для народностей Крайнего Севера были учреждены национальные округа2. Отношения, характерные для многонациональной страны, в эти годы укрепились еще на идейной основе пролетарского интернационализма.
Методами государственного регулирования, поощрений и запретов из сфер политических и экономических отношений вытеснялись социальные слои и формы деятельности, считавшиеся уже отжившими, оставшимися от прежнего общества, и, наоборот, закреплялись в качестве господствующих новые, угодные организационные механизмы. При необходимости не только осуществлялась фактически, но и получала конституционные предпосылки борьба с противниками строя, вплоть до их изоляции и уничтожения. Например, Конституция СССР 1936 года определила, что лица, покушающиеся на общественную социалистическую собственность, являются «врагами народа» (ст. 131). Это уже само по себе позволяло придавать политический смысл действиям соответствующих лиц, который они сами и не имели в виду. Это понятие получило широчайшее толкование, его стали применять ко всем, кто по подозрению в отсутствии симпатий к режиму мог быть привлечен к ответственности за так называемые политические преступления и контрреволюционную деятельность.
Вместе с тем власть, должна была отразить в Конституции положения, создающие представление о се заботе о гражданах, о достижениях системы, позволяющих даровать им какие-то права и свободы. К тому же население своим самоотверженным трудом действительно создало фундамент для закрепления в Конституции ряда социально-экономических прав.
Первая советская Конституция СССР 1936 года и соответственно Конституция РСФСР 1937 года смогла «юридически закрепить вопросы общественного строя в единстве его социально-экономической и политической сторон»1. Как отмечает В.А. Ржевский: «это была первая в мире Конституция, включившая в свое содержание новую главу об общественном устройстве»2.
Введение Конституцией СССР 1936 г. термина «общественное устройство» повлекло попытки отграничить эту категорию от употреблявшегося ранее в литературе понятия «общественный строй». Однако, по мнению того же автора понятия «строй» и «устройство» являются идентичными. В словаре русского языка СИ. Ожегова в качестве первого значения слова «строй» указана «система государственного или общественного устройства»3.
В 60 — 70-е годы XXвека изучение категории «общественное устройство» и ее интерпретация в государственно-правовой науке приобрели критическую направленность. В литературе отмечался определенный схематизм, искусственность этого понятия, так как оно не охватывало наряду с общественными и государственные институты, указывалось на его несоответствие классификации научных понятий. В исследованиях предлагалось использовать другие, более приемлемые с точки зрения тех или иных авторов категории, такие как «общественно-политический строй», «общественный строй». Этими исследованиями было подготовлено изменение названия соответствующего института в последних советских конституциях.
В Конституции СССР 1977 г. (Конституции РСФСР 1978 г.) используется термин «основы общественного строя и политики СССР (РСФСР)». Так стал называться раздел 1 Основного закона, состоящий из нескольких глав, три из которых закрепляли политическую, экономическую и социальную системы общества и государства. Этот институт занял ведущее место в системе советского конституционализма, о чем свидетельствует его расположение в Конституции, содержание норм, превратившихся в гарантирующую основу для иных конституционных институтов -конституционного статуса личности, национально-государственного устройства, страны и системы органов государственной власти, — и принципы их формирования и функционирования.
Теоретически конституции СССР 1936 и РСФСР 1937 годов были демократическими и народными. Они предоставляли трудящимся реальные права и гарантии в социальной сфере. Большая часть общества была удовлетворена режимом и находила возможным в рамках конституции участвовать во власти и проявлять свою активность. Конституция СССР установила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменила ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам, отказалась от непрямых выборов в Советы и заменила их прямыми. Вместо открытых выборов на собраниях по производственно-территориальному принципу вводилось тайное голосование по территориальному принципу.
К положительным моментам этих конституций можно отнести то, что был выделен закон в юридическом смысле этого слова. Кодификация законодательства позволила отличить закон от подзаконных документов, выстроить иерархию правовых актов.
§ 5. Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года
Последующее конституционное развитие в стране работало на воскрешение идеи верховенства закона. Закон все больше стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений. Это положение стало приоритетным в последующих Конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года. В этот период формируется доктрина общенародного государства, которая нашла воплощение в нормах Конституции СССР 1977 года и соответствующих конституций союзных республик1.
Данная доктрина включала в себя несколько элементов, отражавших как преемственность с прежней доктриной диктатуры пролетариата, так и новизну понимания социальной деятельности государства и задач политического развития.
Доктрина общенародного государства была призвана показать изживание классовых противоречий внутри советского общества, которое основывалось, как утверждала официальная идеология, на союзе рабочих, крестьян и интеллигенции. Этот политический союз свидетельствовал о том, что советская конституция достигла своего наивысшего развития и имела максимально широкую социальную базу. По мнению И.А. Кравца, отсутствие социальных слоев, способных выражать несогласие или противостоять конституции, создавало видимость всеобщего согласия и
политического одобрения социального и правового порядка2. А.Н. Медушевский с позиций политической социологии считает, что «тезис об общенародном государстве, ставший венцом советской конституционно-правовой доктрины, выражал новую легитимирующую основу (не классового, а народного суверенитета), призван был придать патриархальной системе партийного абсолютизма некоторые популистские черты»3.
