Доходы и расходы муниципального образования

--PAGE_BREAK--
1.3.        
Расходы муниципальных бюджетов

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Расходы бюджета, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления.

Классификация видов расходов, прежде всего, исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. Обычно бюджетные классификации выделяют две основные группы расходов: обязательные (на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития) и необязательные расходы (на мероприятия краткосрочного характера).

Не менее важным является деление расходов на текущие и капитальные расходы, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представ­ляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инноваци­онную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечи­вающие текущее функционирование органов местного самоуправ­ления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным пра­вовым актом органа местного самоуправления.Бюджетные расходы осуществляются в соответствии с расходными полномочиями и обязательствами, то есть правами и обязанностями органов власти в пределах своей компетенции. Каждый уровень власти имеет свои расходные полномочия, причем нормативные акты должны финансироваться принимающей их стороной, а не исполняющей. Перечень нормативных актов, заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств ме6стного бюджета, образует реестр расходных обязательств.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, ко­торые в таком качестве определяет закон, а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обяза­тельств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территори­альными уровнями государственной власти.

Исключительно из местных бюджетов финансируются сле­дующие виды расходов:

-     содержание органов местного самоуправления;

-     формирование муниципальной собственности и управление ею;

-     организация, содержание и развитие учреждений образова­ния, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, СМИ и т.д.;

-     содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-     организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-     муниципальное дорожное строительство;

-     благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-     организация утилизации и переработки бытовых отходов;

-     содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-     организация транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

-     обеспечение противопожарной безопасности;

-     охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

-     реализация целевых программ, принимаемых органами ме­стного самоуправления;

-     обслуживание и погашение муниципального долга;

-     целевое дотирование населения;

-     содержание муниципальных архивов;

-     проведение муниципальных выборов и местных референду­мов.

Помимо обязательных расходов, органы местного самоуправления могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предвари­тельно были покрыты необходимым объемом поступлений. Требование сбалансированности мест­ных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Наибольший удельный вес в расходах муниципальных бюджетов занимают расходы на социальную сферу. Формирование этих расходов должно осуществляться на основе минимальных   государственных   социальных стандартов (МГСС). Этогосударственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Установление МГСС, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг входит в компетенцию органов государственной власти РФ.

Главной проблемой большинства местных бюджетов является бюджетный дефицит, то есть превышение расходов бюджетов над их доходами. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъек­та Российской Федерации

В расходной части муниципального бюджета предусматривает­ся создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления, размер которых устанавливается представительными органами местного самоуправления при утвержде­нии бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расхо­дов (проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

На сегодняшний день, исходя из сообщений пресс-службы Счетной палаты РФ, количество самодостаточных муниципальных образований не превышает 2% от их общего числа. Таким образом, по мнению СП РФ, местные бюджеты не располагают средствами на выполнение в полной мере мероприятий по реализации закона о местном самоуправлении.


Глава 2. Анализ формирования и расходования

средств бюджета г. Липецка

2.1.        
Анализ бюджетного устройства г. Липецка

Формирование и исполнение местных бюджетов является актуальной темой для любого муниципального образования. Хотя муниципальные образования и самостоятельны в данном вопросе, субъект РФ оказывает существенное влияние на процессы формирования и исполнения местных бюджетов.

Город Липецк является областным центром Российской Федерации с 6 января 1954 г.Сегодня Липецк – административный, научный, культурный и индустриальный центр области. В 2006 году он был признан самым благоустроенным городом России по итогам федерального конкурса.

Согласно статье 43 Устава города, Липецк имеет свой собственный бюджет (городской бюджет), формирование, утверждение, исполнение которого, а также контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законодательством, а также принимаемыми в соответствии с ними законами Липецкой области.

В городском бюджете города Липецка раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Липецкой области, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Официально публикуются: проект городского бюджета, решение об утверждении городского бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения городского бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

Положение об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в г.Липецке былоутверждено Липецким городским Советом депутатов 24 сентября 2002 года и определяет основные понятия, содержание и механизм осуществления бюджетного устройства и бюджетного процесса в г. Липецке. Данное положение базируется на конституционном единстве бюджетной системы РФ.

