--PAGE_BREAK--
Таб. 1. Матрица взаимосвязи ключевых категорий внутренней и внешней эффективности.
Принято выражать эффективность деятельности организации через производительность труда. Считается, что чем выше уровень внутренней эффективности, тем выше и уровень производительности. Однако проблема заключается в том, что мы пытаемся выработать некий универсальный рецепт, позволяющий построить эффективную организацию. Желание бесперспективное. Почему? Суть вопроса заключается в том, что внутренняя эффективность зависит от требований внешней среды управления, именно она диктует требования к построению организации, ее внутренней эффективности. И только те организации будут отчасти схожи, которые работают в одинаковых условиях внешней среды. Но даже в этом случае они будут разниться, поскольку используют разные методы конкурентной борьбы и имеют разный потенциал. Органы власти различны в том, что на территории соответствующего субъекта Федерации, муниципального образования представлены разные отрасли экономики, каждая территория, каждый орган местного самоуправления обладают разным потенциалом.
Толчком к поиску путей повышения внутренней эффективности организаций послужили методы научной организации труда, обоснованные Фредериком У. Тейлором, родоначальником школы научного управления. Эти методы фактически представляли (и представляют) собой алгоритм повышения производительности труда на каждом рабочем месте за счет организационных и технических усовершенствований. В дальнейшем сформулированные Анри Файолем принципы управления привели к попыткам построить модель внутренне эффективной организации на фундаменте, заложенном научной организацией труда.
В классической теории управления подход к повышению внутренней эффективности организации в целом базируется на методах повышения производительности.
До сих пор отсутствуют критерии внутренней эффективности, поскольку внутренняя эффективность рассматривалась в отрыве от внешней эффективности и взаимосвязи внутренней и внешней среды управления, а следовательно, не имело смысла (как утверждают некоторые авторы) рассматривать ее как источник повышения производительности. Перед нами встают две задачи: определить особенности взаимодействия элементов внутренней и внешней среды управления хозяйствующего субъекта; определить особенности взаимодействия внутренней и внешней среды управления органа государственной власти. На основе этого определить подходы к оценке эффективности деятельности субъектов управления производственной и государственной организации, в качестве которой выступают органы государственной власти (Табл. 2).
Внутренняя среда
Внешняя среда
Потенциал организации
Потенциальные потребности
Цель организации
Ресурсы
Переработка ресурсов
Товар, услуга
Доходы организации
Производственный менеджмент
Бизнес-управление
Внутренняя эффективность
Внешняя эффективность
Способность «управления» организовать переработку предоставленных внешней средой ресурсов и использование потенциальных возможностей для удовлетворения конкретных потребностей конкретных элементов внешней среды организации.
(Способность использовать внутренние возможности для того, чтобы «делать нужные вещи»).
Способность организации удовлетворить конкретные потребности конкретных элементов внешней среды управления и за счет управления и за счет производственного менеджмента и соответственно обеспечивать собственную выживаемость, самодостаточность.
(Способность использовать внешние возможности, чтобы удовлетворить «нужные потребности»).
Таб. 2. Взаимодействие внутренней и внешней среды.
Менеджмент организации, оценивая собственный потенциал, ищет во внешней среде «потенциальные потребности», удовлетворяя которые, он способен будет обеспечить «выживаемость организации». Действия, касающиеся внутренней среды управления, заключаются в точной оценке потенциала, но проблема заключается в том, что потенциал проявляет себя во взаимодействии с внешней средой управления, возникает «отложенный эффект» в работе тех, кто его оценивал. Вторая составляющая, которая имеет отношение к внешней среде управления, проявляется в организации правильного «поиска потенциальных потребностей», потенциальных потребителей, чьи потребности «способен будет удовлетворить потенциал организации» [12, c.85].
В свою очередь, «увидев потенциальные потребности» конкретных элементов внешней среды управления, «менеджмент организации» на основе оценки потенциала организации определяет цели ее развития. Следовательно, затраты внутренней среды связаны с правильной формулировкой цели развития организации, исходя из потенциальных потребностей, потенциальных потребителей, в соответствии с наличествующим потенциалом и поставленной целью развития.
