--PAGE_BREAK--
Учетная (дисконтная) политика активно применяется государством с середины XIXв., когда в большинстве стран произошло расширение функций государственного банка по кредитованию коммерческих банков под их долговые обязательства. Так возникла учетная ставка, т.е ставка, по которой государственный банк осуществлял учет векселей коммерческих банков. Сегодня учетная ставка, или ставка рефинансирования, — это ставка, по которой ЦБ РФ выдает кредиты коммерческим банкам. Повышая ставку по кредитам, ЦБ РФ сокращает число заимствований и кредитных операций, ставки коммерческих банков также увеличиваются, условия кредитования ухудшаются, происходит удорожание денег. Напротив, снижая учетную ставку, ЦБ РФ создает благоприятную ситуацию для пополнения ресурсов коммерческих банков, увеличения кредитных ресурсов и роста денежной массы.
В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы. Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия дефицита государственного бюджета.
Для поддержания объема денежной массы в определенных размерах и регулирования ликвидности коммерческих банков, ЦБ РФ широко использует политику обязательных резервов. Смысл этой политики состоит в том, что коммерческие банки обязаны хранить часть банковских депозитов на беспроцентном счете ЦБ РФ. Норма резервов может меняться в зависимости от экономической конъюнктуры. Ее увеличение ведет к ограничению кредитной экспансии коммерческих банков, уменьшению предложения денег. Заемные средства становятся дороже, что снижает деловую активность, а объем производства сокращается. Напротив, снижение нормы обязательных резервов ведет к расширению объема кредитных ресурсов, росту предложения денег. Процентная ставка снижается, увеличивается спрос на кредитные ресурсы, растет деловая активность. По разным странам эти нормы колеблются от 5 до 20 %.
Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно также без системы страхования. Это определяется тем, что в условиях рыночной экономики более высокой является степень страхового риска, который связан не только с возможностью возникновения стихийных бедствий, но и с такими явлениями, как экономические кризизы, спады производства, инфляция и т.д. Поэтому страхование во всех странах — это такой сектор экономики, который призван обеспечить социально-экономическую стабильность в обществе.
Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в обязательном, так и в добровольном порядке. До 1992 г. в России действовала система исключительно государственного страхования. Общегосударственный (централизованный) страховой фонд играл важную роль для обеспечения устойчивости плановой экономики. В рамках государственного страхования, возглавляемого Госстрахом, существовали фонды государственного имущественного и личного страхования, фонд страхования внешнеэкономических интересов государства и фонд государственного социального страхования. Государство одновременно выполняло функции страховщика и страхователя. Страхование осуществлялось на основе общесоюзного законодательства, правил и инструкций, издаваемых Министерством финансов СССР.
В 1992 г. на базе Правления Госстраха была создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). На страховом рынке появились также негосударственные страховые компании.
В большинстве стран с рыночной экономикой существуют и действуют несколько видов страховых фондов:
— централизованный страховой фонд, который формируется за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства;
— фонд самострахования, создаваемый каждым субъектом хозяйствования исходя из его возможностей;
— фонд страхования, который формируется как плата за риски, которые берут на свою ответственность страховые компании.
В целом, страховой рынок — это сложная система, включающая различные структурные звенья. И этот рынок, также как и сфера финансово-кредитных отношений, нуждается в государственном регулировании.
Мировой опыт свидетельствует, что свобода действий страховых организаций на страховом рынке может осуществляться только в рамках государственного регулирования и контроля. Государственное управление рынком страховых услуг реализуется через создание необходимой правовой базы, регламентирующей деятельность страховых компаний. Страховое дело регламентируется законодательными актами гражданского и хозяйственного права, а также специальным законодательством. Это законодательство определяет сферу государственного регулирования страховой деятельности, меры по защите прав страхователей, порядок ограничения монополистической деятельности и развитие конкурентного страхового рынка.
Государство регулирует также распределение между страховыми компаниями прав на обязательные виды страхования. Оно может посредством налоговой политики поощрять отдельные виды страхования, например те, которые решают социальные проблемы. На страховом рынке стихийно складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы страховой защиты. Так, в Российской Федерации в обязательном порядке осуществляются:
— государственное обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев на воздушном, железнодорожном, морском, внутреннем водном и автомобильном транспорте;
-обязательное страхование имущества особой важности, принадлежащего гражданам, гибель которого затрагивает не только личные, но и общественные интересы;
— обязательное страхование строений и сооружений, сданных в аренду или другой вид пользования;
— обязательное страхование работников предприятий с особо опасными условиями работы;
— государственное обязательное личное страхование военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
— государственное обязательное личное страхование сотрудников федеральной налоговой службы;
— обязательное медицинское страхование граждан.
Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются на добровольной основе.
Государственное управление рынком страховых услуг осуществляется также посредством создания государственных страховых организаций, которые действуют на рынке наряду с негосударственными страховыми компаниями, создаваемые в форме АО, обществ взаимного страхования и перестраховочных компаний. Мировой опыт свидетельствует, что в создании страховых организаций, специализирующихся на страховании особо крупных рисков (например, космических исследований), иностранных инвестиций, участие государства (непосредственно или посредством долевого участия в страховых компаниях, создаваемых в виде АО) является обязательным.
Основное звено в системе государственного страхования — инспекции. Они осуществляют проведение большинства видов добровольного и обязательного страхования — заключают договоры, осуществляют страховую оценку имущества, определяют размер страховых сумм. Страховые агенты наделяются правом от имени органов государственного страхования заключать с гражданами договоры добровольного страхования, получать по этим договорам страховые платежи и выдавать страховые свидетельства. Организация государственного страхования предполагает также участие в нем многих государственных и общественных организаций
Таким образом, государственное управление в области финансово-кредитных отношений имеет свои особенности. Государство может непосредственно воздействовать лишь на часть финансовых ресурсов — государственные финансы. Управление системой кредитных отношений и страхования осуществляется преимущественно посредством косвенных (экономических) методов.
Контрольные вопросы
1. Что является объектом государственного управления в сфере финансовых отношений?
2. Что такое оперативное управление финансовыми ресурсами? Каким образом в Российской Федерации осуществляется контроль за использованием государственных финансовых средств?
3. С помощью каких экономических инструментов государство осуществляет управление в сфере кредитных отношений?
4. В чем особенности государственного управления рынком страховых услуг?
Нормативные акты
Бюджетный кодекс Российской Федерации. — Собрание законодателей” Российской Федерации;*!998. №31. Ст. 3823.
Литература
Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Авт. Колл.:
Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. — М., 1998.
Дадашев A3., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. -
М., 1997.
Поляков В.П., Московкина Л.А. Основы денежного обращения и кредита. -
М., 1995.
Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. — М., 1995.
Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического
регулирования. — М., 1996.
Уткин Э.А. Финансовое управление. — М., 1997.s;
§ 3. Специфика государственного управления налоговой и таможенной политикой
Благосостояние государства обеспечивают не те деньги, которые оно ежегоАно отпускает чиновникам, а те, что оно оставляет в карманах граждан. И. Этвес
Налоги — государственное управление налогообложением -налоговые органы — таможенные органы — налоговое планирование — налоговое регулирование — налоговый контроль — налоговая полиция — государственная таможенная политика — таможенные пошлины — экспортные квоты — квотирование импорта — лицензии — Государственная таможенная служба РФ
В условиях рыночной экономики одним из главных методов косвенного воздействия на экономическое развитие является осуществляемая государством налоговая и таможенная политика.
Налоги — это обязательные платежи, взимаемые государством (центральными и местными органами власти) с физических и юридических лиц. Они представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемых государством для покрытия своих расходов. Через налоговую политику происходит перераспределение созданного в обществе продукта, сосредоточение его части в руках государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Но в то же время посредством налоговой и таможенной политики государство осуществляет регулирование воспроизводственных пропорций, управление экспортно-импортной деятельностью, стимулирует или сдерживает темпы роста производства, инфляции и цен, проводит антимонопольную политику. Налоговый механизм способствует перераспределению доходов граждан, обеспечивает социальную защиту неимущих, выступает регулятором личных доходов населения. Недостатки налоговой и таможенной политики могут привести к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, могут нарушить баланс межбюджетных отношений, ухудшить показатели платежного баланса страны или привести к усилению социальной напряженности в обществе. Вот почему государственное управление в сфере налогообложения и таможенной политики — это не просто составная часть сферы управления, но одна из наиболее социально значимых сфер управленческих действий.
Государственное управление налогообложением представляет собой совокупность методов, приемов и средств, посредством которых органы государственной власти направляют и координируют налоговые действия.
Государственное управление налогообложением включает:
1) систему органов управления (законодательные и административные налоговые органы);
2) совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и налоговую практику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.
Отличительной особенностью государственного управления в сфере налогообложения является участие в управлении не только специальных органов, но и вовлечение в процесс управления всех органов законодательной и исполнительной власти — Совета Федерации, Государственной Думы, Счетной палаты, органов Министерства финансов, а также Конституционного Суда РФ.Кроме того, в управление налоговыми процессами вовлечены негосударственные организации. Неотъемлемой частью процесса управления налогообложением является также деятельность правоохранительных органов, аудиторских, адвокатских и консультационных служб.
Налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство по налогам и сборам РФ (МНС РФ) и его территориальные подразделения. Налоговые органы несут ответственность за соблюдение законодательства о налогах и сборах, осуществляют учет налогоплательщиков, проводят разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, о порядке исчисления и уплаты налогов. Они осуществляют также возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов. Ответственность по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через границу Российской Федерации несут таможенные органы — Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) и его территориальные подразделения.
Помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой могут осуществляться государственными органами исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления и другими уполномоченными органами. Вопросы об отсрочке и рассрочке уплаты налогов и сборов, а также ряд других вопросов могут решаться Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Главными задачами государственного управления в области налоговой и таможенной политики являются:
1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на основе прогнозных расчетов роста доходности предприятий;
2) совершенствование и разработка новых концепций налогообложения и налоговой системы в целом;
3) разработка правовых основ налогообложения;
4) обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма;
5) составление налоговых обоснований для обеспечения протекционистской политики в области внешнеэкономической деятельности;
6) создание системы учета и контроля за сбором налогов;
В целом государственное управление в области налоговой и таможенной политики включает: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.
Особенности налогового планирования и прогнозирования состоят в том, что оно должно опираться на фундаментальные познания политических, экономических и юридических наук. Оно включает:
— оценку ситуации за истекший период;
— прогноз социально-экономического развития на предстоящий период и основанную на этом оценку уровня предполагаемых объемов налоговых поступлений;
— разработку концепции налогообложения;
— утверждение конкретных ставок налогов и сборов;
— утверждение бюджета по налогам. • Главной задачей налогового планирования является обеспечение потребностей бюджета. При этом очень важным является определение оптимального состава государственных расходов и их соответствия общественно-необходимым потребностям, которые призвано удовлетворять государство за счет средств государственного бюджета. Это крайне трудная задача, поскольку совершенно по-разному трактуется само понятие “общественно-необходимые потребности”. По-разному определяется и состав этих потребностей в разных странах.
В большинстве стран в практике налогового планирования широко используются математические модели, посредством которых устанавливаются оптимальные соотношения государственных доходов и расходов и на основании этого оценивается состав и структура применяемых в стране схем налогообложения. Оптимизация государственных расходов создает условия для конструирования рационального налогообложения, не подрывающего основ предпринимательской деятельности.
Налоговое регулирование как составная часть государственного налогового управления включает методы воздействия налоговой политики на регулирование инвестиционных процессов, обновление технологии, балансирование бюджета, решение социальных задач. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде налоговых льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т.д.
Значение налогового регулирования усиливалось по мере возрастания государственного вмешательства в экономику. И сегодня налоги как активные составляющие перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения.
И, наконец, налоговый контроль представляет собой действия, осуществляемые органами государственного контроля в процессе наблюдения за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой поступления налогов и платежей в бюджет и внебюджетные фонды от юридических и физических лиц.
В соответствии с Законом РСФСР “О государственной налоговой службе РФСФР” от 21 марта 1991 г. контроль за полным и своевременным поступлением налогов в бюджет призваны осуществлять органы МНС РФ. МНС РФ имеет инспекции в субъектах федерации, в городах и районах. Они являются единой системой контроля за соблюдением налогового законодательства и осуществляют свои функции как в отношении федеральных, так и региональных и местных налогов. Инспекции независимы от региональных и местных органов власти, что соответствует принципу единства государственной налоговой политики.
В систему налоговых органов РФ, кроме МНС РФ, входят федеральные органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции” от 24 июня 1993 г. Налоговая полиция входит в систему правоохранительных структур и выполняет функции по предупреждению, выявлению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями .
Выполняя функции контроля, государственные налоговые инспекции на предприятиях любых форм собственности имеют право проверять финансовые документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, декларации и другие документы, связанные с начислением и уплатой налогов. Они могут также требовать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок, производить обследование любых производственных, складских и иных помещений.
В случае,, епредоставления бухгалтерских отчетов, балансов и т.д., инспекции имеют право приостанавливать операции предприятий и организаций, могут изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов или об иных объектах налогообложения.
Сам по себе сбор налогов требует определенных затрат. Это и расходы на содержание налоговой службы, так как налоговые службы вынуждены содержать многочисленный персонал для проверки правильности выплат. Это и затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет, а также на услуги налоговых консультантов.Все эти виды затрат входят в состав административных издержек налогообложения. И если они являются чрезмерными, то это существенно снижает эффективность налогообложения. Поэтому снижение затрат на осуществление налоговой политики при выработке эффективной модели налогообложения часто является не менее значимым, чем та или иная система налогообложения.
В большинстве стран законом, регламентирующим правовой, экономический и организационный порядок функционирования системы налогообложения, а также права, обязательства и ответственность сторон, участвующих в налоговых правоотношениях, является Налоговый кодекс. Он устанавливает налоговую систему, правила налогового производства и регламент налоговой ответственности. В России Налоговый кодекс (часть первая) был принят в июле 1998 г. и с первого января 1999 г. вступил в действие. Одновременно продолжается работа над частью второй Налогового кодекса РФ.
Помимо Налогового кодекса налоговые отношения регулируются системой таможенного, арбитражного, административного, уголовного и гражданского законодательства. Кроме того, силу закона имеют международные договоры, заключаемые между странами в целях избежания двойного налогообложения. В России, как и в других странах, налоговое законодательство строится в строгом соответствии с Конституцией, а установление федеральных налогов, их правовое регулирование находится в ведении высших органов государственной власти.
Неотъемлемой частью государственного управления с целью привлечения доходов государственного бюджета является таможенная политика. Таможенные пошлины и тарифы являются разновидностями налогов во внешнеэкономической деятельности, которые взимаются при перевозке товаров через границу. Посредством механизма таможенной политики государство может весьма эффективно ограничивать количество ввозимых в страну товаров, создавая тем самым благоприятные условия для развития внутреннего рынка и защиты его от иностранной конкуренции. Посредством экспортных пошлин государство ограничивает вывоз товаров. Но и в том и в другом случае государство увеличивает количество средств, поступаемых в государственный бюджет.
Иногда государство в целях регулирования товарных потоков устанавливает преференциальные (особо льготные) таможенные пошлины, которые либо равны нулю, либо минимальны, т.е. в таком случае товар ввозится беспошлинно. Очень часто право использовать преференциальные пошлины получают страны, входящие в зоны свободной торговли, таможенные и экономические союзы. Государство может также использовать карательные или антидемпинговые пошлины для того, чтобы не допустить на внутренний рынок иностранные товары.
В ряде случаев иностранные импортеры идут на выплату повышенного тарифа с целью завоевать национальный рынок другой страны. В таком случае государство прибегает к количественным ограничениям ввозимого товара. Количественные ограничения позволяют национальным производителям сохранить за собой определенную долю рынка.
Для регулирования объема вывозимого товара государство использует экспортные квоты. Чаще всего они используются в целях уменьшения вывоза сырья из страны, а также для того, чтобы исключить повышение цен на сырье на внутреннем рынке, возникающее вследствие увеличения экспорта. Квотирование экспорта широко используется в России. В начале 1990-х гг. общий объем товаров, экспорт которых квотировался, составлял 70%. Российское государство широко использует также квотирование импорта.
Особенность государственного таможенного регулирования состоит в том, что международная правовая система исключает возможность принятия односторонних мер по повышению или уменьшению таможенно-тарифных ставок. Поскольку изменение тарифов одной страны может привести к ухудшению платежного баланса другой страны, то для изменения тарифов требуются консультации на международном уровне.
В сфере таможенного регулирования государство широко использует лицензии, которые представляют собой разрешение, предоставляемое государством на импорт или экспорт какого-либо товара. Квоты и лицензии — это неценовые способы регулирования внешней торговли.
Государственная таможенная служба Российской Федерации и современное законодательство, регулирующее ее деятельность, сформировались лишь к середине 1990-х гг. Нормативное обеспечение налогового регламента, действующего на таможне, разрабатывается МНС РФ совместно Государственным таможенным комитетом РФ и согласуется с Министерством финансов РФ. В целях регулирования торговых отношений с другими странами 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” № 3615-1, а 13 октября 1995 г. — ФЗ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” № 157-ФЗ, в соответствии с которыми предусматривалось формирование Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю. Сегодня эта служба осуществляет единую государственную политику в области валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Она обеспечивает организацию единой системы контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами нормативных актов, регулирующих валютные операции, проверяет обоснованность платежей по внешнеторговым операциям и переводов капитала за границу. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю состоит из центрального аппарата и региональных органов.