Основываясь на вышеуказанное Положение  бюджетным устройством следует называть организацию и принципы построения бюджетной системы, которая основывается на принципах:

-     единства бюджетной системы;

-     самостоятельности бюджета;

-     полноты отражения доходов и расходов бюджета;

-     сбалансированности бюджета;

-     эффективности и экономности использования бюджетных средств;

-     гласности и др.

Доходы городского бюджета формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации, законами Липецкой области, нормативными правовыми актами городского Совета депутатов за счетналоговых и иных поступлений.Расходы городского бюджета осуществляются в формах, предусмотренных бюджетным законодательством.

Городской Совет депутатов вводит местные налоги, сборы, устанавливает размеры ставок по ним, предоставляет льготы по их уплате в пределах предоставленных им прав, причем  правовые акты городского Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в свои нормативные и правовые акты о налогах и сборах, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

Расходы бюджета г.Липецка делятся на капитальные и текущие расходы. В составе капитальных расходов бюджета формируется бюджет развития. В расходной части бюджета города также предусматривается создание резервного фонда администрации города (фонд непредвиденных расходов), размер которого не может превышать 1/2 процента утвержденных расходов городского бюджета. Администрация города ежеквартально информирует городской Совет депутатов о расходовании средств резервного фонда.

В расходной части городского бюджета запрещается создание резервных фондов представительных органов местного самоуправления и депутатов представительных органов.

Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства в соответствии с утвержденными сметами только на: оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг по заключенным муниципальным контрактам и в соответствии с утвержденными сметами без заключения муниципальных контрактов. На другие цели бюджетные средства не расходуются.

Бюджетные учреждения, органы местного самоуправления города, муниципальные предприятия, муниципальные заказчики ведут реестры закупок товаров, работ и услуг, где указываются наименование этих товаров, работ или услуг, наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг, а также цена и дата закупки.

Реестр расходных обязательств города Липецка ведется в том порядке, который был установлен администрацией города и представляется администрацией города в администрацию области.

В случае утверждения бюджета города с дефицитом источники его финансирования утверждаются Липецким городским Советом депутатов в решении о бюджете на очередной финансовый год. Ими могут быть:

-     муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

-     кредиты, полученные от кредитных организаций;

-     бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

-     поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

-     изменение остатков средств на счетах по учету средств городского бюджета.

Межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются бюджету города в форме:

1.       финансовой помощи, в том числе дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

2.       субвенции из региональных фондов компенсаций;

3.       иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

4.       бюджетных кредитов.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, главное управление Банка России по Липецкой области, Контрольно-счетная комиссия города Липецка. Главным распорядителем средств городского бюджета является администрация города и бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства.

Департамент финансов администрации города Липецка осуществляет непосредственное составление проекта бюджета, которому предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития области, города и отраслей экономики.


2.2. Доходы бюджета г. Липецка за 2008 – 2011 гг.

Бюджет города Липецка на 2008 год был сформирован с учетом требований БК РФ и утвержден сессией Липецкого городского совета депутатов 29.11.2007г. по доходам в сумме 6 214 535,6 тыс. рублей, по расходам в сумме 6 633 048,6 тыс. рублей, с дефицитом 418,5 млн. рублей. Сумма дефицита составила 12,2% утвержденного общего годового объема доходов без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, что соответствует требованиям ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ, так как в состав источников финансирования дефицита включено снижение остатков средств на счетах по учету средств бюджета города, а также поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности города.

Из общей суммы доходов в бюджете города собственные доходы составляют около 70% или 4307,7 млн. рублей, в том числе поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Это: 10% налога на доходы физических лиц и 3,8% налога на прибыль, и в абсолютной сумме составляет 513 млн. рублей, которая направлена на расходные потребности в капитальных вложениях.

Доля бюджета города Липецка составляет около 20% консолидированного бюджета Липецкой области. Это определяется наличием градообразующего предприятия, поступления от которого вносят большой вклад в бюджет города. Липецкая область, считающаяся регионом — донором, самодостаточна, но Липецк практически не обеспечен средствами в должной степени.

