Правове регулювання реклами і спонсорства в ЗМІ:
стандарти ЄС, досвід країн-членів Євросоюзу та українська практика
Підготовлено Інститутом прикладних правових досліджень „Право” в рамках проекту „Розробка пропозицій щодо адаптації інформаційного права України до вимога права ЄС”
КИЇВ – 2007
ЗМІСТ
Вступ. Регулювання реклами і спонсорства: загальний огляд права ЄС та тенденцій його розвитку..................................................................................................
3
Загальні вимоги до реклами.............................................................................................
3
Неправомірні порівняння в рекламі................................................................................
4
Квоти на рекламу/телеторгівлю......................................................................................
5
Вимоги до розміщення реклами /телеторгівлі на телебаченні і радіо.........................
7
Соціальна реклама............................................................................................................
8
Політика у сфері реклами алкогольних напоїв..............................................................
9
Політика у сфері реклами тютюнових виробів..............................................................
12
Реклама харчових продуктів і харчових добавок..........................................................
13
Реклама лікарських засобів..............................................................................................
14
Реклама і діти....................................................................................................................
16
Спонсорство......................................................................................................................
16
Пропозиції щодо адаптації українського законодавства про рекламу до права ЄС.......................................................................................................................................
17
Створення цієї публікації стало можливим завдяки підтримці Міжнародного фонду «Відродження» та Офісу з питань демократичних і соціальних перетворень, Бюро по країнах Європи та ННДАгентства США з міжнародного розвиткув рамках Контракту № 121-A-00-03-00004-00 з Інтерньюз Нетворк. Висловлені тут погляди належать авторам та необов’язково відображають точку зору Агентства США з міжнародного розвитку або Міжнародного фонду «Відродження»
/>
/>
МІЖНАРОДНИЙ ФОНД „ВІДРОДЖЕННЯ”
АГЕНТСТВО З МІЖНАРОДНОГО РОЗВИТКУ США
Правове регулювання реклами і спонсорства в ЗМІ:
стандарти ЄС, досвід країн-членів Євросоюзу та українська практика
1. Вступ. Регулювання реклами і спонсорства: загальний огляд права ЄС та тенденцій його розвитку
Основою політики ЄС стосовно реклами на сьогоднішній день є Європейська конвенція про транскордонне телебачення від 5 травня 1989 року, на базі якої у 1989 році Радою ЄС було схвалено Директиву 89/552/ЕЕС, більш відому як Директиву про транскордонне телебачення1. Регулюванню відносин у сфері реклами присвячено четвертий розділ Директиви, положення якого знайшли відображення у законодавстві всіх країн ЄС та, до певної міри, і України. З моменту прийняття ця Директива переглядалась лише один раз (у 1997 році2, коли до неї було внесено ряд суттєвих змін, зумовлених внутрішніми процесами в Євросоюзі, розвитком рекламного ринку країн-членів ЄС тощо), насамперед тому, що через суперечності навколо базових положень Директиви країн-членам досить складно визначити напрями її подальшого удосконалення. В частині перегляду положень Директиви, присвяченим регулюванню реклами, консенсус відсутній і нині – приміром, низка держав-членів (Бельгія, Данія, Греція, Італія, Польща, Словаччина, Франція, Швеція) виступають за те, щоб регулювання реклами було максимально лібералізоване, тоді як інші впливові члени Євросоюзу (Німеччина, Великобританія), навпаки, прагнуть встановлення більш жорстких обмежень стосовно реклами і спонсорства. Бельгія, Німеччина, Угорщина, Словенія і Швеція наполягають на запровадженні обмежень на розміщення реклами в дитячих передачах, тоді як представники ряду інших країн ЄС вважають, що існуючі положення Директиви в повній мірі захищають дітей від впливу рекламодавців.
Окрім Директиви про транскордонне телебачення, відносини у сфері реклами регулюються низкою інших правових актів Євросоюзу. Серед них, зокрема – Директива 2005/29/ЕС Європейського Парламенту та Ради від 11 травня 2005 року („Директива про недобросовісні комерційні практики”), яка передбачає уніфікацію законодавств країн-членів в частині захисту прав споживачів від нечесних комерційних практик (у тому числі – недобросовісної реклами), Директива 2003/33/ECЄвропейського Парламенту та Ради від 26 травня 2003 року про зближення законів, постанов та адміністративних положень держав-членів у сфері реклами та спонсорства тютюнових виробів, яка забороняє рекламу тютюнових виробів в друкованих ЗМІ (за окремими винятками, про що йтиметься далі), Директива 2000/13/ЕС Європейського Парламенту та Ради від 20 березня 2000 року про зближення законів країн-членів стосовно маркування, представлення та реклами продуктів харчування тощо.
