Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области

--PAGE_BREAK--1.2. Принципы законности.


Для понимания природы законности нужно выяснить ее  основные принципы. Рассмотрим наиболее важные  из них:

1. Важнейшей чертой законности является  её  всеобщность.

Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится в пределах действия права. Никто не может уклоняться  от выполнения установлений, исходящих от государства, точно так  же, как и государство не может уклониться от обеспечения и защиты законных прав личности. Приоритетным субъектом правового  регулирования являются граждане государства. Государство  обязано  создавать наиболее благоприятный режим для удовлетворения разнообразных интересов своих граждан.

   Всеобщность, как необходимая черта  законности,  в  одинаковой мере относится и к государству, и к его  гражданам.  Государство ответственно перед гражданином, а гражданин  перед  государством. Если в законах государства выражаются действительные интересы его граждан, то правовые предписания реализуются  без  принудительных мер государственного воздействия. Понятно, что государство не может учесть всю гамму индивидуальных интересов, да  и  не  должно.

Однако посредством законодательной деятельности оно может и  должно предоставлять своим гражданам возможность самостоятельно распоряжаться собственными благами и свободой деятельности.    Обеспечение всеобщности соблюдение правовых предписаний -  задачи государства и его органов.  Обладая  необходимыми  организационными, материальными и принудительными средствами, оно призвано надёжно охранять законные права и интересы граждан. Сами граждане внегосударственно-правовых структур не могут установить  режим законности в общественной жизни[11].

2. Равная возможность всех граждан пользоваться защитой  закона и их равная обязанность следовать их предписаниям(равенство всех перед законом и судом).  Прочий  эффективный  режим  законности  в обществе возможен только в условиях равенства  всех  людей  перед законом и судом. С одной стороны, субъекты права должны  в  полном объёме выполнять возложенные на них обязанности, подчиняться требованиям закона. С другой стороны, государство  должно  создавать все необходимые условия для осуществления их законных прав и  интересов. Права и свободы других лиц. В условиях правовой  государственности это требование имеет принципиальное значение, поскольку свобода одного человека не может быть реализована в ущерб свободе другого. Закон не допускает ущемление прав одних за счёт  прав  других граждан государства[12].

3. Единство законности. Законы представляют абсолютно одинаковые  требования ко всем субъектам, находящимся в  сфере  временного  и  пространственного действия. Законы федеративного государства имеют одинаковую силу на территории всех государственных образований,  входящих в состав федерации. Единое понимание сущности  и  конкретного содержания  законов  обеспечивает  законность  правоприменительной деятельности компетентных органов и должностных лиц. Она соответствует действительному смыслу законов и проводит в жизнь заложенные в нём регулятивные функции[13].

4.                     
 Верховенство закона. Является свойством законности, связанным с исключительностью закона, означающим иерархию нормативно-правовых актов, что закрепляется в Конституции РФ. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий­ской Федерации.

Функционирование государства должно осуществляться исключительно на основе законов, при строгой реализации долж­ностными лицами своих обязанностей и прав социальных субъ­ектов. Это свойство распространяется на все правовые формы деятельности государства: правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам— исполнителям норм права (прежде все­го закона) занимать позицию «свободного усмотрения», произ­вольно принимать решение, исполнять или не исполнять закон по тем или иным мотивам[14].

5.
Неотвратимость реализации законности.Обозначает пре­сечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за эти нарушения. Всякое пра­вонарушение есть одновременно и нарушение законности. Пра­ву должны быть чужды «мертвые» нормы, которые только про­возглашаются, но не реализуются. Еще Петр Великий отмечал: «Всуе законы писать, коли их не исполнять». Законность явля­ется проводником, реальностью его, это право в действии, реализации его как социальной ценности, как важнейшего ин­струмент регуляции общественных отношений[15].

6. Недопустимость противопоставления законности и целе­сообразности.Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь такова: любое отступление от законности, объясняемое «высшими интересами», «требования­ми народа», «моральными соображениями» и т. п., приводит к дестабилизации в обществе, способствует росту правового ни­гилизма.

Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая также определяется законом. До тех пор, пока изменения не внесены, закон действует, существует. «Не зря древние говорили: „Закон суров, но это закон“.

В то же время законность предполагает учет целесообраз­ности, пользы в процессе применения права, когда назначается конкретная мера наказания за совершенное правонарушение.

Но в любых случаях соображения целесообразности учитыва­ется на основании и в рамках закона[16].   

7. Предотвращение и эффективная борьба  с  правонарушениями.Правовое государство создаёт  необходимые материальные, политические, социальные и  другие  предпосылки для предотвращения и пресечения правонарушений. Благоприятные материальные условия жизни, социальная  защищённость  населения, политическая стабильность  в  стране,  наличие  справедливых правоохранительных законов составляют реальную основу режима  законности.

   Непосредственная защита интересов субъектов права, любого гражданина, проживающего на  территории  государства,  осуществляется специальными правоохранительными органами:  судом,  прокуратурой, арбитражем, милицией. Обеспечивая законное  функционирование  общественных отношений, эти органы в необходимых случаях  применяют к правонарушителям различные меры государственного принуждения.

   Решения конституционного суда являются окончательными,  опротестованию и обжалованию не подлежат. Таким  образом,  требования законности в единстве и взаимодействии обеспечивают  стабильность и гармоничность общественной жизни, способствуют  развитию  гражданского общества в соответствии с объективными  законами  исторического процесса.

   Законность представляет собой процесс  осуществления  законов. Режим законности означает такое состояние общественной жизни,  при котором участники правоотношений свободно  реализуют  принадлежащие им юридические права и обязанности. Законность  есть  предпосылка такого порядка в общественной жизни, который  соответствует предписаниям правовых норм. Другими  словами,  в  результате  действия законности в обществе складывается правовой  порядок,  являющийся целью правового регулирования общественных отношений[17].
8.
Неразрывная связь законности и культурности. Без куль­турности не может быть, и речи о законности; чем выше уро­вень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше  и уровень законности.

Единство права к законности вытекает из свойства права  как регулятора общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций посредством законно­сти. Так как законность связана с реализацией права, то из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказан­ное выше.

Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной жизни, включает не только требование законо­сообразного поведения, но и само такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим законности, который неразрывно связан с демократией, является ее выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего, прав и свобод граждан. Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным инте­ресам[18].

Законность включает равенство всех перед законом, ра­венство прав и обязанностей. Выполнение последних есть реа­лизация требований законности и в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что способствует  активному участию граждан в делах общества и государства, прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут восприняты их абсолютным большинством. Демократия, в свою очередь, обеспечивает заинтересованность людей в  исполнении законодательства и подконтрольности деятельности государственного аппарата. Это надежная гарантия законности.

Законность как режим государственной и общественной жизни есть единство объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического осуществления закона и иных нормативно-правовых актов, т.е. строжайшей фактической реализации, воплощения в жизнь.

Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как принципа, как идеологического явления. Со­гласно принципу законности поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это одна из идей пра­восознания, идеологическая предпосылка режима законности.

В то же время ясно, что нельзя сводить это понятие к прин­ципу законности. Если определять законность как „совокупность определенных требований“, „режим требований“, то тогда она сводится к одному из своих идеологических проявлений— к принципу или методу деятельности, воплощенному в требова­ниях. Требования — это сфера только сознания, а законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой ре­жим общественных отношений, а не режим требований.

В современных условиях в процессе формирования право­вого государства, перестройки правового сознания нашего об­щества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности[19]:

1)     проведение четких разграни­чений законности как режима и форм ее реализации (как мето­да государственного руководства обществом, как принципа дея­тельности социальных субъектов);

2)     изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);

3)      анализ закон­ности в механизме правового регулирования, дающий возмож­ность более четко отграничить ее от близких государственно-правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав эле­ментов и связь между ними.

Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основанные функции:

·        проведение в жизнь государственной воли народа, связь законности с реализацией  права;

·     создание условий для выработки целесообразных, эффек­тивных норм права, связь законности с правотворчеством;

·     обеспечение реальности правового регулирования, связь законности со всеми элементами его механизма.

Научный интерес представляет анализ структуры закон­ности. К элементам, лежащим в ее основе, относится:

а) право­верность субъектного состава участников общественных отно­шений (определяемая их правоспособностью);

 б) правомерность положения (социальной позиции) участников общественной жизни (определяемая содержанием и объемом их субъектив­ных прав и обязанностей);

в) правомерность деятельности субъ­ектов по применению и реализации прав и обязанностей (опре­деляемая „материальными“ и формальными ее показателями, укрепленными в соответствующих юридических нормах). Суть познания внутренне необходимых связей законности состоит в том, что скрывается механизм конституирования, функционирования и развития общественных отношений[20].