Для качественного составления проекта бюджета перед всеми главными распорядителями средств городского бюджета была поставлена задача: провести анализ эффективности всех расходов бюджета. Для решения этой задачи, в первую очередь, была проведена полная инвентаризация городских целевых программ и нормативно – правовых актов, регулирующих деятельность бюджетополучателей.

При составлении проекта бюджета на 2008г. предполагалось, что доходная его часть может быть увеличена за счет увеличения нормативов отчисления от налога на прибыль и платы за негативное воздействие на окружающую среду, и было предложено обратиться с соответствующей инициативой в органы государственной власти. К тому же в 2009 году бюджет Липецка лишили части доходов на прибыль и налогов на доходы с физических лиц.

Бюджет города Липецка на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов был утвержден решением Липецкого городского Совета депутатов от 16.12.2008 г. Приложением к бюджету был установлен перечень главных администраторов доходов бюджета города Липецка на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (таблица 1).

Таблица 1. Перечень  главных администраторов доходов  бюджета города Липецка на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов

Проведем анализ формирования плановых доходов бюджета города Липецка на период 2009-2011 гг., который позволяет сделать вывод, что в целом имеется положительная динамика основных показателей бюджетов (Приложение 3,4).

Так, доходы бюджета г. Липецка в течение 2008 – 2011 гг. возрастут на 41,94%, составив 8 801 731,4 тыс. руб. (рисунок 1).

Рисунок 1. Динамика общего объема доходов бюджета города Липецка

за период 2008 – 2011гг., тыс. руб.



В 2008 г. окончился переходный период, а с 2009 г.  Липецк перешел на финансирование по среднедушевому принципу лишь в сфере образования, поэтому в последние годы руководители всех муниципальных образований изыскивали все возможные резервы собственных доходов. Такой вывод можно сделать исходя из выступлений Главы Администрации Липецкой области Олега Королёва.

Согласно бюджету города Липецка на 2009 год общий объем поступлений доходов в бюджет будут составлять собственные доходы (налоговые и неналоговые поступления) в размере 5289500,4 тыс. руб., что составит 71% общего объема доходов бюджета, а также безвозмездные поступления в виде субвенций бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям в размере 2129957,9 тыс. руб. – это остальные 29% от дохода бюджета города (рисунок 2).

Рисунок 2.Объем поступлений доходов в бюджет города Липецка на 2009 год, тыс. руб.


Доля безвозмездных поступлений в последующие годы по данным прогнозов должна снижаться, соответственно увеличивая налоговые и неналоговые доходы бюджета города Липецка. Рост собственных доходов в бюджете будет постепенным и незначительным и не составит даже 10% за три последующих года (рисунок 3).

Рисунок 3.Сравнительные данные объемов поступления

доходов бюджетов 2009г., 2010г., 2011г., %


Изменение имеется не только в абсолютной величине, но и в структуре доходов. В 2009 году большую часть собственных доходов бюджета Липецка составят налоги на прибыль, доходы (НДФЛ). Это 2 594 290 тыс. руб., что в относительном выражении – 49%. На втором месте – налоги на имущество (налог на имущество физических лиц, земельный налог) – 23% в размере       1 222 735 тыс. руб. и доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности – 20% в размере                 1 055 174,4 тыс. руб.


Сравним структуру собственных доходов бюджета г. Липецка на 2009 г. с соответствующими доходами бюджетов планового периода 2010 и 2011 гг. На гистограмме (рисунок 4) видно, что наблюдается повышение доли налогов на прибыль и доходы в общем объеме налоговых и неналоговых доходов бюджета с 49% в 2009 г. до 51% и 56% в 2010 г. и 2011 г. соответственно. При этом уменьшится доля доходов от налогов на имущество с 23% до 20%, сократятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности с 20% до 17%. Доля доходов бюджета от остальных источников поступления бюджетных средств по плану существенно не изменится.
    продолжение
--PAGE_BREAK--
Рисунок 4.Структура налоговых и неналоговых доходов бюджета