Затем вновь «менеджмент организации» «обращает взоры» к внешней среде для поиска необходимых ресурсов, переработав которые во внутренней среде на основе имеющейся технологии и организации производства, производится продукция, способная удовлетворить потенциальные «потребности конкретных элементов внешней среды» организации. Оценка внутренней среды управления будет заключаться в правильном использовании техники и технологии, организации производства, что должно привести к производству нужных вещей в соответствии с потребностями конкретных потенциальных потребителей.
Произведенная продукция, реализованная конкретному потребителю и удовлетворившая его потребности, приносит соответствующий доход. Полученный доход идет вновь на производство уже известной потенциальной потребности внешней среды организации, либо ищутся новые потребности, которые организация способна будет удовлетворить. Однако любая организация работает во внешней среде, и, соответственно, на «потенциальные потребности», ресурсы среды и т.п. претендует не одна, а множество организаций, возникает конкуренция. Если названные отношения не будут урегулированы, возникнет масса проблем. Государственные и муниципальные органы власти и призваны регулировать отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей и использования для этой цели соответствующих ресурсов.
Во-первых, органы власти посредством соответствующих институтов формируют соответствующие потребности, способствуя их развитию и реализации, с одной стороны, и ограничивая, нередко запрещая иные, с другой. Во-вторых, органы власти регулируют потребление ресурсов, разрешая, ограничивая, запрещая, стимулируя потребление их заменителей и т.п. В-третьих, органы власти определяют требования к качеству товаров, принимая соответствующие правовые акты (ГОСТы и т.п.), либо защищают права потребителей (законодательные акты о защите прав потребителей).
Однако это далеко не полный перечень того, что должны делать органы власти. Следует понять, когда личность, домашнее хозяйство, бизнес являются внутренней средой органов местного самоуправления, территории, а когда внешней, поскольку это меняет подходы к содержанию решений, принимаемых органами власти, и оценку эффективности их деятельности.
Анализ эффективности управления органов власти включает оценку затрат и результатов. Например, в области здравоохранения затраты можно представить как объем использованных ресурсов и негативные проявления здоровья (или оценка ущерба от заболеваемости, смертности). Специфика оценки эффективности управления органов местного самоуправления определяется содержанием работы служащих и нетоварным характером результатов их труда. Затраты и результаты можно представить в виде больших (прямых) и множества малых, часто неуловимых (косвенных) потоков. Недоучет последних может исказить баланс затрат и результатов.
Возможности для проведения анализа эффективности затрат серьезно ограничены, если речь идет более чем об одном прямом эффекте и значительном количестве косвенных.
Критерии следует классифицировать следующим образом.
Критерии прямого действия. Критерии, которые имеют отношение одновременно к оценке внутренней и внешней эффективности, отражая при этом многообразие проявления своей сущности (Табл. 3).
Критерии косвенного, «обслуживающего» действия. Критерии, которые позволяют оценить внутреннюю эффективность и, соответственно, показывают вклад внутренних результатов и затрат в формирование результата и затрат внешней эффективности. Измерители, диапазоны измерения показателей, раскрывающих количественную и/или качественную характеристику критерия внешней эффективности.
Критерии косвенного, «обслуживающего» действия. Критерии, которые позволяют оценить внутреннюю эффективность и, соответственно, показывают вклад внутренних результатов и затрат в формирование результата и затрат внешней эффективности. Измерители, диапазоны измерения показателей, раскрывающих количественную и/или качественную характеристику критерия внешней эффективности.
При этом следует отметить, что критерии внешней среды управления как количественное и/или качественное проявление требований потребителя услуг определяют требования к уровню критериев внутренней среды, их совокупность и взаимосвязь.
Чтобы отвечать определенным требованиям потребителя внешней среды, внутренняя среда, а точнее ее элементы призваны осуществить соответствующие организационные, экономические и иные изменения своего потенциала, поведения, что выражается совокупностью показателей внутренней эффективности. Они, образно говоря, «обслуживают» показатели внешней эффективности, и в каждом конкретном случае их совокупность, количественное и качественное значение разнится.
Критерий сравнения
Содержание критерия
Внутренняя эффективность
Внешняя эффективность
Действен-ность
Способность достижения целей «для организации» позволяет сравнить, что хотели достичь и чего достигли.
