--PAGE_BREAK--1.1 Набуття громадянства
Правове регулювання порядку надання громадянства у різних державах має свої особливості, оскільки всі питання, пов’язані з цим, регулюються тими ж державами. Це не означає, що вони можуть довільно встановлювати порядок набуття громадянства, не зважаючи на загальновизнані принципи міжнародного права та міжнародні звичаї. Основним і найбільш поширеним способом набуття громадянства є філіація, або набуття громадянства в силу народження. Згідно із загальновизнаними принципами міжнародного права, кожна дитина має право на громадянство. Дане положення міститься у принципі 3 Декларації прав дитини 1959 року і в п. 3 ст. 24 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року. Отже, згідно із сучасними нормами міжнародного права, дитина ні при яких умовах не повинна залишитися апатридом (особою без громадянства).
Філіація може здійснюватися на основі двох основних принципів: “права крові” (jus sanguinis) та “права ґрунту” (jus soli).
Принцип права крові полягає в тому, що дитина, народжена від осіб, котрі є громадянами певної держави, автоматично визнається громадянином останньої. У випадку різного громадянства батьків питання вирішується за їхньою домовленістю. Якщо батьки не домовилися, то народжена в шлюбі дитина набуває громадянство батька, позашлюбна – матері. Цей принцип закріплено у законодавстві більшості держав. Відповідно до принципу права ґрунту, громадянство у даній державі надається будь-якій особі, яка народилася на її території, незалежно від громадянства батьків.
Сучасне законодавство більшості країн, в тому числі і українське, передбачає змішану систему, при якій переважаюче значення права крові поєднується з певним впливом права ґрунту. Право крові практично у чистому вигляді діє зараз лише в скандинавських країнах, де право ґрунту застосовується виключно до дітей, батьки яких невідомі. Право ґрунту зберегло переважаюче значення у країнах англо-американської системи загального права, а також в окремих латиноамериканських країнах, наприклад, в Аргентині та Кубі. Проте воно якоюсь мірою доповнюється правом крові (зазвичай по відношенню до дітей громадян відповідних країн, що народилися за кордоном). Держави прагнуть ввести у своє законодавство норми, обмежуючі можливість набуття їхнього громадянства особами, народженими від змішаних шлюбів. Це диктується різними міркуваннями, зокрема небажанням сприяти набуттю своїми громадянами ще й іноземного громадянства, тобто подвійного громадянства, що може призвести до ускладнень у міждержавних відносинах.
Вибір державою того чи іншого принципу набуття громадянства головним чином обумовлюється її політикою у демографічній сфері. Якщо держава зацікавлена у швидкому зростанні кількості своїх громадян, вона закріплює у своєму законодавстві обидва зазначені принципи.
У нормах законодавства нашої держави, що регулюють питання набуття громадянства України, поєднуються принципи права крові та права ґрунту. Особливо чітко таке поєднання дістає вияв у тих нормах Закону, які регулюють різноманітні питання набуття громадянства дітьми та випадки зміни їхнього громадянства. Так, згідно зі ст. 12 Закону України про громадянство дитина, батьки якої на момент її народження перебували в громадянстві України, набуває громадянства України незалежно від того, народилася вона на території України чи за її межами. А у ст. 14 Закону зазначено, що дитина, яка народилася на території України від осіб без громадянства, які постійно проживають у нашій державі, набуває громадянства України. Наведена норма відповідає положенням міжнародного права щодо скорочення кількості осіб без громадянства.
У ст. 15 Закону з урахуванням принципу права ґрунту зазначено, що дитина, яка перебуває на території України, обоє з батьків якої невідомі, також визнається громадянином нашої держави.
Отже, набуття громадянства за народженням має місце в силу самого факту народження людини і не залежить від вияву її волі. Лише в деяких правових системах, наприклад у Франції, особа від змішаного шлюбу може самостійно вибирати громадянство після досягнення повноліття.
Слід відзначити, що в галузі набуття громадянства за народженням не існує ані загальновизнаних норм міжнародного права, ані однакової практики держав. Тому в силу колізій законодавства різних держав саме в цій галузі виникає найбільша кількість випадків біпатризму.
Проблематичним, для інтересів інших держав, видами філіації є розширене застосування: 1) права ґрунту щодо дітей офіційних представників іноземних держав, народжених на території даної держави, як це практикується, наприклад, в США; 2) права крові до безкінечного числа поколінь дітей, народжених у громадян певної країни, які постійно проживають за кордоном та які втратили будь-який реальний зв’язок з батьківщиною. Даний недолік характерний для багатьох правових систем.