В настоящее время совершенствование налоговой и таможенной политики -это наиболее сложная область деятельности государства. Однако именно она способна сегодня оказать самое существенное воздействие на экономическое развитие России. До сих пор преобладающей функцией налоговой системы России является фискальная функция и совершенно неразвита регулирующая функция. Сама налоговая политика осуществляется непоследовательно, сочетает высокое налоговое бремя и огромное число налоговых льгот. Структура налоговых доходов совершенно не увязана с ролью того или иного сектора в современной российской экономике. Так, удельный вес рынка финансовых услуг в производстве валового национального продукта превышает 20%, а в налоговых поступлениях его доля составляет всего 5%. Косвенные налоги у нас значительно превышают прямые. Нестабильной является и сама проводимая государством налоговая политика, когда условия налогообложения могут меняться несколько раз в год. В целом действующая сегодня налоговая и таможенная политика в России не способна преодолеть спад производства. Она слабо увязана также с решением социальных задач и привлечением инвестиций в экономику.
Поэтому перед органами государственной власти стоят сегодня сложные задачи по пересмотру основ налогообложения. Необходимо создать такую налоговую систему, которая бы в наибольшей степени стимулировала инвестиции и экономический рост, способствовала структурно-технологическому совершенствованию производства, сбалансированию экономических интересов.
Контрольные вопросы
1. Что такое государственное управление налогообложением?
2. Каковы главные задачи государственного управления в области налоговой и таможенной политики?
3. Что включает в себя налоговое планирование? Каковы основные методы налогового регулирования?
4. Что такое таможенная политика государства? В чем заключаются особенности государственного регулирования в данной области?
Нормативные акты
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальный текст. — М, 1998 (с последующими изменениями и дополнениями). Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. в ред. федеральных законов от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ.
Литература ;
Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. — М., 1995. Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. — М., 1997. Налоги и налогообложение / Под ред. И.Г. Русакова, В.Н. Кашина. — М., 1998. Налоговые системы зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. В. Князева, Д. Черника. — М., 1995.
ОкуневаЛ.П. Налоги и налогообложение в России. — М., 1996. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пе-пеляева. -М., 1995.
Российское таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. Б.Н. Габри-чидзе.-М., 1998.
Таможенное право. Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М., 1998. продолжение
--PAGE_BREAK--Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. — М., 1998.
§ 4. Государственное управление антимонопольной политикой и государственным имуществом
Главный недостаток капитализма — неравное распределение благ, главное преимущество социализма — равное распределение лишений, У. Черчилль
Конкуренция — монополия — антимонопольная политика — государственное антимонопольное регулирование экономики: американская и европейская модели — “доминирующее положение” -государственный антимонопольный орган — естественная монополия — государственные монополии — государственное имущество — государственный сектор экономики — унитарное предприятие — казенное предприятие — государственные корпорации -договор о государственном представительстве — доверительное управление государственным имуществом — управление пакетами государственных акций
Разработка и проведение антимонопольной политики относится к числу важнейших экономических функций современного государства. Данная функция характеризует не только деятельность тех государств, в которых уже имеется социально ориентированная рыночная экономика, но и тех, которые идут по пути строительства такой экономики, как, например, Россия.
Проведение антимонопольной политики опирается на вывод, согласно которому общество несет экономические и иные потери от вытеснения рыночной конкуренции монополией. Следовательно, общество будет получать экономическую выгоду, препятствуя развитию монополии или прекращая ее деятельность там, где она уже существует.
Конкуренция — это состязательность хозяйствующих субъектов, самостоятельные действия которых эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия производства товаров и их обращение на соответствующем рынке. Конкуренция относится к таким свойствам рыночной экономики, без которых рыночная экономика вообще не существует.
Антиподом конкуренции является монополия. В узком, строгом смысле монополия — это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая единственная производит уникальный продукт. Однако на практике чаще используется понятие монополии в более широком смысле. В этом смысле под монополией подразумевают такое объединение, в которое входит одна или незначительное количество фирм отрасли, производящих и продающих основную долю каких-либо товаров и услуг. Эти фирмы осуществляют монопольную власть на рынке, что означает осуществление ими контроля за ценой, объемом производства и направлениями продаж производимых ими товаров и услуг.
Следует иметь в виду, что в роли монополии не обязательно выступает очень крупная фирма. Главное — удельный вес фирмы (фирм) в производстве и сбыте конкретного вида продукции. Иными словами, более важен относительный, а не абсолютный размер фирмы, хотя, как показывает опыт, абсолютный и относительный размеры фирмы довольно часто “идут рука об руку”.
В зависимости от степени монопольной власти, которой располагают хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют такие рыночные структуры, как: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия. Если в первой из названных структур фирмы вообще не имеют никакой монопольной власти, то в последней одна фирма обладает абсолютной монопольной властью на рынке. Но в реальной жизни эти структуры почти не встречаются, а преобладают промежуточные структуры: монополистическая конкуренция как более конкурентная рыночная структура и олигополия как монополистическая структура (в широком понимании этого термина).
Сравнение опыта функционирования различных рыночных структур свидетельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в рыночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим потерям. Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов, по сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Во-вторых, приобретение фирмой монопольной власти зачастую приводит к сознательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг с целью поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их недоиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия зачастую ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий производства и качества продукции.
Как отмеченные, так и не названные негативные моменты монополизма в экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить антимонопольную политику. Антимонопольная политика — это комплекс мер государственного управления, направленных на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение недобросовестной конкуренции.
Государственное антимонопольное регулирование экономики включает в себя два связанных между собой направления (аспекта): 1) разработку и принятие специального антимонопольного законодательства; 2) формирование системы органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контролирующих соблюдение антимонопольного законодательства.
Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Первым антимонопольным законом общего характера, где впервые используется и сам термин “монополия”, принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483). В ней говорилось: “Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначенную для другого использования”.
В экономической и юридической литературе по антимонопольному регулированию экономики принято различать две основные его модели: американскую и европейскую.
Американская модель строится на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от социально-экономических последствий ее деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наименование “структуралистского”, утверждают, что отрасль, имеющая монополистическую структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические действия отраслей с монополистической структурой обязательно будут негативными с общественной точки зрения и должны подпадать под действие антимонопольного законодательства. В данной модели антимонопольного регулирования предполагается в основном форма правопримени-тельного процесса и судебное преследование нарушителей.
Европейская модель в отличие от американской делает упор на принцип контроля за злоупотреблениями. При таком подходе, именуемом в литературе “бихевиористским”, акцентируется внимание не на структуре отрасли, а на поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели используется “правило разумного подхода”, которое провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, социально-экономические последствия деятельности которой имеют для общества негативный характер. Такой подход требует создания специальной системы административных органов, призванных постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках. В случае необходимости эти органы используют корректирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно административного характера.
В последние десятилетия различия между этими двумя моделями уменьшаются. При этом их сближение идет в сторону европейской модели, когда антимонопольное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов осуществляется не столько на основе их относительных и абсолютных размеров, сколько с учетом социально-экономических последствий их деятельности для общества.
Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет больше к европейской модели. Это находит выражение в содержании российского антимонопольного законодательства, а также в полномочиях и практической деятельности федеральных антимонопольных органов. Последние включены в систему исполнительной власти и используют главным образом административно-организационные методы осуществления антимонопольной политики.
Начало антимонопольному регулированию в России было положено принятием 22 марта 1991 г. Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”. Этот закон, подвергшийся значительной переработке в 1995 г., стал самым ярко выраженным рыночным актом в российской правовой системе. В целом же антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции РФ, названного закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Система антимонопольного регулирования экономики включает следующие элементы:
— понятие монополиста, его качественные и количественные характеристики;
— виды монополистической деятельности, подлежащей государственному регулированию;
— перечень форм недобросовестной конкуренции, подлежащей запрещению;
— определение системы антимонопольных органов, их задач, функций и полномочий;
— меры ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования экономики в каждой стране является само понятие монополиста как субъекта, деятельность которого и подлежит регулированию. В российском антимонопольном законодательстве содержание и количественные критерии монополиста определяются через понятие “доминирующее положение”. Это понятие — центральное в Законе о конкуренции. Согласно этому закону, доминирующее положение — это исключительное положение хозяйствующего субъекта (нескольких хозяйствующих субъектов на рынке) определенного товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ на него другим хозяйствующим субъектам. В настоящее время в России доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более. В некоторых случаях, по установлению антимонопольного органа, доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке составляет менее 65%. Однако не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Все названные количественные характеристики хозяйствующего субъекта как монополиста относятся к рынкам товаров, не имеющих заменителей, либо взаимозаменяемых товаров. По отношению к рынкам иных товаров определение количественных границ монополиста не имеет строгого и однозначного решения.
Другим важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования является определение видов монополистической деятельности, представляющих злоупотребление хозяйствующим субъектом (или группой лиц) доминирующим положением на рынке. К-ним относятся все действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции:
— изъятие товаров из обращения с целью создания дефицита и повышения цен;
— навязывание контрагенту неприемлемых для него условий договора;
-принуждение к заключению “связанных контрактов”;
— нарушение установленного порядка ценообразования;
-создание препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам;
-установление монопольно высоких (низких) цен;
— необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями при наличии возможности производства соответствующего товара и др.
