Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Башкирский государственный педагогический университет им. М. Акмуллы
Институт Исторического и правового образования
Кафедра права и обществознания
Специальность «Юриспруденция» с дополнительной специальностью «История»
Выпускная квалификационная работа
Актуальные вопросы управления автономным учреждением
УФА 2010
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1.1 Обзор Федерального Закона № 174 «Об автономных учреждениях»
1.2 Автономное учреждение как вид учреждений
ГЛАВА II. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ АВТОНОМНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
2.1 Учредитель автономного учреждения
2.2 Органы автономного учреждения
ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ АВТОНОМНЫМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
3.1 Автономное образовательное учреждение
3.2 Система управления автономным образовательным учреждением
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Увеличение разнообразия организационно-правовых форм, в которых могут создаваться и функционировать государственные и муниципальные учреждения — один из центральных вопросов многочисленных дискуссий, которые ведутся на протяжении ряда лет, затрагивая вопросы модернизации социальной сферы. Это закономерно, поскольку речь идет о соотношении прав и обязанностей учреждений, в частности, в сферы образования, которая характеризуют положение данных учреждений в экономической сфере.
Ситуация складывается таким образом, что в целях повышения качества и увеличения объёмов предоставляемых услуг возникла необходимость в реформировании социальной сферы. Не смотря на это, в настоящее время по-прежнему остается высокой доля государственного сектора в сфере социальных услуг с низким уровнем конкуренции в связи с продолжающейся патерналистской политикой государства, что является тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению.
Выбранная тема выпускной квалификационной работы «Актуальные вопросы управления автономным учреждением» как уже было отмечено выше, является дискуссионной и наиболее обсуждаемой на сегодняшний день. Еще в 2004 году Президент РФ Владимир Путин поставил вопрос о том, насколько плохо количество и состав бюджетных учреждений удовлетворяют потребностям общества. На поставленный вопрос Правительство искало пути создания таких механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться учреждениями различных организационно-правовых форм, одной из которых стали автономные учреждения.
Преобразование значительной части учреждений сферы образования, медицины, культуры в новые организационно-правовые формы: государственные (муниципальные) автономные учреждения предусматривает Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях (далее – Закон № 174-ФЗ), одобренный Советом Федерации на 186-м пленарном заседании. Палата одобрила также Федеральный закон № 175-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 175-ФЗ).
В связи с принятием Закона № 174-ФЗ в сфере образования, на которую приходится подавляющее количество этих видов юридических лиц, выявилась недостаточная разработанность правового регулирования статуса этого вида учреждений, наличие множества коллизий и пробелов в законодательстве, связанных с правовым режимом органов управления этого юридического лица. Такая ситуация приводит на практике к господству внеправовых механизмов регулирования, а также принятию решений, заключению сделок с имуществом автономного учреждения с применением законодательства по аналогии.
Идея создания автономных учреждений давно витала в умах законодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетных учреждений дополнительного образования ведет успешную предпринимательскую деятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемых таким учреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения, которые «твердо стоят на ногах» за счет доходов от предпринимательской деятельности, должны быть «отлучены» от государственных финансов и преобразованы в иную организационно-правовую форму. Таким образом, законодатели планировали значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями социально значимых услуг населению. По мнению противников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту коррупции в социальной сфере. Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали, что:
— переход государственных учреждений в статус автономных обеспечит им большую финансовую свободу, а работникам — достойную заработную плату;
— новый статус бюджетных учреждений позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений будет заменено государственным или муниципальным заказом на предоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонников было то, что средства же, полученные от дополнительной деятельности таких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которые смогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руководителям представится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и план хозяйственной деятельности.
В этой связи должна была быть предусмотрена возможность не создания новых бюрократических структур, а возможность преобразования уже имеющихся государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде. В свою очередь государство при этом освободило бы себя от обязанности полного финансового обеспечения на основе сметы доходов и расходов и, также, освободило бы себя от ответственности по обязательствам этих учреждений.
Система сферы социальных услуг в России, являясь одним из важнейших элементов социально-экономического развития страны, должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для разного рода инвестиций. Для этого необходимы эффективность деятельности, прозрачность финансовых потоков, участие общественности в управлении сфер образования и культуры, а также независимая оценка качества предоставления услуг в данных областях.
Выпускная квалификационная работа состоит из трёх глав, разбитых на параграфы. Первая глава «Правовое положение автономного учреждения», состоит из следующих параграфов, «Обзор Федерального Закона „Об автономных учреждениях“, „Автономное учреждение как вид учреждений“. В данной главе речь идет о Федеральном Законе „Об автономных учреждениях“, специфических чертах автономного учреждения как новой организационно-правовой форме, отличие автономного учреждения от бюджетного сектора. Вторая глава „Структура управления автономным учреждением“ состоит из частей, таких как „Учредитель автономного учреждения“, „Органы автономного учреждения“, посвящена вопросам управления автономным учреждением. Также в главе характеризуются определённые органы управления автономным учреждением, такие как учредитель, руководитель и наблюдательный совет, рассмотрение их компетенций и специфических черт. Третья глава посвящена управлению автономным образовательным учреждением, которая так и называется „Управление автономным образовательным учреждением“. Глава состоит из структурных частей: „Автономное образовательное учреждение“ и „Система управления автономным образовательным учреждением“.
В настоящей работе определены следующие цели:
— проанализировать правовое положение автономного учреждения;
— сравнить автономное учреждение наряду с бюджетными учреждениями;
— изучить структуру управления автономным учреждением.
Задачами, с помощью которых будут решены поставленные цели следующие:
— рассмотрение Закона № 174-ФЗ;
— выявление специфических черт автономного учреждения от бюджетного сектора, дискуссий в ходе принятия Законопроекта об автономных учреждениях, отличие автономного учреждения от иных организационно-правовых форм;
— выявление пробелов в законодательстве об автономных учреждениях;
— рассмотрение органов управления автономным учреждением на примере автономного образовательного учреждения.--PAGE_BREAK--
Объектом исследования выступает правовое положение автономного учреждения, регулирование институтом управления автономным учреждением. Предметом являются автономные учреждения, структура и специфика органов управления автономного учреждения.
Методологическую основу исследования составляют научные труды в области гражданского права. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, сравнения и др.
По степени изученности данной проблематики можно сказать, что данная тема в силу своей новизны, не достаточно разработана в научной литературе и требует дальнейшего развития и обоснования. Что касается вопросов управления автономным учреждением, то данная проблематика остается дискуссионной да данный момент, так как законодательство об автономных учреждениях имеет свои пробелы и недоработки в данной сфере.
При написании дипломной работы были использованы научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: Т.В. Абанкиной, Е. Арсюхина, А.Л. Бердашкевич, Н.И. Булаева, С.А. Бурлакова, Е.М. Бурундуковой, А.Б.Вифлеемского, Н.С. Григорьевой, Т.А. Гусевой, В.В. Залесского, Л.Зуйковой, В.В. Кваниной, А.А. Кирилловых, А.К. Клюева, С.В. Курова, М.А.Лукашенко, Г.В. Манасян, Л.А. Новосёловой, Н.Б. Озеровой, В.Ю. Панченко, Е.А. Пыхова, И.Н. Токарева, К.Г. Чагина, С.И. Феклина и многих других авторов.
ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1.1 Обзор Федерального Закона «Об автономных учреждениях»
В соответствии с действующим законодательством одним из принципов государственной политики в социальной сфере является наличие автономии юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость в управлении, которой государство наделяет некоммерческие организации для осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развития общества. Однако нормативы финансирования, установленные законодательством, государством систематически не выполняются.
В начале 90-х годов XX века целях сохранения существующей системы некоммерческим организациям в России было разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность. Следующим шагом в данном направлении стал поиск новой организационно-правовой формы и её учреждение, с одной стороны, путем наделения большими финансовыми и хозяйственно-распорядительными полномочиями, а с другой — путем отказа от ее финансирования. Данный поиск закончился принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об автономных учреждениях“, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» [25, с.16].
Законы эти вызвали огромное количество дискуссий, были организованы кампании и митинги протеста. В связи с этим возникает закономерный вопрос, выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся.
Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в недрах Центра стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа, и их авторы исходили из двух несколько противоречивых предпосылок. Первая заключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают «услуги» и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль, которую часто высказывал, министр образования, А.А. Фурсенко: «Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности». Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителей образовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказаться от коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироваться полностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечения бюджетного приема [12].
Авторы проектов утверждали, что основная цель введения автономного учреждения состоит в том, чтобы увеличить свободу, к примеру, образовательных учреждений в распоряжении собственностью и средствами, но за это органы власти уменьшают свою ответственность за результаты деятельности автономного учреждения, то есть снимается субсидиарная ответственность государства.
Законопроект, справедливо окрещённый «троянским конём приватизации», предполагает превращение в автономные учреждения организаций образования, науки, культуры и социальной защиты, что возможно приведёт к следующим результатам. Так, во-первых, утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии не распространяются на автономные учреждения. Во-вторых, новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных, то есть бесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными. В-третьих, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в автономных учреждениях. В-четвёртых, снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В законопроекте об автономных учреждениях прямо прописан и один из путей такой приватизации — банкротство. Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. И, наконец, скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, именно чиновники будут решать: превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать [41].
Однако, несмотря на все недовольства со стороны общества, с 8 января 2007 г. законы вступили в силу (некоторые изменения в другие законодательные акты — с 1 января 2007 г.). Не остались без внимания, такие важные правовые акты, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Одна из особенностей принятого Закона № 174-ФЗ заключается в наличии в его тексте многочисленных ссылок, в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации предлагается разработать дополнительные нормативные правовые акты, устанавливающие различные правила (порядки, нормы и нормативы), регламентирующие создание и функционирование государственных (федеральных и субъектов Российской Федерации) и муниципальных автономных учреждений.
В настоящее время формирование нормативного и методического обеспечения процесса создания автономных учреждений в основном находится в стадии завершения.
Так, Правительством Российской Федерации принято шесть подзаконных акта (в хронологическом порядке):
— постановление от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»;
— постановление от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»;
— постановление от 10 октября 2007 г. № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения»;
— постановление от 18 октября 2007 г. № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»;
— постановление от 24декабря 2007 г. № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений»;
— постановление от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».
В результате получена новая правовая конструкция, которая предполагает:
1. Объединить преимущества государственного учреждения с возможностями коммерческих организаций.
2. Сохранить налоговый статус учреждений при ведении ими предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности.
3. Установить прямую зависимость между получаемым учреждениями объемом бюджетных ресурсов и конкретным эффектом, получаемым от их деятельности.
4. Конкретизировать правомочия и возможности учреждений на основе экономических подходов к управлению ими и, тем самым, реализовать принцип автономии учреждений, избавив их от избыточного административного давления.
5. Дистанцировать учреждения от несоразмерно громоздкой управляющей надстройки за счет создания управленческого буфера между собственником имущества и учреждением.
6. Реализовать на деле новые подходы к организации общественного управления государственным учреждением, когда роль этих органов не сводится к факультативным полномочиям, но вписана в технологию принятия управленческих решений, обязательных не только для учреждения, но и (впервые с момента принятия закона «Об образовании) — для его собственника [24, с. 61].
Какие же ключевые нормы относительно автономного учреждения удалось закрепить в правовых актах?
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение является некоммерческой организацией, которая создается Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Фактически эти сферы охватывают весь так называемый социальный блок. продолжение
--PAGE_BREAK--
Автономные учреждения могут быть созданы либо путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, либо с создания автономного учреждения. Предполагается, что основная масса автономных учреждений, особенно на начальных этапах, появится посредством изменения типа, что позволит сохранить у автономного учреждения все разрешительные документы (лицензии, свидетельства об аккредитации и т.п.), имеющиеся у существующего учреждения (п. 12 ст. 5 Закона № 174-ФЗ). Изменением типа никаких других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений, автономные учреждения создать нельзя.