    продолжение
--PAGE_BREAK--1.3.Гарантии законности
Под основными средствами обеспечения законности в юридической науке принято понимать систему га­рантий и методов обеспечения законности. Схематично в теории государства и права гарантии законности рассматриваются так[21] (см. рис 3):

                                                                  


                                      Рис.3





Гарантии— это совокупность условий и способов, позво­ляющих беспрепятственно реализовать правовые нормы, поль­зоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности.                                        

Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные госу­дарством и общественностью средства, обеспечивающие точ­ную реализацию норм права всеми субъектами.

Экономическими (материальными) гарантиями являются, прежде всего, материальные условия жизни общества, сердцевину которых составляют социально-экономическое устройство общества, существующие формы собственности, их многообразие, хозяйственная самостоятельность частных (физических) и юридических лиц.

Социальные гарантии включают весь комплекс общественных мер по борьбе с правонарушениями, отступлениями от идеи законности. Это профилактическая, деятельность по предупре­ждению правонарушений, контрольная функция общественности, использование возможностей учета общественного мнения и. т. п.

Политические гарантии— это демократизм государственного и общественного строя, отраженный в функционировании политической системы в целом, с присущими демократическо­му обществу политическим плюрализмом, реальным разделением властей, наличие правового государства (или хотя бы тен­денции к его построению).

Идеологические гарантии состоят в господстве идеологии, на базе которой развиваются духовная жизнь общества, идейное воспитание граждан, включая все формы общественного  сознания, в первую очередь правовое, глубокое уважение к праву  как социальной ценности.

Юридические гарантии выступают как система специаль­ных средств укрепления законности и правопорядка, деятельность специальных правовых органов по предупреждению и пресечению правонарушений.

К специальным юридическим средствам следует отнести, прежде всего, все нормы права, в которых выражено требова­ние законности. Правовая регламентация общественных отно­шений ставит правоохранительные органы в четкие правовые рамки, лишает их возможности действовать исходя из интересов целесообразности.

Юридическое требование законности состоит в следующем:

1)                      справедливое наказание за неисполнение норм права;

2)                      за­конодательное (конституционное) закрепление верховенства закона и определение способов его охраны;

3)возложение на определенные органы обязанности охранять законность, пресе­кать ее нарушения, контролировать и осуществлять надзор за исполнением законов и определение полномочий этих органов по реализации функции охраны законности и правопорядка;

4)законодательное закрепление за гражданами возможности отстаивать свои права, запрещение использовать их в ущерб другим лицам, конституционное закрепление идеи презумпции невиновности. Эти способы закреплены в Конституции РФ, а в отраслевом законодательстве получили конкретизацию.

Правоохранительные органы пресекают нарушения закон­ности, восстанавливают права, устраняют неблагоприятные по­следствия правонарушений. По действующему законодатель­ству органы дознания, прокурор, следователь, суд обязаны вы­явить причины и условия, способствовавшие совершению пре­ступления, и принять меры к их устранению.

Прокуратура— это специальный орган, на который возло­жены обязанности общего надзора за законностью следствия и дознания, содержания в местах изоляции, за актами судебных органов с точки зрения их обоснованности и законности. Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

·привле­чение к уголовной ответственности;

·поддержание государствен­ного обвинения в суде;

·разрешение жалоб граждан; выдача ор­деров на арест и обыск;

·принесение протеста на незаконные нормативные акты и  индивидуальные решения государствен­ных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;

·проверка состояния законности в учреждениях и организаци­ях; надзор за: — деятельностью муниципальной и криминальной милиции;

-обращением с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Важной гарантией является судебный контроль, так как «третьей властью» является вся система правосудия. Надо по­лагать, настала пора вообще изменить наше видение правосу­дия, интерпретацию его назначения лишь как «применителя права». Опыт развитых демократических стран, причем не только англо-американской группы, свидетельствует, что высокий уро­вень правового развития достигается в обществе, где суд, опи­раясь на Конституцию, на закон, на общепризнанные права че­ловека, тоже творит право. Поэтому придание решениям выс­ших судебных инстанций функций судебного прецедента пред­ставляется делом назревшим, вполне оправданным.

Деятельность судебных органов на основе гласности долж­на создавать условия для укрепления законности и правопо­рядка в нашей стране, включая и впервые осуществляемый конституционный контроль.

В современных условиях особую важность имеет норма­тивное закрепление обязанностей Президента России быть га­рантом конституционной законности, используя для этого все дозволенные средства, включая в первую очередь деятельность правоохранительных органов по пресечению правонарушений и устранению их вредных последствий, профилактическую ра­боту. Кроме того, важно личное восприятие каждым идей законности и понимания необходимости укрепления правопо­рядка.           

Большое значение в современных условиях приобретает комплексная разработка системы мер и государственно-право­вых механизмов, призванных защищать конституционные пра­ва и законные интересы граждан, субъектов федерации, пре­дотвращать злоупотребления своими правами со стороны госу­дарственных органов, обеспечивать единство правовой системы.

Отсутствие конституционного механизма ответственности должностных лиц всех ветвей власти за принимаемые решения слишком очевидно для юристов, его создание напрашивается само собой. В этой связи являются прогрессивными принимае­мые законодателем меры по персонификации ответственности должностных лиц за исполнение незаконных актов, приказов и распоряжений. «Законность» тоталитарной системы, которая строилась на известной формуле: «приказ начальника— закон для подчиненных» и поныне, к сожалению, служит должност­ным лицам оправданием в принятии решений, унижающих че­ловеческое достоинство, влекущих невосполнимые потери эко­номического, политического, нравственного и социального ха­рактера[22].


    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Формы и методы обеспечения законности в органах исполнительной власти.2.1.Роль органов прокуратуры  в обеспечении законности
По федеральному закону «О прокуратуре»[23], #G0Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации[24]#S и исполнением законов.

В соответствии сост. 21 закона «О прокуратуре» на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, изда­ваемых (принимаемых) федеральными министерствами, госу­дарственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также орга­нами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них пол­номочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты(указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, ука­зания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, вы­ражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Проку­рорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законода­тельству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и ис­полнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных инте­ресов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки[25].

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделя­ют особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными вст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в про­шлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, из­даваемых органами представительной и исполнительной вла­сти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, про­куроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и про­верки законности правовых актов, изданных соответствую­щими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения Закона «О заня­тости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность из­данных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов в основном испол­няют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых ак­тов как письменных, так и устных, и совершении других юри­дически значимых действий (например, заключение разного рода договоров)[26].

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов[27].

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представитель­ных и исполнительных органах субъектов РФ, органах мест­ного самоуправления, военного управления и органах контро­ля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность про­ведения проверок в этих органах каждая прокуратура чаще всего устанав­ливает самостоятельно. Однако на практике проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.[28]

Без сигналов о нарушении законов могут также проводить­ся проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделен­ных правом применения административных санкций, по­скольку выносимые ими постановления о привлечении к ад­министративной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о неза­конном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущем­ляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокуро­ром и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, не­зависимо от их подчиненности (подведомственности) и фор­мы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых обще­ственными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, време­ни и возможностей, которыми он обладает, и от других факто­ров может предусматриваться проведение[29]:

• сплошныхпроверок законности актов, изданных (при­нятых) органом за определенный период времени (квар­тал, полугодие, год);

• целевыхпроверок, т.е. проверок актов, изданных (при­нятых) по конкретному вопросу за определенный отре­зок времени (например, по вопросу приватизации муни­ципальных предприятий);

• проверок законности конкретного акта или не­скольких актовв связи с получением сведений об их незаконности;

• комплексныхпроверок, когда наряду с проверкой за­конности актов проводятся и проверки исполнения кон­кретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокура­туре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представитель­ные и исполнительные органы власти всех уровней направля­ют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, по­становления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и ис­полнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность прово­дить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельски­ми органами местного самоуправления, поступившим в рай­онные органы местного самоуправления, а постановления, из­данные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию[30].

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам закон­ности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления проку­рора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна­комления с соответствующими документами:

• материалами проверок, расследований, ревизий;

• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведениюпроверок законности актов также необходи­мо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно опове­щается руководитель органа, где она будет проводиться. Про­курор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распо­ряжение прокурора на время проверки работника органа для  оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предос­тавляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут со­держаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм[31].