Как один из видов монополистической деятельности, подлежащей запрещению в России, рассматриваются соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов, могущих иметь в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, если такие соглашения приводят к ограничению конкуренции в виде установления согласованных цен, разделов рынков, ограничения доступа на рынок других продавцов. В отдельных случаях разрешаются соглашения, преодолевающие барьер в 35%, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от такого соглашения превышает возможные его негативные последствия для рынка.
Одним из элементов в любой системе антимонопольного регулирования является также перечень форм недобросовестной конкуренции, которые не допускаются. В России к ним относят:
— распространение ложных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации;
— ложную информацию о потребительских свойствах и месте изготовления товара;
-некорректное сравнение хозяйствующим субъектом своих товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;
— продажу товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности, торговых марок, фирменных знаков;
-получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации без согласия ее владельца.
Непременный элемент любой системы антимонопольного регулирования — это совокупность антимонопольных органов, их задачи, функции и полномочия. В России главный государственный антимонопольный орган — это Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), который создает в регионах свои территориальные отделения. К основным его задачам относятся:
-содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
-предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
-государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Этот орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий, о принудительном разделении данных субъектов или выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.
В западных странах известны случаи принудительного роспуска объединений, вынужденной продажи активов с целью ограничения деятельности монополий. Но такие меры не должны применяться бездумно. Не всякое крупное производство подлежит разделу. Вредно разрушать интегрированное предприятие, составные части которого жестко связаны технологически.
МАП осуществляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. Кроме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций.
Система антимонопольного регулирования включает в себя также и меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России это в основном меры административно-организационного воздействия, хотя в некоторых случаях предусматриваются и более строгие санкции.
В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразно по причине ее экономической неэффективности или по иным причинам, среди которых следует назвать такую, как обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически оправданно. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, — это так называемые естественные и государственные монополии.
Естественная монополия — такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. Согласно Федеральному закону “О естественных монополиях” от 17 августа 1995 г. к ним отнесены:
-транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
-транспортировка газа по трубопроводам;
— услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
— железнодорожные перевозки;
— услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
— услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возможность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов. Эти злоупотребления возможны в вопросах назначения цен и тарифов на товары и услуги отраслей — естественных монополистов, при определении объемов производства, распределении продукции между отдельным потребителям и др. С целью недопущения злоупотреблений государство должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим такого регулирования.
В России применяются следующие методы регулирования естественных монополий:
— ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;
-определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребности в товаре, производимом субъектом естественной монополии.
Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении принципа баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции могут быть иключены и иные сферы деятельности, называемые государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий экономического и социального развития страны, обеспечении национальной безопасности, а также из-за особой социальной значимости производимых товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии в России выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятельности. Видами государственной монополии являются денежно-эмиссионная деятельность, осуществляемая Центральным банком страны, некоторые виды внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров), зачастую производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами.
Таким образом, антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет практически наиболее трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и экономическую задачу.
Система антимонопольного регулирования в России складывается с учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Но она имеет ряд существенных особенностей. Во-первых, она формируется в условиях, когда в России устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, в стране созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полностью государственно-административный монополизм. Неразвитость многих рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают нагрузку на систему государственного антимонопольного регулирования. Задачи антимонопольного регулирования в России шире, чем просто сохранение и защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Следует иметь в виду, что антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может действовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы, защищая и поддерживая последнюю. Во-вторых, в России монополистическая деятельность включает в себя не только деятельность хозяйствующих субъектов, но и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому антимонопольное регулирование в России распространяется и на деятельность всех этих субъектов.
Не следует преувеличивать возможности административного вмешательства в процессы концентрации и монополизации производства. Практика показывает, что юридические препятствия не предотвращают рыночную концентрацию. Просто сам этот процесс принимает другие формы. Например, запрещение слияний и поглощений фирм в одной и той же отрасли вызывает активизацию конгломератных слияний. Или запрещение сговора в ценах заставляет компании прибегать к слиянию, как это было в США в начале века. Тем не менее борьба с монополистическими злоупотреблениями необходима. Когда концентрация экономической мощи не встречает противодействия ни экономического, ни юридического, экономика погружается в состояние застоя.
Государственное имущество представлено массой материальных объектов, находящихся в собственности государства. Государственным имуществом могут быть природные ресурсы, здания, сооружения, оборудование, продовольственные блага, ценные бумаги.
По видам собственности государственное имущество может быть федеральным, относящимся к субъектам федерации, местным. Присвоенческая структура государственного имущества имеет непосредственное отношение к организации управления им. В соответствии с названной структурой собственности образуются и действуют федеральные, субъектно-федеральные (региональные), местные уровни управления государственным имуществом.
Включение государственного имущества в общий экономический оборот предполагает использование различного рода хозяйствующих структур. В государственном секторе экономики текущее использование госимущества осуществляют государственные предприятия, учреждения. Часть государственного имущества может быть передана в управление частным предпринимательским образованиям (фирмам, компаниям).
Предприятия госсектора делятся в соответствии с действующим законодательством на два подвида: унитарные предприятия и продолжение
--PAGE_BREAK--государственные акционерные общества. Государственное управление этими хозяйственными структурами и означает управление государственным имуществом.
Государственное управление унитарными предприятиями может быть осуществлено в разном правовом режиме: на основе права хозяйственного ведения дел и на основе права оперативного управления имуществом (ресурсами).
Первый тип государственного управления унитарными предприятиями активно применялся в России до 1997 г. Недостаточная четкость в определении прав и обязанностей сторон при таком управлении сделали необходимым массовый перевод унитарных предприятий с режима хозяйственного ведения на режим оперативного управления (превращение их в казенные предприятия).
Казенные предприятия создаются и ликвидируются по представлению соответствующих (федеральных, региональных) органов исполнительной власти. Имущество, закрепленное за казенными предприятиями, поступает во владение, пользование и распоряжение последних. Деятельность казенных предприятий координируют уполномоченные органы, создаваемые соответствующими государственными управленческими структурами. Она строится на основе плана-заказа и плана развития, разрабатываемых на основе государственных интересов с участием координирующих уполномоченных органов. Главными позициями плана-заказа являются: объем поставок, цены поставок, фонд оплаты труда и нормативы его образования, распределение доходов, ассигнования из бюджета и финансовая поддержка хозяйств.
В плане развития определяются цели, направления, конкретное содержание совершенствования технико-производственной базы, организации казенного предприятия, финансовые источники, обеспечивающие выполнение намеченных мероприятий.
Директор казенного предприятия назначается из числа государственных служащих на основе контрактного договора. В контракте определяются продолжительность договора, величина гарантированного вознаграждения руководителя хозяйства и доля его в формирующейся прибыли, права и обязанности по руководству предприятием, социальные гарантии.
Деятельность казенного предприятия осуществляется в рамках установленных имущественных отношений. Они не имеют права без согласования с соответствующими государственными органами отчуждать государственное имущество, в том числе сдавать его в аренду, использовать в качестве залога, получать частные кредиты.
В целом можно сказать, что в управлении казенным предприятием особенно активно используются прямые экономические методы управления: задания, конкретные условия и нормативы, финансирование программ. Активно применяются и разного рода административные санкции.
Государственное управление деятельностью государственных акционерных обществ (государственных корпораций) существенно отличается от управления унитарными предприятиями. В современной России такие хозяйства появились в связи с широкой и ускоренной приватизацией государственной собственности, созданием всевозможных акционерных обществ. Государственные корпорации получают разный имущественный статус: госкорпорации с полной государственной собственностью на акции; госкорпорации с контрольным пакетом акций или “золотой акцией” (определяющей право “вето” при формировании решений акционерных собраний).
Названные хозяйственные единицы образуются или ликвидируются по решению высших государственных управленческих структур. Государственное управление такими хозяйствующими субъектами осуществляется на основе представительства его служащих в управленческих органах акционерных обществ.
Административный режим управления деятельностью акционерных компаний через государственных служащих основан на использовании соответствующих правовых норм. Прежде всего государство определяет отрасли, в которых целесообразно формирование и действие госкорпораций. Оно же определяет и степень представительства государства в акциях государственных компаний. Государство назначает своих представителей в совет директоров акционерных обществ, определяя одновременно общую стратегию, цели, задачи такого представительства.
Руководство текущей деятельностью государственных компаний осуществляется на основе договора о государственном представительстве. В соответствии с этими договорами государственные представители получают возможность определять при согласовании с органами исполнительной власти содержание решений, принимаемых Советом директоров акционерных обществ; контролировать и координировать выполнение этих решений; ставить вопросы об эффективности работы советов директоров и изменении их состава. В свою очередь, федеральные органы, управленческие органы субъектов федерации, назначившие своих представителей в акционерные общества, имеют право досрочно освобождать их от занимаемой должности. Для таких решений предусмотрены разные основания, в том числе нарушение договора о представительстве, срывы в деятельности государственных компаний и др.
