Конституционное право Японии 2

--PAGE_BREAK--Статус Императора в Японии имеет свои особенности. Что¬бы лучше представить себе его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям — статьям Конституции, но и к фактической деятельности Императора. По Конституции (ст. 1) Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть.
По совету и с одобрения Кабинета Император от имени народа осуществляет следующие действия, относящиеся к делам государства (ст. 7):
— промульгацию поправок к Конституции, законов, правительственных указов и договоров;
— созыв Парламента, роспуск Палаты представителей и объявление всеобщих выборов в Парламент;
— подтверждение в соответствии с законом назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников;
— подтверждение общих и частных амнистий, смягчение и отсрочки наказаний, восстановление в правах;
— пожалование наград;
— подтверждение в соответствии с законом ратификационных грамот и других дипломатических документов, прием иностранных послов и посланников;
— осуществление церемониала.
В соответствии с Законом об Императорской фамилии 1947 г. династийный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора, состоящий из двух членов императорской семьи, Премьер-министра, председателей и вице-председателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда[5].
Повседневные дела вместо упраздненного министерства Императорского двора решает управление императорского двора, действующее при канцелярии Премьер-министра. Начальник управления назначается Премьер-министром с согласия Императора и руководит работой персонала, численность которого в начале 80-х гг. превышала 1 тыс. человек.
В случае установления регентства Регент действует от имени Императора. Кроме того, Император в соответствии с законом может поручать другим лицам осуществление своих полномочий.
На практике у Императора еще меньше полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких  традиционных для главы государства прав, как право вето, влияние на формирование правительства, верховное главнокомандование вооруженными силами. Император — это символ единства народа, в повседневной жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитического характера.
Целый ряд внешнеполитических мероприятий Императору приходится выполнять не только единолично, но и с членами императорской семьи. Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах. На подобных мероприятиях проводятся беседы с учеными, художниками и другими специалистами в различных сферах. Император часто посещает объекты социального обеспечения, промышленные предприятия, научные центры, художественные выставки и благотворительные мероприятия.
Как отмечают некоторые японские юристы и политические деятели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разграничение между понятиями «государственные дела» и «государственная политика», отсутствуют статьи, запрещающие Императору затягивать выполнение решений представительного органа, равно как нет четко сформулированной процедуры роспуска Палаты представителей, Император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверждение не бесспорно, поскольку в силу конституционного обычая Император этого никогда не делал. Следует также добавить, что жизнь Императора и его семьи окутана таинственностью и в отличие от других монархий приставленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от контактов с внешним миром.
Правда, ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту почтения к монарху. Не будучи задействован в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определенных условиях важнее формальных полномочий.

4. Конституционно-правовые основы деятельности правительства
 Кабинет министров (Првительство) фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из» положений Конституции. Формально в ней компетенции ис­полнительной власти посвящена всего одна статья. В соответ­ствии со ст. 73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:
— добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;
— руководство внешней политикой;
— заключение договоров, для чего требуется предваритель­ное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобре­ние Парламента;
— организация гражданской службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;
— составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;
— издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут предусматриваться правительственными ука­зами только с разрешения соответствующего закона;
— принятие решений об общих и частных амнистиях, смяг­чении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст. 73).
В отличие от других государств значительными полномо­чиями в нормотворческой деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст. 74 Конституции правительствен­ные указы, как и законы, подписываются компетентными го­сударственными министрами и контрасигнуются Премьер-ми­нистром.
Кроме того, Кабинет министров в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко зако­нодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей зако­нодательного процесса и др. наталкивается в стенах законода­тельного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот показатель гораздо выше.[6]
Кабинет министров со­стоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст. 66). В нынешнем составе Кабинета 12 государ­ственных министров, возглавляющих соответствующие мини­стерства, и 8 государственных министров без портфеля, явля­ющихся главным образом советниками Премьер-министра, ко­торым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст. 66) и большинство министров должны быть членами Парламента (часть первая ст. 68). Фактически в состав Кабине­та очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.
Согласно ст. 67 Конституции кандидатуру Премьер-мини­стра выдвигает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостиже­ния соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени пе­рерыва в работе Парламента) решение Палаты представите­лей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каж­дая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.
Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (часть третья ст. 66 Конституции). Поэтому в случае отставки Пре­мьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра.
В случае выражения Палатой представителей вотума не­доверия иди отказа в доверии правительству Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в тече­ние 10 дней Палата представителей не будет распущена ука­зом Императора (в подавляющем большинстве случаев дела­лось второе).
Помимо политической ответственности правительства речь можно вести и об уголовной ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую воз­можность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст. 75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается пра­во привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая нор­ма Конституции в отношении уголовной ответственности чле­нов правительства позволяет последним чувствовать себя уве­ренно в плане выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная нор­ма не мешает правоохранительным органам проводить рассле­дование правонарушений, совершенных высокопоставленны­ми государственными чиновниками.
В последнее время, когда эра безраздельного господства одной партии подошла к концу и труднее стало скрывать не­которые темные стороны финансирования избирательных кам­паний, размещения выгодных правительственных заказов и т. п., участились скандальные уголовные процессы с некоторыми высокопоставленными лицами в японском правительстве.
Премьер- министр руководит работой Кабинета ми­нистров, координирует функции остальных членов правитель­ства и направляет их деятельность. Конституция предоставля­ет ему особые полномочия и отводит более половины содер­жания главы о правительстве.
Премьер-министр как глава Кабинета и в силу права на­значать и смещать министров имеет возможность поддержи­вать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета.
Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом, а не голосованием[7].
В сфере управления государственным аппаратом, а так­же исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства име­ется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной рефор­мы и сокращения административных структур. Готовится пе­ресмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определе­нии принципиального политического курса и внедрения прин­ципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расши­рить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный «мозговой центр», а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канце­лярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопаснос­ти (общее руководство полицией, морской охраной, нарколо­гическим надзором), управление финансового надзора, управ­ление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в це­лом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета ми­нистров секретариата.
Во главе каждого министерства находятся министр и два его заместителя — парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чи­новничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют пре­емственность политики и руководства).
Внутренняя организация министерств включает бюро (ди­ректораты), подразделяемые на секции. При наиболее важ­ных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработ­ки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.
Японские министры, как правило, не являются специали­стами и потому целиком зависят от компетентности своих под­чиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель мини­стра — профессиональный чиновник со специальным образо­ванием.
Министр — прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламент­ских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не воз­главит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спе­шат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм.
Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными бывают порой такие связи, может освидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который, находясь под стражей по делу «Локхид», был переизбран в Парламент.
В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных звеньев: карьерного чиновничества; полуправительствен­ных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.
Отличительные особенности японской публичной службы состоят в том, что:
1) в категорию государственных служащих здесь принято включать не только работников государственного аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежа­щих государству (служащих государственных железных до­рог, работников телевидения, муниципальных школ);
2) по численности государственных служащих Япония ус­тупает странам Западной Европы или США;
3) система пожизненного найма государственных служащих практически исключает межведомственную мобильность и рота­цию кадров и позволяет иметь незначительный по численнос­ти персонал государственных служащих всех трех категорий.
В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь пред­принимательских, академических, профсоюзных кругов; кон­сультируются с представителями Парламента и служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правитель­ство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность инфор­мации, поступающей по официальным каналам, проводить не­зависимые экспертизы, исследования и в конечном итоге полу­чать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.
Вспомогательные органы при правительстве Японии раз­виваются быстрыми темпами. В целом же система вспомогательных органов имеет доста­точно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при мини­стерствах и ведомствах, позволяют координировать и контро­лировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные про­екты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комис­сиями парламента.
Во многом сходные задачи, только на более высоком уров­не, приходится решать органам, создаваемым при правитель­стве. Например, координировать работу министерств и ве­домств, а не департаментов и отделов министерства. При Ка­бинете министров действуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной оборо­ны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам при­равненная к министерству. Они занимаются подготовкой важ­нейших вопросов государственной деятельности[8].
Среди органов, подчиненных Кабинету, важнейшие — административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению пра­вил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов земле­пользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер­-министру.
    продолжение
--PAGE_BREAK--