Перед началом проверки прокурор должен поинтересо­ваться, какие меры приняты соответствующими должностны­ми лицами в связи с ранее внесенными протестами или пред­ставлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным поста­новлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.                                                   

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличе­нию предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяе­мого закона, а также к ознакомлению с материалами, послу­жившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к то­му, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению, финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке нормативных  актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли орга­ном его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

• не допущено ли в акте нарушение материального закона

по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за­конные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и дру­гих субъектов федерации;

• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

• не содержится ли в акте сведений о совершении престу­плений и других правонарушений;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоя­тельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внеш­не акт может выглядеть вполне законным, хотя в дейст­вительности  он  не  соответствует  фактическим обстоятельствам;

• содержат ли акты, в особенности изданные представи­тельными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, мате­риально-технические и организационные средства, не­обходимые для обеспечения их выполнения;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия или издания акта, за­крепленный в регламенте органа;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому[32].

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и дру­гие органы осуществляют контроль за исполнением своих ре­шений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, руко­водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяс­нения от должностных лиц, их издавших, и при необходимо­сти от других лиц. При выявлении устных актов, противоре­чащих закону, обязательно потребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим в следующей главе данной научной работы.

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти.


В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов[33]. Он имеет несколько частей — по отраслям надзорной деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной власти.

Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению, исполнители, сроки исполнения.

Правильному выбору подлежащих проверке вопросов способствует знание возможных нарушений законов теми или иными органами власти. Одну их часть можно определить путем анализа  законодательства, другую – большую и наиболее необходимую – на основе изучения практики прокурорского надзора[34]. 

Основной объем информации общего характера сотрудники прокуратуры получают на основе анализа данных о структуре проверяемого органа, функциональном назначении интересующих прокурора структурных подразделений, деловой документации, в которой отражается их работа. Эти сведения можно почерпнуть из справочников, отчетных документов, устава и положений об отделах (управлениях), должностных инструкций, устанавливающих должностные обязанности различных категорий служащих.

Данные о соблюдении законов, определяющих порядок несения службы, и статус служащих содержатся в материалах коллегий  министерств и ведомств, заседаний и совещаний, отчетах о работе органа власти. Полезными в этом плане могут быть материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Разноплановую информацию о нарушениях законодательства получают также из средств массовой информации, жалоб и обращений граждан и должностных лиц.

Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит: четко сформулировать задачи; в требовании, направляемом руководителю, указать период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц; обозначить также реальный срок, по истечении которого ожидается получение акта ревизии или проверки. При этом необходимо контролировать исполнение требования прокурора.

Наиболее распространенной формой реагирования на выявленные нарушения законодательства является протест[35]. Это связано с тем, что деятельность служащих в большей части оформляется правовыми актами. Протест приносится на противоречащий закону правовой акт по следующим критериям:

·   издание правового акта во исполнение недействующего закона, неправильный выбор закона;

·   несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе норм;

·   искажение смысла правовых актов;

·   выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт, несоблюдение формы и процедуры издания правового акта.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему противоречащий закону правовой акт. Это делается в тех случаях, когда прокурор вправе рассчитывать на деловое и объективное рассмотрение своего документа. При отсутствии такой уверенности следует обратиться с заявлением в суд.

Заявление в суд может быть направлено и после отклонения протеста прокурора, однако такой вариант не совсем желателен. Адресат прокурорского реагирования должен определяться точно, на основе всесторонней оценки ситуации во избежание промедления с решением вопроса об отмене незаконного акта[36].

Правовой акт может быть опротестован в целом либо в части, противоречащей закону. 

Представление прокурора направлено на устранение нару­шений закона, их причин и способствующих им условий. Оно вносится в орган или должностному лицу, полномочным   устранить выявленные нарушения. Следует иметь в виду, что   принимаемые по представлениям меры нередко носят формальный характер. Поэтому от прокурора требуется обеспе­чение жесткого контроля за результативностью действий ор­ганов и должностных лиц по устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

По результатам проверки может быть возбуждено уголов­ное дело в случае, если будут установлены данные, указы­вающие на наличие признаков состава должностного преступ­ления в действиях конкретных лиц. Возбуждение уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Возбужденное  уголовное дело направляется органу расследования преступ­лений для производства предварительного следствия.

Основанием для возбуждения производства об администра­тивном правонарушении является установление в ходе про­верки признаков административного проступка. Постановле­ние о возбуждении производства об административном пра­вонарушении выносится при наличии достаточных доказа­тельств, подтверждающих факт административного правона­рушения, виновность конкретного лица в его совершении, наступление вредных последствий, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Постановление о возбуждении производства об админи­стративном правонарушении направляется органу (должност­ному лицу), уполномоченному рассматривать дело об адми­нистративном проступке.

Привлечение по инициативе прокурора государственных и муниципальных служащих к административной ответственно­сти является эффективной формой укрепления законности в сфере государственного управления и местного самоуправ­ления, однако возможности данного средства прокурорского реагирования пока используются не в полной мере.

Меры прокурорского реагирования должны быть нацелены па усиление борьбы с коррупцией, своевременное пресечение корыстных и иных злоупотреблений служебным положением государственными и муниципальными служащими[37].


    продолжение
--PAGE_BREAK--2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.


Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами  законодательной и исполнительной власти  невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения, при­надлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пре­делов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой госу­дарственной власти (ст. 73). Принятие Кон­ституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом пред­метов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов[38].

Региональные правовые базы, соответству­ющие изменениям в государственной систе­ме управления и появлению не существовав­ших ранее органов местного самоуправле­ния, практически отсутствовали. В Читинской области нормативная правовая база нача­ла создаваться в основном с 1995 г., после переходного периода, вызванного реоргани­зацией органов региональной и местной вла­сти. За 1995-1999 гг. было принято 197 об­ластных законов и значительное количество иных нормативных правовых актов[39].

Одним из первых и значимых региональ­ных нормативных актов стал Устав — Основ­ной закон Читинской области, принятый об­ластной Думой 1 июня 1995 г., по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии Конституции Российской Фе­дерации. Спорные положения Основного закона области отражали различные точки зрения по вопросам формирования регио­нальных органов государственной власти, разграничения их полномочий. После обсуж­дения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии Конституции России двенад­цати пунктов Устава области; восемь пунк­тов признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации[40].

Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъек­тов Федерации и органов местного самоуп­равления.

За прошедшие пять лет областная зако­нодательная база значительно расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 1997 г. — 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. — 43 закона и 284 постановления, в 1999 г. — 49 законов, в первом полугодии 2000 г. — 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательство. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с превы­шением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие нормам феде­рального законодательство по конкретным вопросом.

Именно по этой причине признан област­ным судом не соответствующим федераль­ному законодательству принятый постанов­лением № 49 от 20 февраля 1997 г. Читин­ской областной Думы Закон Читинской области «О порядке сбора, приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, пере­работки и реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории Читинской области и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и юридических лиц зани­маться перечисленными в нем видами дея­тельности лишь при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Чи­тинская областная Дума преследовало бла­гие цели: лицензирование было призвано послужить ограничению вывоза с террито­рии области лома цветных и черных метол-лов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительство Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г. № 1418 определены порядок ведения лицен­зионной деятельности и перечень лицензи­руемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности[41]. То есть субъектам Российской Федерации не предоставлено право само­стоятельно определять виды деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому при­нятый Читинской областной Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству и областным судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законом нормативных право­вых актов областного уровня вызывает соответствующую реакцию государственных ор­ганов, осуществляющих контрольные и над­зорные функции. Так, прокуратура Читинской области на основании ст. 1 и 9 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протес­ты и представления на незаконные право­вые акты областной Думы, при этом незакон­ные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с федеральным законодательством.

В 1996 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных протестов), в 1997 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены 5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях нереагирования областной Думы на протесты областная прокуратура обращалось с заявлениями в Читинский об­ластной суд. По заявлениям прокурора Чи­тинской области, Краснокаменской городской Думы и жалобам граждан о признании противоречащими законодательству Рос­сийской Федерации решений Читинской об­ластной Думы областной суд рассмотрел и удовлетворил в 1996 г. — 1 дело,  в 1997 г. -5, в 1998 г. — 6 (из них 5 удовлетворены пол­ностью, 1 — частично). С 1996 по 1998 г. обла­стным судом было рассмотрено 26 таких дел, при этом 80 % исковых требований было удов­летворено. Приведем некоторые примеры.