Особое место в регулировании экономики получает доверительное управление государственным имуществом, в том числе и государственными акциями. В Российской Федерации сложилась своя практика организации доверительного управления государственным имуществом. Она включает в себя определение учредителя доверительного управления государственным имуществом, поиск доверительного управляющего, заключение договора о доверительном управлении, контроль за доверительным управлением.
Доверительное управление учреждает Госкомимущество РФ. Доверительный управляющий выбирается в ходе отбора кандидатов на названную должность специальной комиссией по организации такого рода конкурсов. Доверительный управляющий не должен при этом иметь статуса государственного служащего. Вступает в свою должность выбранный управляющий после получения им специального документа о доверительном управлении. В соответствии с договором о доверительном управлении государственным имуществом определяются права и обязанности доверительного управляющего и государственных управленческих структур, координирующих доверительное управление.
Специфические содержательные моменты имеет государственное управление пакетами государственных акций. Аналогом доверительного управления государственным имуществом выступает в данном случае практика залога государственных акций. Целью такого залогового управления госакциями является, во-первых, получение государственными структурами необходимых денежных средств, а во-вторых, организация должного применения государственных ценных бумаг.
Формирование залоговых договоров основано на элементах конкурсно-сти. Залоговый договор заключается с победителем специально организуемого аукциона, на котором в соответствии с принятыми правилами развертывается состязание претендентов за получение передаваемых в залог госакций.
Победитель залогового аукциона получает право использования залоговых акций по своему усмотрению, но в пределах заключенного договора. В частности, он не может без согласования с уполномоченными государственными структурами решать вопросы, связанные с важнейшими моментами существования соответствующих акционерных обществ, например, с их реорганизацией. Держатель залога не имеет также права самостоятельно определять позиции годовых отчетов, менять порядок распределения доходов и использования прибыли, продавать заложенные госакции. Право на продажу государственных акций дается специальным договором о комиссии, разрешающим такой операции.
Управление государственным имуществом требует постоянной корректировки: меняются границы государственного сектора, усложняется сама экономика, развиваются регулирующие ее институты. Особые проблемы существуют в трансформирующейся экономике, преодолевающей как чрезмерное огосударствленное, так и гипертрофированное разгосударствление. В этих условиях особенно необходимо учесть, что управление объектами государственной собственности является одновременно и важным моментом государственного регулирования всей национальной экономики.
КоНТрОЛЬНЫе ВОПрОСЫ
1. В чем состоит содержание конкуренции? В чем проявляется монопольная власть фирмы? Каковы основные типы рыночных структур?
2.Охарактеризуйте основные элементы системы антимонопольного регулирования экономики. Чем различаются американская и европейская модели антимонопольного регулирования?
3. Что такое естественная монополия и как осуществляется ее государственное регулирование? Назовите наиболее распространенные виды современных государственных монополий.
4. Каковы особенности антимонопольной политики в России?
5. Назовите объекты государственного имущества. Определите взаимосвязь понятий: “государственный сектор экономики”, “государственная собственность”, “государственное имущество”, “государственное предприятие”.
6. Назовите основные отличия государственного управления унитарными предприятиями от организуемого государством доверительного управления госимуществом.
7.Как организуется управление пакетами государственных акций?
Нормативные акты
Закон РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”. — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
Федеральный закон “О естественных монополиях” от 17 августа 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.
Литература
Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. — М., 1998.
Монополизм и антимонопольная политика / Отв. Ред. А.В. Барышева. — М., 1994.
О мерах правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. -Российская газета. 1998. 17 ноября.
Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты регулирования: Учебное пособие. — М., 1996.
§ 5. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
Реальное богатство государства
заклю чается в высшей степени
независимости от других государств
в своих потребностях и
в наибольшем избытке для вывоза.
Форбонне
Внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) — система органов государственного регулирования ВЭД — таможенно-тариф-ное регулирование — пошлина — протекционизм — таможенный тариф — режим наиболее благоприятствуемой нации — тарифные льготы — нетарифные ограничения (внешнеторговое квотирование, лицензирование, технические процедуры) — акциз — прямое и косвенное субсидирование экспортеров — кредитование, страхование и гарантирование экспорта — Федеральная программа комплексного развития экспорта
Либерализация внешнеэкономической деятельности (ВЭД) в России создала условия для выхода на внешние рынки большого числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих различные внешнеэкономические операции. ВЭД реализуется в таких основных формах, как: внешняя торговля, производственное кооперирование, научно-техническое сотрудничество, совместное предпринимательство на территории страны и за рубежом, привлечение иностранной рабочей силы и капитала, участие в работе международных организаций и объединений.
Интенсивность ВЭД, ее структура, географическая направленность в значительной степени зависят от методов государственного регулирования, в том числе и от национальных правовых режимов в этой области. Целями государственного регулирования ВЭД в России являются защита ее экономического суверенитета, обеспечение экономической безопасности, стимулирование развития национальной экономики и обеспечение условий эффективной интеграции страны в мировую экономику.
В условиях рыночной экономики меняется характер воздействия государства на ВЭД — происходит переход от непосредственного управления ею путем централизованного, жесткого планирования и директивных указаний сверху к методам индикативного (необязательного для исполнителей) государственного регулирования, использования по преимуществу косвенных рычагов воздействия и установления “правил игры” для участников ВЭД.
В России сложилась система органов государственного регулирования ВЭД, охватывающая все иерархические уровни управления — федеральный, региональный, местный. На федеральном уровне высшим органом, осуществляющим регулирование ВЭД, является Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), которое вправе принимать, изменять, отменять законы, регулирующие внешнюю торговлю, совместное предпринимательство и другие формы внешнеэкономического сотрудничества. Энергичному и быстрому воздействию на регулирование различных форм ВЭД способствуют указы Президента России.
В регулировании ВЭД России принимают участие Министерство экономического развития и торговли (Минэкономторг), Государственный таможенный комитет (ГТК), Центральный банк РФ и другие органы исполнительной власти. Так, на Минэкономторг возложены следующие функции: выработка стратегии внешнеэкономической политики и обеспечение ее проведения всеми субъектами ВЭД на основе координации их действий в соответствии с международными договорами России; разработка единой валютной, кредитной, ценовой политики; осуществление контроля за соблюдением всеми участниками ВЭД законов и условий международных договоров; сотрудничество с различными международными и межправительственными комиссиями по вопросам развития и регулирования ВЭД; подготовка и заключение внешнеторговых договоров и соглашений с разными странами; координация и согласование ВЭД с Минэкономики, Министерством иностранных дел, Центробанком, Минфином и др.; осуществление нетарифного регулирования ВЭД.
Государственные органы осуществляют и оперативное регулирование ВЭД. Например, Правительство РФ, Минэкономторг, ГТК могут приостановить операции участников ВЭД в случае поставки недоброкачественной продукции и товаров; невыполнения обязательных экспортных поставок при одновременном экспорте аналогичных товаров в других формах; экспорта по необоснованно низким ценам или импорта по завышенным ценам; сообщения ложной информации в рекламе, таможенной, финансовой и регистрационной документации. Приостановка внешнеэкономических операций применяется как к отечественным субъектам ВЭД, так и к зарубежным, допустившим нарушения законодательства.
Важная роль в регулировании ВЭД принадлежит Центробанку России, который заключает межбанковские соглашения, представляет интересы страны в отношениях с центральными банками других государств, международными банками и другими финансово-кредитными учреждениями. Центробанк проводит все виды валютных операций, разрабатывает условия и правила обращения в стране иностранной валюты и ценных бумаг, регулирует курс рубля по отношению к валютам других стран, издает нормативные акты, выдает лицензии банкам на осуществление валютных операций.
В отраслевом разрезе государственное регулирование ВЭД осуществляется соответствующими федеральными министерствами, которые определяют экономические интересы государства в той или иной области, занимаются вопросами освоения российскими компаниями мирового рынка, а также вопросами межправительственного сотрудничества. Специальные подразделения в составе министерств ориентированы на привлечение инвестиций в Россию и “сопровождение” инвестиционных проектов.
В условиях экономической реформы центр тяжести регулирования ВЭД переносится на региональный уровень. В пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ и другими законодательными актами (например, Федеральным законом “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” от 13 октября 1995 г.), каждая из ветвей региональной власти (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляет контроль и управление деятельностью участников внешнеэкономических связей, расположенных на территории региона. Наибольшее значение в оперативном управлении ВЭД на уровне региона имеют администрация региона и ее структурные подразделения, созданные с этой целью. Департамент (или управление) внешнеэкономических связей при администрации региона призван содействовать интеграции производственного, финансового, интеллектуального потенциалов территории, а также ресурсов и возможностей предприятий в сферу международной кооперации, обеспечивать защиту интересов и эффективность осуществления иностранных инвестиций на территории региона.
