--PAGE_BREAK--
Розділ 2. Досвід розробки інституту публічної служби в Україні та закордоном
2.1. Зарубіжний досвід організації та функціонування державної служби
Формування державної служби та її правове регулювання – процес складний, який не відбувається миттєво, а потребує певного часу.
Керуючись цим, вважаємо за доцільне звернутися до практики зарубіжних країн і за допомогою компаративної характеристики проаналізувати основні, концептуальні положення державних служб, які можна використати в розбудові української державної служби.
Проведений аналіз показав, що адекватність української дефініції державної служби європейській є частковою, оскільки термін «державна служба» має суттєво відмінне значення в інших країнах. Так, наприклад, французьке поняття «fonction publique» (дослівно – «публічна служба») є синонімом до британського «civil service» та німецького «offentlicher Dienst». Відповідно і терміни, що позначають поняття «державний службовець» у цих державах, – fonctionnaire, civil servants, Beamte, – стали синонімами для поняття розмовної мови «адміністрація», що розповсюджується в цілому на чиновників і центральних, і місцевих органів. При цьому розбіжності у національних та місцевих статутах, які юридично врегульовують їхній статус, дуже незначні. Показовим прикладом є пропорційний розподіл кадрів між різними адміністративними рівнями держав – членів ЄС [45].
Вартим на увагу є той факт, що європейська інтеграція, яка призвела до взаємопроникнення і взаємовпливу культур, суттєво позначилась і на функціонуванні інституту державної служби в усіх країнах Європейського Союзу. Це дає змогу говорити про появу спільних рис в організації державної служби в цих країнах і про вироблення в них аналогічних підходів до вирішення проблем у згаданій сфері. Отже дані свідчать про важливість публічної служби та публічного сектору в широкому значенні (він включає публічні організації) відносно загальної кількості робочих місць в усіх державах – членах ЄС, за винятком Люксембургу [45]:
Аналізуючи форми організації державної служби в інших державах, можна зробити висновок, що поняття «державна служба», «цивільна служба», «публічна служба» неадекватні і розуміються вони по-різному. Більш чи менш широкий характер поняття «державна служба» залежить від її концепції, яка існує в кожній країні. Так, наприклад, «державна служба» у ФРН – це збірне поняття, яке розповсюджується на всіх осіб, що зайняті в системі державного управління. При цьому розрізняють чиновників, службовців та робітників. Чиновники вступають на службу шляхом призначення, а службовці та робітники – шляхом підписання відповідного контракту.
Вчені визначають сутність «публічної служби» в різних аспектах: у функціональному вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ складає їх соціальну функцію; у юридичному аспекті «публічна служба» охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин, які, в свою чергу, поділяються на чиновницькі й відносини найманих осіб-службовців та робітників державних установ [13].
У США поняття «цивільна служба» вужче у порівнянні з поняттям «державна служба». Воно охоплює лише службовців державних установ. До нього не включаються виборні посади, що пов’язані з юриспруденцією. Не входять до нього й армійські та флотські посади, посади в поліції тощо. Провідну роль у керівництві державною службою грають президент і парламент. Є певні сфери державної служби, контроль за якими президент і парламент здійснюють спільно, а є й такі, де їхня компетенція розділяється.
Слід зауважити, що під категорію державних службовців підпадають як посадові особи та допоміжно-технічний персонал, що причетний до реалізації державно-владних повноважень, так і працівники за наймом, зокрема викладачі державних навчальних закладів, робітники державних підприємств і сфери комунального обслуговування. У широкому розумінні «державним службовцем» або «службовцем публічного сектору» вважається будь-яка особа, праця якої оплачується з бюджету федерації, штату або місцевого органу влади.
У Великобританії керівництво державною службою формально належить монархії в особі королеви. Фактично під монархією маються на увазі вищі органи держави і посадові особи, а саме: прем’єр-міністр, кабінет, міністри. У Меморандумі для державних службовців з цього приводу йдеться про те, що чиновники перебувають на службі монархії. Поряд з вузьким розумінням категорії «цивільна служба» використовується розширене поняття «публічна служба». Поняття «публічна служба» в широкому значенні включає всіх службовців публічного сектору: міністрів, службовців військових сил, поліції, охорони здоров’я, вчителів тощо, а також охоплює службовців інших органів центрального і місцевого управління, яких найнято і служба яких оплачується за рахунок виділених парламентом коштів. У вузькому значенні «публічна служба» включає функціонерів тільки центральних органів влади. Чіткого визначення поняття «функціонери» не існує, оскільки вони визначаються як «слуги Корони, які служать на підставі „доброї волі“ [13].