11 ноября 1997 г. Читинским областным судом рассмотрено гражданское дело по за­явлению прокурора Читинской области о при­знании противоречащим законодательству Российской Федерации решения Читинской областной Думы «О введении сборов за ре­ализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5 октября 1995 г., а также по жало­бе А. В. Черепянко на ст. 1 Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции». В судебном заседании было установлено, что указанным решением представительным органом мест­ного самоуправления области было предло­жено за реализацию ввозимой алкогольной продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных подразделе­ний, предприятий и организаций, осуществля­ющих свою деятельность на территории об­ласти и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, о также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в областной внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона Читинской области «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов местного са­моуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с юридических лиц, независимо от их органи­зационно-правовой формы и формы собствен­ности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих рознич­ную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора должен использоваться на фи­нансирование социальных программ. От уп­латы сбора и других ограничений освобож­дались предприятия, производящие алкоголь­ную продукцию и находящиеся на территории Читинской области.

По смыслу и содержанию Закона Читин­ской области от 2 октября 1997 г. и реше­ния Читинской областной Думы от 5 октяб­ря 1995 г. ограничения принимались с це­лью защиты производителей алкогольной продукции Читинской области от конкурен­ции, предоставления им привилегий, а также с целью увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

В то же время установление ограничений по ввозу но территорию области алкогольной продукции и ее реализацию путем введения обязательного экспертного подтверждения сер­тификатов соответствия, полученного в других регионах Российской Федерации, противоре­чило действующему федеральному законода­тельству. Установив дополнительные ограниче­ния для реализации ввозимой в область алко­гольной продукции. Читинская областная Дума превысила свои полномочия. Статья 1 Зако­на Читинской области от 2 октября 1997 г. признано судом незаконной.

Другой пример. Решением Читинского об­ластного суда от 21 ноября 1997 г. удовлетво­рены требования прокурора Читинской обла­сти о признании недействительным подп. 1 п. 3 постановления Читинской областной Думы от 26 июня 1997 г. № 152 «О Законе Читинской области «О бюджете территори­ального фонда обязательного медицинского страхования»». Читинская областная Дума проигнорировало протест прокурора обла­сти, считающего, что данные правовые акты приняты Думой с превышением ее полно­мочий, не соответствуют п. «д» ст. 71 Кон­ституции Российской Федерации, Закону Рос­сийской Федерации «О медицинском стра­ховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г[42]. и Положению «О терри­ториальном фонде обязательного медицинс­кого страхования»[43], в которых предусмотрено, что указанные фонды находятся в государ­ственной собственности Российской Феде­рации, не входят в состав бюджетов и изъя­тию не подлежат.

В суде представители читинской областной Думы продолжали не соглашаться с требованиями прокурора области, полагая, что названные правовые акты соответству­ют законодательству Российской Федера­ции и вопросы по использованию средств фонда медицинского страхования относятся к ведению органов представительной и ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации, ссылаясь на Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению вне­бюджетных фондов» от 15 апреля 1993 г. и «О медицинском страховании граждан в Рос­сийской Федерации».

Ни один из названных в суде правовых актов не содержал положений о делегиро­вании представительным органам государ­ственной власти субъектов Федерации пол­номочий по управлению средствами фонда. Таких доказательств Читинской областной Думой суду представлено не было.

4 марта 1998 г. Читинская областная Дума приняло Закон «О внесении измене­ний и дополнений в Закон Читинской обла­сти «О статусе депутата Читинской област­ной Думы». В новой редакции этого Зако­на областная Дума предусмотрела в ст. 22 и 43 положения о неприкосновенности депутатов областной Думы на территории об­ласти и об ответственности за ее наруше­ние. Так, согласно ст. 22 депутат областной Думы обладает депутатской неприкосновен­ностью в течение всего срока его полномо­чий и не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, за­держан, арестован, подвергнут обыску или допросу. Была предусмотрена также непри­косновенность жилища депутата, его служеб­ного помещения, багажа, личных и служебных транспортных средств, средств связи и т. д. Статья 43 Закона устанавливала, что нару­шение положений, регулирующих вопросы де­путатской неприкосновенности, влечет от­ветственность, предусмотренную действующим законодательством.

Поскольку по мнению прокурора Читин­ской области, эти статьи противоречили дей­ствующему законодательству и были приня­ты Думой с превышением полномочий, проку­рор обратился в областной суд с заявлением о признании ст. 22 и 43 данного Закона недействительными.

Представители Читинской областной Думы с заявленными требованиями не со­гласились, ссылаясь на то, что неприкосновен­ность депутатов областных представительных органов предусмотрена ст. 38 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» и что Закон в этой части действует и подлежит применению.

В соответствии с п. «о» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции России вопросы неприкосновен­ности депутатов, затрагивающие аспекты уго­ловного и уголовно-процессуального законо­дательства, находятся в ведении Российской Федерации и по ним принимаются федераль­ные законы. Таким образом, субъекты Феде­рации не вправе осуществлять по этим вопро­сом собственное правовое регулирование.

По этим основаниям заявление прокуро­ра Читинской области областным судом было удовлетворено.

Можно привести и другие примеры. Так, Читинской областной Думой было принято решение № 149 от 5 октября 1995 г. об утверждении Порядка рассмотрения обла­стной Думой кандидатур на должности су­дей судов Читинской области. Часть 4 п. 2 решения областной Думы предусматривала при рассмотрении кандидатур на должнос­ти судей районных, городских судов обяза­тельное доведение до депутатов мнения со­ответствующего органа местного самоуправ­ления по рассматриваемой кандидатуре, а при его отсутствии — мнения главы местно­го самоуправления. Это положение, не соот­ветствующее п. 3 ст. 6 Федерального зако­на «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.[44], п. 6 ст. 13 Федерального конститу­ционного закона «О судебной системе в Рос­сийской Федерации» от 23 октября 1996 г.[45] и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Феде­рации, послужило причиной обращения с заявлением в областной суд прокурора Читинской области. Представители Читинс­кой областной Думы заявили, что порядок рассмотрения кандидатур на должности су­дей судов Читинской области является внут­ренним документом областной Думы, уста­навливающим процедуру согласования и порядок рассмотрения кандидатур, принятым в соответствии с регламентом областной Думы, что не противоречит федеральному за­конодательству, в том числе ст. 45 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[46].

Решение областной Думы, регулирующее вопросы формирования судейского корпуса, ставило кандидатуры на должность судей су­дов Читинской области в неравное положе­ние с кандидатурами судей в других субъек­тах Российской Федерации, нарушая их пра­во и свободы, закрепленные ст. 23 и 24 Конституции России. Кроме того, в силу чч. 2, 3 ст. 55 Конституции России ограничение некоторых прав и свобод граждан возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Предъявление к кандидатам на должнос­ти судей дополнительных требований, не пре­дусмотренных ст. 119 Конституции России и федеральным законодательством, неправо­мерно. На этом основании областным су­дом ч. 4 п. 2 решения о Порядке рассмотре­ния кандидатур на должности судей судов Читинской области было признана недействи­тельной, т. е. не порождающей правовых по­следствий с момента ее принятия.

В ряде случаев областная Дума наруша­ла срок, с момента которого нормативные акты, признанные судом недействительными, утрачивали силу, что привело к повторному рассмотрению областным судом трех дел по областным законом, ранее отмененных су­дом.

Можно отметить, что количество рассмот­ренных областным судом исков о признании нормативных правовых актов областного уровня незаконными уменьшилось, что в ос­новном связано с принятием Конституцион­ным Судом Российской Федерации постанов­ления от 16 июня 1998 г. «По делу о толкова­нии отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»[47]. Данным постановлением Конституционный Суд практически лишил суды Российской Федерации права рассматривать споры о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам уставов субъектов Федерации, а также изданных субъектами Федерации иных нормативных актов, взяв на себя все полно­мочия по разрешению вопросов данной ка­тегории, относящихся к совместному ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Что же касается рассмотрения судами дел о соответствии федеральным законам нормативных актов, относящихся к ведению органов государ­ственной власти субъектов Федерации, то для этого необходимо принятие федерального закона, регламентирующего рассмотрение дел данной категории.

Читинская областная Дума не проводит предварительной юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов на соответствие законодательству Российской Федерации, в связи с чем областные норма­тивные акты принимаются зачастую не про­работанными, а их положения не соответству­ют федеральному законодательству.[48].