2. Загальні вимоги до реклами
Загальні вимоги до реклами в ЄС встановлено статтею 12 Директиви про транскордонне телебачення. Зокрема, реклама не повинна принижувати людську гідність, містити ознаки дискримінації за расовою, статевою та іншими ознаками, обмежувати релігійні та політичні переконання, заохочувати поведінку, яка може призвести до заподіяння шкоди здоров’ю, безпеці, довкіллю. Крім того, забороняється прихована реклама (ч. 4 статті 10 Директиви), використання в процесі створення реклами технічних засобів, що впливають на підсвідомість (ч. 3 ст. 10 Директиви), переривання рекламою богослужінь та окремих видів передач тривалістю до 30 хвилин (ч. 5 ст. 11 Директиви). У статті 10 Директиви також встановлено обов’язковість означення реклами як такої, відмежування її від інших частин програми візуальними або акустичними засобами. Всі ці принципи знайшли відображення в Законі України „Про рекламу”.
Таблиця 1. Загальні вимоги до реклами в ЄС та в Україні
Заборони / Вимоги
Директива про транскордонне телебачення
Україна
Заборона приниження людської гідності
+
+
Заборона реклами з ознаками дискримінації
+
+
Заборона реклами, що принижує політичні та релігійні переконання
+
+
Заборона впливу на підсвідомість
+
+
Заборона прихованої реклами
+
+
Заборона недобросовісної реклами
+
+
Заборона використання зображення особи або її імені без її згоди
-
+
Означення використання/невикористання фонограм під час реклами послуг, пов’язаних з концертною, гастрольною, фестивальною тощо діяльністю
-
+
Заборона реклами, яка не відповідає принципам добросовісної конкуренції (недобросовісної реклами)
Директива 2005/29/ЕС
+
Заборона використання в рекламі державних символів
-
+
Заборона використання реклами з елементами жорстокості, насильства, порнографії, приниження честі і гідності
-
+
Заборона реклами товарів, виробництво або обіг яких здійснюється на дозвільній основі, вимоги наведення реквізитів дозволів/ліцензій
Директива 2005/29/ЕС
+
Відмежування реклами як такої
+
+
Заборона реклами з ознаками непристойності, використання зображень, які порушують норми етики, моралі, гуманізму
-
+
Заборона реклами товарів, виробництво, обіг, ввезення яких заборонено
Директива 2005/29/ЕС
+
Заборона переривання трансляцій роботи органів державної влади та виступів офіційних осіб держави
-
+ --PAGE_BREAK--3. Неправомірні порівняння в рекламі
Визначення поняття порівняльної реклами дається у статті 1 Закону „Про рекламу”. Згідно з нею, порівняльна реклама – це реклама, яка містить порівняння з іншими особами та/або товарами іншої особи. Стаття 11 цього ж Закону забороняє неправомірне порівняння в рекламі, однак не дає відповіді на питання про те, яке саме порівняння в рекламі є неправомірним. Очевидно, що дати відповідь на нього мав би Закон „Про захист економічної конкуренції” (як і передбачено ч.1 ст. 11 Закону „Про рекламу”), але і він залишає критерії „неправомірності” згаданих порівнянь поза межами регулювання.
Між тим, в Європейському Союзі цим критеріям відведено окрему статтю Директиви про недобросовісні комерційні практики3. Так, за загальним правилом, порівняльна реклама повинна відповідати таким обов’язковим вимогам: 1) не вводить споживача в оману, 2) передбачає порівняння товарів (послуг), на які існує приблизно однаковий попит або які використовуються для однакових цілей; 3) передбачає порівняння змістовних, таких, що піддаються перевірці, еквівалентних (порівнюваних) і специфічних властивостей товарів і послуг, 3) не дискредитує і не поширює недостовірну інформацію про торгові марки, торгові найменування товари роботи і послуги учасників конкурентного ринку; 4) щодо продуктів із зазначенням походження – стосується продуктів з ідентичним походженням; 5) не зображує товари, роботи і послуги в якості імітацій або копій товарів, робіт і послуг, що виробляються під захищеними торговими марками або торговими найменуваннями; 6) не призводить до створення плутанини між виробниками (постачальниками), між споживачами та конкурентами, між торговими марками, торговими найменуваннями рекламодавця та його конкурента.