Объективно, советский конституционализм имел достаточно положительный опыт в реализации основных своих принципов, которые нашли наиболее демократическое выражение в Конституции СССР 1977 года.
Расширение политического участия советских граждан через систему Советов сопровождалось сохранением политического монизма партии –государства. В то же самое время, в Конституции СССР 1977 года впервые был введен в законодательный оборот термин «политическая система», зафиксировано право общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Также на государственные посты стали допускаться беспартийные граждане, а на выборах при сохранении безальтернативного голосования стали выдвигаться единый блок «коммунистов и беспартийных».
Несмотря на то, что Конституция СССР 1977 года, как и прежние советские конституции, была традиционно коллективистской, т.е. интересы общества и государства ставились выше интересов личности, все же в структуре Основного Закона раздел о взаимоотношениях государства и личности был перенесен на соответствующее ему второе место после раздела основ общественного строя и политики, а содержание самого раздела было значительно расширено. По сравнению с главой XКонституции СССР 1936 года об основных правах и обязанностях граждан, состоящий из 16 статей, раздел «Государство и личность» Основного Закона СССР 1977 года включал в себя две главы и 37 статей. Развитие статуса личности в нем шло по четырем основным направлениям: во-первых, расширялись права и свободы, зафиксированные ранее; во-вторых, вводились многие новые права и свободы; в-третьих, укреплялась взаимосвязь прав и свобод граждан с их обязанностями; в-четвертых, одновременно с расширением прав и свобод предусматривалось усиление их политических, экономических, и в особенности, юридических гарантий1.
Принятие Конституции СССР 1977 года имело огромное значение для быстрого развития и глобального совершенствования всего советского законодательства и конституционного в особенности. Нормативным документом, регулирующим этот процесс, было постановление Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР»2. Вслед за этим постановлением стали регулярно приниматься программы законодательных работ. Была проведена кодификация жилищного и природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях. Из 1367 актов, помещенных в 1986 году в первых десяти томах Свода законов СССР, 370 составляли акты, принятые после вступления в силу Конституции СССР 1977 года. При этом первоочередное внимание уделялось конституционному законодательству1.
В то же самое время, справедливо заметить, что, несмотря на огромную законодательную работу, проведенную в первое десятилетие действия Конституции, многие ее положения оставались лишь на бумаге. Они не были в достаточной степени оснащены средствами и механизмами реализации провозглашенных норм в чем состоит главное противоречие советского конституционализма.
В заключении, отметим основные особенности советского конституционализма. Они выражаются в следующих чертах: его идеологическом характере, однопартийности, руководящей роли Коммунистической партии, бюрократическом централизме, указном правотворчестве, отсутствии законодательного признания частной собственности и замене ее на личную, пролетарском интернационализме. На наш взгляд, советский период никак нельзя исключать из логики развития конституционализма в Российском государстве, несмотря на то, что в различные временные периоды развития советского государства степень его проявления была различной, он имеет не только свои особенности, но и не исключает нити преемственности с досоветским периодом развития властеотношений, а также его некоторые традиции имеют место и в настоящее время. В данном случае это бюрократический централизм, замена закона — указом и некоторые другие. Однако некоторых черт советского конституционализма, возможно, не хватает для полного обеспечения в Российской Федерации демократических принципов. Это касается роли профсоюзов в обществе, общественных движений, которые в тот период развития социалистического государства стали действенными механизмами в раскрытии мощного потенциала советского конституционализма.
Особенностью советского конституционализма являлась также непротиворечивость союзных конституций и конституций республик, чем фиксировалась органическая связь принципов построения союзного государства с принципами Конституции РСФСР и других республик, входящих в состав СССР.
Российский конституционализм -это саморазвивающаяся система, которая представлена автором работы на трех взаимосвязанных уровнях: конституционных идей; конституционных учреждений в их историческом становлении; конституционных норм в их практической реализации. Развитие этой системы зависит от экономических, политических, географических, этнических факторов и исторических особенностей развития государства и общества. Это система, определяющая строй политических отношений в обществе, учитывающая культурно-организационный опыт в области устройства отношений государства и общества, граждан и политических структур, основывающаяся на совокупности национальных традиций, порожденных опытом различных исторических стадий… Этот опыт имеет исключительно важное значение для уяснения принципов конституционализма; объяснения многих проблем конституционного развития на современном этапе, а также выработки перспектив развития конституционализма в России.
Глава III. Формирование и реформирование конституционного строя Российской Федерации
§ 1. Демократические реформы в СССР 1988 -1992 годов и конституционное развитие
Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль — во многом положительную и конструктивную — в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства. продолжение
--PAGE_BREAK--
В итоге страна вместо всеобщего благоденствия — на основе новых конституций — пришла к кризису. Данная книга — не место, где удастся подробно рассмотреть все его проявления. Но хотелось бы обратить внимание читателя на ряд моментов.