Способность обеспечить достижение целей «для личности, домашнего хозяйства, бизнеса», позволяет сравнить, «что хотел достичь потребитель услуг органа власти и чего достиг».
Результа-тивность
Способность органа власти достигать результатов в соответствии с заранее поставленными целями деятельности.
Способность, личности, домашнего хозяйства, бизнеса достигать результатов в соответствии с заранее поставленными целями деятельности, в условиях, которые сформировали органы местного самоуправления.
Способ-ность реагиро-вать на изменения
Способность органов местного самоуправления к самосовершенствованию, гибкости в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды.
Создание условий, обеспечивающих наращивание, совершенствование, реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса в соответствии с их изменяющимися потребностями и способствующих их удовлетворению.
Время удовлетво-рения услуги
Время, необходимое для осуществления изменений в деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих по удовлетворению возникших потребностей во внешней среде.
Время, необходимое для удовлетворения потребности личности, домашнего хозяйства, бизнеса (с момента возникновения потребности до ее удовлетворения).
Закон-ность осуществ-ляемых действий
Соблюдение должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими установленных законом, документами, определяющими и регламентирующими требования, правила, нормы управленческой деятельности, нормативов, стандартов и процедур научной организации труда и т.п., в том числе традиций, обычаев, норм морали, нравственности.
Законность осуществляемых действий, предоставляемых услуг, их соответствие традициям, обычаям населения, нормам морали, нравственности и т.п.
Справедливость осуществляемых действий – соответствие между реальной значимостью отдельных индивидов (социальных групп) и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением, заслугами людей и их общественным призванием, преступлением и наказанием и т.п.
Легитимность – массовая поддержка деятельности органов власти.
Стабиль-ность
Способность органа власти адекватно реагировать на изменения, происходящие во внешней среде, в том числе осуществлять управление по слабым сигналам среды управления.
Упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, а также само состояние устойчивости, постоянства условий, обеспечивающих «нужный» уровень развития личности, домашнего хозяйства, бизнеса.
Качество
Соответствие поведения системы управления конкретной ситуации, изменяющемуся поведению элементов среды управления.
Совокупность свойств, характеризующих полезность услуг, степень соответствия требованиям, ожиданиям личности, домашнего хозяйства, бизнеса.
Создание условий, обеспечивающих качественное изменение среды обитания, деятельности и т.п. личности, домашнего хозяйства, бизнеса.
Таб. 3. Критерии прямого действия
Чтобы отвечать определенным требованиям потребителя внешней среды, внутренняя среда, а точнее ее элементы призваны осуществить соответствующие организационные, экономические и иные изменения своего потенциала, поведения, что выражается совокупностью показателей внутренней эффективности. Они, образно говоря, «обслуживают» показатели внешней эффективности, и в каждом конкретном случае их совокупность, количественное и качественное значение разнится.
Сложность определения эффективности труда в управлении нередко приводит к мысли, что данная задача несостоятельна. Часть исследователей выступает против возможности количественного и/или качественного определения результатов труда в управлении.
Выдвигаются три основных довода:
— во-первых, управленческий труд — умственный, и, соответственно, вряд ли можно его измерить (ответ сторонников данного подхода: невозможно);
— во-вторых, качественное различие выполняемых служащими операций не позволяет объективно сопоставить результаты труда и осуществить планирование рабочего времени;
— в-третьих, многие выполняемые операции не поддаются учету, а потому все стороны деятельности работников не могут быть полностью учтены.
Можно ли согласиться со всеми этими возражениями? Скорее нет, чем да. Мы нередко стремимся внедрить некие универсальные показатели оценки эффективности работы персонала по реализации функциональных обязанностей. Занятие бесперспективное. Почему? Дело в том, что любая функция в зависимости от среды, в которой она реализуется, оценивается в разных показателях внешней и соответственно внутренней эффективности. Например, средняя школа стала работать в иной, изменившейся среде, соответственно это потребовало формирования новой «внутренней среды школ», направленной на воспитание молодого человека, готового к самостоятельной экономической, хозяйственной, общественной деятельности. Реализация данной стратегии, а это действительно стратегия, осуществляется посредством принятия и реализации решений оперативно-тактического характера, именно в них и закладываются показатели и диапазоны их изменения относительно поставленных целей, вытекающих задач, функций.