Оскільки аналогічний підхід до визначення критеріїв „правомірності” порівняльної реклами закріплено законодавством про телебачення і радіомовлення більшості країн ЄС, положення Директиви 2005/29/ECварто було б відобразити і в українському Законі „Про рекламу”.
4. Квоти на рекламу/телеторгівлю
Статтями 18 та 18-а Директиви про транскордонне телебачення запроваджено два види квот – для телереклами та для телеторгівлі, що виходить у вигляді блоків. Згідно із статтею 18 Директиви, час, що виділяється для телеторгівлі (за винятком тієї, що виходить у вигляді блоків) та всіх видів телевізійної реклами, не повинно перевищувати 20% загального обсягу мовлення протягом доби, причому не більше 15% – для рекламних блоків. Тривалість реклами та телеторгівлі не може перевищувати 20% одного запуску мовлення. При цьому дія згаданих квот не поширюється на власні оголошення мовника про програми, які ним транслюються (анонси програм) та оголошення благодійних організацій і організацій комунального обслуговування. Для телеторгівлі, яка транслюється у вигляді блоків на каналах, які не призначені виключно для телеторгівлі встановлено інші квоти – не менше 15 хвилин (для тривалості одного блоку), з обмеженням загальної кількості блоків вісьмома на добу та їх загальної тривалості трьома годинами на день.
Відповідні положення Директиви в частині квот на телеторгівлю знайшли відображення в законах про телебачення і радіомовлення практично всіх країн-членів ЄС.
В Законі України „Про рекламу” встановлено лише один вид квот – для реклами. Поняття телеторгівлі в українському законодавстві про рекламу, на відміну від більшості інших країн Європи, відсутнє взагалі. Згідно із статтею 13 Закону „Про рекламу”, час мовлення, відведений на рекламу, не може перевищувати 15%, а в період виборчого процесу – 20% фактичного обсягу мовлення протягом астрономічної доби телерадіоорганізацією будь-якої форми власності. При цьому частка реклами протягом кожної астрономічної години фактичного мовлення не повинна перевищувати 20 %, а впродовж виборчого процесу – 25%. Винятки з квот встановлено для соціальної реклами, яка розповсюджується безкоштовно, анонсів власних програм, власних передач телерадіоорганізації, виголошення в програмі, передачі імені (найменування) спонсора, об’єктів права інтелектуальної власності, які йому належать. Таким чином, в частині підходу до визначення квот на рекламу, українське законодавство про рекламу в цілому узгоджується з вимогами Директиви про транскордонне телебачення.Чи не єдине положення Закону „Про рекламу”, яке має бути приведене у відповідність до Директиви – збільшення годинної квоти на рекламу під час виборчого процесу до 25% (частина друга ст. 13 Закону), яке на сьогодні не відповідає положенням Директиви. Збільшення квот за рахунок політичної реклами не практикується у жодній іншій країні ЄС.
Цікавою тенденцією розвитку законодавства країн Євросоюзу є встановлення для суспільного телебачення і радіомовлення менших квот на рекламу, порівняно з комерційним мовленням. В основному такий підхід пояснюється завданнями, які ставляться перед суспільним мовленням, а також тим, що, на відміну від комерційних мовників, суспільне мовлення отримує фінансову підтримку з державного бюджету. Так, квоти для реклами на суспільному та комерційному мовленні відрізняються, приміром, в Болгарії, Ірландії, Латвії, Румунії, Словаччині, Угорщині, Франції та Чехії. Проте, на відміну від України, де статтею 7 Закону „Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України” передбачається повністю заборонити рекламу на каналах Суспільного телерадіомовлення (за винятком комерційних презентацій, частка яких не може перевищувати 3% на добу), в усіх країнах ЄС реклама на суспільному радіо та телебаченні загалом дозволена.
Таблиця2. Квоти на рекламу і телеторгівлю в окремих країнах Євросоюзу
Країни ЄС
Підходи до регулювання квот на рекламу / телеторгівлю (телебачення і радіомовлення)
Австрія
Реклама і телеторгівля на телебаченні: ті ж вимоги, що і в Директиві про транскордонне телебачення. Реклама на радіо: 172 хвилини на добу в середньому на рік, з максимальним відхиленням не більш, ніж на 20%
Болгарія
Реклама на телебаченні: Болгарське національне телебачення – 15 хв. на добу, 4 хв. на годину, інші канали суспільного мовлення – 6 хв. на годину, комерційні мовники – 15% на добу і 12 хв. на годину. Реклама на радіо: Болгарське національне радіо та інші суспільні радіомовники – 6 хв. на годину, комерційні мовники – 15% добового мовлення і 12 хв. на годину. Поняття телеторгівлі в болгарському законодавстві відсутнє, відповідно відсутні і квоти на телеторгівлю.