В частности, вряд ли была удачной концепция развитого социалистического общества. Характеристика социализма как «зрелого» не нашла понимания ни у населения, ни в гуманитарных науках, поскольку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы собственности, методы хозяйствования и политического руководства оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обстановка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на однолинейном директивном правлении1.
Государственная плановая экономика, помогая развивать тяжелую промышленность и крепить военную мощь страны, не обеспечивала удовлетворения житейских запросов населения ни по объему, ни по качеству товаров. А поскольку поездки в другие страны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть успехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос населения.
Приобретал остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущественно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране), а за рубежом вызвали резкое осуждение1.
Казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально-государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону — централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно-территориальных единиц2.
К сожалению, на то же время приходятся крупные просчеты и непопулярные действия СССР внешнеполитического свойства. Мировое сообщество не могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хельсинки в 1975 г., СССР отказался от силовых методов сохранения социалистического лагеря и укрепления своего авторитета и господствующего положения. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией.
Немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис самой Коммунистической партии. Члены Политбюро ЦК КПСС, многие другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и то ли не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, малоэффективно руководила делами, но зато не забывала о собственном материальном благополучии1.
Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные руководители во главе с М.С.Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название «перестройка», причем в русском звучании слова, без перевода на другие языки2.
Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи и на первых шагах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, «социализма с человеческим лицом». Однако, во-первых, сами руководители не имели четкой концепции, каким должен быть истинный социализм, и скорее лучше представляли лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во-вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро возникавших новых сил — и политических, и региональных — начали возникать диссонирующие с официальными оценки предшествовавших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки: начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.
Посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновленной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны. Это выражается в следующих главных моментах.
Из Конституции последовательно были исключены характеристики общества, государства как советского и социалистического. Идеологические положения была заменена определениями, которые, конечно, тоже несли идеологическую нагрузку, но не имели окраски, свидетельствующей о приверженности одному общественно-политическому учению, и более ориентировались на распространенные в мире идеологически нейтральные положения о власти народа1.
Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийности уступил место также возведенному в конституционное положение принципу многопартийности и политического плюрализма.
Система власти, построенная на верховенстве одной группы органов — Советов — и подотчетности им всех остальных органов государства, была заменена принципом разделения властей, при котором все три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная — юридически равноправны и обладают средствами взаимного влияния друг на друга2.
Кардинально изменились экономические и социальные параметры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде всего, это разрушение примата государственной собственности, выдвижение на первый план собственности индивида, предоставление ему права владеть средствами производства, наконец, закрепление в Конституции частной собственности3.
Это на конституционном уровне отказ от принципа плановой экономики, поворот к рынку и провозглашение свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции.
Была изменена система общественно-социальных приоритетов. Если по прежним конституционным положениям труд на благо общества был критерием положения человека в обществе и едва ли не святой обязанностью, теперь в Конституции провозглашалось, что гражданин сам и по своему усмотрению распоряжается своими способностями к труду1.
В связи с этим был взят курс на отказ от так называемой патерналистской роли государства, т.е. от возложения на государство завышенного объема социальных задач, чуть ли не развращающих простого человека, превращающих его в потребителя, о котором обязано заботиться государство, — вместо того, чтобы самому широко использовать себе на благо возможности эффективного труда, создаваемые новой системой.
На конституционном уровне закрепляются новые основы статуса личности. Они строятся исходя из международно признанной и распространенной категории «прав и свобод человека и гражданина». При этом на первый план выдвигаются нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека2.
Еще одна часть конституционных новелл фиксирует прекращение существования СССР, превращение России в самостоятельное государство — суверенный субъект международного права.
Конституционно оформляется новое федеративное устройство РФ, при котором ее субъектами провозглашаются как республики в составе РФ (т.е. государства), так и национально-государственные (национально-территориальные) образования — автономные области, автономные округа, а также территориальные образования — края, области, города федерального значения.
Учреждается принципиально новая по кругу, принципам формирования и организации функционирования система федеральных государственных органов, что в основных чертах повторяется и на региональном уровне.
Сначала предпринимаются шаги по созданию основ российского парламентаризма в виде постоянно функционирующего Верховного Совета РФ, отказу от императивного мандата депутата в пользу свободного мандата. Одновременно вводятся свободные выборы, принцип состязательности, выдвижения нескольких кандидатов на депутатское место и выборную должность.
Далее в России учреждается институт Президента как главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Вместе с тем на смену принципу верховенства Советов приходит принцип разделения властей. Правительство становится органом, подотчетным Президенту, который им руководит. Парламентский контроль в отношении Президента и Правительства сохраняется, но в строго очерченных пределах. Еще при существовании СССР министерства и ведомства РСФСР полностью переходят под российскую юрисдикцию, ликвидируется их подчинение союзным органам.