города Липецка 2009 — 2011 гг., %



Однако прогнозы повышения налога на прибыль можно считать очень оптимистичными, так как в условиях финансового кризиса, трудно говорить о высокой степени достоверности прогнозов тех или иных параметров бюджета, который придется корректировать с учетом меняющихся финансовых условий. Последствия мирового финансового кризиса ощутили  предприятия не только Липецка, но и всего нашего региона уже в IV квартале 2008 года. Сегодня большинство организаций сократили свои штаты или уменьшили количество рабочего времени – это отразилось на поступлении налога на доходы физических лиц. Практически на всех предприятиях снизилась прибыль, а особенно тяжелая ситуация складывается сейчас в строительной отрасли.

2.3. Расходы бюджета г.Липецка за 2008 – 2011 гг.

Исполнение городского бюджета и кассовое обслуживание исполнения местного бюджета осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.

Сумма общего объема расходов утвержденного на 2008г бюджета города Липецка составила 6 633 048,6 тыс. руб. Депутаты горсовета, представители Общественной палаты города высказали свои замечания к расходной части проекта бюджета Липецка на 2008 год.

Заместитель председателя горсовета Александр Соколов отметил возросший контроль за использованием бюджетных средств как со стороны департамента финансов, контрольно-счетной палаты, так и со стороны самих распорядителей бюджетных средств. Тем не менее, этого недостаточно: сегодня главные распорядители бюджетных расходов должны увязывать их с показателями эффективности деятельности, ориентированных на конечный результат. В первую очередь это касается жилищно-коммунального хозяйства, капитального строительства, муниципального транспорта как отраслей, составляющих значительную часть расходов городского бюджета.

При формировании расходной части бюджета органы местного самоуправления столкнулись с проблемами. В связи с тем, что в течение последних 3-х лет доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в бюджете города Липецка превышала 30%, в соответствии со статьей 136 БК РФ город Липецк с 2008 года уже не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления.

Общий объем расходов бюджета города Липецка в 2009 году утвержден в сумме 7 660 370,9 тыс. рублей. Общий объем расходов бюджета города Липецка на 2010 год составит  7 972 125,1 тыс. рублей, в том числе условно утвержденные расходы в сумме 200 000 тыс. рублей, и на 2011 год – 8 821 532,2 тыс. рублей, в том числе условно утвержденные расходы в сумме 445 000 тыс. рублей.

Городской бюджет за анализируемый период утверждался с дефицитом. Прогнозируемый дефицит бюджета города Липецка на 2009 год составит 240 912,6 тыс. рублей. Прогнозируемый дефицит бюджета города на 2010 год составляет 144 481,8 тыс. рублей и на 2011 год – 19 800,8 тыс. рублей.

Источниками финансирования дефицита бюджета г. Липецка были установлены: изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета, акции и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной и  муниципальной собственности, а также государственные (муниципальные) ценные бумаги в размере 240 912,6 тыс. руб., 144 481,8 тыс. руб., 19 800,8 тыс. руб. в 2009, 2010, 2011 гг. соответственно (Приложение 5).

Как и доходы, расходы городского бюджета будут также увеличиваться (рисунок 5). Структура расходов городского бюджета не претерпела существенных изменений. Бюджеты по-прежнему имеют социальную направленность.


Рисунок 5. Динамика общего объема расходов бюджета города Липецка (без учета условно утвержденных расходов) за период 2008 – 2011гг., тыс. руб.


Большая часть ассигнований направляется в сферу образования (37% в 2009 году, 42% к 2010 и 2011 годам), сферу ЖКХ (17% в 2009 году, 14% к 2010, 2011 годам), здравоохранения (17%). Доля остальных расходов не превышает и 10% от общего их объема (рисунок 6).

Рисунок 6.Структура бюджетных ассигнований города Липецка за 2009 — 2011 гг., %



Уменьшение расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства связано с постепенным замещением их постоянно увеличивающимися платежами населения за коммунальные услуги и с привлечением частного капитала. Однако на охрану окружающей среды следует привлекать большую часть средств в связи с тяжелой экологической ситуацией в городе.