В п. 2 ст. 20 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Следовательно, для осуществления деятельности в сфере здравоохранения автономные учреждения должны создаваться заново. Вероятно, подобная норма была введена для предотвращения гипотетической угрозы сокращения числа бесплатных услуг, оказываемых населению, и замены их платными. Вместе с тем она лишает возможности прямого перехода в автономное учреждение, а именно путем изменения типа учреждения сферы здравоохранения, способные оказывать востребованные населением платные услуги. Иной же вариант создания автономного учреждения предполагает переоформление всех разрешительных документов, то есть более трудоёмкий процесс.
В последнее время часто можно слышать, что с принятием пакета законов об автономных учреждениях большинство существующих бюджетных учреждений предпочтут стать автономными — без учета готовности к этому и интересов потребителей услуг. Однако данные опасения не имеют под собой оснований. Как установлено п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местной администрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия. Более того, это решение будет приниматься лишь в том случае, если оно не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, включая права на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни. Кроме того, предложение о создании автономного учреждения должно содержать обоснование его создания с учетом возможных социально-экономических последствий, доступности для населения и качества выполняемых работ, оказываемых услуг. В подобных условиях речь о полной бесконтрольности перевода существующих учреждений в автономные учреждения без учета потребностей населения и состояния существующих учреждений идти не может.
Заметим, что органы, ответственные за состояние дел в соответствующих сферах, как правило, заинтересованы в поддержании в них порядка и сохранении объема перераспределяемых через эти органы бюджетных ресурсов, а с переходом на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, — и в выполнении запланированных целевых показателей деятельности. Таким образом, непродуманных решений по переводу существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения вероятнее всего не будет. Напротив, стоит ожидать, что предоставляемые законодательством возможности по созданию автономного учреждения станут использоваться с крайней осторожностью [28, с. 25].
Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлению автономными учреждениями предпринимательской деятельности? Целесообразно рассмотреть два аспекта: во-первых, поддержание материальной заинтересованности автономного учреждения в осуществлении предпринимательской деятельности, во-вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такой деятельности, включая поддержание готовности других организаций сотрудничать с автономными учреждениями.
Законодательство предоставляет автономному учреждению свободу использования полученных доходов. Согласно п. 8 ст. 2 Закона № 174-ФЗ указанные доходы поступают в распоряжение автономного учреждения и могут задействоваться им для достижения собственных целей. Данные нормы схожи с регулированием использования существующими бюджетными учреждениями доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако в отличие от ситуации с бюджетными учреждениями собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности автономного учреждения и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. 9 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Это означает, что автономное учреждение сравнительно свободно в расходовании полученных доходов. На всех уровнях бюджетной системы применительно к доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности широко используются особые процедуры учета поступления и расходования, которые хотя и не нарушают прав бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами, однако достаточно сложны, трудозатратны и предполагают проведение согласований с органами государственной власти (местного самоуправления).
Согласно п. 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономные учреждения вправе осуществлять деятельность в соответствии с заданиями учредителя бесплатно либо за частичную плату. Кроме того, автономные учреждения могут вне заданий учредителя выполнять работы, относящиеся к его основной деятельности, и оказывать услуги за плату на одинаковых при оказании однородных услуг условиях — но лишь в порядке, установленном федеральными законами (п. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Если таковой порядок отсутствует, деятельность, относящуюся к основной, вне задания учредителя автономное учреждение осуществлять не может.
За автономным учреждением закреплено право выполнять и иную деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых учреждение создано, и лишь при условии, что такие виды деятельности указаны в уставе автономного учреждения.
Помимо этого, в Законе № 174-ФЗ введен ряд норм, позволяющих автономному учреждению осуществлять свою деятельность и управлять имуществом в более благоприятных условиях. Так, за автономными учреждениями закреплены широкие права по распоряжению имуществом: согласие собственника требуется лишь для распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, иным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Вместе с тем управление имуществом автономное учреждение имеет определенные финансовые ограничения. Так, если в качестве способа получения дополнительных финансовых ресурсов автономное учреждение выберет сдачу в аренду недвижимого, либо особо ценного движимого имущества, средства на содержание данного имущества учредителем выделяться не будут. Рассмотренная норма направлена на пресечение такого распространенного в настоящее время негативного явления, как содержание имущества, сдаваемого в аренду, за счет бюджета [10, с. 22].
Автономное учреждение вправе привлекать заемные денежные средства. В случае если цена сделки превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, а, следовательно, сделка считается крупной, для ее осуществления потребуется одобрение наблюдательного совета автономного учреждения [16, с. 35].
Возникает вопрос, будут ли готовы иные организации сотрудничать с автономными учреждениями? Согласно п. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам такого учреждения. В п. 2 ст. 120 ГК РФ и в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого. Однако основную часть имущества, закрепленного за автономным учреждением, очевидно, будет составлять как раз недвижимое и особо ценное движимое имущество, а иное имущество, которым автономное учреждение должно отвечать по своим обязательствам, окажется несопоставимо мало. При этом в соответствии с п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ оценка достаточности закрепляемого имущества для несения ответственности по обязательствам осуществляется лишь применительно к обязательствам государственного (муниципального) учреждения, возникшим до изменения его типа, без учета потенциальных обязательств автономного учреждения в будущем. Для сравнения: частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества [33, с. 176].
Указанные нормы снимают с собственника риски, связанные с осуществлением автономным учреждением предпринимательской деятельности, перекладывая их исключительно на автономное учреждение, а значит, на их поставщиков, кредиторов и потребителей услуг.
Таким образом, хотя автономное учреждение имеет больше прав для распределения полученных доходов по собственному усмотрению, возможности для их получения ограничены в силу ограничения направлений деятельности, которые оно может осуществлять на платной основе, а также ограничения состава имущества, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательством при отсутствии субсидиарной ответственности государства.
Из бюджета будут выделены средства на выполнение автономным учреждением задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения, на уплату налогов, по которым объектом налогообложения является такое имущество, а также на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках утвержденных программ. Данное финансирование будет осуществляться в виде субсидий или субвенций, перечисляемых на счета автономных учреждений в банках. Полученные средства автономное учреждение вправе расходовать без контроля за их целевым использованием со стороны органов казначейства [22, с. 20].
В заключительных положениях к Закону № 174-ФЗ есть оговорка о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем для государственного или муниципального учреждения бюджетного или автономного, не может зависеть от типа последнего. Данная норма создает определенные гарантии унифицированного подхода к установлению процедур финансового обеспечения выполнения задания учредителя для государственных и муниципальных учреждений обоих типов и, следовательно, обоснованного определения объемов финансирования для автономного учреждения. В то же время существует вероятность того, что учредитель не сформулирует задание для автономного учреждения, которое в результате лишится права на бюджетное финансирование в том или ином финансовом году.
1.2 Автономное учреждение как вид учреждений
До издания Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об автономных учреждениях“, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» в законодательстве использовалось одно понятие — «учреждение» с указанием на некоторые виды учреждений, отличающихся друг от друга в зависимости от того, каким собственником оно было создано. Допускалось создание следующих разновидностей некоммерческих организаций в форме учреждений:
1) государственных учреждений, созданных Российской Федерацией за счет средств соответствующего бюджета;
2) муниципальных учреждений, созданных муниципальными образованиями и финансируемых за счет средств местного бюджета;
3) частных учреждений, созданных и финансируемых за счет имущества и средств граждан и (или) юридических лиц — собственников (ст. 13.1 Закона о некоммерческих организациях).
Родовое понятие учреждения характеризуется признаками, общими для всех видов учреждений. Каждое учреждение пользуется правами юридического лица. Особенностью учреждения является то, что оно всегда создается внешним учредителем, остающимся за его пределами. Учредитель определяет цели деятельности учреждения, которые соответствуют его общей характеристике как некоммерческой организации и конкретизируются в уставных документах в рамках указания закона — учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функции некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ).
В результате принятия нового закона в ГК РФ появляются три типа учреждений: государственное и муниципальное бюджетное учреждение, государственное и муниципальное автономное учреждение и частное учреждение. Они отличаются по учредительству, взаимоотношениям с учредителем и некоторым образом по распоряжению находящимся в их ведении имуществом и средствами. продолжение
--PAGE_BREAK--
В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, а именно автономных, — создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг [32, с. 75].
Автономные учреждения на сегодняшний день призваны отчасти заменить собой существующие государственные бюджетные учреждения, численность которых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования. По данным Министерства имущества в период 2003-2008 годов количество бюджетных учреждений на федеральном уровне увеличилось более чем в полтора раза, достигнув 37 тыс. Государство уже не имело возможности реально контролировать весь «массив» учреждений, что давало последним возможность фактически бесконтрольно распоряжаться переданным им государством имуществом и соответствующими финансовыми потоками.
По данным Министерства экономического развития к настоящему моменту неконтролируемый рост количества федеральных государственных учреждений остановлен, их численность составляет 36,4 тыс. Государство вынуждено затрачивать существенные объемы организационных и финансовых ресурсов для контроля за деятельностью учреждений и их финансирования по смете. При этом только по официальной оценке в России сейчас действует не менее 6,5 тыс. федеральных государственных учреждений, излишних с позиций выполнения государственных функций.
В то же время, существенное сокращение численности государственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономного учреждения, способного «поглотить» часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать [34, с. 16].
Учредителями как бюджетных, так и автономных учреждений являются органы власти, учредителями частных учреждений — физические и юридические лица. По своим взаимоотношениям с учредителями бюджетные и частные учреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполнения принятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несет учредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, но учредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если у них недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своим обязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.
В отношении института автономного учреждения представляется необходимым отметить следующие моменты: так, подобно унитарным предприятиям, автономные учреждения могут создаваться и функционировать исключительно в государственной или муниципальной форме собственности. Оправданность исключения юридических лиц и граждан из числа возможных учредителей автономного учреждения представляется небесспорной, особенно в свете того, что гражданское законодательство допускает возможность существования негосударственных учреждений. Заметим также, что разгосударствление автономного учреждения может быть осуществлено путем его преобразования в юридическое лицо иной организационно-правовой формы либо же должно предусматривать его прекращение в качестве юридического лица. Немаловажной особенностью автономного учреждения следует считать их изначальную ориентированность на реализацию законодательно установленных функций государства в отраслях «сектора социальных услуг», а именно науки, образования, здравоохранения — осуществление таких функций указано в качестве цели создания автономных учреждений. Впрочем, на сегодняшний день государственные функции в ряде «социальных» отраслей сформулированы столь нечетко, что данному требованию с той или иной натяжкой может удовлетворять практически любое учреждение [36, с. 5].
Введенное Законом № 174-ФЗ деление всех государственных и муниципальных учреждений на бюджетные и автономные предполагает необходимость ознакомления с основными отличиями, которые имеются между ними.
1) имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерации, субъект РФ, муниципальное образование. При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение.
Автономное же учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только:
— недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;
— особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. К нему относится:
— любое имущество, в той части и недвижимое, которое было приобретено за счет доходов от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
— имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, если это имущество не является недвижимым или особо ценным.
2) бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество. Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.
3) финансирование бюджетного учреждения производится учредителем из соответствующего бюджета из расчета установленных нормативов на обучающегося в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, то есть путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе.
В отношении же автономного учреждения учредитель осуществляет только финансовое обеспечение выполнения заранее сформулированного задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением. При этом финансирование производится в виде субсидий и субвенций, то есть целевых денежных поступлений.
4) закон устанавливает, что кроме заданий учредителя и обязательств перед страховщиком автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Таким образом, автономное учреждение имеет право брать плату за услуги, относящиеся к своей основной деятельности, если порядок установлен законом.
5) и бюджетное, и автономное учреждение может получать доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данные доходы при этом формально являются собственностью соответствующего публичного образования, так как учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности. В случае с автономным учреждением дополнительно оговаривается, что собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Следовательно, автономное учреждение имеет возможность полностью и самостоятельно использовать эти доходы в своих целях.
6) автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, в то время как бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе.
7) бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами: выделенными учредителем и заработанными учреждением самостоятельно, но не имуществом в овеществленном виде (согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ и имущества, приобретенного из внебюджетных источников). Если денежных средств на лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. При этом законодатель сделал оговорку о том, что по долгам автономного учреждения взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
8) для бюджетных учреждений не предусмотрено публикации отчетов о своей деятельности. Они вправе публично размещать подобную информацию, однако такая обязанность не установлена федеральным законодательством. Автономное же учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Кроме того, автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность документов, к которым относятся:
— устав автономного учреждения, в той части внесенные в него изменения;
— свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;
— решение учредителя о создании автономного учреждения;
— решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;
— положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;
— документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;
— план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения; продолжение
--PAGE_BREAK--
— годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;
— аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.
9) автономное учреждение будет вынуждено ежегодно проводить обязательный аудит, в то время как для бюджетных учреждений подобная обязанность не предусмотрена.
10) руководитель автономного учреждения не вправе самостоятельно заключать все сделки от имени учреждения. Крупная сделка или сделка с заинтересованностью совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок [37, с. 30].
Из всего вышесказанного, выделим некоторые преимущества автономного учреждения: во-первых, «нереорганизационный» характер трансформации бюджетного учреждения в автономное; во-вторых, невозможность неконтролируемой утраты государством недвижимого и наиболее ценного движимого имущества, принадлежащего учреждению; в-третьих, отсутствие необходимости осуществлять бюджетное финансирование автономного учреждения в рамках сметы доходов и расходов. Прослеживаются в свою очередь и недостатки автономного учреждения: во-первых, необходимость увязки деятельности учреждения с установленными законом функциями государства; во-вторых, необходимость создания и функционирования в учреждении наблюдательного совета, не наделенного реальными управленческими полномочиями; в-третьих, нерациональность схемы ответственности учреждения, которая затрудняет привлечение внебюджетного финансирования.
В рамках уже сформированной нормативно-правовой базы развернута большая работа, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, прежде всего, по переходу действующих бюджетных учреждений в статус автономных.
По информации Министерства экономического развития России, по состоянию на середину июля 2008 года, полученной от 41 федерального органа исполнительной власти в перечень федеральных государственных учреждений, предлагаемых к изменению типа на федеральное автономное учреждение, включено 231 федеральное бюджетное учреждение.
Из них в 2009 году — 86; в 2010 году — 80; в 2011 году — 22 бюджетных учреждения.
Предусматривается изменение типа бюджетных учреждений в сферах: образования — 34, культуры — 4, энергетики -10, технического регулирования и метрологии — 91, автомобильного и речного транспорта — 66, науки — 23 и т.д. По информации Министерства экономического развития России, полученной от субъектов Российской Федерации, предусматривается изменение типа на автономные учреждения более 1000 бюджетных учреждений.
Из них в 2009 году — 285; в 2010 году — 259; в 2011 году — 8 бюджетных учреждения. При этом в 2007 году уже изменили статус 78 бюджетных учреждений. Создание автономных учреждений субъектами Российской Федерации предусматривается осуществить в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физкультуры и спорта, издательской деятельности и др.
Что касается Республики Башкортостан, то можно отметить результаты мониторинга создания автономных учреждений. В целях реализации Плана мероприятий по реструктуризации бюджетной сети учреждений образования ведется работа по апробации нового для Республики Башкортостан типа государственных учреждений, а именно, автономных учреждений. Первыми обладателями статуса автономных учреждений стали Башкирский строительный, Стерлитамакский и Туймазинский медицинские колледжи, что приведет к оптимизации субвенций и субсидий бюджета Республики Башкортостан, повышению качества услуг, предоставляемых самими учреждениями и эффективности управления бюджетными ресурсами. В реструктуризацию бюджетной сети сегодня вовлечен еще целый ряд учреждений среднего профессионального образования технического и медицинского профилей. На муниципальном уровне ведется работа по переводу части дошкольных образовательных учреждений на автономную форму функционирования. Работа по переводу бюджетных образовательных учреждений Уфы в автономные была начата в 2008 г. на базе опыта российских регионов, отметил в докладе Азамат Сайфуллин, начальник управления образования Администрации ГО г. Уфа РБ, который выступил с докладом о работе дошкольных образовательных учреждений в статусе автономных [47].
Статус автономного учреждения открывает перед детским садом более широкие возможности в плане распоряжения средствами, полученными от оказания дополнительных платных образовательных услуг, также предполагая расширение спектра данных услуг. В ходе проведенного анкетирования родителей были определены наиболее востребованные из них: английский язык, хореография, занятия в бассейне, школа первоклассника, услуги логопеда, физкультурно-оздоровительная работа, изобразительная деятельность. Кроме того, родители хотели бы пользоваться услугами гувернерской службы, обучения игре в шахматы и математике, группы выходного дня, организация кружков «Умелые руки», «Школа для заботливых родителей». Практика показывает, что родители готовы платить за дополнительные услуги, способствующие развитию их детей. Особым одобрением отмечено посещение ребенком кружков в стенах детского сада без «походов» в другие образовательные учреждения, что оберегает ребенка от проблем социально-психологической адаптации к новому коллективу сверстников. На сегодняшний день в столице создано 31 муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение. В Дёмском районе — 3, Калининском — 4, Кировском — 3, Ленинском — 5, Октябрьском — 10, Орджоникидзевском — 2 и Советском — 4. В планах Управления образования городской Администрации расширение сети автономных учреждений. С января 2010 г., помимо дошкольных образовательных учреждений, планируется перевод в статус автономных учреждения дополнительного образования детей [47]. Таким образом, подводя итог первой главы, следует сделать следующие вывод: для успешного «внедрения» автономных учреждений необходимо устранить ряд имеющихся у них недостатков. А именно, следует смягчить обязательное требование о создании наблюдательного совета, а также ввести норму о раскрытии учреждением информации о составе и стоимости имущества, на которое не может быть обращено взыскание.
ГЛАВА II. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ АВТОНОМНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
2.1 Учредитель автономного учреждения
Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономного учреждения является:
1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) субъект РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта;
3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Автономное учреждение может иметь только одного учредителя, который утверждает устав, содержанием которого является следующее: 1) наименование учреждения, включающее слова «автономное учреждение» и указание на характер его деятельности, а также собственника его имущества; 2) место нахождения учреждения; 3) предмет и цели деятельности учреждения; 4) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано; 5) сведения о филиалах и представительствах учреждения; 6) структуру, компетенцию, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов учреждения; 7) иные предусмотренные законом сведения [11, с. 29].
С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом (ст. 69.2) введено планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя. Задания могут быть либо государственными, либо муниципальными. Наряду с бюджетными учреждениями задания учредителя устанавливаются автономным учреждениям. Поскольку в настоящее время нормативное обеспечение для формирования задания определено лишь для автономных учреждений, поговорим о них.
Наиболее сложным при изменении статуса бюджетного учреждения является процесс формирования сведений об имуществе существующего государственного (муниципального) учреждения. Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прикладывается копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества, а также сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения [16, с. 96].
Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или его руководителем.
Успешность деятельности автономного учреждения, созданных путем изменения типа бюджетных учреждений, зависит от двух составляющих: обоснованности задания автономному учреждению, позволяющего ему, с одной стороны, обеспечивать гарантии населению в предоставлении услуг, а с другой стороны, сохранять рациональную загрузку и, следовательно, финансирование учреждения; наличия рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных заданием [17, с. 12].
Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).
Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
С использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества. Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.
Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) [18, с. 50].
Бюджетным кодексом (п. 1 ст. 69.2) с учетом последних изменений и Постановлением № 182 определено, что государственное задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств; показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполнение работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания; требования к отчетности; порядок оказания услуг (выполнение работ); категории физических (юридических) лиц — потребителей услуг; предельные цены (тарифы) на оплату услуг или порядок их установления. продолжение
--PAGE_BREAK--
Исполнителями заданий учредителей могут быть государственные учреждения (бюджетные и автономные) и иные некоммерческие организации.
В силу того что для бюджетных учреждений процедура доведения заданий учредителя нормативными документами практически не регламентирована, рассмотрим подробно процедуры доведения и исполнения заданий автономному учреждению.
Прежде всего, следует отметить, что из числа автономных учреждений исполнителями государственных (муниципальных) заданий могут быть только те, которые образовались в результате изменения статуса бюджетных учреждений.
Условия и порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономным учреждением федерального уровня регламентирован Постановлением № 182. Данным постановлением, в частности, определено, что задания устанавливаются в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом автономного учреждения с учетом предложений учреждения о потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании: прогнозируемой динамики количества потребителей услуг; уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг; возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг; сданного в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания которого учредителем не осуществляется; показателей выполнения федеральным автономным учреждением задания в отчетном финансовом году [19, с. 17].
Например, формирование задания учредителя автономному образовательному учреждению на основе нормативного финансирования призвано обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, достаточным для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставляемых учебному заведению, определяется уровнем норматива подушевого финансирования и численностью обучающихся в образовательном учреждении.
Условия и порядок формирования задания учредителя для государственных (муниципальных) автономных учреждений определяются:
1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Задание учредителя на оказание услуг либо выполнение работ утверждается на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Согласно утвержденным условиям и порядку устанавливается содержание задания учредителя, обусловленное необходимостью исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Так, например, в сфере образования устанавливается задание, которое обеспечивает конституционное право граждан на бесплатное и общедоступное общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, а также право на высшее профессиональное образование на конкурсной основе [21, с. 51].
В соответствии с Законом № 174-ФЗ учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Современный подход к определению содержания задания учредителя автономному учреждению вытекает из характеристик качества и параметров услуги. В соответствии с действующим законодательством предусматривается выделение средств не на содержание автономных учреждений как таковых, а на финансирование выполнения задания учредителя, то есть финансирование их деятельности по предоставлению услуг населению, определенных на основе нормативов затрат.
Так, например, под образовательной услугой понимается услуга, предоставляемая воспитаннику (обучающемуся) на безвозмездной основе образовательным учреждением, связанная с формированием у него знаний, умений и навыков (в том числе профессиональной деятельности) в ходе освоения образовательных программ, отвечающих требованиям государственного образовательного стандарта, и оплачиваемая за счет средств бюджетов [30, с. 65].
Определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено на: мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами; предоставление бюджетных ресурсов образовательным учреждениям исходя из оценки качества образовательных услуг и иных показателей оценки эффективности образовательной деятельности учебного заведения; обеспечение учебных заведений объемом бюджетных ресурсов, достаточным для осуществления образовательной деятельности и финансирования программ развития; обеспечение самостоятельности учебных заведений в распределении бюджетных ассигнований между кодами бюджетной классификации [35, с. 11].
Порядок формирования задания федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, определяется с учетом требований Положения, утвержденного Постановлением № 182. Согласно Положению о формировании задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения учредитель, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, определяет виды услуг, показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) услуг (выполнения работ), а также порядок, условия и результаты государственных услуг (работ), оказываемых федеральным автономным учреждением.
Статья 69.2 Бюджетного кодекса предусматривает многовариантный характер содержания государственного задания. Предполагается, что такой же многовариантный характер должен носить и механизм бюджетного финансирования государственного задания, устанавливаемого для автономных и бюджетных учреждений.
Объем финансового обеспечения задания учредителя не должен ставиться в зависимость от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения при условии, что автономное учреждение создано путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Исходя из этого положения порядок формирования задания и определение размеров его финансового обеспечения на оказание услуг (выполнение работ) для автономного учреждения действуют и для бюджетных учреждений.
Совершенно по-разному для каждого из этих типов учреждений решаются вопросы по финансовому обеспечению содержания имущества, развития учреждений и т. д.
Финансовое обеспечение содержания федерального имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных бюджетных учреждений, должно осуществляться в действующем порядке, поскольку установленная нормативными документами регламентация порядка финансового обеспечения содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества касается лишь автономных учреждений [38, с. 17].
В отношении автономного учреждения в соответствии с Законом № 174-ФЗ (п. 3 ст. 4) учредитель осуществляет: финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке.