У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також освітяни, лікарі, працівники правоохоронних органів, податківці.
В Італії на державній службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, що обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші службовці державних агенцій вважаються держслужбовцями лише формально, оскільки їхня службова діяльність у значній мірі визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками.
В Іспанії діє державна служба, що охоплює такі групи службовців: вищий корпус цивільних державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторів та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров’я; вищий корпус інспекторів праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони.
У Китаї існує єдина централізована державна служба. До її складу віднесено працівників на посадах у державному адміністративному апараті центрального, провінційного та місцевого рівня. Усі посади поділяються на „керівні“ та „некерівні“. До держслужбовців не віднесено робітників та обслуговуючий персонал адміністративних органів.
У Німеччині існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: 1) безпосередньо держслужбовці (чиновники); 2) держпрацівники (не чиновники).
У Польщі існує цивільна служба, до складу якої належать професійні службовці в адміністраціях центрального та місцевого рівня. Розрізняють: а) „цивільних службовців“, чиї відносини базуються на призначенні на управлінську посаду чи посаду спеціалістів державної служби; б) „працівників цивільної служби“, яких беруть на роботу на контрактній основі.
У Фінляндії взаємовідносини державної служби вважаються відносинами зайнятості, в яких держава виступає як працедавець, а службовець – як працівник державної сфери. Відповідно розмежовують службовців державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.
В Японії особи державної служби поділяються на:
1)працівників „особливої служби“;
2)працівників „звичайної служби“ (працівники держорганів, держпідприємств, установ, організацій, військовослужбовці, поліцейські).
У Франції поняття „державна служба“ у широкому значенні означає „здійснення агентами професійної діяльності на службі держави, територіального колективу, публічного закладу і в цілому будь-якої адміністрації“. У вузькому значенні поняття „функціонер“ виключає категорії військових, суддів і відноситься тільки до тих службовців, які зайняті на постійній службі в органах державного управління і включені до штату. Тимчасові службовці не розглядаються як „функціонери“ [13].
Усі державні службовці відповідно ієрархічній системі розподілу влад поділяються на центральних і місцевих. Службовцями центрального уряду вважаються і всі працівники периферійних органів, які підпорядковані центральному відомству і входять в його штат. До місцевих належать ті службовці, які входять в систему закладів, організацій і установ місцевого підпорядкування.
Як приклад, можна використовувати схему організації державної служби Франції, де кожен орган влади виконує свою функцію. Парламент затверджує Загальне положення про державну службу і визначає порядок створення бюджетних посад. Державна рада встановлює, які посади входять у коло повноважень президента і уряду, які категорії чиновників можуть призначатися іншими органами. Президент затверджує декрети з питань державної служби, здійснює призначення вищих посадових осіб, таких як державні радники, головні консультанти Рахункової палати, префекти, посли, керівники академій тощо. Прем’єр-міністр, відповідно до конституційних норм, несе безпосередню відповідальність за всю роботу державної служби. У межах конституційних повноважень він готує і видає підзаконні акти, особливі положення про державну службу для окремих міністерств, координує діяльність міністерств в інтересах державної служби, бере участь у призначенні вищих посадових осіб. Згідно з рішеннями президента і прем’єра відбуваються призначення всього керівного складу міністерств, аж до начальників відділів.
На регіональному рівні управління державною службою здійснюють префекти. Префект і підлеглі йому служби префектур виконують дві функції: представника центрального уряду і координаційного штабу служб регіону. Префект має право приймати на роботу службовців середньої і нижчої ланки. На рівні місцевого самоврядування керівними органами виступають муніципальні ради і мери. Вони замикають управління державною службою в масштабі країни. Крім того, для управління кадрами державних службовців на регіональному і місцевому рівнях створені управління у формі державних територіальних інститутів. Ці управління поєднуються в загальнонаціональний центр, що здійснює керівництво кадрами тільки вищої ланки.
У Франції широко розвинуті саме управлінські засади в діяльності органів з управління державною службою, що допускає активну участь у ній профспілкових активістів, рядових співробітників. З цією метою створено мережу напівдержавних, напівсуспільних органів, таких як Генеральна рада, Територіальна рада, Паритетний адміністративний комітет для узгодження прийнятих актів з державної служби, що відображають інтереси державних службовців, обговорення альтернативних проектів з державної служби і т. ін.