--PAGE_BREAK--2.4. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Ленинградской области в период 1995-2000 гг.  
Более интересным будет рассмотрение внутреннего документа прокуратуры, представляющий из себя отчет о проделанной работе, по обеспечению законности. Для этого рассмотрим справку о результатах деятельности прокуратуры по приведению нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за период 1995-2000 г. начальника отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Ленинградской области Финашина П.А

В период с 1995-2000г.г. работа прокуратуры области строилась с учетом приоритетных направлений, которые определялись на основе анализа состояния законности в области, приказов и указаний Генерального прокурораРФ, решений коллегии прокуратуры области.

В центре внимания на протяжении ряда лет оставалось обеспечение законности в сфере социально-экономических  отношений,   бюджетного,  налогового,  земельного,  трудового законодательства, другие актуальные проблемы, непосредственно влияющие на социальную напряженность и затрагивающие конституционные права и интересы граждан. В связи с этим одним из приоритетных направлений оставался надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

В целях предотвращения законов и нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, осуществлен ряд мер по улучшению взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти, а одной из форм профилактики нарушений, по прежнему, оставалось участие работников прокуратуры во всех заседаниях законодательного собрания, правительства, работе комиссий, подготовка заключений по законопроектам. За период 1995 — по настоящее время составлено 191 заключение, выявлено 54 областных закона и 66 незаконных правовых акта правительства области, противоречащих федеральному законодательству, принесено 48 протестов, внесено 21 представление, направлено 42 заявления в суд.

Указанная работа способствовала укреплению законности в регионе: предотвращено принятие Законодательным Собранием противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству проектов областных законов об административной ответственности юридических лиц и граждан жилищной сфере, по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера, о регулировании оборота и порядке розничной реализации алкогольной продукции на территории Ленинградской области, о частной системе здравоохранения и т.п.

С октября 1997 г. информация о состоянии работы на данном участке каждый месяц направляется полномочному представителю Президента в которой проанализированы причины принятия незаконных актов и даны рекомендации по их устранению[49].

Поскольку постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.98г. № 19-П осложнило реализацию полномочий прокурора по принятию мер к незаконным актам органов власти области, был сделан упор на предотвращение принятия таких актов еще на стадии законопроектов[50]. Так, негативное мнение прокуратуры, высказанное при обсуждении проектов областных законов деятельности по сбору, заготовке и реализации лома и отходов черных и цветных металлов, кодексе об административных правонарушениях области, явилось одной из причин прекращения работы над законопроектами.

Вместе с тем, Ленинградским областным судом 24.05.99г. на основании постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.98 г… № 19-П производство по делу по заявлению прокурора области о признании противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению областного закона «Об установлении границ муниципального образования города Светогорск» было прекращено. После отмены указанного постановления Конституционного суда прокурором вновь направлено заявление о признании указанного областного закона недействительным.

16.04.99г. Ленинградским областным судом было прекращено производство по заявлению прокурора области о признании недействительным областного закона «О зонах экономического развития на территории Ленинградской области» от 18.08.97г. № 32-оз на основании постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.98г. № 19-П.

Законодательное Собрание области, получив информацию о том, что прокуратурой области готовится заявление в Ленинградский областной суд о признании указанного областного закона противоречащим ст. ст. 2, 3, 421 ГК РФ[51], недействующим и не подлежащим применению, 27.06.2000 г. приняло областной закон, которым областной закон «О зонах экономического развития на территории Ленинградской области» признан утратившим силу.

Использованы также полномочия, изложенные в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 08.06.99 г. № 26/7 «Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.98», о действиях прокуроров субъектов Федерации в случае отклонения их актов прокурорского реагирования в отношении незаконных нормативных актов органов власти субъекта РФ. Подготовлено представление на имя полномочного представителя Президента России в Ленинградской области о необходимости обращения к Президенту РФ для реализации последним полномочий по приостановлению незаконного распоряжения губернатора области «Об использовании автобусов общего (городского) типа в качестве маршрутных такси», противоречащего действующему законодательству и ущемляющего права и интересы граждан.

     При осуществлении надзора за законностью актов органов власти прокуратурой области систематически используются материалы Ленинградского антимонопольного территориального управления, Государственной налоговой инспекции по Ленинградской области, с которыми налажено взаимодействие в целях обмена информацией о нарушениях закона, заключения Министерства юстиции РФ. В 1997-1998г. г. в прокуратуру области через Генеральную прокуратуру поступило 20 заключений Минюста РФ на акты органов власти субъекта. Из них не согласились с мнением Минюста РФ по двум заключениям, по двум заключениям прокуратура области ранее уже прореагировала, по 14 приняты акты прокурорского реагирования. В 1999 и 2000 г. г. такие заключения, в том числе из управления области, не поступали.

Следует отметить, что прокуратурой области надзор за законностью правовых актов органов власти осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В связи с тем, что в официальных изданиях правительства и Законодательного Собрания не публикуются сведения об изменениях в нормативных актах или признании их недействительными по результатам рассмотрения протестов и заявлений прокурора, в целях информирования юридических лиц и граждан прокуратурой направляется официальная информация об этом в региональную общественно-политическую газету «Вести».

По актам прокурорского реагирования   приведены в соответствие с федеральным законодательством такие областные законы, как: «Устав Ленинградской области», «О государственной службе Ленинградской области», «О зонах   экономического развития на территории Ленинградской области», «О муниципальной службе в Ленинградской области», «О реестре государственных должностей Ленинградской области», «О ценовой политике в Ленинградской области», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»,   «Об   упрощенной   системе   налогообложения   для   субъектов   малого предпринимательства на территории Ленинградской области» и другие.

По представлению прокурора приведены в соответствие с федеральным законодательством 19 областных законов о передаче полномочий Ленинградской области муниципальным образованиям.

Отменены постановления Правительства Ленинградской области «О государственной регистрации недвижимости на территории Ленинградской области», «О введении временного сплошного страхования ответственности владельцев автотранспортных средств, въезжающих на территорию области», «Положение о порядке предоставления права ведения охотничьего хозяйства на территории области, утвержденного постановлением правительства области».

Более эффективным стал надзор за соблюдением законодательства, направленного на охрану прав и интересов социально не защищенной категории граждан (несовершеннолетних, инвалиде ветеранов войны и труда и т.д.).

По заявлению прокурора отменены отдельные положения областного закона «О государственных гарантиях по обеспечению жителей Ленинградской области бесплатной медицинской помощью», опротестовано распоряжение губернатора области от 11.05.99 № 218-рг «Об организации обеспечения населения Ленинградской области лекарствами, закупаемыми на средства областного бюджета 1999 года и отпускаемыми по рецептам врачей бесплатно или со скидкой», неправомерно, вопреки требованиям федерального законодательства, сужающее перечень лиц, лекарства которым должны отпускаться бесплатно или со скидкой. По протесту прокурора области отменено незаконное постановление губернатора, которым был введен порядок выплаты ряду категорий граждан пособий на детей только при наличии средств в областном бюджете.

Одной из важнейших функций прокуратуры оставался надзор за соблюдением прав и свобод граждан. На протяжении последних лет в регионе отмечалась нестабильная социально-экономическая ситуация: остановки предприятий, массовые увольнения, длительные задержки в выплате заработной платы и т.п. Прокуратурой проанализированы проекты постановлений губернатора о разработке муниципальных программ по сокращению задолженности в Государственный фонд занятости, проекты областных законов об использовании иностранной рабочей силы, об охране труда, о порядке распоряжения объектами собственности Ленинградской области и предложения переданы их инициаторам.

В 1 полугодии 2000г. в рамках этой работы, изучено и подготовлено более 30 заключений на законопроекты по различным вопросам. Большинство предложений, заключений, дополнений, высказанных прокуратурой, принимается во внимание, и учитывается при принятии законов, структурами власти в окончательном варианте. Однако, несмотря на указанные предупредительные меры, еще нередки факты принятия незаконных актов, как представительными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, по результатам проверки 23 июня 2000г. губернатору области внесено представление о приведении в соответствие с требованиями федеральных законов распоряжение губернатора 15.09.99г. № 441-рг «Об утверждении формы Типового договора о возведении индивидуально жилого дома, дачного дома и жилого строения в садоводстве на территории Ленинградской области». Опротестованы: ст. 43 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» от 31.12.99г. № 64-оз, которой был утвержден резервный фонд Законодательно Собрания области, что противоречит ст. 81 Бюджетного КодексаРФ, а также постановление Законодательного Собрания области от 25.01.2000г. № 20, утвердившее данное Положение. Протесты удовлетворены.

По представлению прокурора области от 11.05.2000г. губернатором приведено в соответствие с федеральным законодательством постановление от 4.02.00 г. № 40-пг об утверждении Порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Ленинградской области.