В отличие от бюджетных учреждений, которым бюджетные ассигнования на выполнение задания по оказанию услуг доводятся в составе утвержденной бюджетной сметы, автономному учреждению бюджетные ассигнования на выполнение задания выделяются учредителем едиными суммами в форме следующих субсидий: на возмещение затрат по оказанию услуг (выполнению работ); на возмещение затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, а также расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; на обеспечение программ развития автономного учреждения; с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания. Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества [37, с. 40].
Сверх объемов заданий и обязательств автономное учреждение вправе также по своему усмотрению оказывать услуги (выполнять работы), относящиеся к основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным законодательством.
Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг
Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться на нормативной основе.
Так, например, формирование задания учредителя федеральным автономным учреждениям профессионального образования на основе нормативного финансирования призвано обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, достаточным для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставляемых учебному заведению, определяется уровнем норматива подушевого финансирования и численностью обучающихся в образовательном учреждении.
По мере роста среднегодового контингента автономного образовательного учреждения уровень затрат на одного студента сокращается за счет снижения уровня условно постоянных и постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива финансирования обеспечивает автономным образовательным учреждениям формирование чистого дохода за счет экономии бюджетных средств. Определение объема задания учредителя на основе норматива подушевого финансирования сопряжено с ответом на вопрос, какова нормативная численность контингента, при которой нормативное подушевое финансирование позволяет обеспечить безубыточность деятельности федерального автономного образовательного учреждения в части оказания государственных образовательных услуг начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Под нормативной численностью обучающихся понимается среднегодовая численность базового контингента (среднегодовая численность студентов, обучающихся очно по образовательным программам начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования), подготовка которых осуществляется в соответствии с государственным заданием [46].
Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения (п. 1 ст. 20 Закона 174-ФЗ). Следовательно, утвержденный главным распорядителем средств федерального бюджета порядок определения нормативных затрат на оказание услуги одного вида не может различаться для федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений. В связи с этим нормативно-правовым актом федерального органа исполнительной власти должен утверждаться единый порядок определения нормативных затрат на оказание услуг. продолжение
--PAGE_BREAK--
Бюджетным кодексом (статья 69) предусматривается выделение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Наибольший интерес при формировании и финансовом обеспечении задания учредителя представляет вопрос включения в состав задания научно-исследовательских работ.
Составной частью задания учредителя может быть выполнение научно-исследовательских работ, поскольку согласно Закону № 174-ФЗ учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью, в состав которой входит и научно-исследовательская деятельность. Структура задания учредителя должна включать помимо оказания услуг и содержания имущества еще и дополнительную часть «выполнение работ», которая формируется в соответствии с перечнем таких работ, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере, в установленном учредителем порядке.
При этом порядок финансового обеспечения затрат на выполнение научно-исследовательских работ как автономными учреждениями, так и бюджетными учреждениями, например, образовательными, в рамках государственного задания учредителя должен быть единым.
Как уже было отмечено, учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Законом об автономных учреждениях предусмотрено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества и денежных средств, находящихся у государственного (муниципального) учреждения. Имущество, в том числе денежные средства, передаваемое автономному учреждению при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа [45].
Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов автономного учреждения на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредитель не осуществляет.
Финансовое обеспечение содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения осуществляется на основе: нормативов затрат на содержание недвижимого имущества; нормативов затрат на содержание особо ценного движимого имущества; нормативов затрат на уплату налогов.
Учредитель, устанавливая задания для автономного учреждения в соответствии с его уставной деятельностью, осуществляет и финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансирование расходов на развитие автономного учреждения должно осуществляться в форме субсидий из соответствующего бюджета [43].
Задание учредителя отражает объем действующих расходных обязательств Российской Федерации по оказанию государственных образовательных услуг и действующих расходных обязательств Российской Федерации по предоставлению отдельных трансфертов населению.
Таким образом, деятельность автономного учреждения должна быть определена посредством детального перечня оказываемых услуг и выполняемых работ, что обеспечит объективность оценивания учредителем выполнения задания. Это в полной мере соответствует требованию о предоставлении высокой степени финансовой самостоятельности автономного учреждения с сохранением его ответственности перед учредителем за результаты своей деятельности по выполнению задания.
К компетенции учредителя в области управления автономным учреждением относятся, в частности, утверждение его устава и изменений к нему, реорганизация и ликвидация, а также изменение типа учреждения, назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, рассмотрение и одобрение предложений руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств (статья 9 Закона № 174-ФЗ).
2.2 Органы автономного учреждения
В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 174-ФЗ структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными федеральными законами. Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьёзной проработки этой части устава.
Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и другие). При этом указание на общее собрание (конференцию) работников в числе органов автономного учреждения появилось в тексте закона по настоянию Профсоюза и необходимо обеспечить сохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении [44].
Для обеспечения соблюдения соответствия деятельности автономного учреждения целям, указанным в его уставе, создается наблюдательный совет. Наличие наблюдательного совета в организации управления учреждениями — явление новое и предполагает оно, в частности, что наиболее значимые решения будут приниматься не единолично руководителем, а коллегиально, с тем, чтобы оградить автономное учреждение от негативных последствий принятого решения. Наблюдательный совет — это коллегиальный орган. В его состав согласно статье 10 может входить не менее пяти и не более одиннадцати членов.
В состав наблюдательного совета входят представители учредителя, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В наблюдательный совет могут также входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения.
Законом № 174-ФЗ установлены следующие дополнительные требования к представительству и ограничения в отношении участия отдельных категорий лиц в наблюдательном совете автономного учреждения: 1)количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления, включая представителей учредителя, в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета; 2)количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета; 3)руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета.
Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета неограниченное число раз. Лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, не могут входить в состав наблюдательного совета. Автономное учреждение не вправе выплачивать членам наблюдательного совета вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета. Члены наблюдательного совета могут пользоваться услугами автономного учреждения только на равных условиях с другими гражданами.
Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем. Решение о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий принимается в порядке, предусмотренном уставом автономного учреждения.
Полномочия члена наблюдательного совета могут быть прекращены досрочно:
1) по просьбе члена наблюдательного совета;
2) в случае невозможности исполнения членом наблюдательного совета своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев;
3) в случае привлечения члена наблюдательного совета к уголовной ответственности.
Полномочия члена наблюдательного совета, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях, также могут быть прекращены досрочно в случае прекращения трудовых отношений.
Вакантные места, образовавшиеся в наблюдательном совете в связи со смертью или досрочным прекращением полномочий его членов, замещаются на оставшийся срок полномочий наблюдательного совета автономного учреждения.
Председатель наблюдательного совета избирается на срок полномочий наблюдательного совета из числа его членов простым большинством голосов. Представитель работников автономного учреждения не может быть избран председателем наблюдательного совета. Председатель организует работу наблюдательного совета, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола. В отсутствие председателя его функции выполняет старший по возрасту член наблюдательного совета, за исключением представителя работников автономного учреждения.
В зависимости от установленных статьей 11 Закона № 174-ФЗ полномочий наблюдательного совета могут быть выделены четыре группы вопросов, относящихся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения. Первая группа вопросов предусматривает: наблюдательный совет рассматривает и дает рекомендации учредителю автономного учреждения по следующим вопросам:
1) предложения учредителя или руководителя о внесении изменений в устав автономного учреждения; 2) предложения учредителя или руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; 3) предложения учредителя или руководителя о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации; 4) предложения учредителя или руководителя об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления; 5) предложения руководителя об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом, в качестве учредителя или участника; 6) предложения руководителя о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение вправе распоряжаться только с согласия учредителя. Решение по перечисленным вопросам принимает учредитель автономного учреждения. продолжение
--PAGE_BREAK--
Вторая группа вопросов такова: наблюдательный совет рассматривает и дает заключение по следующим вопросам: 1) предложения руководителя о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета; 2) проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения (копия проекта плана направляется учредителю). По перечисленным вопросам решение принимает руководитель автономного учреждения.
К третьей группе вопросов относятся: наблюдательный совет рассматривает и утверждает: 1) по представлению руководителя проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения. Копии указанных документов направляются учредителю.
И, наконец, четвертая группа вопросов: наблюдательный совет рассматривает и принимает решения по следующим вопросам: 1) предложения руководителя о совершении крупных сделок; 2) предложения руководителя о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; 3) вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.
Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения.
По требованию наблюдательного совета автономного учреждения или любого из его членов другие органы автономного учреждения обязаны предоставить информацию по вопросам, относящимся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения.
Таким образом, введение в структуру управления автономного учреждения такого обязательного органа управления как наблюдательный совет с определенными полномочиями, касающимися в основном вопросов организации уставной деятельности и осуществления финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, является прямым следствием расширения экономических прав и свобод этого нового типа учреждения по сравнению с бюджетным учреждением.
К компетенции руководителя автономного учреждения, в зависимости от вида его деятельности это может быть директор, ректор, главный врач, художественный руководитель и прочее, относятся вопросы осуществления текущего руководства, за исключением тех из них, которые федеральными законами или уставом автономного учреждения отнесены к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения (пункт 1 статьи 13 Закона № 174-ФЗ).
Как было отмечено ранее, руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета.
Руководитель без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность, внутренние документы автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.
Из всего вышесказанного следует сделать вывод, несмотря на то, что новый тип учреждений назван автономным учреждением, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя. Собственником является Российская Федерации, субъект РФ или муниципальное образование, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. Учредитель назначает и снимает руководителя автономного учреждения, это может быть директор, генеральный директор, ректор, главный врач, художественный руководитель, управляющий и др. в зависимости от сферы деятельности. Как известно, численность наблюдательного совета от 5 до 11 членов, состоящего из следующих представителей, а именно представителей учредителя, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, общественности, трудового коллектива (не более 1/3 членов совета). Иначе говоря, и здесь приоритет отдаётся чиновникам, а также тем, кого они рекомендуют.
Учредитель также имеет компетенцию назначения и досрочного прекращения деятельности членов наблюдательного совета.
Так как осуществление функций зависит от учредителя автономного учреждения, то есть чиновников, по мнению членов Центрального совета движения «Образование — для всех», это приведет к скачкообразному росту коррупции в социальной сфере. Они считают, что именно чиновники будут решать, превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе. Также, какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать.
Чиновник, в частности, получит возможность в «Автономном учреждении — музее» отнести картины мастеров 17 века к особо ценному имуществу, а, например, передвижников — к не особо ценному, разрешая тем самым пустить их с молотка. То же самое относится к оборудованию научных организаций или фондам библиотек.
По мнению членов Центрального совета движения «Образование — для всех», Закон № 174-ФЗ способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.
Вышеуказанное ещё раз показывает наличие пробелов в законе, требующего внесения соответствующих поправок, а именно увеличить количество представителей общественности и членов трудового коллектива, что увеличит автономность автономного учреждения.
ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ АВТОНОМНЫМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
3.1 Автономное образовательное учреждение
В условиях рыночной экономики образовательные организации, в частности государственные высшие учебные заведения, предстают весьма важными субъектами рыночных экономических отношений и в этом качестве они нередко с противоположных позиций рассматриваются представителями экономической науки, предпринимательским сообществом, педагогическими работниками, правоведами, организаторами высшего образования.
В большой степени поляризация взглядов на образовательную организацию обусловливается противоречивой, в определенной степени, природой самого образования. С одной стороны, образование представляет собой нематериальное благо, а, с другой стороны, может рассматриваться как экономический процесс, продукт, частично общественное благо и услуга. Этот вывод относится и ко многим иным видам некоммерческой деятельности, не являющейся предпринимательской, то есть не предполагающей в качестве своей основой цели систематическое извлечение прибыли. Определенная размытость, расплывчатость критериев разграничения предпринимательской и непредпринимательской деятельности стимулирует как доктринальное, так и практическое представление некоммерческих организаций, в то числе образовательных, в качестве полноценного источника и участника рыночных отношений [13, с. 15].
Одновременно и фактический отказ государства от полноценной и надлежащей поддержки образования обусловливает необходимость «свободного плавания» образовательных организаций в рынке, что нашло свое юридическое отражение и закрепление в сравнительно недавно принятом Законе № 174-ФЗ. Как своеобразная организационно-правовая форма государственных и муниципальных некоммерческих организаций, автономное учреждение привлекает внимание, прежде всего правоведов.