В інших країнах діє приблизно така ж схема організації державної служби з поділом на ряд рівнів, хоча в кожній країні є своя специфіка.
У більшості країн існують спеціалізовані органи управління державною службою. Кожна держава прагне знайти найбільш прийнятну систему організації й функціонування державної служби, яка б у цілому відповідала науковим поглядам на цю проблему з урахуванням національних традицій і культури населення.
Ще один важливий елемент, який необхідно взяти до уваги при порівнянні державних служб різних країн, – це їх внутрішня структура.
Наприклад, агенти ФРН розділяються на три групи [46]:
• власне функціонери;
• службовці;
• робітники.
У Франції державні службовці розподіляються на:
• функціонерів та службовців, які призначені на постійну посаду і введені в штат з наданням чину (підпорядковуються статуту);
• не функціонерів, які набираються за контрактом і не включаються в штат. Серед них – помічники, сезонні робочі, службовці з почасовою оплатою тощо.
Головні вимоги до державної служби в зарубіжних країнах відображені в більшості випадків в основних законах, а також у спеціально прийнятих правових актах. Незважаючи на розходження в назвах цих документів, суть їх та сама. У них викладаються цілі та завдання державної служби, порядок її проходження, права й обов’язки державних службовців, гарантії їхньої правової та соціальної захищеності. Правові документи дають уявлення про державну службу як найважливіший соціальний і державно-правовий інститут, покликаний забезпечувати функціонування державного апарату, служити інструментом реалізації державної політики, виражати інтереси всього суспільства.
На рубежі 70–80 років минулого століття у більшості західних країн існувала усвідомлена необхідність реформування, докорінної модернізації державної служби. Необхідність привести систему управління у відповідність до викликів часу змусила політиків виробити програми реформування державної служби з метою її модернізації. В основу реформування державної служби в більшості країн було покладено такі принципи:
1) демократизація державного управління і державної служби;
2) орієнтація на пересічного громадянина, який, як клієнт державних служб, виступає споживачем державних послуг;
3) орієнтація на кінцевий результат;
4) рентабельність управління;
5) простота управління.
Майже в усьому світі уряд експериментує з ідеями нового державного менеджменту, що припускає широке використання в державній службі методів роботи, що застосовуються у приватному секторі. Серед них слід зазначити методи стратегічного планування, бригадного характеру роботи в процесі ухвалення рішення, оцінки якості виконання службових обов’язків, зменшення кількості рівнів управління, приведення заробітку службовців у відповідність до кількості, якості, складності праці. За оцінкою фахівців державної служби, усі ці заходи безсумнівно сприятимуть підвищенню якості роботи державного апарату.
У результаті перетворення створюється якісно нова модель державної служби, яка неминуче, на наш погляд, замінить модель, створену в багатьох країнах під впливом теорії раціональної бюрократії Макса Вебера. Якісними параметрами раціональної моделі державної служби є порядок, відносна структура, визначена стратегія, підготовлені кадри, цілеспрямоване управління. Нова модель, яку часто називають поведінковою, характеризується якісно відмінними параметрами, що виражаються в таких категоріях як: творчість, новаторство, емоційна атмосфера, суб’єктивний фактор.
Можна висловити припущення, що зазначені моделі державної служби та управління, принаймні на найближчу перспективу, будуть доповнювати одна одну. Процес реформування державної служби розрахований на порівняно тривалий період і практично являє собою безупинний потік удосконалення форм, методів, технологій діяльності державних органів, їх адаптації до постійно змінюваних зовнішніх і внутрішніх умов.
Ми можемо стверджувати, що протягом тривалого часу в нашій країні виявлялася недооцінка, а інколи і просто негативне відношення до досвіду розвинутих країн щодо державного устрою, управління і державної служби. Цей досвід не використовувався з ідеологічних міркувань. У кращому випадку до нього виявляли пізнавальний інтерес.