Проблема выбора — явление многогранное и достаточно сложное. Мы нередко упрощаем процедуры выбора решений из известного множества альтернатив и прибегаем к упрощенным моделям, порой подменяя управленческое мышление мышлением примитивизма, сиюминутного прагматизма, политического или иного популизма.
Последствия любого принимаемого решения мы можем оценить в пределах того горизонта времени, который можем предвидеть, предсказать. Непредвиденные же последствия решений вполне могут в ретроспективе показаться (стать) такими же важными или даже еще более важными, чем те, которые учитывались при принятии решений.
Эффективность решения можно определить как превышение положительных (желательных) последствий над отрицательными (нежелательными) последствиями при допустимых затратах.
Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах, то при выборе решения оно руководствовалось бы тем, которое предполагает достижение наивысшего уровня эффекта — независимо от затрат на его достижение.
Критерий эффективности упрощает процесс принятия решения только в том случае, если действительно имеется широкий спектр последствий, которые принимающий решение готов рассматривать как нейтральные средства. Отнесение конкретных аспектов процесса принятия решений к категории «нейтральных средств» есть отражение ценностей лица, принимающего решения. Поэтому то, что рассматривается в качестве этих средств, варьируется от одного человека к другому и от одной организации к другой, от одного общества к другому.
Например, проект постановления главы муниципального образования юрист оценивает с позиций традиционных правовых формулировок, которые характерны для законодательства, в рамках которого принимается решение. При этом нередко неважно, добавляют или нет данные формулировки нечто к его сущности. Для того, кто готовит данный проект, чрезвычайно важно другое: охватывает ли данное решение весь спектр необходимых вопросов. То есть юрист гордится точностью формулировок, а специалист, готовящий решение, — системным подходом в отношении возможности разрешения той проблемы, ради которой оно принимается.
Обсуждая эффективность, обычно всегда принимают точку зрения личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. Это есть отражение некоторых культивируемых в обществе ценностей, а не базовое качество организационной системы. Однако в реальной действительности все субъекты управленческой проблемы (носители проблемы, ее наблюдатели, собственники проблемы, лица, принимающие решение) стремятся максимизировать эффективность, оцениваемую по их системам ценностей. И эти различные типы эффективности не обязательно должны совпадать и действительно обычно не совпадают.
Лица, принимающие решения, не могут снизить стимулы любой конкретной группе субъектов проблемной ситуации ниже определенного, законодательно установленного либо экономически обоснованного уровня, поскольку это поставило бы под угрозу «выживаемость» личности, домашнего хозяйства, бизнеса, территории в целом, самой власти и т.п. Всегда остается некий диапазон выбора, в пределах которого критерий эффективности может привести к различным решениям в зависимости от того, чьи ценности определяют (что отражает числитель, и чьи вмененные издержки в знаменателе). По сути, речь идет о том, чьи интересы превалируют: личности, домашнего хозяйства, бизнеса, аппарата органа власти, готовящего проект решения, или лица, его принимающего, или это решение, которое будет отражать интересы всех.
Служащие возражают против того, чтобы на них смотрели как на инструмент, посредством которого решения, принимаемые главой муниципального образования, трансформируются в действия объекта управления. Они соизмеряют результаты своей деятельности с количественной и качественной оценкой общественного признания их деятельности, степенью и формами этого признания. Все это в совокупности определяет степень удовлетворенности или неудовлетворенности служащих, в конечном итоге — силу сопротивления различного рода изменениям, да и не только им.
Суждение о том, какой выбор эффективен, какой выбор рационален, всегда осуществляется относительно проводимых в жизнь ценностей. Поэтому, когда измеряют или оценивают эффективность, надо знать, какие и кого из субъектов проблемной ситуации ценности максимизируются. Зная это, мы можем определить, как будем измерять степень достижения этих ценностей, как будет выглядеть конкретная практическая деятельность в системе принятых для реализации ценностей, какие результаты будут достигнуты, если будет избран данный вариант управления, и, соответственно, сопоставить ожидаемые результаты с издержками.