Рассмотрим отдельные аспекты выступления государственных вузов в форме автономного учреждения. Отметим, что пути и формы осуществления вузом, в том числе государственным, экономической деятельности достаточно многообразны.
Государственный вуз вправе, в частности, осуществлять платную образовательную деятельность, в том числе в пределах государственных образовательных стандартов (п. 10 ст. 41 Закона РФ «Об образовании»), а также предоставлять иные предусмотренные его уставом услуги, и тем самым привлекать дополнительные финансовые средства.
При этом следует иметь в виду, что и в силу своего экономического характера, и в соответствии с законодательными установлениями основная — образовательная и исследовательская — деятельность представляется самостоятельной, притом приносящей определенный доход на рыночной основе. До недавнего времени такой доход оставался у государственного вуза, в соответствии с законами об образовании, в самостоятельном распоряжении как средства, полученные из внебюджетного источника. У ряда ведущих высших учебных заведений их объем значительно превышал размеры бюджетного финансирования, выделяемого им. В то же время Бюджетный кодекс РФ (п. 2 ст. 42) предусматривает поступление средств, полученных бюджетным учреждением от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме в доход соответствующего бюджета [20, с. 16].
Таким образом, можно утверждать, что академическая, в частности образовательная и научно-исследовательская, автономия государственного высшего учебного заведения обусловливает и его определенную экономическую самостоятельность, что должно отражаться в установлении соответствующего правового, прежде всего гражданско-правового регулирования, позволяющего вузу по собственному усмотрению распоряжаться средствами, получаемыми от внебюджетной образовательной и исследовательской деятельности, в том числе приобретать необходимое имущество.
Одновременно государство как учредитель находящихся в его ведении вузов осуществляет явно в недостаточном объеме их бюджетное финансирование, в частности не обеспечивает вузы на надлежащем уровне необходимым и современным оборудованием, приборами, препаратами; оплата труда преподавателей из бюджетных источников не соответствует уровню их квалификации, затратам труда; состояние вузовских помещений требует ремонта.
Действующие до недавнего времени (до октября 2006 года) нормы законодательства об образовании предусматривали создание государственных вузов в организационно-правовой форме лишь государственных образовательных учреждений, что вкупе с нормами гражданского законодательства значительно ограничивало их участие в имущественных отношениях. До тех пор государственные вузы, как государственные образовательные учреждения, обладали весьма широкой самостоятельностью, что в правовом аспекте не соответствовало правовому статусу учреждения, установленному ГК РФ. На самом деле, государственным вузам была предоставлена практически ничем неограниченная возможность извлекать прибыль от использования имущества, закрепленного за ними государством на праве оперативного управления, в частности от сдачи в аренду вузовских помещений, земельных участков. Это дало повод отдельным руководителям государственных вузов утверждать, что вуз — это предприятие, а ректор — его менеджер. В целом ряде экономических источников высказывалось утверждение о придании вузам формы государственного унитарного образовательного предприятия, об их полноценном участии в рыночных отношениях как хозяйствующего субъекта. Высказывались даже мнения, что вуз — это предприятие, производящее специфический товар — молодых специалистов, а отдельным его структурным подразделением — кафедрам и лабораториям следует предоставить широкую предпринимательскую автономию. В другом источнике высказывается мнение, что жесткая система управления в государственных вузах не позволяет реализовывать предпринимательскую стратегию, без которой финансирование вуза якобы становится проблематичным. Его автор призывает радикально изменить организационную структуру вуза и бизнес — процессов с его участием, что должно повлечь облегчение формирования рыночного поведения государственного вуза как делового предприятия [14, с. 4]. продолжение
--PAGE_BREAK--
Более того и Закон РФ «Об образовании», а вслед за ним и Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» фактически дозволяли заключать, с использованием государственного имущества, любые сделки, в том числе и крупные, без осуществления контроля со стороны учредителя, однако с возложением на него субсидиарной ответственности по обязательствам государственного вуза, в том числе возникшим в результате самостоятельной предпринимательской деятельности.
Придание, пусть и весьма ограниченной, имущественной самостоятельности образовательным организациям в виде образовательных учреждений было вызвано стремлением законодателя обеспечить экономическое выживание системы образования, прежде всего ее государственного сектора, в условиях жесточайшего бюджетного недофинансирования, а для негосударственных образовательных учреждений тем самым была юридически закреплена собственно экономическая основа их существования и развития.
Естественно предположить, что, если в 90-е годы прошлого века и в начале этого подобное положение можно было оправдать отсутствием необходимого внимания со стороны государства к подведомственным ему вузам, а также ненадлежащим контролем за использованием государственного имущества, то уже к 2004 году в органах власти страны сложилось твердое убеждение о необходимости жесткого упорядочения отношений с государственным имуществом, в частности с организациями, основанными на праве оперативного управления. После нескольких лет интенсивных общественных обсуждений было предложено ввести в гражданско-правовое законодательство новую форму некоммерческих организаций — автономное учреждение, которая по своему имущественному положению в большей степени соответствует сложившимся реалиям участия государственных и муниципальных некоммерческих организаций, в том числе государственных высших учебных заведений, в современной рыночной экономике [30, с. 67].
Юридическое установление некоммерческого характера образовательной организации обусловлено необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация конституционного права граждан на образование.
В свою очередь, названное свойство влечет, в гражданско-правовом аспекте, во-первых, придание специальной гражданской правоспособности образовательным организациям, во-вторых, создание их только в определенных организационно-правовых формах, присущих классу некоммерческих организаций, в-третьих, ограничение занятия самостоятельной экономической деятельностью, приносящей доход.
Характеристика специальной правоспособности образовательной организации означает, что она вправе участвовать в имущественном, экономическом обороте только в той форме и в том объеме, насколько это необходимо для обеспечения и осуществления уставной цели — проведения образовательной деятельности, и соответствует ей.
Тем самым вводится ограничение на заключение гражданско-правовых сделок образовательных организаций и их участие в предпринимательской деятельности, то есть, другими словами, любая образовательная организация не вправе, по общему правилу, быть участником сделок, носящих, в соответствии с нормами ГК РФ, предпринимательский характер, участниками таких сделок могут быть только предприниматели, их цель направлена на систематическое извлечение прибыли.
Вводя в правовую систему автономные учреждения, законодатель тем самым обеспечил юридическую возможность создания государственных вузов в форме не только федеральных и находящихся в ведении субъектов РФ иных государственных образовательных учреждений, но и в форме автономного учреждения.
Применительно к сфере образования определение имущества особо ценным в федеральных образовательных учреждениях относится к компетенции Министерства Российской Федерации по образованию и науке и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
Во-вторых, вводится стоимостной критерий особо ценного движимого имущества — 50 тыс. руб., то есть балансовая стоимость его должна превышать названную величину.
В качестве исключения особо ценным может быть признано имущество, стоимость которого составляет менее 50 тыс. руб., но без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет затруднено.
В-третьих, к особо ценному имуществу относится такое, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К числу такого имущества постановлением Правительства относятся музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда России, библиотечные фонды, представляющие собой памятники истории и культуры, а также документы Архивного фонда Российской Федерации.
В-четвертых, в состав особо ценного имущества не входит имущество, не предназначенное для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также то, которое приобретено им за счет доходов от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности. В данном случае подразумевается, что такое имущество приобретено автономным учреждением самостоятельно, а не закреплено за ним его учредителем.
Таким образом, отнесение конкретного имущества к особо ценному производится в два этапа. Вначале устанавливаются виды имущества, характерного для определенной сферы жизнедеятельности, в соответствии с принятыми критериями, а уже потом учредитель федерального автономного учреждения совместно с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом принимает решение об отнесении того или иного имущества к соответствующему виду особо ценного имущества, выделенному на основе установленных критериев на предыдущем этапе. Для автономных учреждений, создаваемых на основе имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а также в муниципальной собственности, порядок определения видов особо ценного движимого имущества устанавливается соответствующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или, соответственно, органом местного самоуправления с учетом принятых настоящим постановлением требований к видам особо ценного имущества. Тем самым можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе ввести на основе установленных критериев дополнительные требования к выделению имущества в качестве особо ценного [29, с. 57].
Таким образом, юридически оформляется следующая схема экономических взаимоотношений государства (муниципальных образований) с создаваемыми и созданными ими государственными и муниципальными учреждениями.
1. Публично-правовое образование — Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование — единолично создает юридическое лицо — учреждение для осуществления определенной деятельности в государственных (муниципальных) интересах, определяет и утверждает ему цели, задачи, программу действий, закрепляет то или иное имущество, в той части здания, сооружения, оборудования.
2. Созданное автономное учреждение самостоятельно осуществляет предписанную уставными целями и программой деятельность на условиях самофинансирования, используя по своему усмотрению закрепленное за ним имущество, в частности недвижимое. Автономное учреждение вправе самостоятельно заключать сделки с любым движимым имуществом, в той части закрепленным за ним его учредителем в лице органа государственной власти или органа местного самоуправления. С согласия учредителя автономное учреждение вправе совершать сделки и с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, предоставленным ему учредителем — собственником.
3. Весь полученный доход от осуществляемой самостоятельно экономической деятельности поступает в собственность автономного учреждения и никакие отчисления его учредителю не допускаются.
В отличие от правового регулирования бюджетных учреждений, которым не предусматривается контроль учредителя за самостоятельным распоряжением такого учреждения средствами, полученными от экономической деятельности, приносящей доход, Закон № 174-ФЗ предусматривает, что «крупные сделки» (статья 14) совершаются с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. В то же время, несмотря на требования, установленные названным постановлением Правительства РФ, весьма расплывчатым представляется критерий признания имущества особо ценным. В любом вузе всегда можно назвать достаточно большой комплекс вещей, без которых его деятельность по отдельным специальностям будет затруднена. Так же можно квалифицировать и отсутствие особой ценности для определенного имущества. Такая нечеткость несет в себе основу для коррупционных явлений [29, с. 59].
Внесенные, в связи с принятием Закона № 174-ФЗ, изменения в ГК РФ позволяют рассматривать фактически три разновидности права оперативного управления, обусловленные особенностями правомочия по распоряжению закрепленным за субъектом этого права имуществом. Это право оперативного управления казенного предприятия, право оперативного управления бюджетного или частного учреждения, право оперативного управления автономного учреждения.
Характеризуя в целом произведенные законодателем изменения в правовом регулировании экономической деятельности государственных (муниципальных) учреждений, следует сделать вывод, что пойдя навстречу настоятельным требованиям определенных слоев общественности о серьезном расширении прав в самостоятельном использовании и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом, при этом, как правило, в условиях их бюджетного недофинансирования, закрепленным за соответствующими учреждениями, преимущественно культуры, образования, физкультуры и спорта, законодатель достаточно субъективно трансформировал ради этой цели содержание как собственно права собственности, так и ограниченного вещного права — права оперативного управления, которое и так представляет собой уникальную конструкцию, характерную лишь для современной российской экономики и российского гражданского права. Тем самым произошло своего рода размывание единой по своей правовой природе конструкции права собственности, установление законодательно иных юридических построений, не отвечающих основным принципам рыночных отношений. В определенной степени даже можно говорить о частичной формальной приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, так как движимое имущество, а недвижимое и особо ценное движимое — по согласованию с учредителем свободно выводится из собственности государства или муниципального образования и переходит в частные руки посредством отдельных сделок.