У нинішніх умовах корінних перетворень проблема адаптації досвіду державної служби зарубіжних країн до українських умов є, на нашу думку, не тільки актуальною, але й необхідною. Насамперед цікавою для України є концепція державної служби. У більшості європейських країн вона складалася на підставі теорії держави. Елементом такої теорії в багатьох країнах стала концепція раціональної бюрократії Макса Вебера. Вона дуже вплинула на створення і функціонування професійної державної служби в Європі та за її межами. У США концептуальною основою державної служби стала теорія демократії. Без знання цієї теорії важко уявити систему функціонування політичних інститутів Америки, включаючи і такий елемент, як державна служба. Поняття державної служби, її цілі, завдання, порядок проходження входить у предмет „державний менеджмент“, знання якого є необхідними для практичних працівників.
У більшості країн розроблено правові документи, в яких зафіксовано норми і вимоги до різних категорій державних службовців, їх права й обов’язки, зобов’язання держави щодо їхньої правової та соціальної захищеності. В умовах європейської інтеграції накопичено цікавий досвід правового регулювання і координації державних служб країн континенту, створення національних органів, взаємодії в межах загальноєвропейських політичних інститутів різних держав.
Важливим аспектом вивчення зарубіжного досвіду є організаційні засади державної служби, зокрема практика її децентралізації, механізми взаємодії центральних, регіональних і місцевих органів управління, забезпечення всіх учасників державної служби підготовленими кадрами, досвід кар’єрного просування державних службовців по ступенях ієрархічної градації й ін.
На наш погляд, чималий інтерес викликає і моральний аспект державної служби. У зарубіжних країнах чимало робиться для того, щоб прищепити службовцям моральні цінності, високу відповідальність за виконання службових обов’язків. Як свідчить аналіз, службовці цінують службу, що відкриває перед ними перспективу службового зростання, професійного удосконалення, соціального благоустрою, служіння людям.
Нині державна служба в зарубіжних країнах проходить етапи корінної модернізації. Процес відновлення державної служби, її реформування багато в чому співзвучний з тими процесами в галузі державного будівництва, що відбуваються у нашій країні. У зарубіжному досвіді доцільно звернути увагу і на такі питання: підвищення продуктивності праці та її обліку; підвищення культури обслуговування населення; досягнення високих кінцевих результатів тощо.
Як вже було зазначено, об’єктом нашого дослідження є державна служба у вузькому значенні, хоча, на нашу думку, назріла потреба у розумінні державної служби України у двох значеннях. У вузькому значенні її слід вважати такою, що здійснює практичне адміністрування. У широкому –розглядати як працю службовців державної сфери. І саме через це доцільно визначитися щодо надання статусу державного службовця особам, зайнятим суспільно корисною працею неадміністративного характеру в державному секторі, а саме: освітянам, лікарям.
Проведений аналіз свідчить про те, що єдиного підходу до державної служби не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби. Державна служба кожної з країн є оригінальною системою зі своїми традиційними відмінностями, обумовленими плюралізмом культур та існуванням регіональних впливів.
2.2. Співвідношення державної та публічної служби в країнах Європейського Союзу та в Україні
Розглянемо основні особливості українського і світового досвіду організації та функціонування публічної і державної служби. Проаналізовано види, ознаки, принципи та функції публічної і державної служби. Система державного управління та організація державного апарату, що дісталась Україні у спадок від радянських часів, не відповідала вимогам часу та новим політичним реаліям.
Саме тому впродовж 15 років постійно змінюється структура та функції органів публічної влади на всіх її рівнях. Ринкова економіка та розвиток громадянського суспільства вимагали перетворення бюрократичного апарату на ефективну систему урядування, що якісно обслугувала б суспільство. У зв’язку з цим постала необхідність переосмислення призначення держави та публічної влади в Україні.
Закономірно, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи було визначено запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання їм державних послуг.
Відповідно, має змінитися і діяльність публічних службовців в нових умовах, що ставить актуальність нашого дослідження.
Метою дослідження є вивчення основних особливостей українського і світового досвіду організації та функціонування публічної, державної служби.
Завданням є аналіз нормативно-правових актів державної служби, розгляд особливостей державної та публічної служби в Україні та країнах Європейського Союзу, визначення видів, ознак, принципів, функцій державної та публічної служби. Визначальним критерієм для таких змін є впровадження в діяльність державних службовців України європейських стандартів обслуговування громадян та професійного патронування політичного керівництва. Зокрема, на публічних службовців мають бути покладені завдання щодо ефективного виконання функції аналізу політики, забезпечення її реалізації, в тому числі розробка проектів нормативних актів, управління публічними фінансами, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб.
Над розглядом цієї проблеми працювали вітчизняні вчені В. Я Малиновський [22], О. Ю. Оболенський [31], В. П. Тимощук [32], Є. С. Черноног [44], А. М. Школик [32].