Анализ показывает, что средний темп роста доходов превышает средний темп роста расходов. Например, темп роста расходов в городе Липецке за 2009 год составляет 115% по сравнению к предыдущему году, а вот темп роста доходов за 2009г. – 119% также по сравнению к предыдущему году.

Депутаты Липецкого горсовета уже в феврале 2009 года приняли решение о внесении изменений в бюджет города на 2009 год. Бюджет муниципалитета уменьшен на 263 987, 1 тыс. рублей в связи с ожидаемым уменьшением поступлений налога на доходы физических лиц на 43,191 млн. рублей (из-за снижения нормативов отчисления по данному налогу с 33,29% до 32,4 %) и уменьшения субвенций из областного бюджета на 220 796,1 тыс. рублей.

Данные субвенции должны были быть направлены на реализацию ряда областных законов, в частности, «О нормативах финансирования образовательных учреждений» (102,3 млн. рублей), «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения» (27,8 млн. рублей) и др. Соответственно, не будут профинансированы мероприятия, предусмотренные этими законами. Кроме того, снижаются расходы на управленческий аппарат в целом – органов местного самоуправления, департаментов администрации и т.д.

Таким образом, базовые показатели бюджета 2009 года составят: по доходам 7 155 471,2 тыс. рублей, по расходам 7 396 383,8 тыс. рублей.  



Глава 3. Основные направления совершенствования использования бюджетных средств муниципального образования

3.1. Предложения по повышению эффективности формирования и исполнения местных бюджетов

Местное самоуправление – один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, а также уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

Президент России Дмитрий Анатольевич Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». [32] В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии. Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие вышеназванного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

-     приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

-     четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений;

-     разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является главным направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:

-     обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;

-     обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;

-     обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;

-     ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

Реализация на практике решений муниципальной реформы привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

Однако уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому – огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в 2003-2007 гг. не привела к существенным  изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

Учитывая изложенные выше проблемы и тенденции развития, можно выделить следующие основные векторы возможного совершенствования системы местного самоуправления, которые находят поддержку у экспертов:

1.       создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов;

2.       обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;

3.       учет местных приоритетов при формировании финансовой политики.

В этих целях целесообразно осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

1.       Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований [14].  Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета – в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.

2.       В отличие от городских округов, применительно к районам (и, в какой-то мере к поселениям) следует совершенствовать систему межбюджетного выравнивания. Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сроков.

3.      
Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых мандатов и предусмотреть на них средства.

4.       Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически повсеместным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия финансово несамодостаточных городских округов, а также крупных и с высокой плотностью населения районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

5.       Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 БК РФ ограничения самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30%  –  ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70%  –  вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня.

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.


3.2. Информационные системы и оптимизационные модели управления бюджетным процессом в г.Липецке

Проводимая в стране бюджетная реформа наряду с административной реформой влечет за собой введение новых форм взаимоотношений между региональной властью и органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, предполагает особый подход к организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений.  Законодательство  требует  от  бюджетных  отношений  прозрачности, четкости и контроля, скорости и удобного доступа данных.

В настоящее время бюджеты практически всех уровней государственного управления оказались в сложных финансовых условиях и непростая финансовая ситуация с исполнением бюджетов уже стала привычной. Для ряда регионов и городов РФ характерна ситуация, при которой, несмотря на значительное насыщение органов власти, отвечающих за исполнение бюджета, самой современной вычислительной техникой, изменилась лишь производительность труда бухгалтеров и экономистов, но сама методика бухгалтерского учета, изначально ориентированная на ручные расчеты, практически не изменилась, город Липецк не стал исключением. В этой связи возрастает необходимость изыскания путей экономии бюджетных средств, в том числе за счет формирования математически обоснованных стратегий управления бюджетным процессом.