На сегодняшний день законодателем не устранены в законах об образовании отдельные внутренние противоречия и противоречия с ГК РФ. Так, нормой п. 4 ст. 39 Закона об образовании допускается возможность отчуждения имущества, закрепленного за образовательным учреждением его учредителем, собственником имущества, в порядке и на условиях, устанавливаемых не только законодательством Российской Федерации, но и законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
Подобное отчуждение имущества, закрепленного за учреждением любого вида на праве оперативного управления, допускается ГК РФ по установленным им основаниям — неиспользуемое, излишнее, используемое не по назначению. Такое отчуждение может регламентироваться лишь федеральными законами (п. 3 ст. 299 ГК РФ), а не законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и тем более не правовыми актами органов местного самоуправления, так как гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Названная норма противоречит положению п. 6 той же статьи о том, что изъятие имущества, закрепленного за образовательным учреждением, допускается только по истечении срока договора между собственником и образовательным учреждением или между собственником и учредителем. Последнее правило вообще не может относиться к образовательному учреждению, так как объем вещного права, в частности ограниченного — права оперативного управления, определяется не договором, а федеральным законом, что и составляет отличие вещного права от обязательственного. Норма п. 3 ст. 299 ГК РФ устанавливает, что право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника. продолжение
--PAGE_BREAK--
В противоречие с нормами ГК РФ вступают положения Закона об образовании о многоучредительстве образовательных учреждений, так как учреждение создается либо публично-правовым образованием (государственное или муниципальное учреждение — бюджетное либо автономное учреждение), либо гражданином или юридическим лицом. Закрепив возможность многоучредительства, законодатель не установил правила взаимоотношений учредителей между собой и по отношению к созданному ими образовательному учреждению. Опять пойдя на поводу у экономической целесообразности, законодатель принес в жертву устоявшиеся, законодательно закрепленные гражданско-правовые формы, своего рода конструкции имущественных отношений. Допущение множественности подобных форм, их приспособляемость к особенностям конкретных общественных отношений в определенной сфере, будь то область образования, культуры, трансформация в этих целях универсальных юридических конструкций ради сиюминутных экономических потребностей, все это приводит к размыванию единой гражданско-правовой основы, разрушению кодифицированной, унифицированной основы регулирования рыночных имущественных отношений. Специфичность сферы образования не дает должных оснований, в условиях действующего Гражданского кодекса, на принципиальное изменение системы правового регулирования имущественных отношений.
Действующее законодательство дает возможность создания государственных высших учебных заведений в одной из двух форм государственного учреждения — бюджетного либо автономного, предлагающих, в соответствии с законом, различной степени возможности для проведения самостоятельной экономической деятельности.
Вузы, располагающие серьезной ресурсной и образовательной основой для проведения деятельности, приносящей доход, способные в достаточно больших объемах осуществлять платную образовательную деятельность надлежащего качества по востребованным на современном рынке труда специальностям, а также проводить актуальные научные исследования вправе, в соответствии с Законом о некоммерческих организациях, принять решение о своем преобразовании в автономное учреждение. В этом случае они лишаются в значительной степени бюджетного финансирования. Однако вновь вводимая форма автономного учреждения в наилучшей степени соответствует потребностям тех государственных вузов, которые посредством именно своей образовательной и исследовательской деятельности достаточно успешно существуют и развиваются в рыночной экономике. В иных случаях, при иных условиях, в частности обеспечения конституционного права на получение высшего образования; необходимости исполнения государственного заказа на подготовку специалистов; необходимости подготовки по нерыночным, слабо востребованным, но общественно необходимым направлениям (специальностям); невозможности полного перехода вуза образованию на платной основе; необходимости сохранения вуза в конкретном регионе, городе в качестве образовательного, культурного центра, а закрытие вуза, либо его резкое сокращение приведут к неблагоприятным социальным последствиям, требуются полноценное государственное (бюджетное) финансирование и обеспечение в установленных нормативах. При этом самостоятельная экономическая деятельность в форме оказания платных образовательных услуг, проведения научных исследований представляется ограниченной, не приносящей значимых доходов. В этом случае государственный вуз продолжает свое существование в форме бюджетного образовательного учреждения.
Государственные вузы существуют и в развитых рыночных странах, их экономическое положение и, соответственно, его правовое регламентирование отличается достаточно широким разнообразием. В странах с централизованным государственным управлением системой образования (Франция, Германия, Италия, Испания, пр.) экономическая деятельность государственных вузов регулируется рядом законодательных норм, причем общего характер [26, с. 43].
В странах с широкой автономией вузов (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, ряд иных англоязычных стран) правовая регламентация их экономической деятельности определяется юридическим статусом самого высшего учебного заведения.
Однако во всех странах экономическая и финансовая компетентность вуза достаточно детально фиксируется в его уставе, причем для централизованного порядка управления уставные положения формулируются в соответствии с нормативными и инструктивными предписаниями национальных органов управления образованием. В странах с широкой автономией вузов уставные нормы лишь согласовываются с органами управления образованием.
В целом финансово-экономические правомочия зарубежного высшего учебного заведения регулируются, прежде всего, нормами общего законодательства.
Следует иметь в виду, что получение высшего образования в большинстве стран осуществляется на бесплатной основе. Плата берётся лишь за дополнительно предоставляемые образовательные услуги.
Как правило, вузы самостоятельно заключают сделки о проведении на коммерческой основе научных исследований, продаже их результатов с зачислением полученных средство в свой доход.
Так, Кодекс образования Франции закрепляет финансовую автономию государственных высших учебных заведений, в соответствии с которой вузы на договорной основе предоставляют платные услуги, создают ради достижения уставных целей службы промышленной и коммерческой деятельности. Бюджетное финансирование составляет около 90% вузовской сметы, к отдельным источникам пополнения бюджетного вуза относятся — проведение платных курсов; плата за контракты по научным исследованиям; доходы от сервисных служб; вступительные взносы студентов и аспирантов. Государственные вузы Великобритании, а их подавляющее большинство, обладают достаточно широкой автономией, частности экономической; от 40 до 60 процентов их бюджетов составляют внебюджетные поступления, в частности от проведения прикладных исследований по заказам фирм, выполнения работ по заказам региональных и местных властей; от оплаты за обучение иностранных учащихся, от спонсорских взносов и пожертвований.
Университеты вправе делать банковские вклады, инвестиции, управлять имуществом, приобретать акции, осуществлять вклады в фонды, продавать, покупать и сдавать в аренду имущество. Право собственности практически на любое имущество государственного университета принадлежит ему самому [15, с. 132].
На сегодняшний день государственные вузы составляют большинство образовательных организаций практически во всех развитых странах. Несмотря на рыночную основу их экономики и преобладающее присутствие в них частных лиц, государственный сектор высшего образования занимает устойчивое и довольно значительное место в системе образования многих государств. Это обусловлено, прежде всего, задачей исполнения государственных, конституционных обязательств по подержанию надлежащего уровня образования и права личности на образование, как и на получение высшего образования.
В современной России наличие достаточного большого по объему государственного сектора высшего образования обусловлено такими важными факторами, как гарантирование конституционного права граждан на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе; преобладание именно государственных вузов с достаточно высоким уровнем подготовки, оставшихся от СССР; необходимость решения важных государственных задач.
В то же время реформирование российской экономики в направлении создания рынка обусловливает объективную необходимость внедрения рыночных механизмов и в экономическую деятельность государственных высших учебных заведений. При этом должны соблюдаться устоявшиеся рыночные институты, в той части и правовые, к которым следует отнести право собственности, конкуренцию.
В этой связи введение в экономическую практику автономных учреждений, по нашему мнению, еще больше узаконивает сложившееся неравенство, а именно, экономическое, государственных и негосударственных вузов посредством предоставления государственного имущества в частное пользование.
Рыночный механизм в сфере государственного высшего образования может реализовываться, на наш взгляд, в следующих направлениях. Во-первых, проведение подготовки в государственных вузах на основе государственного заказа, размещаемого на конкурсной основе среди государственных (муниципальных), а также негосударственных вузов. Во-вторых, выделение из состава вузов научных подразделений, осуществляющих прикладные разработки, иных коммерческих структур, приносящих доход; преобразование их в самостоятельные экономические единицы и юридические лица. В-третьих, преобразование государственных вузов в частные юридические лица с учредительством государства, РФ, субъектом РФ, или муниципального образования, полная передача всего имущества вузам. Бюджетное же финансирование осуществляется только образовательной деятельности в соответствии с устанавливаемыми нормативами государственным заказом. В-четвертых, привлечение частных инвестиций в развитие региональных государственных вузов с постепенной ликвидацией филиалов и представительств государственных и негосударственных вузов в регионе [39, с. 14].
По нашему мнению, лишь полноценные высшие учебные заведения, а не их филиалы в регионах, не имеющие на сегодняшний день ни надлежащего материального обеспечения, ни кадровых ресурсов, ни соответствующих методик обучения, способны и обязаны поднять качество российского высшего образования на принципиально новый уровень.
3.2 Система управления автономным образовательным учреждением
Как известно, современная структура органов управления вузом определяется Законом РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 10.07.1992 № 3266-I), Законом РФ «О высшем и послевузовском образовании» (в ред. ФЗ от 22.08.1996 № 125-ФЗ), Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования. В данной главе рассматривается управленческая конструкция вуза, которая состоит из двух структур с разведением зон ответственности и компетенции на вопросы общего руководства и непосредственного управления. Анализ практики университетского управления позволяет авторам выделить ряд «болевых точек» системы управления вузом, дающих сбои уже сейчас и прогнозируемых в недалеком будущем.
Так, например, Закон РФ «Об образовании» определил систему управления в образовательных учреждениях, как формируемую на принципах единоначалия и самоуправления, то более поздний Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании», существенно ревизовал концепцию организации управления в вузах в сторону снижения значимости ученого совета: с уровня органа самоуправления до уровня коллегиального органа. Органы самоуправления обладают четко описанной сферой компетенции, в то время как коллегиальность используется для повышения качества и легитимности управленческих решений и распространяется, соответственно, только на сферу проблемных зон для данной организации. Самоуправление — это не только процедуры и формы коллективного принятия решений, но и наличие механизмов обеспечения их реализации. Самоуправление реализуется через непосредственное или представительное участие в управлении, в то время как коллегиальность обеспечивается преимущественно через профессиональное или экспертное представительство. Самоуправление реализуется по основным вопросам жизнедеятельности организации, в то время как коллегиальность востребована в ситуациях дефицита управленческой воли. Самоуправление характеризуется наличием функций на всех этапах управленческого цикла, начиная с планирования и заканчивая функциями контроля, а коллегиальность связана преимущественно с этапом принятия управленческих решений [27, с. 129].
Анализ различий может быть продолжен, однако существенным является то, что действующая нормативная база в плане понимания места и роли ученых советов в системе управления вузами дает нечеткие и противоречивые ориентиры, позволяющие проектировать достаточно существенно различающиеся системы управления.
Наряду с невнятностью действующего законодательства в определении ученого совета как органа самоуправления или же, как коллегиального органа, существует целый ряд проблем с заявленным характером представительности данного органа. Представительность любого выборного органа реализуется через соблюдения принципов приоритета представительного органа над исполнительными органами; выборности; представительного характера выборных органов самоуправления; самостоятельности; ответственности представительного органа самоуправления. Анализ практики управления вузами показывает, что данные принципы применяются весьма ограниченно, оставляя вопросы представительности ученых советов в поле деклараций, благих намерений и управленческого популизма. продолжение
--PAGE_BREAK--
Сложным и крайне запутанным является один из ключевых вопросов организации управления — вопрос распределения компетенций и ответственности между органами управления. Компетенция и ответственность образовательного учреждения определена в статье 32 Закона РФ «Об образовании». Очевидно, что именно этот перечень полномочий и является объектом разграничения между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения. Однако существующая правовая база не содержит каких-либо норм, наполняющих конкретным содержанием понятия «общее руководство» и «непосредственное управление», и Типовое положение о вузе в пункте 56 передает решение о распределении полномочий ученого совета и ректора на уровень устава высшего учебного заведения.
Формирование органов управления вузом происходит через процедуру выборов. В статье 12 Закона «О высшем и послевузовском образовании» говорится: «Ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности органом управления образованием, в ведении которого находится высшее учебное заведение».