Все многообразие средств государственного регулирования ВЭД можно сгруппировать в три основных блока (или направления). Первый из них — это меры общего характера, направленные на укрепление национальной экономики и ее позиций в системе мирового хозяйства, ведущие в конечном счете к повышению конкурентоспособности промышленности страны и ее продукции. Регулирование ВЭД — это регулирование всей национальной экономики, ее конъюнктурных состояний и качественно-структурного развития. Это меры антимонопольной политики, пресечение недобросовестной конкуренции, разработка и реализация государственных экономических программ, стимулирование научно-технического развития, создание необходимой норматив-: лой базы и институциональной структуры. Меры такого рода создают обще-' экономический базис ВЭД.
Второй блок — это специальные инструменты и механизмы, стимули-' рующие или сдерживающие соответствующие виды ВЭД. Рассмотрим более ' подробно механизм внешнеторгового регулирования, который включает не-iсколько основных элементов: таможенно-тарифное регулирование, нетарифное регулирование (квоты и лицензирование), механизм конвертируемости валюты и политику обменного курса.
Таможенно-тарифное регулирование (установление экспортных и импортных пошлин) является главным инструментом внешнеторговой политики, призванным защитить отдельные отрасли от иностранный конкуренции и нейтрализовать преимущества иностранных фирм.
Основным инструментом таможенно-тарифного регулирования являются таможенные пошлины. Пошлина — это обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе/вывозе товара. Разработка эффективной структуры таможенных пошлин является довольно сложной задачей, поскольку подразумевает достижение нескольких противоречивых целей. Потенциальный конфликт возникает из необходимости открыть отечественную экономику для иностранной конкуренции и одновременно обеспечить защиту “чувствительных” отраслей национальной экономики (протекционизм -защита отечественных производителей — традиционно является главной функцией пошлин). При этом может возникнуть необходимость реализации фискальной функции, если имеется большой бюджетный дефицит.
В зависимости от направления движения товаров пошлина может быть ввозной (импортная), вывозной (экспортная) и транзитной, которая взимается за перемещение товара через таможенную территорию. Развитые страны в основном используют импортные пошлины. Экспортные пошлины в настоящее время встречаются в практике отдельных развивающихся стран и рассматриваются как временная мера, имеющая целью предотвратить нехватку товара внутри страны и истощение ресурсов, а также пополнить казну. В России экспортные пошлины являются временной мерой и взимаются при вывозе некоторых ведущих товаров российского экспорта (таких, как нефть, руды ряда металлов, углеводы, пшеница, рыба, целлюлоза, удобрения и др.).
Таможенный тариф — это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу. Для того, чтобы различия в национальных системах регулирования не затрудняли международную торговлю, страны мира постепенно унифицируют свои системы на общих принципах. С этой целью создан Совет таможенного сотрудничества (Всемирная таможенная организация), членом которого с 1992 г. является и Россия. Товары в таможенном тарифе РФ классифицируются в соответствии с Товарной номенклатурой ВЭД, разработанной на осжове так называемой Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (ГС), рекомендованной Международной торговой палатой для использования в мировой торговле, и Комбинированной тарифно-статистической номенклатуры Европейского Сообщества (КН ЕС).
В зависимости от способа исчисления ставок пошлин выделяют адва-лорные пошлины, начисляемые в процентах к таможенной стоимости товаров; специфические, начисляемые в установленном денежном размере за физическую единицу облагаемого товара (за 1 кг, за 1 л или 1 шт.); и комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения.
Ставки ввозных пошлин определяются Правительством РФ в пределах, установленных Законом РФ “О таможенном тарифе” (от 21 мая 1993 г.). На один и тот же товар действует несколько различных тарифов: с высокой, средней и низкой ставкой пошлин. Предельные ставки таможенных пошлин (50% от базовой ставки) применяются к товарам, происходящим из стран, в торгово-политических отношениях с которыми Россия использует (на условиях взаимности) режим наиболее благоприятствуемой нации (режим наибольшего благоприятствования), установленный законодательными органами. При этом режиме хозяйствующие субъекты договорившихся стран пользуются таможенными, налоговыми и другими привилегиями в стране партнера. На товары из стран, торгово-политические отношения с которыми не предусматривают режим наибольшего благоприятствования, а также на товары, страна происхождения которых не установлена, ставки ввозных таможенных пошлин увеличиваются вдвое.
Для стимулирования развития внешней торговли с отдельными странами к ним применяются различные тарифные льготы, так называемых тарифные преференции (возврат ранее уплаченных пошлин, освобождение от их оплаты, снижение ставки и др.). Например, льготы устанавливаются в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран, пользующихся системой преференций РФ, пересматриваемой не реже одного раза в пять лет Правительством РФ. Для того, чтобы воспользоваться правом на получение тарифных льгот, необходимо представить таможенным органам специальный документ — сертификат происхождения товара, подтверждающий, что данный товар полностью произведен в соответствующей стране или подвергся существенной обработке на ее предприятиях.
Возможен и беспошлинный ввоз. Так, от пошлины освобождаются транспортные средства, выполняющие международные гуманитарные перевозки, и имущество, необходимое для их эксплуатации; товары, ввозимые или вывозимые с таможенной территории РФ для служебного пользования иностранцами; валюта РФ, иностранная валюта, ценные бумаги в соответствии с законами России; товары, перемещаемые через таможенную границу РФ физическими лицами и не предназначенные для производственной или коммерческой деятельности и т.п. Освобождается от обложения таможенной пошлиной экспорт товаров для государственных нужд (включая поставки нефти, газового конденсата и продуктов их переработки, осуществляемые предприятиями, контрольный пакет акций которых принадлежит государству).
В отдельных случаях устанавливаются так называемых продолжение
--PAGE_BREAK--специальные пошлины, призванные защитить отечественные товары от конкуренции с дешевыми импортными товарами. Например, антидемпинговая пошлина применяется в случае ввоза в Россию иностранных товаров по ценам более низким, чем их стоимость в стране вывоза. Компенсационные пошлины вводятся в случае ввоза товаров, при производстве которых прямо или косвенно использовались субсидии.
Помимо таможенных пошлин в мире существует более 50 способов нетарифного ограничения внешней торговли. К нетарифным барьерам относятся различные налоги и сборы; регламентирование внешней торговли путем ее количественного ограничения (квотирования) или полного запрещения; лицензирование; санитарные требования; национальные стандарты с точки зрения безопасности, соблюдения экологических норм, специальных предписаний в отношении качества, технических и потребительских свойств ввозимых товаров; административно-бюрократические проволочки и т.п. Одной из таких мер является установление акцизных сборов.
Акциз — вид косвенных налогов, включаемых в тариф или цену товаров преимущественно массового потребления и оплачиваемых покупателем. Суммы акцизов вносят в бюджет находящиеся на территории Российской Федерации организации, включая предприятия с иностранными инвестициями и филиалы предприятий, которые реализуют произведенные ими подакцизные товары. Ставки акцизов на товары бывают трех видов: 1) единые — для товаров, сорта которых внутри группы мало отличаются по качеству и ценам (соль, спички, сахар); 2) дифференцированные — для товаров, классифицируемых по качественным признакам: цвету, крепости и т.п. (вина, ткани и т.д.); 3) средние — для однородных товаров, сорта которых имеют разный уровень цен (табачные изделия). По способу взимания акцизы делятся на индивидуальные, устанавливаемые на отдельные виды товаров и услуг и взимаемые по твердым ставкам с единицы измерения товара (услуг), и универсальные, взимаемые с валового оборота. При ввозе на территорию России товаров, подлежащих акцизному обложению, порядок их взимания установлен Федеральным законом “Об акцизах” в редакции ФЗ от 7 марта 1996 г., другими актами таможенного законодательства.
Внешнеторговое квотирование — это количественное или стоимостное ограничение экспорта/импорта, вводимое на определенный срок по отдельным товарам и услугам, странам и группам стран. Квотирование позволяет бороться с дефицитом платежного баланса более эффективно, чем тарифный протекционизм. В отличие от таможенного тарифа использование квоты позволяет четко ограничить объем импорта/экспорта. Повышение, например, импортных пошлин может увеличить общую сумму платежей и почти не затронуть объема импорта, введение же импортной квоты гарантирует его сокращение.
С другой стороны, импортная квота может быть полезна лишь при наличии конкуренции на внутреннем рынке квотируемого товара. В противном случае предприятие, монополизировавшее внутренний рынок, будет поддерживать высокие цены и искусственно создавать дефицит данной продукции. Это — одна из причин, по которым квотирование импорта в России практически не применяется.
Квотирование экспорта используется в тех случаях, когда цены какого-либо товара на внутреннем рынке ниже, чем на мировом. При неограниченных масштабах экспорта может возникнуть нехватка данного товара на внутреннем рынке. В России квотирование экспорта обусловлено международными обязательствами страны. Мировая торговля некоторыми видами товаров (например, текстилем) регулируется специальными международными соглашениями. Эти соглашения предусматривают ограничение вывоза определенных товаров странами-экспортерами, что позволяет сохранить соответствующую отрасль в странах-импортерах. В целях выполнения международных обязательств России осуществляется квотирование экспорта карбида кремния, нитрата аммония, нитей и пряжи, тканей, одежды, одеял, пледов, кухонного и постельного белья, прочих готовых текстильных изделий, необработанного алюминия.