Несколько ранее учреждается, но чуть позже реально создается система конституционного контроля. На федеральном уровне она представлена Конституционным Судом РФ (в некоторых республиках в составе РФ тоже создаются конституционные суды).
В интересах развития активности населения и его управления делами местных территорий, в рамках которых оно проживает, вводится институт местного самоуправления, который получает и конституционную основу1.
На конституционном уровне делаются важные шаги по реформе судебной системы, обеспечению защиты личности. В частности, отменяется подотчетность судов Советам; сначала продлеваются до десяти лет, затем делаются бессрочными полномочия судей; вводится суд присяжных; в круге прав личности обозначается отдельная группа — права по защите других прав, осуществляемые прежде всего в сфере судопроизводства и деятельности административных органов государства.
§ 2. История создания Конституции нового российского государства
16 июня 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель организации государственной власти.
На Съезде было решено, что Комиссия должна состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, его заместителем — первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, ответственным секретарем — О.Г. Румянцев.
Задачи Конституционной комиссии были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.
Для работы над проектом Конституции была сформирована рабочая группа Конституционной комиссии. В ее состав вошли депутаты от разных фракций: Л.Б. Волков, С.А. Ковалев, А.В. Ковлягин, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, а также эксперты Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, Б.А. Страшун. На разных этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М. Аметистов, И.П. Ильинский, Т.Ф. Морщакова, В.М. Савицкий, Ю.А. Тихомиров и другие авторитетные ученые-правоведы.
Первый проект Конституции был подготовлен уже к осени 1990 г. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах массовой информации, государственных органах, учебных, научных учреждениях.
В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции. Проект был поддержан и Президентом России. Выступая в июле 1992 г. на заседании Конституционной комиссии, он сделал следующее примечательное признание: «Все больше за это время убеждался и сейчас убежден, что работа, которую Комиссия проводит, несет особое значение: Намерен вновь, начиная с сегодняшнего заседания, и впредь активно включиться в деятельность и работу Конституционной комиссии лично как Президент и Председатель Конституционной комиссии. И буду работать с вами до принятия новой Конституции»1. продолжение
--PAGE_BREAK--
Свое обещание он не сдержал. К концу 1992 г. резко обострилась борьба за власть, что изменило весь ход конституционной реформы. Каждая из противоборствующих сторон — Президент и руководство Верховного Совета РСФСР — предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих интересах.2
За время работы Конституционной комиссии, которая продолжалась вплоть до октября 1993 г., текст проекта постоянно дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре пересечения интересов различных политических сил3.
Также существовали и альтернативные проекты Конституции.
1. Проект рабочей группы в составе: С.М. Шахрая (руководитель), Е.Б. Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина, А.В. Маслова, Г.В. Минха, Р.Г. Орехова, А.Я. Сливы, О.А. Тарасова (1992 г.).
Интересно отметить, что все ее члены группы в то время были работниками Государственно-правового управления Президента РФ. Возможно, проект был подготовлен с негласного разрешения самого Президента как проба реакции общества на закрепление позиций «сильного» президента. В целом проект имел характер скорее «государственного», нежели «общественного». Интересно, что в тексте не нашлось места для определения (характеристики) самого государства.
2. Проект Политсовета Российского Движения демократических реформ в составе: мэра Санкт-Петербурга А.А. Собчака, мэра Москвы Г.Х. Попова, С.С. Алексеева, Ю.Х. Калмыкова и С.А. Хохлова (1992 г.).
Авторы этого проекта отделили «основные права и свободы человека и гражданина» от «прав и обязанностей гражданина Российской Федерации», разместив их соответственно в первой и второй главах первого раздела. Форма государственного устройства России проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в проекте не предполагалось: республики признавались государственными образованиями, имеющими свои конституции, а губернии — территориальными государственно-административными образованиями.
Согласно проекту Президент — глава государства (а не глава исполнительной власти), его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство государственности, незыблемость конституционного строя.
3. Проекты народных депутатов-коммунистов.
В период с 1990 по 1993 г. депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России» Верховного Совета РФ1.
В названном проекте содержалась довольно обстоятельная глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Отличительная черта проекта — исключение института президентства. Высший законодательный орган — Верховный Совет, высшей исполнительный и распорядительный орган — Совет министров.
4. Проект Президента РСФСР1.В проекте отсутствовало понятие «конституционный строй». В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (аналогичные положения закреплены сейчас в ст.1, 2 Конституции)2.
Высшим законодательным органом является парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным — Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти.
Инициативу выхода с собственным проектом Конституции Президент Б.Н. Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 г. «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»: преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможным только путем скорейшего принятия российской Конституции.
12 мая 1993 г. Президент РФ принял также Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации»3. Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.
Верховный Совет Российской Федерации в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России, но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания.
На первом этапе Конституционное совещание работало на пленарных заседаниях и в группах, образованных из его участников.
Помимо групп была сформирована рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.
На втором этапе Конституционное совещание действовало в составе двух палат — Государственной и Общественной. Помимо указанных палат проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.
По президентскому проекту изначально Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации — утверждение председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его отставке.