Выборность руководителей высшей школы в России имеет давние традиции. Первым университетским уставом в России был утвержденный 12 (25) января 1755 г. «Проект об учреждении Московского университета», в соответствии с которым университет подчинялся Сенату, управлялся кураторами, назначаемыми верховной властью. Коллегия профессоров составляла совещательный орган при кураторах. В связи с открытием новых университетов в Вильне, Казани и Харькове 5 (18) ноября 1804 г. был издан первый общий университетский устав, в соответствии с которым во главе университета стоял Совет профессоров, который избирал ректора. 26 июля (8 августа) 1835 г. был введен новый университетский устав, в соответствии с которым управление университетами перешло к попечителям учебных округов, подчиненных министерству народного просвещения. Кандидатуры ректоров утверждались царем, а профессоров — попечителем. Принятый 18 (30) июня 1863 г. университетский устав вновь ввел выборность всех административных должностей и профессоров. 23 августа (5 сентября) 1884 г. был введен устав, который вновь ликвидировал автономию университетов. В начале Революции 1905–1907 гг. автономия университетов была восстановлена «Временными правилами», которые фактически утратили силу после третьеиюньского государственного переворота 1907 г. Университетский устав 1884 г. действовал до февраля 1917 г. Видимо, по инерции должность ректора вуза в ряде университетов продолжала оставаться выборной вплоть до 30-х гг. Затем, в течение десятилетий, ректоры вузов назначались. Лишь Закон РФ «Об образовании» восстановил выборность ректоров высших учебных заведений [26, с. 87].
Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд моделей организации управления вузом. Так, ректор вуза избирается не напрямую профессурой и сотрудниками вуза, а представительным органом — ученым советом либо из числа членов Совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в Совете. Избирается и ученый совет и руководитель вуза. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет осуществляет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля. Администрация вуза выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.
Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников вуза, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица вуза и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель вуза в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета. Сильная сторона данной модели заключается в том, что здесь имеет место попытка установления гарантий от необоснованной концентрации всей власти в руках одного должностного лица. Но в этой модели заложена возможность конфликта администратора, который возглавляет реализацию исполнительно-распорядительных функций, и ректора (президента), который данными функциями не обладает.
Эта модель устраняет организационную обособленность представительных органов вуза за счет расширения полномочий ректора, который выступает одновременно в трех лицах: а) как высшее должностное лицо образовательного учреждения; б) как руководитель исполнительного органа – администрации вуза; в) как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности в качестве главы организации. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели сохраняется. Расширение полномочий ректора своим следствием может иметь и расширение форм его подотчетности, как перед избравшим его коллективом, так и перед самим ученым советом. Подобная модель сложилась в российских университетах. При ряде положительных моментов данная модель не лишена ряда опасностей, которые были не столь очевидными в начале 90-х гг., но стали достаточно отчетливо проявляться в последние годы. В рамках данной модели ректор доминирует над всеми иными органами управления и самоуправления вузом, что создает возможности манипуляции властными ресурсами вуза, монополизации власти. Модель наиболее оптимальна для вузов, имеющих давние демократические традиции, особую университетскую корпоративную культуру, в то время как большинство российских университетов — это очень молодые вузы с короткой историей. Использование данной модели должно опираться на проработанную и детальную правовую базу, предотвращающую все ситуации некорректного перераспределения власти, создающую механизмы, исключающие монополизацию власти, сведения на нет роли органов самоуправления в вузе. Однако правовое поле российского образования практически не изведано, правовые пробелы весьма значительны. Функционирование систем управления в вузах в значительной степени осуществляется на основе сложившихся обычаев и традиций [23, с. 4].
Правительство в своих программных документах по модернизации и реформированию высшей школы неоднократно заявляло о переходе к новому принципу оценки деятельности вуза и его менеджмента по достигнутым результатам.
Вместе с тем, исследования организационной культуры вузов показывают, что преобладающими являются как раз не результатные типы организационной культуры, а бюрократическая.
Рыночный тип организационной культуры, наиболее полно поддерживающий ориентацию организации на достижение поставленных целей по максимально эффективному сценарию, развит достаточно слабо даже в известных своей предпринимательской и инновационной активностью университетах.
Необходимость совершенствования систем управления вузами достаточно хорошо осознается вузовским сообществом. Вместе с тем, очевидно, что фокусы изменений определяются интересами тех или иных групп, формирующих соответствующие экспертные оценки и рекомендации. В 2004 г. был опубликован проект «Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования». Разработчики Концепции дали весьма жесткие оценки образовательной системе и управлению ею и предложили ряд механизмов управления образованием страны, радикально изменяющих организацию управленческой деятельности, в том числе и в высшей школе. Разработчики Концепции предъявили системе управления следующие претензии такие, как плохая управляемость вузовских структур, включая их филиальную сеть, приведшая к потерям качества подготовки специалистов. Закостенелость и недостаточная гибкость организационной структуры вузов, которая своими следствиями имеет неэффективное использование ресурсов и не позволяет настраивать систему образовательных услуг в соответствии с общемировыми тенденциями и требованиями потребителей. Самодостаточная, слабо опирающаяся на обратную связь система постановки целей и оценки результатов деятельности вузов без основных заказчиков в лице работодателей. Замкнутость вузовского менеджмента на решении преимущественно внутренних задач вуза, игнорирование новых реалий функционирования вуза, необходимости усиления управленческой деятельности во внешней среде вуза, начиная от развития связей с бизнесом, научными организациями, заканчивая выявлением реального спроса на рынке труда и трудоустройства выпускников государственных организаций сферы образования по полученным специальностям и развитием систем профессиональной переподготовки взрослых и непрерывного профессионального образования в целом.
Неэффективное управление государственной собственностью, характеризующееся тем, что в целом по системе образования степень износа основных фондов составляет более 31 %, коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) — 1,0 %. Одним из механизмов преодоления комплекса проблем организации управления вузами, по мнению разработчиков Концепции, в перспективе может стать преобразование государственных образовательных организаций, в управлении которыми принимает участие Российская Федерация, в иные организационно-правовые формы.
В качестве основных форм, в которые могут быть преобразованы государственные учреждения профессионального образования, рассматриваются следующие: государственное автономное учреждение (ГАУ); государственная автономная некоммерческая организация (образования) — ГАНО.
Структура управления ГАУ представляется следующим образом, а именно, высший орган Попечительский совет. Исполнительный орган руководитель единоличный и коллегиальный. Иные органы управления, предусмотренные федеральным законом и уставом учреждения (ученый совет, художественный совет и др.).
Данная структура управления является слишком универсальной и не учитывает специфику вузов. Нуждается в развитой нормативно-правовой базе. Законодательство о некоммерческих организациях является одним из наиболее слабо проработанных в общей системе законодательства. В настоящее время на уровне законов сферы образования реализуется совершенно другая конструкция организации управления образовательными учреждениями. Такой элемент системы управления высшей школой как попечительский совет лишь упоминается в Законе РФ «Об образовании» и в Законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Совершенно очевидно, что новая организация управления высшей школой нуждается в наиболее развернутом нормативном обеспечении. Законодательство должно гарантировать сохранение и развитие лучшего в организации управления вузами, в том числе достаточно широкие рамки вузовской автономии, давая вузам возможность реализации своей модели автономии, в зависимости от вида вуза, степени развитости академических свобод и ценностей, традиций, организационной культуры, истории вуза, его способности к самостоятельному осуществлению ключевых полномочий [29, с. 54].
Одномоментное внедрение новой системы управления вузами без предварительной экспериментальной апробации чревато значительными негативными последствиями, включая достижение противоположных, планируемым результатам — снижение эффективности управления вузами. Опыт российских вузов и системы высшего образования в целом по организации управления вузами с участием попечительских советов является весьма ограниченным. В этой связи целесообразны экспериментальные площадки, реализующие разные модели организации управления вузом для накопления опыта в этой сфере.
Весьма вероятным следствием усложнения системы управления вузом является бюрократизация управления, связанная с увеличением объема отчетных формальностей и процедур. Предупредительными мерами в этом контексте должны стать действия по созданию и совершенствованию управленческих процедур, минимизирующих неизбежные эффекты бюрократизации, в первую очередь с опорой на широкое использование демократических процедур согласования мнений, принятия ключевых управленческих решений, активное применение согласительных процедур, разнообразных форм подотчетности, прозрачности и контроля деятельности вуза. Ряд процедур, обеспечивающих гласность и подотчетность, могут быть перенесены из бизнес-практики: обязательная ежегодная публикация отчетов ВУЗов, обязательный ежегодный независимый аудит вузов и т. д.
Вряд ли оправданным является ограничение для ГАУ формировать только единоличный исполнительный орган управления. Ключевым принципом развития систем управления вузами должен стать принцип вариативности, возможности выбора разнообразных моделей административных структур вуза, так как в условиях предоставления вузам полномочий независимых организаций с необходимостью меняют требования к управлению на уровне вуза [31, с. 12].
Важным вопросом организации управления является распределение управленческих полномочий. В компетенцию попечительского совета входят, прежде всего, рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в устав автономного учреждения, о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, о создании филиалов и представительств, об учреждении (участии) других юридических лиц; рассмотрение плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о его исполнении, годового бухгалтерского баланса; одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок с имуществом учреждения, а также сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов, руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом [40, с. 12]. продолжение
--PAGE_BREAK--
Определение приоритетных направлений деятельности организации; внесение изменений и дополнений в устав организации или утверждение устава организации в новой редакции; реорганизация и ликвидация организации; назначение и досрочное прекращение полномочий членов коллегиального исполнительного органа, единоличного исполнительного органа; утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности и порядка расходования средств организации, годового отчета и годового бухгалтерского баланса; принятие решений о создании филиалов и открытии представительств организации; утверждение внутренних документов, регламентирующих деятельность организации и её органов; рассмотрение и одобрение предложений исполнительного органа о совершении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов.
К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, ректора) относятся все вопросы текущего руководства учреждением, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя или попечительского совета. Руководитель автономного учреждения организует выполнение решений учредителя и попечительского совета учреждения, без доверенности действует от его имени, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание и другие внутренние документы, регламентирующие деятельность автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения [46].
Опыт деятельности попечительских советов на Западе показывает, что практически повсеместно отношения между этой структурой и административным управлением носят весьма непростой характер. Для российских ВУЗов эта проблема будет одной из ключевых, прежде всего как результат отсутствия опыта управления вузом в рамках такой модели.
Неспособность попечительского совета оперативно реагировать на изменения. Очевидно, что поскольку заседания попечительского совета будут иметь минимальную регулярность (1 раз в 3 месяца), то оперативность реагирования на изменения, которыми изобилует наша в целом нестабильная экономическая система, будет достаточно низкой.
Неспособность попечительских советов обеспечить себя адекватной информацией, чтобы выполнить свою задачу по контролю и мониторингу деятельности вуза. Сложности информационного обеспечения членов попечительских советов возникают не только в связи с тем, что любой вуз — это очень сложная и многоуровневая система, но и потому, что редкий вуз в России сегодня имеет отстроенную систему отслеживания, обработки, хранения и анализа управленческой информации.
Недостаточный уровень компетентности членов попечительского совета для принятия квалифицированных управленческих решений. Эта проблема будет чрезвычайно значительной особенно на начальных этапах деятельности попечительских советов. В ряде стран существует специальная программа обучения членов попечительских советов.
Недостаточная ясность в распределении полномочий и ответственности между управляющими органами вуза. Сложности в этой области традиционно сопровождают все подобные модели управления. Достаточно новыми для практики функционирования управленческих органов являются предложения по порядку формирования органов управления ГАУ.
Высшим органом автономного учреждения является попечительский совет, образуется сроком на пять лет, в составе не менее трех и не более одиннадцати членов. В состав попечительского совета входят представители федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение, представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав попечительского совета могут входить также представители иных государственных органов и органов местного самоуправления [42, с. 104].
Решение о назначении и досрочном прекращении полномочий членов попечительского совета автономного учреждения принимается его учредителем. Полномочия члена попечительского совета ГАУ могут быть продлены на новый срок неограниченное число раз. Председатель попечительского совета избирается на срок полномочий попечительского совета членами попечительского совета из их числа простым большинством голосов от общего числа членов попечительского совета. Попечительский совет вправе в любое время переизбрать своего председателя большинством в две трети голосов от общего числа членов попечительского совета. Председатель попечительского совета заключает от имени ГАУ трудовой договор с руководителем автономного учреждения, если законом не предусмотрен иной порядок заключения такого договора. Несбалансированный состав попечительских советов: преимущественно представители власти. Если в идее попечительских советов заложен давно декларируемый, но практически не реализуемый принцип государственно-общественного характера управления высшей школой, то это должно подкрепляться нормами, обеспечивающими баланс представительства между представителями госорганов и сообществ, включая бизнес-сообщества.