Для сучасної України багато викликів державотворення були надзвичайно складними через тягар радянського минулого та відсутність достатніх знань у сфері демократичного урядування. До не розроблених, а також досліджуваних у певних ідеологічних рамках, питань, належав і інститут публічної служби. Можна констатувати, що і до тепер для українського адміністративного права навіть саме поняття «публічної служби» є новим [32].
Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині ХІХ ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися в 1993 році. Однією з перших на пострадянському просторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року (надалі по тексту – Закон «Про державну службу»). З часу прийняття цього Закону створено нормативно-правову базу, яка нараховує, як зазначається в літературі понад 650 нормативно-правових актів, серед яких близько 37 законів («Про боротьбу з корупцією», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Прокуратуру України», «Про дипломатичну службу», «Про міліцію», «Про статус суддів», «Про Національний банк України», «Про службу безпеки України» тощо). Важливу роль у системному становленні державної служби набули відповідні Укази Президента України та акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією України.
В цілому аналізуючи Закон України «Про державну службу» як прогресивний та доцільний для свого часу, слід зазначити, що його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби, фактично він має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрямки реформування державної служби закладені у відповідних Концепціях розвитку та вдосконалення державної служби, інших нормативно-правових актах. Серед останніх програмних документів – Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року [8].
Щодо державної політики у сфері державної служби, слід зазначити, що вона визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами. З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби створюється міжвідомчий дорадчий орган – Координаційна рада з питань державної служби в державних органах. Положення про Координаційну раду з питань державної служби в державних органах затверджується Кабінетом Міністрів України.
Поняття «державна служба» пов’язане з визначенням її як складової частини ширшого, на нашу думку, явища – інституту публічної служби.
Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.
Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.
Проте, публічні функції у ФРН та інших державах Євросоюзу виконуються не лише суб’єктами публічної адміністрації, а й іншими суб’єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб’єкти, що інституційно належать до публічного сектору, і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці в приватному секторі. Тому, залежно від обсягу публічних завдань (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні завдання, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) поняття публічної служби може розширюватися [17].
Зарубіжні вчені зазначають, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну [31]. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об’єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби [31]. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування [8]. Визначення публічної служби на законодавчому рівні міститься в Кодексі адміністративного судочинства: публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2].
Державна служба в Україні ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальній справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональній відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян. Перелічені принципи належать до групи загальних принципів державної служби, які закріплені у Законі України «Про державну службу», і постають вихідними, основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби, їх практична значимість полягає у втіленні цих засад в якості важливих елементів професійної свідомості державних службовців в їх щоденній діяльності. Виділяють також групу організаційно-функціональних принципів: єдність системи державної служби (єдина державна політика, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов’язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби; принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встановлена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинення державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її проходження здійснюється у відповідності на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації). Саме ці принципи визначають організаційні засади функціонування інституту державної служби. В спеціальній юридичній літературі пропонуються і інші варіанти підходів до класифікації принципів державної служби, наприклад виділяють групу конституційних принципів, або доповнюють організаційно — функціональні принципи іншими принципами, однак в цілому висловлені пропозиції не суперечать одна одній, а лише розширюють та вдосконалюють існуючі.
Висновки
В ході розгляду основної проблематики обраної теми було висвітлено ряд питань пов’язаних з державним інститутом публічної служби.
Фактично інститут публічної служби розроблений гірше ніж така його складова як державна служба, зумовлено це в першу чергу тим, що частіше увага дослідників зосереджена саме на державному аспекті цього питання. В загальному вигляді поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічно значущі, громадсько-важливі завдання та функції, у тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів, поштарів, працівників музеїв, притулків тощо.
Натомість, в законодавстві, а саме в Кодексі адміністративного судочинства міститься наступне визначення: публічна служба — діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Також слід наголосити, що в рамках розуміння вітчизняними вченими державна служба є складовою частиною публічної служби. В науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття державної та публічної служби. Традиційно розглядають її у трьох аспектах – соціальному (здійснення завдань та функцій держави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).