Примерно в те же дни, когда Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой (обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными — большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии1.
Президент Б.Н. Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов, подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 г. Переговорный процесс оказался недолгим. 21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал печально известный Указ N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»2. Указ прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента — Федерального Собрания Российской Федерации — и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект, подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а основным. Вместе с тем, поскольку Конституционная комиссия не была официально распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом Конституционного Совещания1.
Срочно собравшийся X Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 г. «О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом» подтвердил оценку ситуации Верховным Советом2.
В этот сложнейший период Конституционная комиссия поставила себе новую задачу — разработать механизм выхода из кризиса. К 1 октября О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский подготовили пакет документов, принятие которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в действующую Конституцию 1978 г., Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции3.
3 октября 1993 г. эти документы были переданы в Верховный Совет. Дальнейшие события хорошо известны — уже 3 октября пролилась первая кровь, 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного Совета — арестовано.
В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. За основу был взят именно президентский вариант, другие уже не рассматривались.
15 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»1, которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента.
На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против — 23 431 333 человека (41,6%)2.
Официальная дата вступления в силу Конституции России 25 декабря 1993 г. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря 1993 г. государственным праздником — Днем Конституции Российской Федерации3.
§ 3. Конституция Российской Федерации 1993 г.: перспективы развития и реформирования
Конституция РФ 1993 г. возникла не на пустом месте. Она явилась как политический и юридический итог революционных изменений — антитоталитарной демократической революции, которая привела к коренному изменению отношений собственности и власти. Она ознаменовала юридический отказ от общества и государства авторитарного и тоталитарного социализма и заложила правовые основы для нового пути развития. Принятие новой конституции было подготовлено робкими мерами горбачевской перестройки в СССР (хотя, возможно, в постепенности революционных изменений есть свои плюсы), которая была объявлена в 1985 г. Последующие сдвиги были связаны с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР 1978 г. (их оказалось, включая редакционные, около 500)1, с принятием нового законодательства. Это законодательство вводило ограниченную частную собственность (в том числе на землю), что ранее принципиально отрицало свободу торговли, предусматривало разгосударствление и приватизацию государственной собственности (жилой фонд в городах был безвозмездно передан жильцам), устанавливало новый статус человека в государстве, новые права человека и гражданина, иной порядок выборов представительных органов, вводило должность президента республики, провозглашало многопартийность (и новые партии возникли), принцип разделения властей, местное самоуправление, упраздняло обязательность одной идеологии (марксистско-ленинской), реформировало федеративное устройство. Эти меры, хотя они проводились не всегда последовательно, а иногда и с ошибками (например, в ходе приватизации), иногда под давлением обстоятельств (федерализация того времени), вызывали сопротивление прежних правящих сил, сохранявших влияние и властные рычаги в высших представительных органах государства и в других органах2.
Конституция 1993 г. установила новые основы правового статуса человека и гражданина, экономической системы, социальных отношений, политической системы, духовной жизни общества. Положения, определяющие основы общественного и государственного строя, роль личности в обществе, содержатся прежде всего в первой главе Конституции «Основы конституционного строя». Эта глава имеет особое значение: ее положения могут быть изменены только в результате принятия новой конституции, а все остальные положения действующей Конституции не могут противоречить ее нормам1. продолжение
--PAGE_BREAK--
Нормы главы 9, регулируя отношения по поводу изменения Основного Закона, выделяют такие формы, как пересмотр Конституции РФ, конституционные поправки, а также изменения ст. 65, определяющей состав и наименования субъектов Российской Федерации. Тем самым в Конституции РФ 1993 г. есть целые главы (1, 2, 9), текст которых не может быть подвергнут вообще каким-либо изменениям без применения процедуры пересмотра Конституции РФ2. «Присутствие в Конституции особенно устойчивых, не подлежащих изменению норм, — отмечает Н.А. Богданова, — дает повод говорить об их особом качестве — надконституционности. Помимо формальной особой жесткости такие нормы по своему содержанию закрепляют наиболее значимые принципиальные положения — стоят выше других норм Конституции, что прибавляет им юридической силы»3.
В перечне неизменных глав Конституции РФ 1993 г. стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность — гарантия незыблемости всей Конституции РФ. Один из разработчиков проекта Конституции А.А. Собчак считал главы 1 и 2 важнейшими в ее тексте: «И это как раз составляет ее суть, ее идеи, ее принципы, ее ядро. А все остальные положения… уже детали»4.
Однако указанная жесткость Основного Закона вовсе не освобождает его от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных положений с изменяющимися условиями общественно-политического бытия. В литературе отмечаются наряду со способами, определенными в главе 9, следующие пути изменения Конституции РФ: деятельность Конституционного Суда РФ, практика реализации конституционных норм, текущее законотворчество и др.1
Создатели действующей Конституции Российской Федерации пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования.