Мировая практика формирования попечительских советов опирается не только на процедуру назначения, но и выборность представительств, закрепленного за некоторыми организациями, квотированное представительство. Сильная зависимость по вертикали членов попечительских советов может влиять на их позиции при принятии решений. Предложения проектов ограничивают численность членов совета от 3 до 11 человек, что вызывает целый ряд возражений: во-первых, если нижняя граница численности три человека, то кворум для ключевых решений только 2 человека; во-вторых, даже численность одиннадцать человек не обеспечит эффективное представительство потенциальных заинтересованных попечителей, особенно для крупных многопрофильных вузов; в-третьих, данная численность не создает критической массы для широты подходов и мнений, чревата доминированием отдельных личностей [26, с. 96].
На наш взгляд, нельзя впадать в другую крайность и максимизировать численность попечительских советов, однако для абсолютного большинства вузов состав совета должен начинаться от 9 человек и не превышать 25 человек.
Введение новых организационно-правовых форм является одним из механизмов модернизации высшей школы. Вряд ли имеет перспективу оспаривание ряда ключевых идей модернизации, заложенных в Концепции: оптимизация сети подведомственных государственных организаций сферы образования, определение принципов и критериев принятия решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и сохранении их в федеральной собственности; определение организаций, передаваемых другим уровням государственного или муниципального управления; организаций, подлежащих реструктуризации; повышение эффективности деятельности государственных организаций сферы образования за счет выбора наиболее целесообразных организационно-правовых форм, методов финансирования, оценки результатов их деятельности. Вместе с тем, нельзя не учитывать опыт других стран в реформировании высшей школы, не видеть собственных ограничений и трудностей, которые неизбежно возникнут в процессе реализации вариативности организационно-правовых форм вузов, а также новых проблем, порожденных этим процессом [46].
Подводя итоги анализу новой модели управления вузом, следует отметить следующее, во-первых, позитивной является сама идея необходимости разнообразия организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности, так как однотипная конструкция образовательного учреждения давно не отвечает потребностям развития высшей школы, ограничивает организационное развитие вузов, препятствует появлению новых форм учебных заведений. Во-вторых, значительная часть новаций в сфере организационного проектирования вузов отражает мировой опыт и практику управления вузами, «встраивает» управленческую концепцию высшего образования в общий формат мирового образовательного пространства. В-третьих, отсутствие опыта управления вузами в рамках новых организационно-правовых форм создает очень большие риски для высшей школы России, минимизация которых возможна в результате сравнительно малой обработки данных моделей на ограниченном числе вузов, разработки с учетом этого опыта нормативно-правовой базы и рекомендаций и только после этого применения новых организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности в целом в масштабах высшей школы страны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время в руках государства сосредоточены значительные финансовые ресурсы — поступления от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иные обязательные платежи. Кроме того, государство в лице своих органов, а также создаваемых ими структур ведет предпринимательскую деятельность — сдает в аренду недвижимое имущество, оказывает различные платные услуги населению. Одной из форм, которые могут включать публичный капитал, наряду с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, выступают государственные и муниципальные учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.
Но общество не стоит на месте, а развивается и всю очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформировании бюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями. Бюджетное и автономное учреждения представляют собой два самостоятельных типа государственных и муниципальных учреждений. Следует отметить, что подобное разделение возникло сравнительно недавно с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», которым и был введен новый тип учреждения — автономное учреждение.
Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществления действий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжаться отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.
Однако реальная возможность автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя автономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения — наблюдательный совет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения по важнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательный характер.
Таким образом, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя автономного учреждения, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель может воздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательный совет, в который обязательно входят представители учредителя автономного учреждения, а общая численность государственных должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов.
Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность автономного учреждения может не компенсировать отказ государства от его финансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можно поставить под сомнение. Последствия учреждения автономного учреждения могут повлечь за собой стремление автономного учреждения осуществлять несвойственную ему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять на качество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права. продолжение
--PAGE_BREAK--
Таким образом, подводя итог выпускной квалификационной работы, следует подчеркнуть, что законодательство об автономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы, которые требует дополнения и внесения поправок.
БИБЛИОГРАФИЯ
Нормативно-правовые акты
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 03.08.1998. — № 31. — ст. 3823; Российская газета. — № 153-154. — 12.08.1998.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 352-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — Собрание законодательства РФ. — 05.12.1994. — №32. — ст. 3301; Российская газета. — № 238-239. — 08.12.1994.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ (в редакции от 9 марта 2010 г. № 20-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 03.08.1998. — № 31. — ст. 3824; Российская газета. — № 148-149. — 06.08.1998.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 41-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 07.08.2000. — № 32 — ст. 3340; Парламентская газета. — № 151-152. — 10.08.2000.
5. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в редакции от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 06.11.2006. — № 45. — ст. 4626; Российская газета. — № 250. — 08.11.2006; Парламентская газета. — № 185-186. — 09.11.2006.
6. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона „Об автономных учреждениях“» от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (в редакции от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 16.02.2009. — № 7. — ст. 786; Парламентская газета. — № 9. — 17.02.2009; Российская газета. — № 25. — 13.02.2009.
7. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 15.01.1996. — № 3. — ст. 145; Российская газета. — № 14. — 24.01.1996.
8. Федеральный закон «Об образовании» от 10 июля 1992 № 3266-1 (в редакции от 17 июля 2009 № 148-ФЗ). // Российская газета. — № 172. — 1992. — 31 июля; № 252. — 2009. — 29 декабря 2009.
9. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в редакции ФЗ от 2 августа 2009 № 217-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. — 26 августа 1996. — № 35. — Ст. 4135; Российская газета. — № 252. — 2009. — 29 декабря 2009.
Литература
10. Автономное учреждение: правовые и финансовые аспекты деятельности // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2008. — № 6. — C. 17-22.
11. Автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2008. — № 5. — С. 29-43.
12. Арсюхин, Е. Кто первым скажет «Автономное учреждение». Государственные и муниципальные учреждения станут автономными / Е. Арсюхин // Российская газета. — 2006. — 18 мая (№ 4069).
13. Бердашкевич, А.Л. Правовой и экономический статус субъектов образовательной деятельности. Слово о завтрашнем дне // Закон. — 2006. — № 4. — С. 15-18.
14. Булаев, Н. И., Бердашкевич, А.П. Место автономных учреждений в российской системе образования // Официальные документы в образовании. — 2006. — № 33. — С. 4-19.
15. Бурлаков, С.А. Крупные сделки и сделки с заинтересованностью автономных учреждений / С.А. Бурлаков // Журнал российского права. — 2008. — № 9. — С. 132-141.
16. Бурундукова, Е.М. Автономные учреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е.М. Бурундукова. — М.: ГроссМедиа, 2008. — 112 с.
17. Вифлеемский, А.Б. Изменения в финансово-хозяйственном механизме функционирования бюджетных учреждений // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2006. — № 10. — С. 12-19.
18. Вопросы порядка и последствий преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2008. — № 5. — С. 49-55.
19. Вопросы применения упрощенной системы налогообложения в автономных учреждениях // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2008. — № 5. — С. 16-28.
20. Григорьева, Н.С. Автономные учреждения: создание, реорганизация и ликвидация / Н.С. Григорьева // Гражданское право. — 2008. — № 4. — С. 14-17.
21. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Юрист. — 2008. — № 8. — С. 51-58.
22. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2009. — № 1. — С. 19-20.
23. Гусева, Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений / Т.А. Гусева // Право и экономика. — 2006. — № 12. — С. 4-13.
24. Залесский, В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) / В.В. Залесский // Журнал российского права. — 2007. — № 4. — С. 61-69.
25. Зуйкова Л. Автономные и двуликие // Новая бухгалтерия. — 2007. — № 2. — С. 16-25.
26. История государственного управления в России: учебник для вузов / под общ. ред. Игнатова В. Г.: авт. коллектив Игнатов В.Г. Данилов А.Г., Кислицын, С.А. — Изд. 4-е, перераб. и доп. — Ростов — на — Дону: Феникс, 2005. — С. 640.
27. Кванина, В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. — Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004. — 129 с.
28. Кирилловых, А.А. Учреждения: некоторые вопросы порядка и последствий перехода в автономный статус / А.А. Кирилловых // Право и экономика. — 2007. — № 12. — С. 24-29.
29. Клюев, А.К. Новые модели управления вузом: шаг вперед или два назад? / А.К. Клюев // Университетское управление: практика и анализ. — 2004. — № 5-6(33). С. 53-61.
30. Куров С.В. Образование и гражданское право. — М.: Готика, 2004. — С. 65-66.
31. Лукашенко, М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы управления. — М.: Маркет ДС, 2003. — С.12-13.
32. Манасян, Г.В. Автономные учреждения в системе некоммерческих организаций / Г.В. Манасян // Юстиция. — 2009. — № 1. — С. 74-80.
33. Новоселова, Л.А. Автономные учреждения / Л.А. Новоселова // Корпорации и учреждения: сб. статей / ответственный редактор М.А. Рожкова. — М.: Статут, 2007. — С. — 168-196.
34. Озерова, Н.Б. Автономное учреждение — новая организационно-правовая форма // Советник бухгалтера в сфере образования. — 2007. — № 1. — С. 16-32.
35. Панченко, В.Ю. Правовой режим удовлетворения потребностей автономных учреждений в товарах, работах, услугах (на примере федеральных автономных учреждений) / В.Ю. Панченко, А.А. Петров // Российская юстиция. — 2008. — № 11. — С. 10-13.
36. Пыхов, Е.А. Актуальные проблемы реализации автономии автономными учреждениями / Е.А. Пыхов // Гражданское право. — 2007. — № 3. — С. 5-6.
37. Содержание имущества автономных учреждений // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2008. — № 4. — С. 30-43.
38. Токарев, И.Н. Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией // Финансовые и бухгалтерские консультации. — 2007. — № 1. — С. 17-21.
39. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? / К. Чагин // Законодательство и экономика. — 2008. — № 5. — C. 14-24.
40. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: «государственные корпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? / К.Г. Чагин // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2009. — № 2 (89). — С. 12-26.
41. Члены Центрального совета движения «Образование — для всех» «Нет» разрушению человеческого потенциала России // Открытое письмо властям и гражданскому обществу. — 13.06.2006.
42. Феклин, С.И. Автономное учреждение — новая модель развития школы в России: методическое пособие. — М.: Арсенал образования, 2008. — С. 104-123.
Электронные ресурсы
Володина, Т.Е. Автономные учреждения: начало положено [Электронный ресурс] / Т.Е. Володина // Бюджетный учет. — 2007. — № 8 (август). — Режим доступа: b-uchet.ru/article/35640.php
Герзель, Ю. Актуальные вопросы содержания имущества автономных учреждений [Электронный ресурс] / Ю. Герзель // «МЦФЭР-консалтинг»: [web-cайт]. — Режим доступа: www.mcfr-consulting.ru/ru/?content=main&id=26&bid=326 (14.05.2008).
Зуйкова, Л. Автономные и двуликие новая бухгалтерия [Электронный ресурс] / Л. Зуйкова // Новая бухгалтерия. — 2007. — № 2. — Режим доступа: www.akdi.ru/BASE/nb/2007/043423nb.htm
Панченко, В.Ю. Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски [Электронный ресурс] / В.Ю. Панченко // Новая университетская жизнь: газета Сибирского федерального университета. — 2007. — 26 марта (№ 6). — Режим доступа: gazeta.sfu-kras.ru
Пресс-релиз от 10 ноября 2009 г. начальник управления образования Администрации ГО г. Уфа РБ А. Сайфуллин Современный детский сад [Электронный ресурс] / А. Сайфуллин // доклад о работе дошкольных образовательных учреждений в статусе автономных. — Режим доступа: file://localhost/C:/Users/Эльза/Documents/Современный%20детский%20сад.mht