19.05.2000 г. прокуратурой области направлено представление о приведении в соответствие статьями 1, 2, 4, 9 Закона «О медицинском страховании граждан в РФ»[52] постановления губернатора области «О Территориальной программе обязательного медицинского страхования населения Ленинградской области на 2000 г.» от 10.01.2000г. № 1-пг.

По требованию прокуратуры области 27.06.2000 г. Законодательным Собранием области приведен в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ[53] принят областной закон «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г.

В августе и сентябре 2000г. соответственно внесены протесты на отдельные незаконные правовые нормы Областного закона «О внесении изменений и дополнений в Областной закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Ленинградской области» и на ст. 55 Областного закона № 64-оз от 31.12.1999г. «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 год» в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области». Требования прокурора по первому нормативному акту было удовлетворено. По второму  нормативному акту Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области № 288 от 26.09.2000г. протест прокурора удовлетворен не был.

В главе 2.2. рассматривалось в качестве метода прокурорского реагирования заявление в суд, в случаях, когда протест не дал должного результата. Прокуратура Ленинградской области, как уже упоминалось,  часто использует и этот инструмент.

В октябре 2000 года Прокуратурой области было направлено заявление в Ленинградский областной суд о признании ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» от 31.12.99г. в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области, как противоре­чащую требованиям федерального зако­нодательства, недействующей, не подле­жащей применению.

 Суть в том, что в статье 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» указано, что смету доходов и расходов территориального экологического фонда Ле­нинградской области необходимо утвердить согласно приложению № 25.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона РФ «О федеральном бюджете на 1999 г.»[54] и ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 г.»[55]  рекомендовано субъектам РФ консолидировать в соответствующих бюджетах (включить в соответствую­щие бюджеты) средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектовРФ.

В 1999 г. на основании ст. 58 областного закона «Об областном бюджете Ленинград­ской области на 1999 г.», средства внебюджетного экологического фонда Ленинградской области были включены в областной бюджет. Между тем, какого-либо нормативного акта о ликвидации внебюджетного экологического фонда и о создании бюджетного экологиче­ского фонда, а также Положения о бюджетном экологическом фонде, издано не было. Рас­четный счет бюджетного экологического фонда также открыт не был.

Постановлением Губернатора Ленинградской области № 310-пг от 20.07.2000г., внебюджетный экологический фонд переименован в Государственное управление «Территориальный экологический фонд Ленинградской области», т.е. через 1,5 года после включения внебюджетного экологического фонда в областной бюджет, однако в органах юстиции бюджетный экологический фонд зарегистрирован не был, несмотря на то, что в ст. 51 ГК РФ определено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным только с момента государственной регистрации.

В соответствии со ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г. », — утверждена смета доходов и расходов территориального экологиче­ского фонда Ленинградской области согласно приложения № 25, где указано, что отчисле­ния в размере 60% производятся во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований Ленинградской области.

Учитывая, что территориальный экологический фонд не был создан в соответствии с требованиями действующего законодательства, то смета расходов и доходов утверждена на несуществующее юридическое лицо.

Кроме того, поскольку в силу ст. 21 Закона РСФСР от 19.12.91 г. «Об охране окру­жающей природной среды»[56] и постановления Правительства РФ от 29.06.92г. № 442 «О фе­деральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории РФ»[57], средст­ва местных внебюджетных экологических фондов не являются муниципальной собствен­ностью и органы местного самоуправления не вправе ими распоряжаться, поэтому произ­водить отчисления во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований Прокуратура Ленинградской области признавала неправомерным.

Вместе с тем, поскольку согласно п.1 ст. 21 названного федерального закона, в сис­тему внебюджетных государственных экологических фондов входят федеральный, област­ной и местный фонды, то муниципальные образования, создавшие свои экологические бюджетные фонды не могут создавать внебюджетные экологические фонды.

Более того, согласно п. З ст. 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», — средства внебюджетных экологических фондов зачисляются на специальные сче­та указанных фондов в учреждениях банков и 60 % направляются на реализацию природоохранительных мероприятий местного значения, а не в экологические бюджетные фонды муниципальных образований.

Прокурор Ленинградской области Прокофьев Ю. А. направил заявление с требованием признать ст. 55 вышеупомянутого закона, в части утверждения сметы доходов и расходов территориального эколо­гического фонда, как противоречащую требованиям федерального законодательства, недействующей, не подлежащей применению. См. приложение №1.

Суд удовлетворил требования Прокурора.

В настоящее время в суд также направлено заявление о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений областного закона «Устав Ленинградской области»,  противоречащих  федеральному  законодательству.  Внесено  представление  в Законодательное собрание области, направлена информация губернатору, внесены предложения по редакционной правке статей Устава.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Например, 29 сентября 2000 года в Ленинградский областной суд было направлено заявление о признании отдельных положений Закона Ленинградской области «Устав Ленинградской области» как противоречащих требованиям федерального законодательства недействующими, не подлежащими применению.  Это касается, в частности, части 1 ст. 29-6 Устава области, в которой говорится, что в случаях невозможности исполнения Первым вице-губернатором Ленинградской области обязанностей Губернатора Ленинград­ской области (отставка, длительная нетрудоспособность, смерть и т.д.) Законодательное Собрание Ленинградской области по собственной инициативе утверждает временно ис­полняющим обязанности Губернатора Ленинградской области одного из вице-губернаторов Ленинградской области (члена Правительства Ленинградской области), вплоть до вступления в должность вновь избранного Губернатора Ленинградской облас­ти. А это противоречит части 1 ст. 19 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[58]. См. приложение №2.

В соответствии с указанием Генерального прокурора Российской Федерации, данным на селекторном совещании 01.06.2000 г., прокуратурой области повторно проверялись на соответствие федеральным законам нормативные акты, принятые Законодательным Собранием, губернатором и правительством области в 1996-99 гг.

Одним из результатов послужил, в частности, протест на п. 1.7. распоряжения губернатора Ленинградской области от 2.09.96г. № 104-рг «О мерах по выполнению ЗаконаРФ «О пожарной безопасности» на территории Ленинградской области».

Суть данного протеста состоит в следующем. Пунктом 1.7. Распоряжения губернатора Ленинградской области от 2.09.96 г. № 104-рг «О мерах по выполнению Закона РФ «О пожарной безопасности» на территории Ленин­градской области» утверждено Положение об обязательном отчислении в Управление госу­дарственной противопожарной службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области денежных средств в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, ка­питальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируе­мых за счет средств местных бюджетов.

Вышеуказанный пункт названного распоряжения противоречил действующему законо­дательству и подлежал отмене по следующим основаниям.

Статьей 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» № 151-ФЗ от 22.08.95 г. (с изменениями от 07.11.2000 г.)[59] определено, что для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органами местного самоуправления устанавливаются обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремон­ту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зда­ний, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Однако распоряжением от 2.09.96 г. в нарушение ст. 10 Федерального закона «О по­жарной безопасности» было утверждено вышеназванное Положение, в котором определена обязанность юридических и физических лиц производить отчисления в размере 0,5% для выполнения возложенных на пожарную охрану задач, несмотря на то, что данные отчисле­ния имели право устанавливать только органы местного самоуправления.

Кроме того, статьями 19, 20, 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»[60] не установлен такой вид налога, как налог (обязательные отчисления) на выполнение воз­ложенных на пожарную охрану задач.

Подпунктом «ж» пункта 1 статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» установлены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство террито­рий, на нужды образования и другие цели. Ставки в городах и районах устанавливаются со­ответствующими представительными органами власти. Следовательно, представительные органы власти местного самоуправления вправе устанавливать специальные целевые сборы, в том числе и на выполнение возложенных на пожарную охрану задач, что также не проти­воречит ст. 10 Федерального закона «О пожарной безопасности».

Таким образом, пункт 1.7 распоряжения № 104-рг от 2.09.96г. в части утверждения названного Положения, был издан в нарушение требований федерального законодательства и подлежал отмене.

На что был издан протест №07-11-2000, который был удовлетворен. См. приложение №3.