Напомним, что любые, даже мелкие коррективы гл. 1 «Основы конституционного строя», 2 «Права и свободы человека и гражданина» и 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» ведут к принятию новой Конституции. Это сопровождается созывом Конституционного Собрания, но еще нет федерального конституционного закона о порядке его созыва и работы.
Не так легко реформировать и гл. 3 — 8 Конституции. Во-первых, Федеральный закон 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»2сформулирован так, что каждый блок поправок должен касаться одного и того же предмета. При ближайшем рассмотрении получается, что за один раз внести изменения в несколько глав будет трудно. Во-вторых, многие поправки неизбежно упираются в гл. 1 Конституции и требуют ее корреспондирующих корректировок.
Все варианты реформирования предполагают сложный порядок. На практике имеет место так называемое «ползучее» реформирование. Оно идет примерно следующими путями.
Во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд Российской Федерации.
Во-вторых, многое исправляется практикой. Например, Конституция 1993 г. дает Президенту РФ возможность довольно легкого роспуска Государственной Думы, если та дважды выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117 Конституции) либо откажет в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). Первый Президент РФ, имея возможность роспуска Государственной Думы при споре о недоверии-доверии Правительству в 1995 году, не пошел на роспуск Государственной Думы и нашел мирные пути разрешения конфликта.
В-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Например, когда в том же 1995 году Государственная Дума выразила недоверие Правительству, оно тут же обратилось с просьбой решить вопрос о доверии ему. Конфликт был разрешен политическим путем. Но все же Государственная Дума записала позже в своем Регламенте: если она выразила недоверие Правительству, то не будет рассматривать обращение по поводу выражения доверия, пока не истекут три месяца, в течение которых она вправе выразить повторное недоверие (см. ст. 152)1. Конституция не дает такого простора Думе, но и не запрещает его.
При определенных плюсах таких путей корректирования норм Конституции все равно остается проблема их качества и удачности этих вариантов конституционного реформирования. К тому же они вызывают вопросы, на которые все равно надо давать ответы.
Все подобные варианты опосредованного реформирования имеют место в российской правовой действительности. Но с другой стороны в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то и другое в равной мере нежелательно.
Туманность многих конституционных норм — признак их несовершенства. Неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление «подправить» ее текущими актами.
Процесс внесения поправок в Конституцию начался с процесса реформирования государственного устройства РФ в 2004 г., когда в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект Российской Федерации — Пермский край1, также в период до 2007 года аналогично были объединены Красноярский край, Таймырский и Эвенкийского автономный округа в Красноярский край2, Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край3, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в Иркутскую область4, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край5
Действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, обращаясь с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., инициировал внесение поправок в действующую Конституцию РФ. Он предложил расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом, а также увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно.
Предложенные в Послании поправки были приняты в установленном порядке и вступили в силу в 2009 г.6
Однако, комментируя свои предложения заявил: «Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период»1.
Направления дальнейшего государственного реформирования также были определены президентом на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 2008 г.2:
Совершенствование организации публичной власти. Одной из главных задач остается четкое разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти.
Совершенствование законодательства о местном самоуправлении.
Организация общественного контроля за деятельностью органов власти, в том числе внедрение современных технологий, которые обеспечивают доступность для граждан государственных и муниципальных услуг.
Реализация гарантированной Конституцией свободы экономической деятельности, защиты всех форм собственности
Требуется серьезное развитие законодательства в социальной сфере. Государство обязано обеспечивать равенство стартовых возможностей граждан, защищать их социальные права в качестве основных и неотчуждаемых.
Развитие и реформирование Конституции РФ возможно и в других направлениях активно предлагаемых научным сообществом, но при этом должны строго соблюдаться основополагающие принципы конституционного строя и процедура внесения изменений, закрепленная в самой Конституции.
Заключение
Многие западные и отечественные ученые пытаются представить неразвитость права и отсутствие западноевропейских демократических принципов как отсталость России, но историко-правовой анализ источников и учреждений позволяет говорить не об отсталости, а о серьезной специфике традиций конституционализма в русском обществе, которые были не менее глубоки, чем на Западе.
Конституционализм в России до XX века, имел национальные черты, детерминированные особенностями исторического развития страны. Для России характерной особенностью, является то, что элементы конституционализма (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем началось само конституционное развитие государства, и появилась Конституция в формальном выражении через нормативно-правовой акт. Оформление данных традиций в писаной Конституции произошло гораздо позже, но фактическое проявление конституционализма имело место без его нормативного закрепления и стало основой писаной Конституции в последующем.
Идеологический характер советского конституционализма, проявляющийся в том, что интересы общества стояли выше интересов отдельного человека, также имели истоки в древности, заключающиеся в том, что самовыражение личности на Руси осуществлялось через общину. Многие традиции конституционализма существовавшие в России до 1917 года и восстанавливаются в Конституции Российской Федерации в июле 1993 года.
О конституционализме можно говорить лишь с того периода, когда полностью определились отношения между гражданским обществом и государством как отношения двух сторон, двух субъектов исторического процесса. В России в результате исторических особенностей (вечевому, общинному быту, монархической традиции, ликвидации частной собственности в советский период) структуры гражданского общества были неразвиты, а, следовательно, и конституционализм имел особые формы не только своего становления, но и проявления.
Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Современный этап конституционного развития России заключается в том, что оно «подчиняется общемировым закономерностям: демократизации и гуманизации конституций; усилению конституционно-правовых основ политической, экономической и социальной сфер общества; развитию механизмов согласования интересов различных социальных слоев», правда, надо отметить, что эти процессы идут, не всегда гладко, а порой и противоречиво. Но все же за последние десятилетия обогатилась сама теория конституционализма. Среди его принципов выделяют демократический способ разработки и принятия конституции; наличие конституционного контроля; стабильность конституционных норм; признание общечеловеческих ценностей. Универсальность этих составляющих заключается в том, что они признаются государствами с различным уровнем политического, экономического, социального, культурного развития.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. №237.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Собрание законодательства. 2009. №1. Ст. 2. продолжение
--PAGE_BREAK--
Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2006 г. N 29 ст. 3119.
Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2005 г. N 42 ст. 4212.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ// Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007 г. N 1 (часть I) ст. 1.
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ (с измен.) «О Государственном флаге Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 25.12.2000. № 52 (1 ч.), ст. 5020.
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ (с измен.) «О Государственном гербе Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2000. № 52 (ч.1). Ст. 5021.
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ (с измен.) «О Государственном гимне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2000 № 52 (ч.1), Ст. 5022.
Федеральный конституционный закон от 30.06.2005 № 5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 27. Ст.2706.
Федеральный закон от 06.10. 2003 №131-ФЗ (с измен.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 04.03.1998. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. №10. Ст.1146.
Федеральный Закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (с измен.) «Об общественной палате Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2005. № 15.Ст. 1277.
Указ Президента РФ от 25 июля 2003 г. N 841 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 3056
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с измен.). «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».// Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
Нормативные правовые акты СССР и РСФСР
Конституция РСФСР 1918 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция (Основной закон) СССР. 1924г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция РСФСР 1925 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция (Основной Закон) СССР. 1936 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция РСФСР 1937 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. 1977 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Конституция РСФСР 1978 г. / Справочно-правовая система Гарант.
Научная литература
«Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм» (интервью с Анатолием Собчаком)// Журнал российского права. 2000. N 9. С. 3-12.
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: — M., 2000. / Справочно-правовая система «Гарант».
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. -М.: Юрист, 2005.
Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 51 – 52
Алексеев С.С. Теория права / С.С. Алексеев. — 2-е изд., — М.: БЕК, 1995.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов — М.: Норма, 2005. — 801 с.
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874. 200с.
Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России (Проблемы методологии, теории, практики): Автореф. дис.… д-ра юрид. наук. — М, 2004. — 48 с.
Богданова Н.А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. – 234с.
Богословский M.M. Управление при Екатерине II // Три века. Россия от смуты до нашего времени. — М..1902. – 700с.
Брикнер А.Г. История Екатерины Второй. В 3-х т. — М.: ТЕРРА, 1996. -453 с.
Василенко А.В. Проблемы становления конституционализма в России в конце XX — начале XXI веков. // Право и политика. — 2001. — № 9. -С. 45-50.
Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологические исследования. 1992. — № 3. — С. 130-134.
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. — Ростов-на-Дону, 1995. — 234 с.
Восстание декабристов. Документы. – М.: 1958.-123 с.
Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм и демократия: варианты развития. – М., 1998. — 175 с.
Глинский Б. Борьба и конституции (1612-1861). Исторические очерки.- СПб., 1908. – 216 с.
Градовский А.Д. Начала русского государственного права. — СПб., Тип. Стасюлевича. — 1883. -358 с.
Еремин B.B. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. — M.: Академический проект, 2003. – 408с.
Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. — М.: Академический проект, 2003. — 528 с.
Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. — М.: Академический Проект, 2005. — 960 с.
Ескина Л.Б. Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 4-10.
Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство — М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1967 – 345с.
Златопольский Д.Л. Процесс развития Федеративных отношений в России. //Вестник Московского университета. 1998. № 6, с.3-16.
Иловайский Д.И. История России. Становление Руси. — М.: Изд-во «Чарли», 1996.-520 с.
Ключевский В.О. Курс русской истории. — М.: Мысль, 1987.
Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт. Сост.: А.В. Гоголевский. — М.:, 2000. — 624 с.
Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII — XX веков. Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов. -Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. — 680 с.
Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. -М, 1978. -356 с.
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. -СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. — 430 с.
Костомаров Н.И. Исторические монографии и исследования. — СПб., 1887.-237 с.
Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. Учебное пособие. – M.: ИВЦ «Маркетинг»; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. – 402 с.
Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004.-675 с.
Кравец И.А. Российский конституционализм: теоретико-методологические и исторические аспекты формирования. // Право и политика. — 2002. -№ 6.-С. 8-15.
Краснов Ю.К. Государственное право России. История и современность. Учебное пособие. — М.: Юрист, 2002. -733 с.