Наступним найбільш поширеним способом набуття громадянства є так зване укорінення, або натуралізація. Раніше говорилося про натуралізацію в широкому значенні, що охоплює всі способи набуття громадянства після народження (шлюб, усиновлення, оптація, поселення, вступ на державну службу). У вузькому значенні (яке використовується у більшості випадків) натуралізація означає прийом у громадянство за заявою. Натуралізація – акт добровільний. Примусове надання громадянства суперечить міжнародному праву, і спроби його здійснити завжди викликали ноти протесту. Практика знає такі випадки. Наприклад, деякі латиноамериканські країни у минулому столітті намагалися в примусовому порядку автоматично надати іноземцям, які проживали тривалий час на їхній території, своє громадянство.
Натуралізація розподіляється на два основні види: індивідуальна за заявами та натуралізацію в силу правонаступництва держав. В силу правонаступництва держав нове громадянство виникає в результаті національно-визвольних революцій, розділення або об’єднання держав, у випадку територіальної цесії або анексії, а також при автоматичній зміні громадянства при трансферті. Дією, що визначає статус особи, яка проживає на даній території, є те, що вона залишається на території нового суб’єкта міжнародного права і не заявляє про свій намір вийти із громадянства, що виникло.
Існує два види індивідуальної натуралізації: натуралізація, що не поширюється на дітей та партнерів по шлюбу та індивідуальна натуралізація, що поширюється на малолітніх дітей особи, що натуралізується.
В окремих країнах законодавство крім звичайної натуралізації передбачає також набуття громадянства шляхом реєстрації. У Великобританії цей вид набуття громадянства передбачається для громадян англійських заморських територій та для дітей англійських громадян, які народилися за кордоном. Але це не самостійний спосіб набуття громадянства, а лише вид полегшеної натуралізації, передбаченої законодавством деяких країн. Набуття громадянства шляхом реєстрації міжнародним правом не регламентується.
Процедура прийому в громадянство цілком визначається внутрішнім законодавством держави. Можна виділити, принаймні, чотири види процедур натуралізації:
1) натуралізація, здійснювана вищими органами державної влади;
2) натуралізація, здійснювана органами державного управління: урядом або центральними галузевими органами державного управління (звичайно відомствами внутрішніх справ);
3) натуралізація, здійснювана місцевими органами державної влади (трапляється дуже рідко);
4) судова натуралізація (також не дуже поширена).
Різновидом натуралізації є передбачуваний законодавством деяких країн спрощений порядок набуття громадянства певними категоріями осіб шляхом реєстрації (якщо тільки мова не йде про підтвердження свого громадянства), усиновлення, в результаті вступу в шлюб. Два останніх способи називають деколи сімейним порядком набуття громадянства. До нього відноситься і автоматична натуралізація неповнолітніх дітей у зв’язку з натуралізацією батьків.
Надання громадянства у порядку натуралізації має певні особливості. Як правило, натуралізація здійснюється на основі вільного волевиявлення особи, наслідком чого стає припинення її попереднього громадянства. Однак цього недостатньо. Така особа має відповідати вимогам законодавства щодо натуралізації певної країни. У законодавстві більшості держав такими вимогами є:
1) досягнення особою повноліття;
2) письмова заява особи;
3) володіння мовою даної країни;
4) ценз осілості. тобто певний мінімум часу проживання особи у даній державі.
Встановлення тією або іншою країною певних умов, що є обов'язковими для натуралізації, визнається у світовій практиці цілком правомірним. Право встановлювати ті чи інші цензи та умови натуралізації передбачене, зокрема, Конвенцією про скорочення безгромадянства. Метою зазначеної акції є прагнення захистити інтереси даної держави та забезпечити нормальне входження в нове суспільство людини, яка набуває громадянства.
У США та багатьох інших державах на основі доктрини “ефективного зв’язку” особи з державою передумовою натуралізації є доміцилій у цій країні, або ценз осілості. У деяких країнах умова осілості може бути виконана, якщо іноземний прохач прослужить певний час на судні закордонного плавання даної країни (Швеція) або у діючій армії (США).