В период избирательных кампаний по выборам губернатора области и депутатов Государственной Думы РФ прокуратурой проведен значительный объем работы по осуществлению надзора за исполнением избирательного законодательства. Работники прокуратуры принимали активное участие в работе группы, созданной в аппарате прокуратуры области, совещаний, проводимых избирательной комиссией области, полномочным представителем Президента в Ленинградской области. По протестам и заявлениям прокурора были приведены в соответствие с федеральным законодательством областные законы: «О выборах губернатора Ленинградской области», «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области», «О проведении муниципальных выборов Ленинградской области в 1996 году». По заявлению прокурора области Ленинградским областным судом были признаны недействительными ст. ст. 17,18 областного закона «О статусе депутата Законодательного Собрания Ленинградской области», которым для депутатов   представительного органа государственной власти устанавливалась неприкосновенность в уголовно-процессуальной сфере.

Подведем небольшие итоги. Для этого рассмотрим таблицу №1.

Работа прокуратуры Ленинградской области способствовала укреплению законности в регионе. Если за период 1995-98 г.г. органами государственной власти Ленинградской области было принято с нарушением федерального законодательства 5 незаконных правовых актов, связанных с нарушениями законодательства о выборах, то в 1999 г. и 2000 годах — ни одного.

Данные статистики за анализируемый период времени свидетельствуют о снижении количестве нарушений федерального законодательства со стороны органов власти области при издании нормативных правовых актов (В 1998 г. — 37 незаконных правовых актов, в 1999 г. — 31, в 2000 году- 13.).

Работа в указанном направлении во всех отчетах признается приоритетной и в дальнейшем.




Общие статистические данные о выявленных незаконных актах органов власти и управления Ленинградской области. Табл.№1


Выяв­лено незакон. актов



Принесено протестов



Из

рассм. откл.



Из рассм. удовл.



Направлено заявление в суд



Откл. судом



Вне­сено представление



1995 год



Закон.Собр.































Губернатор



12



7



5



1



5







5



1996 год



Закон.Собр.































Губернатор



4



4



1



2











1



1997 год



Закон.Собр.



13



4



3



1



12











Губернатор



10



5



2



3



3







2



1998 год



Закон.Собр.



12



3



2



1



6







2



Губернатор



25



12



5



4



10







4



1999 год



Закон.Собр.



22



1







1



1



1



2



Губернатор



9



5



4







2



1



1



1 полугодие 2000 год



Закон.Собр.



4



2







2



1











Губернатор



5



2



2



1











3



По состоянию на 04.10.2000 года



Закон.Собр.



7



4







4



2







1



Губернатор



6



3



2



1



1







3



 

    продолжение
--PAGE_BREAK--3.                     Совершенствование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности.


В данной работе необходимо выделить направления развития взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти.

Прежде всего, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. Хотя эти две задачи следует рассматривать одновременно. Думается, что решение этой проблемы состоит  только в создании специальной программы по обучению должностных лиц, издающих нормативные акты, обеспечение рабочих мест электронными правовыми базами данных, постоянное совершенствование уровня образования юридического отдела конкретного органа.

Следующим шагом в укреплении законности вышеупомянутых органов может стать вопрос предоставления органам прокуратуры права законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. Генеральному прокурору Российской Федера­ции было предоставлено право законодательной инициативы. Это право было предоставлено также прокурорам республик в составе Российской Федерации. Каждый из них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Им также было предоставлено право обратиться в Верховный Со­вет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования Закона.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Феде­рации Генеральный прокурор РФ и прокуроры республик не зна­чатся среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Так как никакие законы не могут противоречить Конституции, во вновь принятом 18 октября 1995 г. Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражения законодательная ини­циатива Генерального прокурора РФ и прокуроров республик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятель­ности, законодатель принимает следующее решение, сформулиро­ванное в ст. 9 Закона о прокуратуре: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершен­ствования действующих нормативных правовых актов вправе вно­сить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уров­ней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о при­нятии законов и иных нормативных правовых актов».       

Разумеется, и в этом качестве предложения прокуроров о при­нятии новых законов, изменении и дополнении уже действующих рассматриваются со всем вниманием. Однако, вероятно, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров республик необходимо закрепить в Конституции и в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». Предоставление прокурорам указанного выше ранга законодательной инициативы означало бы обязанность законодательных органов Российской Феде рации и республик в составе Российской Федерации включить в обязательном порядке представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа. Право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров республик следует рассматривать не как их волеизъявление, а как исполнение ими служебного долга по совершенствованию законо­дательства и укреплению законности. Если прокурор как блюсти­тель законности усматривает, что тот или иной закон не отвечает требованиям жизни, он вносит предложение о принятии нового за­кона, а при необходимости внести изменения или дополнения в дей­ствующие законы, он обязан использовать предоставленное ему право законодательной инициативы.

Предлагаемое наделение соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы обусловлено тем, что они, осуществ­ляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, мо­гут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить об эффективности и актуальности того или иного закона. К тому же далеко не все области государственно­го, экономического и социально-культурного строительства в усло­виях реализации правовой реформы получили свое законодатель­ное регулирование. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. По предложениям Генерального прокурора Российской Федерации, внесенные в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.

Необходимо также развивать практику договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

В этом плане показательным служит пример республики Тыва.Здесь в апреле 2001 г. подписано соглашение между парламентом Тывы (Верховным Хуралом) и прокуратурой республики, которое позволит повысить эффективность работы по приведению законодательных актов Тывы в соответствие с федеральным законодательством.

Как отметил председатель парламента, Шолбан Кара-оол, такое соглашение существовало и прежде. Оно позволило, к примеру, за 2000 год по протестам и представлениям прокуратуры республики внести поправки более чем в 40 законов Тывы.
Однако в соответствии с новым документом, помимо надзора за уже принятыми Хуралом нормативно-правовыми актами, прокуратура республики взяла на себя обязательства проводить правовую экспертизу еще при разработке законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Тывы сферы. Они касаются прежде всего работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных прав граждан, а также взымания налогов и сборов. По мнению председателя Хурала, привлечение специалистов прокуратуры к разработке законов позволит гарантировать ``их правовую чистоту``.
Прокурор республики Степан Мосияш, в свою очередь, заметил, что совместная работа позволит уже к июлю 2001 года завершить все необходимые процедуры по приведению всей нормативно-правовой базы Тывы в полное соответствие с законодательством Российской Федерации[61].




    продолжение
--PAGE_BREAK--Заключение


Прокуратура— это специальный орган, на который возло­жены обязанности по надзору за законностью правовых актов, изда­ваемых (принимаемых) федеральными министерствами, госу­дарственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими организациями.

Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

·проверка законности актов, изданных (при­нятых) органом за определенный период времени (квар­тал, полугодие, год);

·осуществление внеплановых проверок;

·привле­чение к  ответственности должностных лиц;

·поддержание государствен­ного обвинения в суде;

·разрешение жалоб граждан;

·принесение протеста на незаконные нормативные акты и  индивидуальные решения государствен­ных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;

·обращение с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций;

·участие в нормотворческой деятельности;

·участие в правовом воспитании граждан.

Реализации вышеперечисленных функций мешают следующие обстоятельства:

·                    Нечетко указаны цели функционирования прокуратуры и приоритетные направления ее деятельности в Законе о прокуратуре и других нормативных актах.

·                    Эффективность предписаний органов прокуратуры по восстановлению законности далеко не столь высока, как это пытаются представить прокурорские работники. Их обращения по закону вовсе не обязательны к исполнению. Окончательное решение принимает суд, если конечно, местные власти или руководители предприятий добровольно не прислушаются к мнению прокуратуры. Более того, зачастую, особенно в регионах, местная администрация вообще не принимает во внимание протесты прокуроров на свое нормотворчество. 

·                    По мнению многих юристов и политиков, прокуратура находится в сильной зависимости от исполнительной власти.

·                    Часто функции государственного обвинителя  выполняют сотрудники, не умеющие работать в такой публичной сфере, как суд. Поэтому противостояние стороне защиты зачастую выглядит не убедительно.

·                    Низкий уровень участия прокуратуры в нормотворческой деятельности.

·                    Низкий уровень информативности прокурорских работников о нарушениях в органах законодательной и исполнительной власти других регионов.

·                    Недостаточная мотивация прокуроров по оперативному выявлению и реагированию на факты несоответствия нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

·                    Отсутствие профильного образования у довольно большой части прокурорских работников.

·                    Не всегда достаточный инструментарий по приведению нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством и привлечению виновных лиц к ответственности.

В связи с этим, предлагается осуществить необходимые преобразования по повышению эффективности работы прокуратуры:

1.                      Осуществление  систематизации законодательства. Четко регламентировать  указанные в Законе о прокуратуре РФ полномочия, предусмотреть их в законах субъектов Федерации, в нормативно-правовых актах местного самоуправления.