Огромный экономический и финансовый потенциал, имеющийся у бюджетов, в настоящее время используется далеко не в полной мере, что, в частности, обусловлено недостаточной разработанностью вопросов внедрения в процесс управления, их функционированием и развитием различных видов математических моделей.Указанная проблема обусловила необходимость формирования информационных систем, направленных на автоматизацию процесса исполнения бюджетов с помощью интегрированных аналитических систем поддержки принятия управленческих решений. Эти системы предназначены не только для предоставления пользователю возможности получения той или иной отчетной информации в виде различных индексов и индикаторов по планированию и исполнению бюджета, но и предоставляющие возможность автоматизированного формирования оптимальных стратегий управления бюджетными ресурсами в виде готовых планов-графиков движения средств бюджета и всех сопутствующих отчетов. Система поддержки принятия решений должна представлять собой общую операционную среду для моделирования объектов в условиях динамично меняющейся экономической ситуации. Наиболее общая форма построения автоматизированной системы поддержки решений представлена лабораторией макроэкономических
исследований, изображена на рисунке  приведена ниже, на рисунке7.

Рисунок 7.Структура системы поддержки принятия управленческих решений



На основе данных используемая система учета позволяет строить всевозможные денежные потоки в моделируемом периоде времени, моделировать и рассчитывать любые финансовые показатели. Основное отличие между денежными потоками и рядами финансовых показателей состоит в том, что компоненты потока измеряются в денежных единицах, в то время как значения показателей могут иметь любую размерность. Операционная среда содержит базовые алгоритмы расчета, а также позволяет пользователю создавать собственные алгоритмы расчета денежных потоков и используемых показателей. Из потока оперативной информации интегрируются только данные, необходимые для осуществления аналитических работ. Организация данных производится по предметному принципу для упрощения составления отчетов.

Рассмотрим структурную схему модели формирования местного бюджета в самом общем виде и некоторые наиболее общие ее характеристики (рисунок 8).

Рисунок 8.Структурная схема модели автоматизированного формирования бюджета

 

Одним из достоинств автоматизированной системы является формирование наиболее благоприятного для лица, принимающего управленческие решения режима активной работы с моделью, который, с одной стороны, предполагает гибкую и проработанную систему изменения входящих данных, а с другой стороны — многогранные механизмы анализа полученного плана-решения.

Применение модели позволит делать оперативный прогноз с учетом условий в соответствии с макроэкономической ситуацией, тенденцией ее развития, и статистикой исполнения бюджета за предыдущие периоды. В настоящее время сделана успешная попытка реализации такого подхода как с использованием оригинальных программных средств, так и с применением широко используемых СУБД.

Применение оперативной модели формирования и исполнения бюджета обусловлено необходимостью проследить влияние динамики действующих законодательных, нормативных и рыночных ограничений на процесс формирования и исполнения бюджета. Модель позволяет выявить альтернативы решения задачи и оценить результаты, к которым они приводят, а также дает возможность определить, какие данные необходимы для оценки имеющихся альтернатив. В итоге это обеспечивает получение обоснованных выводов.

В общем случае подготовка и разработка такой модели, а также ее инфраструктуры и методики применения позволит получить следующие результаты.

1.       Улучшение качества управляющих решений. Достаточно часто математические модели предписывают способы действия более рациональные по сравнению с теми, которые определяются на основе интуиции.

2.       Улучшение качества координации между подразделениями администрации. Применение математических моделей нередко служило средством, помогающим «из беспорядка сделать порядок».

3.       Улучшение качества контроля. Руководству хорошо известно, что непрерывный надзор за исполнением управляющих решений рутинного характера обходится очень дорого. Применение математических моделей позволяет определить стандартные, надежные процедуры контроля за текущей деятельностью.

4.       Создание более совершенных систем. Подготовка модели, описывающей процесс генерации и исполнения бюджета муниципального образования, позволит выявить слабые места действующей практики бюджетного процесса в Липецке и одновременно прояснит пути решения вскрытых в результате исследования проблем.

В заключение можно еще раз подчеркнуть, что внедрение различных моделей, прогнозирование и анализ с их помощью полученной информации в общем случае является еще одним средством повышения эффективности формирования и исполнения бюджета города Липецка.

    продолжение
--PAGE_BREAK--