Внешнеторговые операции с отдельными видами товаров (например, вывоз квотируемых товаров, товаров двойного-мирного и военного — назначения, ядерных материалов, драгоценных металлов и камней, наркотических и психотропных средств, ядов) осуществляются на основе лицензирования — письменного разрешения на вывоз (ввоз) указанного товара в установленный срок. Поскольку торговые операции с этими товарами затрагивают не только экономические, но и другие национальные интересы (такие, как безопасность, защита окружающей среды, сохранение культурного достояния и т.д.), то торговая сделка нуждается в одобрении соответствующих государственных органов. Лицензия выдается на определенный период времени и оформляется только на один вид товаров.
К нетарифным ограничениям импорта относятся и технические процедуры. Они устанавливаются в законодательном порядке государственными организациями и представляют собой комплекс мероприятий по проверке соответствия импортируемой продукции требованиям международных и национальных стандартов (по санитарным, радиационным и другим показателям), отраслевых норм и технических предписаний. Подобные процедуры могут серьезно осложнить сбыт ряда товаров.
Барьером на пути импорта товаров могут стать различные обязательные требования к маркировке и этикетированию товара. В последнее время одним из новых требований, предъявляемых к импортируемым товарам, становится возможность облегченной утилизации последних, в частности, путем вторичной переработки. В связи с этим возникла и получает распространение специальная “экомаркировка” на упаковке “экологически дружественных” товаров в виде определенных символов (“зеленый дельфин”, “голубой ангел”, “белый лебедь” и др.), играющая к тому же роль рекламы.
Конвертируемость национальной валюты и политика обменного курса являются важными составляющими регулирования внешней торговли. Так, значительное понижение обменного курса стимулирует расширение экспортного сектора, ограничивает импорт и может позволить избежать трудностей с.платежным балансом.
Третий блок — прямое содействие компаниям-изготовителям в осущест-iвлении ими ВЭД. Например, поддержка экспортных производств являлась составной частью общеэкономической стратегии государств, добившихся социально-экономического успеха во второй половине XXв. Активно стимулируя экспорт, государство решает несколько задач. Во-первых, содействие экспорту способствует расширению спроса на продукцию национального производства. Во-вторых, экспорт обеспечивает поступление валюты, чтобы импортировать необходимые товары, новые технологии и информацию, которые не производятся в данной стране. В-третьих, увеличение валютных поступлений обеспечивает погашение национального долга, стабилизацию национальной валюты.
Меры, принимаемые государственными органами по стимулированию экспорта и ее национальных производителей, носят самый разнообразный характер. Рассмотрим некоторые из них.
Прямое субсидирование экспорта — наиболее простой и традиционно используемый способ материального стимулирования внешних поставок национальными производителями и повышения ценовой конкурентоспособности их товаров. Оно осуществляется в виде доплат фирмам и компаниям дотаций из бюджета для устранения разницы между себестоимостью продукции и экспортными ценами для получения прибылей. Ныне оно применяется преимущественно при вывозе сельскохозяйственной продукции. При этом Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) призывает страны-участницы ограничивать субсидирование экспорта, чтобы не вызывать дестабилизацию международной торговли, принятие контрмер другими странами. Соглашение разрешает стране-импортеру вводить компенсационную пошлину на ввоз товара, экспорт которого субсидируется, если ее экономика несет от этого ущерб.
Помимо прямых дотаций из бюджета применяются средства косвенного стимулирования экспорта. Косвенное субсидирование экспортеров осуществляется через сеть коммерческих банков, которым государство выдает специальные дотации на уменьшение кредитных ставок экспортерам. Косвенным субсидированием принято считать налоговые льготы экспортерам, освобождение их от пошлин на импорт сырья и материалов (или возврат им пошлин, уже уплаченных ), снижение тарифов государственными компаниями (транспортными, энергетическими и другими), а также передачу экспортерам правительственных, в том числе и военных, заказов по стабильным и, как правило, высоким ценам. Часто налоговые льготы предоставляются посредническим организациям.
Весьма действенным является и другой вид поддержки экспортеров — их непосредственное кредитование. Кредитование экспортеров может быть внутренним и внешним. Внутреннее кредитование осуществляется через государственный банк предоставлением среднесрочных (до пяти лет) и долгосрочных (до 20-30 лет) кредитов на развитие экспортного производства в национальной и свободно конвертируемой валюте. Предоставление кредита осуществляется на благоприятных условиях по стабильным ставкам.
Внешнее кредитование нацелено на выделение кредитов импортерам в форме финансовых и товарных кредитов. Государство производит субсидирование из бюджета как фирменных, так и банковских кредитов, которые являются целевыми и должны быть использованы иностранными получателями только для закупки товаров у фирмы — поставщика экспортной продукции.
Традиционное средство государственной поддержки экспорта — страхование и гарантирование экспортных кредитов для обеспечения защиты экспортеров от различных видов рисков. Страхование экспорта имеет два направления: внутреннее и внешнее. Внутреннее страхование осуществляется государством за счет бюджетных средств при крупных капиталовложениях в экспортное производство с целью уменьшить потери от производственных рисков. Осуществляя внешнее страхование, государство за счет бюджета берет на себя часть политических и коммерческих рисков по экспорту. К политическим рискам относятся войны, правительственные перевороты, резкие изменения политической обстановки, забастовки. Все эти факторы затрудняют или вообще срывают исполнение контрактов. К коммерческим рискам относятся колебания валютных курсов, банкротства, изменения в таможенной и налоговой системах.
Страхование экспортных операций осуществляют государственные организации или фирмы и корпорации, получающие дотации из бюджета. Страховые государственные организации, как правило, обеспечивают 80-90% суммы сделки по ставкам значительно более низким, чем частные страховые фирмы. Например, в США они составляют 1-2% суммы контракта, в Японии — 0,3%.
С целью расширения внешнеторгового потенциала и увеличения экспорта Правительству РФ было рекомендовано разработать Федеральную программу комплексного развития экспорта. Как приоритетное направление в ней выделяется расширение производства и вывоза готовых промышленных товаров, потенциально конкурентоспособных на мировом рынке (тяжелое машиностроение, химия, черная и цветная металлургия и др.) Программа должна включать мероприятия по развитию институциональной, финансовой и информационной инфраструктуры экспорта. Предусматривается комплекс мер по стимулированию экспорта готовой продукции, технологий и “ноу-хау”, например, возврат отечественным производителям уплаченного налога на добавленную стоимость после пересечения товаром границы, а также снижение на 50% налога на прибыль, полученную от реализации экспортной продукции. Ставится вопрос о льготном кредитовании экспортных секторов, в первую очередь машиностроительного экспорта, и о предоставлении коммерческим банкам, участвующим в финансировании экспорта, централизованных валютных кредитов. Из средств, выделяемых на государственную поддержку экспорта, предполагается одну четверть направить на прямые субсидии и три четверти -на страхование, государственные гарантии возврата экспортных кредитов.
Одно из непременных условий конкурентоспособности изготовителей промышленных изделий — их информированность о рынке, возможностях и поведении конкурентов, нововведениях и о многих других характеристиках, позволяющих им иметь полное представление о внешней среде, тенденциях ее развития в текущий момент и в перспективе. Только при таком условии компания-производитель может быть гарантирована от неприятных неожиданностей и осознанно формировать и осуществлять свою научно-техническую, производственную, сбытовую политику, умело противостоять своим конкурентам.
Одновременно с применением административных и экономических методов государственного регулирования ВЭД проводится организационная, статистическая, исследовательская и информационная работа. Государственные органы (а также полугосударственные организации) оказывают экспортерам значительные информационные и консультативные услуги. Государственные органы осуществляют сбор статистических материалов, анализ состояния и оценку перспектив ВЭД, издают справочники. С помощью посольств, торговых миссий и представительств государственные службы получают коммерческую информацию, находят иностранных контрагентов.
Государственные учреждения осуществляют также активное продвижение национальных товаров на внешние рынки путем проведения выставок, международных симпозиумов, конференций и с помощью других форм ознакомления представителей деловых кругов разных стран с отечественными достижениями в экономике, науке, технике, а также посредствам создания за границей торговых, торгово-информационных центров. Под патронажем государственных учреждений регулярно организуются зарубежные поездки бизнесменов. Например, Министерство торговли США, имея примерно 150 представительств в более чем 70 странах — основных торговых партнерах США — регулярно организует поездки за границу торговых делегаций, проводит показы каталогов американских фирм.
Развита за рубежом и система морального поощрения экспортеров. Она включает организацию национальных конкурсов с награждением победителей медалями, призами, дипломами и т.д. Обладание такими наградами повышает престиж компании, укрепляет ее деловую репутацию, служит дополнительным средством повышения конкурентоспособности ее продукции. Таким образом, государство в условиях рыночной экономики располагает широким набором средств воздействия на ВЭД.