Умова про необхідний фактичний зв’язок з державою або осілість міститься у ряді міжнародних угод, наприклад у деяких договорах версальської системи (ст. 51 договору Нейі 1919 р., в певній мірі – ст. VI Вашингтонської угоди з питань громадянства між американськими державами 1923 р.). Вимога осілості строком від 5 до 10 років закріплена в Конвенції ООН про скорочення безгромадянства 1961 року.
Значення доміцилію в якості колізійної прив’язки в умовах зростаючої міграції населення в сучасних розвинутих державах настільки зросло, що у деяких випадках доміцилій громадян держав-учасниць договору в певній мірі прирівнюється до громадянства. Виняткові права передбачені лише для осіб, що набули свого громадянства в силу народження. Активні виборчі права особи громадянства другої країни-учасниці договору на території першої держави набувають після п’ятирічного постійного проживання на її території.
Крім визначених в законі заходів, натуралізація часто обмежується і різноманітними цензами, закріпленими судовими прецедентами, як в США, або існуючою судовою практикою державних адміністративних органів, як у Швеції. Послідовно здійснювана не закріплена в законодавстві практика натуралізації в Швеції включає такі критерії, як здатність матеріального забезпечення себе та сім’ї, придатність в якості робочої сили, високий рівень професійної підготовки, дотримання норм кримінального законодавства, правил поведінки в побуті, відсутність заборгованості по рахунках та в оплаті податків і в кінцевому підсумку – доцільність прийому в громадянство конкретної особи.
У багатьох країнах законодавство в якості умови натуралізації передбачає складення присяги на вірність державі. Такий принцип передбачений законодавством Великобританії і США, де нараховуються лише поодинокі випадки, коли суд з релігійних причин дозволив ухилитися від принесення певних частин присяги. Необхідність принесення присяги міжнародно-правовими нормами не закріплена.
Критеріями дійсності натуралізації, як правило, є пред’явлення прохачами справжніх документів і дача правдивих свідчень. Набуття громадянства на основі обману є правовою основою відміни або об’яви такої натуралізації недійсною. Більш складною проблемою є питання про похідну натуралізацію на основі фіктивного шлюбу та натуралізації, яка ґрунтується на помилці компетентного державного органу. Зараз фіктивний шлюб не може виступати основою натуралізації. Однак відносно натуралізації особи в результаті помилки державного органу федеральний конституційний суд ФРН, наприклад, 14 грудня 1972 року постановив, що володіння паспортом ФРН помилково не є підставою для набуття державної приналежності цієї держави.
Критерієм правомірності натуралізації є добровільність з боку особи, що натуралізується. Добровільність виражається або у поданні заяви про натуралізацію за власним бажанням, або у мовчазній згоді при територіальних змінах.
Відповідно до ст. 16 Закону України «Про громадянство» умовами прийняття до громадянства України є:
1) визнання і виконання Конституції та законів України;
2) неперебування в іноземному громадянстві (ця умова ґрунтується на одному з основних принципів громадянства нашої держави — принципі єдиного громадянства України);
3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років (це правило не поширюється на осіб, які виявили бажання стати громадянами України, за умови, якщо вони народилися чи довели, що хоча б один з їх батьків, дід чи баба народилися на її території);
4) володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування;
5) наявність законних джерел існування.
Можливість набуття громадянства України значно полегшується для осіб, які мають певні заслуги перед нашою державою. Так, згідно зі ст. 16 Закону положення наведених нами вище пунктів 3, 4 і 5 можуть не враховуватися у виняткових випадках за рішенням Президента України щодо осіб, які мають визначні заслуги перед Україною або якщо їх прийняття до громадянства України становить для неї державний інтерес. Крім того, вимоги пунктів 3 і 4 цієї статті не поширюються на осіб, які перебувають у шлюбі з громадянами України, що узгоджується, зокрема, з положеннями Конвенції про громадянство одруженої жінки.
У всіх країнах однією з умов натуралізації є лояльне ставлення до даного режиму. Особам, які вчинили проти нього злочин, громадянство, як правило, не надається.
У Законі України «Про громадянство» (ст. 16) визначені обставини, за яких громадянство України не може бути надане. Так, до громадянства України не приймаються особи, які:
1) вчинили злочини проти людства або здійснювали геноцид чи вчинили злочини проти держави або тяжкі злочини проти особи;
2) засуджені до позбавлення волі до зняття судимості;
3) перебувають під слідством або уникають покарання чи вчинили злочин на території іншої держави;
5) перебувають на військовій службі, в службі безпеки, в правоохоронних органах, органах юстиції або органах державної влади іноземної держави.