Кудинов О.А. Изменения конституционного характера в государственном строе России Х1Х-начале XX вв.: половинчатость меры и революционные последствия.- М., Изд-во МЭСИ, 2004. — 163 с.
Кузьмин А.Г. Первые попытки ограничения самодержавия в России. // Советское государство и право, 1980.- № 7.- C. 13-22.
Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции: 2-е изд., доп. — М.: Политиздат, 1987. – 367с.
Лафитский В.И. Поэзия права: страницы правотворчества от древности до наших дней. М, 2003. — 187 с.
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Изд. 5-е. – М.: Госполитиздат, 1961.
Леонтович В.В. История либерализма в России. (1762-1914). — М.: Русский путь — Полиграфресурсы, 1995. — 549 с.
Лукьянова Е.А. Значение Конституции СССР 1977 г. в развитии источников российского государственного права.// Государство и право.-2001.-№4.-С. 107-113.
Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993).- М.: Изд-во МГУ, 2000.- 192 с.
Лучин В.О. Мазуров А.В. Указы президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2000.-303 с.
Маркс К. Энгельс Ф. ПСС в 50 т. — М., Изд. политической лит-ры,1981. продолжение
--PAGE_BREAK--
Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. — М., 1997. — 450 с.
Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005. — 575 с.
Медушевский А.Н. Конституция России: пределы гибкости и возможные интерпретации в будущем // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 15.
Медушевский А.Н. Конституция Российской Федерации 1993 года и большие циклы российского конституционализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 4. С. 45
Ожегов СИ. Словарь русского языка. — М., 1983.
Памятники русского права. -М., 1959. -700 с.
Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. — М., 1993 — 420 с.
Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, Е.А. Лукашева. — М.: Издат-во НОРМА, 2003. — 573 с.
Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. — М: РОССПЭН, 1997. — 362 с.
Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс»,2004. — 561 с.
Радько Т.Н. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. — 576 с.
Российское законодательство Х-ХХ вв.: В 9 тт. / Отв. ред. О.И. Чистяков. — М.: Изд-во «Юридическая литература», 1994. — 352 с.
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). — М.: Юрист, 1994. — 285 с.
Свод Законов Российской империи. -СПб., 1906.-Т. 1.-Ч. I.-Основные государственные законы 23 апреля 1906г.
Семидеркин Н.А., Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1925 г.//Сов. гос-во и право. – 1976. – № 1. – С. 40-47.
Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей. — М.: Типография Мамонтова, 1867.-413 с.
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.-382 с.
Скрипилев Е.А. Конституционные идеи и проекты в России // История буржуазного конституционализма XIX века. М.: 1986, С.204.
Смыкалин А.С. Этапы конституционного строительства в дореволюционной России.// Государство и право.- 2004 — № 3 -с.79-84.
Соловьев B.C. Сочинения в восемнадцати книгах. Кн. I] — VI. — М., 1988-1991.
Солоневич И.Л. Народная монархия. — М., 1991. — 375 с.
Сонина Л.В. Конституционализм в Российской Федерации как политико-правовой режим: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2001. — 29 с.
Станкевич З.А. История крушения СССР: политико-правовые аспекты. / М.: Изд-во МГУ, 2001. — 319 с.
Иванова Ю., Грудцына Л. Конституция России: история принятия // «Адвокат», N 12, декабрь 2003 / Справочно-правовая система «Гарант».
Степанов И.М. Грани российского конституционализма (XX век). // В сборнике: «Конституционный строй России». — Выпуск I. — М.: 1995. — С. 30-47.
Степанов И.М. Социалистический конституционализм; сущность, опыт, проблемы. // Советское государство и право. — 1987. — № 10. — С.3-12.
Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России: Академический курс. В 2 т. — Т. 1., 2. — М.: Издательство НОРМА, 2003. — 349с.
Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. — СПб: «Комплект», 1992. — 680 с.
Фроянов И.Я. Древняя Русь. Опыт исследования истории социальной и политической борьбы. — М.- СПб.: Изд-во Здатоуст, 1995. — 703 с.
Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. // Журнал российского права. — 2003. — №11.-С. 20-32.
Хрестоматия по истории отечественного государства и права/Сост. В.А. Томсинов. M., 1998.- 356с.
Чиркин В.Е. К 15-летию российской конституции // Государство и право. – 2008. – № 12./ Справочно-правовая система «Гарант»
Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. — М.: Юристь, 2002. -160 с.
Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, персраб. -М.: ИКД «ЗЕРЦАЛО -М». 2003. — 224 с.
Чичерин Б. О народном представительстве. — М., Изд-во Сытина 1899.-810 с.
Яковлев А.М. Российская государственность (историко-социологический аспект). // Общественные науки и современность. -2002.-№5.-С.56-67.
Якубовская СИ. Развитие СССР как союзного государства. — 1922- 1936 гг.-М.: Наука, 1972.- 176 с.
Янин В.Л. Новгородские посадники. — М.: 1962.-180 с. продолжение
--PAGE_BREAK----PAGE_BREAK--