Контрольные вопросы
1. Какова структура государственного регулирования ВЭД и каков механизм внешнеторгового регулирования?
2. Какие вопросы государственного регулирования ВЭД находятся в ведении РФ, в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ? Каковы полномочия субъектов РФ в области ВЭД?
3. Какие методы применяются в государственном регулировании ВЭД?
4. В чем состоит особенность количественных методов ограничения внешней торговли?
5. Какие меры косвенного воздействия используются для стимулирования ВЭД?
Нормативные акты
Федеральный закон “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” от 13 октября 1995 г. — Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923.
Закон РФ “Об акцизах” в ред. ФЗ “О внесении изменений в Закон РФ “Об акцизах” от 7 марта 1996 г. — СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1016. Закон РФ “О таможенном тарифе” от 21 мая 1993 г. — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 23. Ст. 821. В ред. федеральных законов — см.: СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3204; № 48. Ст. 4567.
Литература
Внешнеэкономическая деятельность предприятия: основы: Учебник для вузов. / Под ред. Л.Е. Стровского. — М., 1996.
Реформа внешнеторговой политики / Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика / Под общей ред. проф. А.В. Сидоровича. — М., 1998. Экономика внешних связей России / Под ред. А.С. Булатова. — М., 1995.
§ 6. Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования
Не обвиняйте природу, она сделала
свое дело, делайте теперь свое.
Д. Мильтон
Окружающая природная среда — природные ресурсы — экс-терналии (внешние эффекты) — охрана окружающей среды —, природопользование — принцип нормативного качественного-состояния окружающей среды — макроэкономические меры -система специальных механизмов и инструментов — экологические налоги — ускоренная амортизация — платежи за загрязнение — продажа прав на загрязнение — финансирование природоохранных предприятий — экологические фонды — государствен-, ные субсидии — платное природопользование — штрафы — экологические программы
Обеспечение экологической безопасности в сфере хозяйственной деятельности становится все более важной функцией государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружающей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, парниковый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых видов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым последствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида.
Вместе с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при использовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплатных, к которым относятся и природные ресурсы.
Природные ресурсы — это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной деятельности человека) в результате естественных процессов. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сообщества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ресурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.).
При использовании природных ресурсов возникают так называемые экс-терналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда — и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вырубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбрасы в атмосферу промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба природной среде (например, тропические или манговые леса, ассимилирующая способность морей). Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно заботиться об экологической обстановке.
Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рынка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловливает необходимость государственного регулирования процессов природопользования.
Охрана окружающей среды — совокупность всех мероприятий государства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных естественных природных условий. Природопользование — совокупность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассматриваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий — водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.). Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации.
Целью государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурс-ного потенциала в интересах удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Особенность системы государственного регулирования природоохранной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения количества органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окружающей среды на “своем участке” и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе. Например, в США в соответствии с Актом о национальной политике в области окружающей среды (1969) созданы федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее свои отделения в ряде штатов, и совет по ее качеству при президенте.
В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляют Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Указанные федеральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение.
Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования начался на рубеже 60-70 гг. XXв., когда экологические проблемы резко обострились. В этот период государственное регулирование было направлено на ликвидацию последствий накопленного загрязнения. Принимаемые меры касались в основном негативных итогов производственной деятельности и почти не затрагивали первопричин деградации окружающей среды. Акцент делался на законодательных ограничениях вредных воздействий на окружающую среду, государственном нормировании и контроле, а также на санкциях. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип “загрязнитель платит”, введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное субсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этом период уделялось мало внимания. Ограниченность такого подхода очевидна. Однако он был оправдан, так как в ряде случаев приходилось срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы.
1980-е гг. ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в рыночной экономике. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности. В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называемый смешанный механизм). И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.
В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, которое достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регулирование служит сегодня основным каналом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.
Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды получила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В •специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный закон “Об охране окружающей природной среды” был принят в 1991 г.
Эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры — это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.
Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа — государственных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы деятельности — промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.
На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить экологосбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобываю-щих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.
Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются:
— непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);
— контрольно-запретительное регулирование (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, соглашения между государством и корпорациями, государственное инспектирование предприятий, приостановление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов);
— государственное экономическое стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);
— меры государства, побуждающие природопользователей к охране ок-, ружающей среды (побудительные отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение);
— формирование и реализация экологических программ.
Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения “большой” экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.
Таким образом, государство устанавливает цели природоохранной политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.
Рассмотрим более подробно систему экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности.
Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют “зелеными”) призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более соответствующей затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е.способствовать реализации принципа “загрязнитель платит”). “Зеленые” налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития эколо-госбалансированных производств и видов деятельности, а также “подавлять” природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы — воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.
В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды.
В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей первичные природные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на экологосба-лансированную. При этом пониженные налоги должны применяться при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства.
Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.
Важным элементом системы государственного регулирования природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства.
В настоящее время применяются три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водоемы загрязняющих веществ, за размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответствующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2.
Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, в случае экстремальных ситуаций с загрязнением, коэффициент увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.
В переходный период развития экономики система платежей за загрязнение носит скорее “мягкий, догоняющий” характер. Будучи “встроенной” в экономический механизм, не ориентированный на экологическую безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйственной деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государственного управления в области природопользования в России сегодня является главной и проще реализуемой. Однако в перспективе при переходе к природосбе-регающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться.
Государство содействует развитию рыночных механизмов в природоохранной области. Например, способствует формированию рынка природных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государства формируются рыночные механизмы продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов подобного рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законодательно вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название “принцип пузыря” (bubble principal). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом.
Финансирование природоохранных мероприятий является важным элементом всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовложений по линии экологической безопасности делается за счет государственных средств — на эти цели расходуется 1-2% ВВП.
В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Основная масса (80-90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капиталовложения направляются на финансирование крупных федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников обеспечения.
Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обезличен-ность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются условия для реализации принципа “загрязнитель платит”. При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер.
В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на экологические фонды, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Региональность является важной характеристикой экологических фондов. Территории, страдающие от загрязнения “своих” предприятий, получают независимый источник финансирования. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем в федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. Все решения о финансировании тех или иных мероприятий принимаются местной законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимаются исполнительные органы.
Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применяется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, субсидий местным органам на строительство очистных сооружений и др. Широко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение части очистного оборудования. Практикуется также выпуск специальных безналоговых займов.
Более точному учету экологических факторов в экономике, а также рациональному использованию природных ресурсов способствует законодательное введение платного природопользования. Выделяют следующие виды платежей: 1) за право пользования природными ресурсами; 2) на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Плата за пользование природными ресурсами связана с изъятием ренты. Распространение системы платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г., после принятия законов РФ “О плате за землю”, “О недрах” и др. Платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов являются компенсацией их затрат в процессе производства.
Существенное значение в системе платного природопользования должны приобрести экологические штрафы, различного рода санкции за нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. К числу внеэкономических рычагов можно отнести прямые запреты на производство, административные решения по закрытию предприятий, а также привлечение к уголовной ответственности.
Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играют разработка и реализация экологических программ. Каждая такая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природо-продуктовой цепочке и по всем биосредам, подкрепленные соответствующими диверсифицированными законодательствами.
В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия (Чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (таких, как озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения международных обязательств (по охране озонового слоя, сохранению биоразнообразия и др.) и т.п.
Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в современных условиях, предполагает совместные усилия разных стран по их решению. Участие государств в международном сотрудничестве по охране окружающей среды (подписание и реализация двусторонних и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т.п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, регулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе. Особенно важны проблемы рачительного природопользования в России, обладающей 30% мировых запасов природных ресурсов, но пока все еще приходится лишь надеяться, что государство сумеет эффективно и бережливо ими распоряжаться.
Контрольные вопросы
1. Чем вызвана необходимость государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования?
2. Какой принцип лежит в основе экологической политики государства?
3. В чем состоит суть экологосбалансированного макроэкономического регулирования ?
4. Каковы основные элементы системы специальных механизмов и инструментов государственного регулирования, имеющих экологическую направленность?
5. Что такое продажа прав на загрязнение? Для чего необходимы экологиче-R. ские программы?
Нормативные акты
Закон РФ “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457.
Федеральный закон “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556. Государственный доклад “О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году”. — М., 1996.
Указ Президента РФ “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” от 1 апреля 1996 г. № 440. — Российская газета. 1996. 9 апреля.
Указ Президента РФ “О федеральных природных ресурсах” от 16 декабря 1993 г. № 2144. — Собрание актов Президента и Правительства РФ. № 51. Ст. 4932.
Литература
Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. — М., 1997. Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы // Организация экономического сотрудничества и развития. Всемирный банк. 1995. продолжение
--PAGE_BREAK--