Порівняльний аналіз міжнародного досвіду розбудови інституту державної та публічної служби свідчить про те, що єдиного підходу до цього поняття не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби. Публічна служба кожної з країн є оригінальною системою зі своїми традиційними відмінностями, обумовленими плюралізмом культур та існуванням регіональних впливів
Слід зробити висновок, що ефективне функціонування органів публічної служби неможливе без існування політично-нейтральних та професійних чиновників – державних службовців. Вагомим здобутком Української Держави є те, що з 1993 року, після ухвалення Закону України «Про державну службу», наша держава і суспільство отримали можливість розбудовувати інститут державної служби, а згодом розвивати і муніципальну службу [32]. Проте, тепер також очевидно, що публічна служба в Україні потребує удосконалення, а відповідне законодавство – модернізації.
Основними вадами теперішньої публічної служби є недостатня професійність державних службовців, зумовлена нестабільністю перебування на посаді, великою плинністю кадрів, а також неналежною увагою до підвищення кваліфікації державних службовців.
Ці проблеми зумовлені недостатньою захищеністю державних службовців від звільнення за суб’єктивними мотивами, закритою системою оплати праці державних службовців та акцентом на пенсійне забезпечення у залученні на публічну службу, непрозорою системою добору на публічну службу та службові кар’єри, відсутністю ефективної державної політики щодо підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Список використаної літератури:
1. Конституція України від 28.06.96 — Конституція України. — К.: Юрінком, 2007.
2. Кодекс адміністративного судочинства від 6 липня 2005 року №2747-IV // zakon.rada.gov.ua/.
3. Закон України «Про державну службу:» від 16 грудня 1993 року № 3723 – ХІІ із змінами та доповненнями на 20 грудня 2005 року // www.rada.gov.ua.
4. Закон України «Про об'єднання громадян» від 16.06.1992 р.
5. Закон України «Про політичні партії в Україні » вiд 05.04.2001 № 2365-III.
6. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні : Указ Президента України від 20 лют. 2006 р. № 140/2006. – : www.zakon.rada.gov.ua.
7. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу: Указ Президента України від 05 січ. 2005 р. № 1/2005. – : www.zakon.rada.gov.ua.
8. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року // www.rada.gov.ua.
9. Проект Закону “Про заходи державного фінансового контролю публічної служби”
10. Авер'янов, В. Б. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: Полемічні нотатки / В. Авер'янов // Право України. – 2004. – № 5. – С. 113–116.
11. Авер’янов, В. Дискусійні питання законодавчого регулювання державної служби в Україні / В. Авер’янов, О. Андрійко // Вісн. держ. Служби України. – 2005. – № 3. – С. 7 – 11.
12. Бахрах, Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации / Д. Н.Бахрах. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. – 102 с.
13. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособ. – Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Логос, 2000. – 200 с.
14. Гуменюк В.А. Становлення публічної служби в Україні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006.
15. Грицяк, І. А. Розвиток європейського управління в контексті впливу на державне управління в Україні / І. А. Грицяк // Держ. упр.: теорія та практика: електрон. наук. фах. вид. – 2005.
16. Державна служба як різновид публічної служби: поняття, види, моделі та принципи. Правове регулювання та державна політика у сфері державної служби. apelyacia.org.ua/.
17. Дискусійні питання законодавчого регулювання державної служби в Україні www.guds.gov.ua/.
18. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року // www.rada.gov.ua.
19. «Концепція реформування публічної адміністрації в Україні» Центр політико-правових реформ www.pravo.org.ua
20. Кырдина, С. Социокультурный и институциональный подходы как основа позитивной социологии в России / Светлана Кырдина // Соц. исслед. – 2002. – № 12. – С. 23 – 33. – Режим доступа: www.ecsocman.edu.ru.
21. «Концепція адміністративної реформи в Україні» ДЕРЖАВНА КОМІСІЯ З ПРОВЕДЕННЯ В УКРАЇНІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ www.kmu.gov.ua
22. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – 140 с.
23. Малиновський, В. Державне управління: навч. посіб. – вид. 2-ге, доп. та перероб. / В. Я. Малиновський. – К.: Атіка, 2003. – 576 с.
24. Мельник А. Ф., Оболенський О.Ю., Расіна А.Ю., Гордієнко Л.Ю. Державне управління:.: Знання-Прес,2003.-343 с.
25. Міль, Дж. С. Про свободу: есе: пер. з англ. / Джон Стюарт Міль. – К.: Основи, 2001. – 366 с.