2.                      Улучшение  взаимодействия с другими контрольными органами (Минюстом, институтом представителей Президента и т.п.). Важнейшим условием представляется равенство участников при разработке и реализации совместных мероприятий, принятие совместных решений по обоюдному согласию. Регулярный взаимный обмен информацией.

3.                      Знакомство прокурорских работников с практикой надзора и приведения в соответствие нормативно-правовых актов других регионов РФ. Создание общей правой базы по Российской Федерации на примере интернет сайта nadzor.vvsu.ru. Предоставление доступа к уже существующим базам данных рядовых сотрудников прокуратуры. 

4.                      Направление разработанных прокуратурой проектов законов, иных нормативных актов на рассмотрение в соответствующие органы в масштабах как Российской Федерации, так и ее субъектов в городах, районах и с правом давать заключение о соответствии Конституции и законам РФ проектов законов, иных нормативных актов, находящихся на рассмотрении органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

5.                      Участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, у глав администраций, установление при этом противоречий закону в проектах правовых актов, высказывание замечаний при их обсуждении.

6.                      Предоставление Генеральному прокурору права законодательной инициативы и права обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о конституционности нормативных актов.

7.                      Повышение мотивации прокурорских работников в оперативном выявлении и реагировании на факты несоответствия нормативно-правовых актов.

8.                      Повышение эффективности методов прокурорского реагирования. Целесообразно предусмотреть в Законе такие формы реагирования, как устные протесты и предложения о незамедлительном устранении нарушений законности при согласии руководителей исполнить эти требования.

9.                      Важно указать в Законе о прокуратуре, что нерассмотрение протеста    в установленный законом срок приостанавливает действие опротестованного акта.

10.                  В приказах, указаниях, рекомендациях Генерального прокурора РФ следует определить, что в резолютивной части представлений и протестов возможно вносить предложения как об отмене незаконных актов и иных юридически значимых документов, принятии действенных мер к устранению нарушений законности и способствующих им обстоятельств, так и о восстановлении нарушенных прав, законных интересов потерпевших, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.

11.                  Повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Направление прокурорских работников на обучение по переподготовке и повышению квалификации в специализированные учебные заведения.   

12.                  Развитие практики договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

Представляется, что более четкое определение в Конституции РФ и конституционном федеральном законе о прокуратуре места и роли прокурорского надзора в современный период с учетом исторического опыта и настоящих реалий, закрепление ее основных функций, продуманное разграничение полномочий прокурорских и судебных органов, создание оптимальных условий деятельности прокуратуры, внимательное отношение к кадрам – именно та совокупность факторов, которая призвана обеспечить повышение эффективности работы всех звеньев прокурорской системы.  


    продолжение
--PAGE_BREAK--Список нормативных актов и литературы

1.     Конституция Российской Федерации. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998.

2.     Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Экмос, 2000.

3.     Гражданский кодекс. Часть первая, часть вторая. — М.: Герда, 2000.

4.     Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями // #G0Российская газета N 39, 18.02.92, #G0N 30, 17.02.99, #G0N 233, 24.11.99, #G0N 1-3, 05.01.2000.

5.     Федеральный закон РФ #G0#M12291 9000344#Sот 28.06.91 N 1499-1 «#G0О медицинском страховании граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 июля 1994 года)#M12291 9000344#S// #G0Российская газета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.

6.     Федеральный закон РФ #G0от 21.06.95 N 91-ФЗ «#G0О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»»// #G0Российская газета N 122, 27.06.95.

7.     Федеральный закон РФ #G0от 28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями на 4 августа 2000 года)// #G0Российская газета, N 170, 01.09.95; #G0N 79, 25.04.96; #G0N 232, 04.12.96; #G0N 55, 20.03.97; #G0N 152, 08.08.2000.

8.      Федеральный конституционный закон#S от 31.12.96 N 1-ФКЗ “#G0О судебной системе Российской Федерации ”// #G0Российская газета N 3, 06.01.97.

9.      Федеральный закон РФ «#G0Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 29 июля 2000 года)»// #G0Российская газета, N 206, 19.10.99; #G0N 147, 01.08.2000.

10.     Федеральный закон «#G0О пожарной безопасности» (с изменениями на 7 ноября 2000 года)  #G0от 21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российская газета N 3, 05.01.95; #G0N 78, 24.04.96; #G0N 15, 27.01.98; #G0N 215, 09.11.2000.

11.Федеральный закон «#G0Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изменениями на 8 июля 1999 года) #G0от 27.12.91 N 2118-1// #G0Российская газета N 56, 10.03.92; #G0N 107, 05.06.93; #G0N 125, 06.07.94; #G0N 144, 29.07.97; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 203, 24.10.98; #G0N 222, 21.11.98; #G0N 249, 31.12.98; #G0N 30, 17.02.99; #G0N 115, 19.06.99; #G0N 134, 14.07.99.

12.Федеральный закон «#G0О Федеральном бюджете на 1999 год» (с изменениями на 2 января 2000 года) #G0от 22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российская газета, N 36, 25.02.99; N 39, 02.03.99;  #G0N 129, 07.07.99; #G0N 139, 21.07.99; #G0N 213, 27.10.99; #G0N 232, 23.11.99; #G0N 1-3, 05.01.2000; #G0N 6, 11.01.2000.

13.     Федеральный закон «#G0О федеральном бюджете на 2000 год» (с изменениями на 5 августа 2000 года) #G0от 31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российская газета, N 1-3, 05.01.2000; N11, 18.01.2001;  N13, 19.01.2000; N14, 20.01.2000;  #G0N 152, 08.08.2000.

14.Федеральный закон «#G0Об охране окружающей природной среды» (с изменениями на 30 марта 1999 года) #G0от 19.12.91 N 2060-1// #G0Российская газета N 51, 03.03.92; #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 10, 05.03.92, ст. 459; #G0Российская газета, N 64-65, 06.04.99. 

15.Постановление Конституционного Суда РФ#S от 16.06.98 N 19-П «#G0По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»// #G0Российская газета, N 121, 30.06.98.

16.Постановление Конституционного Суда РФ#S от 01.02.96 N 3-П #G0по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области// #G0Собрание законодательства Российской Федерации N 7, 12.02.96.

17.Постановление Правительства РФ#S от 24.12.94 N 1418 «#G0О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями на 11 апреля 2000 года)// #G0Российская газета N 4, 06.01.95;  #G0N 93-94, 15.05.97; #G0N 238, 10.12.97; #G0N 82-83, 27.04.2000. 

18.Приказ Минюста России#S от 19.05.98 N 57 «#G0О проведении в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»// #G0Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, N 5-6, 1998.  

19.Положение «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 №4543-1// #G0Российская газета от 28.04.93

20.Указ Президента РФ#S от 13.05.00 N 849 «#G0О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с изменениями на 9 сентября 2000 года)»// #G0Российская газета, N 92-93, 16.05.2000; #G0Собрание законодательства Российской Федерации, N 38, 18.09.2000.

21. Басков В. И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. — М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1998.

22.     Беркович Е. Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. – М.: Экспертное бюро-М, 1998. 

23.Большая российская юридическая энциклопедия//  в ред. ЗАО «ВК-КОДЕКС».

24.Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Общая теория права. Курс лекций. — Нижний   Новгород, 1993.

25.Вопросы прокурорского надзора. Сборник научных трудов. – М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.  

26.     Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. – М., 1980.

27.Ефремов А. Ф. Единство законности – важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4.

28.Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998.

29.Казимирчук В. П., Кудрявцев В. Н. Современная социология права: Учебник для вузов. – М.: Юристъ, 1995.

30.     Коберский Ю. П. В интересах обеспечения единого правового пространства// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. №12. 2000.

31.Лисюткин А. Б. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995.

32.Митюков Н. Послание Конституционного Суда: критический взгляд на состояние законности// Российская Юстиция. 2000. №7. 

33.Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел о нарушениях избирательного законодательства в Российской Федерации. – М.:Управление методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2000.

34.Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000.

35.Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Ю. Е. Винокурова. – М.: Издательство МНЭПУ, 1998.

36.Прокурорский надзор в Российской Федерации под ред. В. И. Рохлина. – СПб.: Санкт-Петербургский институт экспертов, 2000. 

37.     Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 1. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.

38.     Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.

39.Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000.

40.Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев,  С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000.

41.Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов// Право и экономика. 1997. №19-20.

42.Халфина Р. О. Почему не работает закон// Журнал российского права. 1997. №4.

43.Шинкин А. Одна страна — один закон// Российская газета. 14 июня 2000 г. №113.


--PAGE_BREAK--