Прежде чем измерять результаты, необходимо определить систему ценностей или задач, с позиций которых должна производиться оценка. Чтобы оценить работу какого-либо структурного подразделения, администрации необходимо понять, какие функции данное подразделение реализует. Задача достаточно сложная, поскольку не все функции выражены в «измеримых показателях». Выражения результата деятельности в терминах «улучшение здоровья», «повышение уровня культуры», «обеспечение активного отдыха», «воспитание человека будущего» не содержат измерителя этого результата. Весь этот набор красивых слов нужно выразить в терминах результата управленческой деятельности, поддающихся измерению. Данная задача трудна, но вполне реальна, поскольку может быть разложена на элементарные составляющие в соответствии с теми проблемами, носителями которых являются конкретные лица либо группы лиц.
Если использовать методологические аспекты философии применительно к управлению, то можно выразить это в следующей формуле: общее решается посредством совокупности частного. К сожалению, анализ решений, принимаемых органами местного самоуправления, говорит о том, что все они содержат лишь общие задачи, подходы и т.п. в решении тех проблем, носителями которых являются личность, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., что, соответственно, затрудняет определение измерителей результата. Это напоминает подход к определению средней температуры по больнице, нивелирующей реальную картину состояния больных.
Задача осложняется еще и тем, что деятельность структурных подразделений администрации направлена одновременно на две или более задачи. И возникает вопрос: «Какова приоритетность этих задач?». Система оценок в лучшем случае может показать результаты какого-либо варианта действий. Однако она не может показать, какой вариант действий предпочтительнее.
Определение задач тесно связано с их согласованием. Предположим, что одна группа считает задачей школ дать необходимые знания, другая — подготовить людей к самостоятельной экономической, хозяйственной, общественной деятельности, правильному выполнению своих гражданских обязанностей, полноценной гармоничной жизни. Какая из них действительно задача школьной системы, а какая есть соединение усилий школы, семьи и иных институтов общества? Закономерно встает вопрос об ответственности. Оценка управления имеет смысл только после того, как четко и правильно определены задачи каждого, измерители результата.
Однако этого недостаточно, потому что необходимо представлять:
— какой уровень результатов может быть достигнут;
— посредством каких управленческих действий;
— как эти действия могут повлияют на уровень результата.
При этом иногда бывает достаточно легко измерить результаты, но соотнести результаты с затратами не представляется возможным, поскольку одни измеряются в материальных носителях, другие нет. Другой трудностью является то, что результаты нередко бывают значительно отдалены во времени относительно затрат, понесенных для достижения этого результата. Оценка эффективности не может быть по определению более обоснованной, чем процесс определения задач по разрешению проблемной ситуации, поскольку это не просто взаимосвязанные, а вытекающие одно из другого явления.
Если говорить откровенно, мы пока очень мало знаем и стремимся познать, наконец, провести серию экспериментов, позволяющих разобраться в том, как измерять эффективность управления. Нам гораздо легче измерять то, что называют «эффективностью различных инструментов и процедур механического и рутинного характера». С достаточной степенью точности мы можем определить, дешевле ли один метод очистки улиц, чем другой, будет ли один тип покрытия дороги держаться лучше, чем другой, и т.п. Именно в таких областях, где связь между средствами и целями легче всего проследить, с наибольшим успехом можно осуществить оценку эффективности. Там, где результаты и затраты измеряются материальными показателями, считать эффективность достаточно просто; сложнее, когда одни измеряются материальными затратами, вторые нематериальными. В органах власти второе встречается чаще, чем первое. Более того, совершенствование методов оценки эффективности связано с совершенствованием методов обеспечения ответственности. Многие разногласия, возникающие в государственном и муниципальном управлении, касаются, как правило, не конечных целей, а путей их наиболее эффективного достижения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Главная цель муниципального управления – является причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.
Главная цель определяет положение муниципального управления в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.
Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.
Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации интересов муниципального образования. Задача управления – желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные характеристики желаемого результата.
Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.
Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению.
Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.
Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.
Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.
Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.
Оценка эффективности управления в органах власти — явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
Внутренняя эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.
Внешняя эффективность или второй аспект — эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.
продолжение
--PAGE_BREAK--