26. Нечаєнко Світлана. «Співвідношення державної та публічної служби в Україні та країнах Європейського Союзу» Видавництво ОРІДУ НАДУ при Президентові України 2(38)
27. Нижник Н. Україна-державне управління: шляхи реформування.- К.: Вид-во УАДА.-1997
28. ОЛУЙКО В., САЄНКО В. «ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ» Головне управління державної служби України www.guds.gov.ua
29. Про Концепцію адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу : Указ Президента України від 05 берез. 2004 р. № 278 (278/2004). –: www.rada.gov.ua.
30. Петренко, О. Політична опозиція як елемент публічного управління / Оксана Петренко, Віталій Баштанник // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. – О.: ОРІДУ НАДУ. – 2006. Вип. 4. – С. 65 – 74.
31. Оболенський О.Ю. Державна служба: Підручник. – К.: КНЕУ. –2006. – 472 с.
32. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України. Тимощук В. П., Школик А. М. – К.: Конус-Ю, 2007. – 735 с.
33. Петренко, О. Формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні : дис. ... канд. держ. упр. 25.00.03 / Петренко Оксана Станіславівна; ДРІДУ НАДУ. – Д., 2008. – 181 с.
34. Петришин, А. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой логико-понятийный анализ: монография / А. В. Петришин. – Х.: Факт, 1998. – 234 с.
35. Пітерс, Г. Інтегроване врядування: горизонтальна та вертикальна координація / Гай Пітерс // Демокр. розвиток: вищі держ. службовці та політ.- адмін. стосунки : матеріали ХVІІІ міжнар. конгресу з підготовки вищих держ. службовців, Україна, Київ, 15 – 17 черв. 2005 р. / уклад. С. В. Соколик. – К.: К.І.С., 2005. – 27 – 34 с.
36. Політична наука. Словник: категорії, поняття і терміни / Борис Кухта, Анатолій Романюк, Любов Старецька [та ін.]. – Л.: Кальварія, 2003. – 500 с.
37. Серьогін, С. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством: монографія /С. М. Серьогін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – 456 с.
38. Сіцінський, А. С. Управління державною службою в умовах розвитку демократичного суспільства / Анатолій Сіцінський // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 4 (34). – С. 231 – 239.
39. Скринька, Д. Право як фактор економічного розвитку (інституційний підхід) : автореф. дис. … канд. юрид. наук 12.00.01 / Дмитро Васильович Скринька. – К., 2004. – 20 с. –: law1.boom.ru.
40. Соціологічна енциклопедія / уклад. В. Г. Городяненко. – К.: Академвидав, 2008. – 456 с.
41. Сурмин, Ю. Концептуально-методологічні підходи осмислення сутності й тенденцій розвитку державної служби / Юрій Сурмін // Теорія та практика держ. упр.: зб. наук. пр. – Х.: Магістр. – 2007. – Вип. 1 (16). – С. 354 – 363.
42. Токовенко, В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії : монографія / В. В. Токовенко. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 256 с.
43. Філософський енциклопедичний словник / [ред. кол. В. І. Шинкарук (голова редкол.)]. – К.: Абрис, 2002. – 742 с.
44. Черноног Є.С. Державна служба: історія, теорія і практика: Навч. Посіб. – К.: Знання, 2008. – 458 с.
45. Bossaert D., Demmke C., Nomden K., Polet R. La fonction publique dans l’Europe des Quinze. – Maastricht: Institut europeen d’admonistration publique. – 2001. – 356 p.
46. Homo institutius – Человек институциональный: монографія / под ред. О. В. Иншакова. – Волгоград: ВолГУ, 2005. – 854 с. Надійшла до редколегії 07.05.09
47. Les fonctions publiques de l’Europe des Douze // Revue francaise d’administration publique. – 1990. – N 55. – 574 p.
Додаток
Рис.1.
Публічна служба та її види
продолжение
--PAGE_BREAK--
Таблиця 1
Адміністративні рівні держав – членів ЄС: кадровий розподіл
Члени ЄС
Центральна адміністрація
Регіональна адміністрація
Провінційна адміністрація
Муніципальна адміністрація
Бельгія
22, 9 %
20, 7 %
4, 1%
52, 3 %
Данія
7, 8 %
22, 8 %
69, 4 %
Німеччина
7, 2 %
32, 8 %
60, 1 %
Греція
84, 8 %
15, 2 %
Іспанія
22, 2 %
48, 1 %
29, 7 %
Франція
39 %
9, 3 %
51, 7 %
Ірландія
57, 2 %
продолжение
--PAGE_BREAK--