Данія
Реклама на телебаченні і радіо: 15 % добового мовлення, не більше 12 хв. на годину (дія квоти не поширюється на рекламу в форматі телетексту)
Естонія
Реклама на телебаченні і радіо: 15 % добового мовлення, із збільшенням до 20% добового мовлення за рахунок телеторгівлі, не більше 12 хв. на годину. Щодо телеторгівлі діють вимоги, закріплені в Директиві про транскордонне телебачення.
Ірландія
Реклама на телебаченні і радіо: для суспільного мовлення – 7,5% добового мовлення, не більше 5 хв. на годину, для комерційного мовлення – 15 % добового мовлення, із збільшенням до 20% добового мовлення за рахунок телеторгівлі, не більше 12 хв. на годину.
Латвія
Реклама на телебаченні і радіо: для суспільного мовлення – 10% на годину, для комерційного мовлення – 15 % добового мовлення із збільшенням до 20% добового мовлення за рахунок телеторгівлі, не більше 12 хв. на годину. Для телеторгівлі – квоти ті ж, що визначені Директивою про транскордонне телебачення.
Литва
Реклама на телебаченні і радіо:15 % добового мовлення із збільшенням до 20% добового мовлення за рахунок телеторгівлі, не більше 12 хв. на годину. Щодо телеторгівлі діють вимоги, закріплені в Директиві про транскордонне телебачення.
Люксембург
Реклама на телебаченні і радіо:15 % добового мовлення із збільшенням до 20% добового мовлення за рахунок телеторгівлі, не більше 12 хв. на годину. Щодо телеторгівлі діють вимоги, закріплені в Директиві про транскордонне телебачення.
Мальта
Реклама на телебаченні: для реклами на телебаченні та телеторгівлідіють вимоги, закріплені в Директиві про транскордонне телебачення.
Реклама на радіо: 25% на годину, не більше 2 годин за 12-годинний проміжок ефіру продолжение
--PAGE_BREAK----PAGE_BREAK--Тривалість фільму, телефільму, хв. --PAGE_BREAK--Таблиця 4. Обмеження реклами алкогольних напоїв і спонсорства в країнах-членах ЄС --PAGE_BREAK--Великобританія --PAGE_BREAK--Ірландія --PAGE_BREAK--Литва --PAGE_BREAK--Польща --PAGE_BREAK--Словенія --PAGE_BREAK----PAGE_BREAK--Дозволена --PAGE_BREAK--містити інформацію про фармакологічну назву лікарського засобу --PAGE_BREAK--Вимоги
Закон „Про рекламу”
Директива 89/552/ЕЕС
1. Означеність спонсорства на початку і в кінці програми
+
+
2. Заборона спонсорування виробниками тютюнових виробів
+
+
3. Заборона впливати на час виходу програми в ефір та зміст програми
+
+
4. Заборона інформації рекламного характеру
+
частково(лише щодо виробників товарів і послуг мед. призначення)
5. Заборона спонсорської підтримки передач новин
+
+
6. Заборона спонсорської підтримки передач
+
частково(лише щодо політичних інформаційних програм)
13. Пропозиції щодо адаптації українського законодавства про рекламу до права ЄС
В частині загальних вимог до реклами, підходів до регулювання реклами алкогольних напоїв, реклами, споживачами якої є або можуть бути неповнолітні, українське законодавство повністю відповідає нормам, закріпленим у Директиві про транскордонне телебачення.