Досить часто питання про набуття громадянства виникає при вступі у шлюб з іноземцем. У минулому було прийнято, що вступаючи в шлюб з іноземцем, жінка втрачає своє громадянство та набуває громадянства чоловіка. Зараз все більша кількість держав стає на позицію статевого рівноправ’я і встановлює, що вступ жінки в шлюб сам по собі не впливає на її громадянство. Разом з тим, часто передбачається спрощений порядок набуття громадянства при вступі у шлюб.
Ця практика узгоджується з Конвенцією «Про громадянство заміжньої жінки» 1957 р., яка передбачила, що шлюб не впливає на громадянство жінки, так само, як і його розірвання. (ст.1). Жінка-іноземка може набути громадянство чоловіка у спрощеному порядку (ст.3).
Деколи законодавство передбачає можливість надання громадянства особам, що знаходяться за кордоном. Така можливість передбачена законом Ізраїлю про громадянство 1971 р. Але в загальному вважається, що закони про натуралізацію не діють по відношенню до осіб, які знаходяться на території іншої держави.
Надання почесного громадянства, на відміну від натуралізації, здійснюється за ініціативою компетентних органів держави, а не за проханням зацікавленої особи. Зазвичай такий вид громадянства надається за особливі заслуги перед державою.
Оптація (вибір громадянства) не завжди виступає в якості способу набуття громадянства. Наприклад, можливість оптації передбачається в конвенціях про подвійне громадянство. Якщо громадянин якої-небудь держави має одночасно ще іноземне громадянство, то йому може надаватися право оптувати одне із них, відмовившись тим самим від іншого. Громадянства в цьому випадку він не набуває, оскільки тут оптація спричиняє лише втрату одного з громадянств. Однак у деяких випадках оптація виступає як самостійний спосіб набуття громадянства. Таку роль вона відіграла, наприклад, у відповідності з радянсько-польською угодою про репатріацію від 25 березня 1957 року, за умовами якої репатріанти із СРСР в ПНР з моменту перетинання радянсько-польського державного кордону втрачали громадянство СРСР і отримували громадянство ПНР.
І, нарешті, ще одним із способів набуття громадянства є реінтеграція, або поновлення громадянства. При певних обставинах приймаються спеціальні законодавчі акти про особливий порядок відновлення громадянства. У деяких країнах можливість відновлення громадянства передбачена в загальному, а не в спеціальному законодавстві про громадянство. В цьому випадку відновлення громадянства не виступає як самостійний спосіб набуття громадянства, а є лише спрощеною натуралізацією.
1.2 Втрата громадянства
З проблемою набуття громадянства тісно пов’язане питання про підстави і порядок його припинення.
Можна виділити три форми втрати громадянства:
1) автоматична втрата громадянства;
2) вихід з громадянства;
3) позбавлення громадянства.
Особа також може втратити громадянство і в силу положень міжнародного договору.
Автоматична втрата громадянства у вітчизняній практиці зустрічається лише у міжнародних угодах та у спеціальних законодавчих актах, в той час як в США це типова форма втрати громадянства. У США існує так звана доктрина свободи експатріації. Якщо яка-небудь особа, що має американське громадянство, натуралізувалася за кордоном, вона автоматично його втрачає. У законодавстві США встановлені і інші підстави автоматичної втрати громадянства (наприклад, у випадку участі американського громадянина у виборах в іноземній країні).
У західній доктрині існує думка, що безумовна свобода експатріації є міжнародно-правовою нормою. Згідно з цією точкою зору, особа натуралізована в якій-небудь державі, повинна втратити своє попереднє громадянство. Але практика її спростовує. Значна кількість держав не додержується свободи експатріації. Великобританія у 1948 році від неї відмовилась. В якості міжнародно-правової норми експатріація виступає лише у випадку, якщо вона передбачена міжнародним договором (для учасників договору).
Відома практика масового позбавлення громадянства за політичну діяльність. Після жовтневого перевороту в Росії на цій підставі було позбавлено громадянства близько двох мільйонів чоловік. Масовість цього явища викликала протести інших держав, деякі з них відмовилися визнати законну силу актів Радянської держави як таких, що суперечать міжнародному праву. Аналогічна ситуація мала місце у 1941 році, після видання Німеччиною 11-го декрету про імперське право громадянства, що позбавив громадянства німецьких євреїв, які проживали за кордоном.