На відміну від більшості країн ЄС, українське законодавство про рекламу не містить поняття „телеторгівлі”. Між тим, практика діяльності багатьох телерадіоорганізацій показує, що сфера застосування телеторгівлі постійно розширюється. У зв’язку з цим Закон України „Про рекламу” варто було б доповнити положеннями, які знайшли відображення у Директиві про транскордонне телебачення, зокрема – визначенням поняття телеторгівлі та засад її квотування (тривалість трансляції блоками – не менше 15 хвилин, кількість трансляцій – не більше 8 на добу, загальна тривалість трансляції – до 3 годин на добу або менше)
У всіх досліджених країнах ЄС законодавство не містить поняття соціальної реклами. На інформацію, яку український законодавець відносить до соціальної реклами, в країнах ЄС поширюються ті ж вимоги, що і на комерційну рекламу. Винятком із загального правила є лише анонси власних програм мовника, безкоштовні оголошення, які мають загальносуспільне значення, а також заклики до пожертвувань на благодійні цілі – на них не поширюється дія рекламних квот. Українське законодавство в частині регулювання соціальної реклами не відповідає підходам країн ЄС та положенням Директиви про транскордонне телебачення, оскільки, як випливає зі статті 13 Закону „Про рекламу”, на соціальну рекламу не поширюється дія не тільки квот, але і ряду інших вимог до розміщення (приміром, щодо періодичності переривання рекламою трансляції художніх та телевізійних фільмів, розміщення реклами виключно в перервах між програмами, передачами тощо). Тому до Закону „Про рекламу” варто внести зміни, які передбачатимуть застосування до соціальної реклами тих самих положень стосовно розміщення, що і для комерційної реклами, за винятком норм щодо обмеження часу на рекламу квотами.
Правове регулювання реклами тютюнових виробів не узгоджується з Директивою 2003/33/EC. До Закону „Про рекламу” слід внести зміни, які заборонятимуть зовнішню рекламу тютюнових виробів та рекламу тютюнових виробів в усіх друкованих ЗМІ (за винятком тих, які видаються за межами України, а також ЗМІ, призначених для фахівців у сфері реалізації тютюнових виробів).
Рекламна політика стосовно обмеження реклами алкогольних напоїв в Україні не суперечить вимогам Директиви про транскордонне телебачення. Більше того, український Закон „Про рекламу” (як і закони багатьох інших країн ЄС) в частині обмеження реклами алкогольних напоїв містить положення, які встановлюють більш жорсткі вимоги до реклами алкогольних напоїв, порівняно з Директивою про транскордонне телебачення. Разом з тим, обмеження реклами в цій сфері є більш ліберальними порівно з деякими іншими державами-членами Євросоюзу, наприклад – Болгарією, Польщею та Швецією, де реклама алкогольних напоїв в ЗМІ та на зовнішніх носіях заборонені взагалі.
В частині реклами продуктів харчування та харчових добавок українське законодавство не суперечить вимогам права ЄС. Чи не єдина відмінність між вітчизняним регулюванням та законодавством Євросоюзу полягає у тому, що Директивою 2000/13/ЕС більш чітко визначено вимоги до достовірності реклами продуктів харчування. З метою приведення національного законодавства у повну відповідність до Директиви 2000/13/ЕС, в Законі „Про рекламу” слід передбачити, що реклама продуктів харчування не повинна вводити споживача в оману в частині характеристик продуктів (походження, властивостей, складу, кількості, тривалості зберігання, методів виробництва), шляхом присвоєння рекламованим продуктам властивостей, яких вони не мають, підкреслення певних властивостей продукту як унікальних (в умовах, коли інші продукти мають аналогічні властивості).
Передбачені Законом „Про рекламу” обмеження щодо реклами лікарських засобів не суперечать Кодексу Спільноти щодо лікарських засобів, призначених для використання людиною, затвердженому Директивою 2001/83/ЕС. Директива містить лише три норми, які варто було закріпити в статті 21 Закону „Про рекламу” – щодо заборони реклами лікарських засобів, призначеної виключно або переважно для дітей; щодо заборони у рекламі тверджень про те, що безпечність та ефективність лікарського засобу зумовлена його природним походженням; щодо заборони в рекламі посилань на факт допуску лікарського засобу до реалізації на ринку.
Частина друга статті 13 Закону „Про рекламу”, яка передбачає можливість збільшення частки реклами в астрономічній годині фактичного мовлення з 20% до 25%за рахунок політичної реклами, не відповідає вимогам Директиви про транскордонне телебачення і суперечить практиці країн ЄС. До Закону „Про рекламу” слід внести зміни, які обмежуватимуть частку реклами 12 хв. протягом астрономічної години, як і передбачено Директивою про транскордонне телебачення.
Вимоги до переривання рекламою художніх та телевізійних фільмів, закріплені в Законі „Про рекламу”, є більш ліберальними у порівнянні з вимогами Директиви про транскордонне телебачення, а отже – суперечать праву ЄС. В Законі слід прямо закріпити положення Директиви, за яким художні фільми та телефільми можуть перериватись рекламою не більше 1 разу протягом 45 хвилин за умови, що тривалість фільму перевищує 45 хвилин, а наступні перерви на рекламу допускаються за умови, коли тривалість фільму на 20 хвилин перевищує число, кратне 45 хвилинам.