В останні десятиліття спостерігається тенденція до обмеження права держави позбавляти громадянства. Так, в Швейцарії громадянин у принципі не може бути позбавленим громадянства. Винятком є випадок, коли швейцарець, маючи подвійне громадянство та проживаючи за кордоном, наніс значні збитки авторитетові та інтересам Швейцарії. Ця можливість часто використовувалася в роки Другої світової війни. В ряді держав можливість позбавлення громадянства не передбачена законом (Данія, Китай, Японія, Ефіопія та ін.). У деяких державах така можливість передбачена лише щодо натуралізованих громадян, причому протягом порівняно нетривалого часу після цього.
В Україні, яка стала на шлях втілення у своєму законодавстві прогресивних положень міжнародного права, зокрема засад, визначених Загальною декларацією прав людини (ст. 15), не передбачено такої підстави припинення громадянства, як позбавлення особи громадянства.
Ряд норм щодо втрати громадянства міститься в Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 р. Якщо закон держави передбачає втрату громадянства внаслідок якої-небудь зміни в особистому статусі, наприклад як вступ у шлюб або його припинення, узаконення, визнання або усиновлення, така втрата ставиться під умову набуття іншого громадянства (ст. 5).
Громадянин не втрачає свого громадянства в результаті виїзду, тривалого проживання за кордоном, нереєстрації або іншої схожої причини, якщо в результаті втрати він стане особою без громадянства.
Конвенція допускає можливість втрати громадянства особою, що протягом тривалого періоду проживає за кордоном, але встановлює, що тривалим вважається проживання не менше семи послідовних років. Це правило встановлено, щоб по можливості уникнути випадків зловживання громадянством, коли його набувають з міркувань тієї чи іншої вигоди, не збираючись встановлювати реальний зв’язок із відповідною країною.
Конвенція 1961 р. закріпила загальне правило, згідно з яким держава не повинна позбавляти особу громадянства, якщо в результаті цього вона стає особою без громадянства. Разом з тим державі надано право робити певні винятки з цього правила, якщо вона зробить відповідне застереження в конвенції. У такому випадку закони держави можуть передбачити право позбавляти громадянства за одною або декількома підставами:
а) ігноруючи пряму заборону держави, особа надає або надавала послуги іншій державі, або отримала чи продовжує отримувати від неї винагороду;
б) поведінка особи наносить суттєву шкоду життєвим інтересам держави;
в) особа зробила заяву про вірність іншій державі.
Позбавлення громадянства у таких випадках може бути оскаржене в судовому порядку.
Недопустимим є позбавлення громадянства за расовими, етнічними, релігійними або політичними підставами. Неправомірною є і відмова у набутті громадянства за цими підставами. Проте масові випадки такого характеру мають місце, наприклад, у прибалтійських республіках щодо російськомовного населення.
Законодавство нашої держави передбачає можливість припинення громадянства України у разі бажання особи набути громадянства іншої держави, а також коли громадянин України вчинив дії, які згідно з законодавством унеможливлюють перебування його в громадянстві України.
Відповідно до Закону України про громадянство(ст. 18) громадянство України припиняється:
1) внаслідок виходу з громадянства;
2) внаслідок втрати громадянства;
3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно з Законом першою підставою припинення громадянства України є вихід з нього. Так, у ст. 19 Закону зазначено, що це здійснюється за клопотанням особи. Проте одного клопотання недостатньо. Необхідно, щоб особа на момент подання заяви про вихід з громадянства України виконала усі зобов'язання перед державою, майнові зобов'язання, з якими пов'язані інтереси юридичних чи фізичних осіб на території України, а також вирішила, громадянства якої держави вона хоче набути. Особі, яка відповідає зазначеним вимогам, не може бути відмовлено у виході з громадянства України.
Питання позбавлення громадянства порівняно слабо розроблені в сучасних міжнародних нормах. Стаття 8 Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року не рекомендує державам застосовувати позбавлення осіб громадянства, якщо таке позбавлення робить їх апатридами. Однак ця норма не є загальновизнаною. Слід нагадати про те, що ст. 15 Загальної декларації прав людини проголошує: “Ніхто не може бути свавільно позбавленим свого громадянства“. Хоча декларація не є джерелом міжнародного права, вона має впливовий моральний авторитет. У Конвенції 1961 року вказано, що «держава не повинна позбавляти громадянства за винятком випадків, коли вона діє у відповідності із законом».
продолжение
--PAGE_BREAK--