Административно территориальное устройство субъектов РФ

--PAGE_BREAK--В связи с этим в системе административно — территориального устройства необходимо выделять:
а) городские и сельские по­селения;
б) административно-территориальные единицы, в грани­цах которых действуют органы государственной власти или орга­ны местного самоуправления;
 в) виды административно-тер­риториальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.[5]
1.2 Конституционно — правовое регулирование административно — территориального устройства РФ Многие аспекты конституционного регулирования, административно-территориальной организации российского государства на разных этапах развития законодательства России находили свое отражение как в Основном зако­не, так и в иных источниках государственного права. Среди них— порядок и основания изменения правового статуса администра­тивно-территориальных единиц, границ между ними, классифика­ция населенных пунктов и их признаки, передача территории или ее части из одной административно-территориальной единицы в другую, основные этапы и звенья административно -территориаль­ного процесса, участие граждан в решении этих вопросов и др.
Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Феде­рации находится федеративное устройство и территория Россий­ской Федерации. Данное положение сформулировано в Основном законе России с учетом имеющегося опыта правового регулиро­вания территориальных вопросов в других странах.
В соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальные моря, воздушное пространство над ними. Таким образом, в ч. 1 ст. 67 Конституции определяется состав государственной территории Российской Федерации, находящейся под ее суверенитетом, а в ст. 65 указываются ее составные части — субъекты РФ с соответствующими наименованиями.
На момент образования Российской Федерации и принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) территориально-политическую организацию государства в той или иной мере отражал многонациональный состав населения, получило развитие региональная автаркия. В состав государства входило 89 субъектов (21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города федерального значения).
В настоящее время в целях улучшения экономического состояния регионов, происходит объединение ряда субъектов. Так, в результате объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермского области образован Пермский край; Красноярского края, Таймырского автономного округа и Эвенкийского автономного округа образован новый Красноярский край. На очереди объединение Корякского автономного округа и Камчатской области, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Другая важная конституционная гарантия территориальной целостности России заключается в том, что решение всех вопро­сов, касающихся защиты территории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, находится в компе­тенции исключительно федеральных властей. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ, оборона и безопасность, внешнеэкономические отношения РФ, определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, ис­ключительной экономической зоны и континентального шельфа отнесены к ведению РФ.
Необходимо также отметить, что очень важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России, является тот факт, что в Конституции РФ отсутствуют предписания, преду­сматривающие право субъектов федерации на односторонний вы­ход из федерации (право сецессии).                
Конституционное регулирование и обеспечение террито­риальной целостности Российской Федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы территориальной орга­низации отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами. [6]
Анализируя положения Конституции РФ определяющих вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, можно констатировать, что в исключительном ведении федерации отнесены территориальные вопросы, которые по своему характеру обеспечивают экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экономическую и информационную целостность федеративного государства.
Следует особо подчеркнуть, что исключительно важной гаран­тией сохранения территориальной целостности российского государства является конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации в вопросах, от­носящихся к исключительному ведению федерации, а также сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Конституция РФ формулирует цели, задачи и принципы адми­нистративно -территориального устройства. В качестве последних выступают основные правовые начала, определяющие содержание и систему административно — территориального устройства, правовой статус административно-территориальных единиц.    
 К их числу относятся:                     
а) государственная целостность РФ, обеспечение ею неприкосновенности своей территории (п. 3 ст. 4 Конституции РФ);                                             
б) единство системы государственной власти в России;
в) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и организациями государственной власти ее субъектов в регулировании территориальных вопросов;
г) самоопределение народов в Российской Федерации, учет национального фактора в территориальной организации;
д) установление, что Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов — равноправных субъектов федерации (п. 1 ст. 5 Конституции РФ);
е) гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ);
ж) местное самоуправление в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).
Большое место в Конституции Российской Федерации отведе­но закреплению компетенции федерации и компетенции ее субъек­тов. Однако в отличие от Федеративного договора, где вопросы установления общих принципов территориального деления отне­сены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, ав­тономных округов (т.е. всех субъектов, кроме республик), в Кон­ституции данный вопрос отнесен к исключительной компетенции субъектов федерации. Это положение является конституционной основой для того, чтобы в конституциях и уставах субъектов фе­дерации предусмотреть их соответствующие полномочия по адми­нистративно — территориальному устройству и, возможно, создать специальный раздел, посвященный территориальной организации.
Вместе с тем для определения конституционных основ админи­стративно -территориального устройства большое значение имеет вопрос о соотношении между федеральной Конституцией и кон­ституциями и уставами субъектов федерации.  Это соотношение базируется на том, что высшие акты субъектов фе­дерации, соответствуя Конституции Российской Федерации, кон­кретизируют ее и предусматривают определенные механизмы реа­лизации.
Таким образом, всю конституционную материю, охватываю­щую административно-территориальное устройство, можно разде­лить на четыре группы.
К первой группе необходимо отнести нормы, содержащиеся в Конституции РФ. Ко второй группе мож­но отнести нормы, которые содержатся в Конституции РФ и Федеративном договоре, конституциях и уставах субъектов федера­ции.
К третьей группе целесообразно отнести нормы, содержа­щиеся только в конституциях и уставах субъектов федерации.
На­конец, четвертая группа могла бы охватывать нормы актов субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления, связанных с решением конкретных вопросов административно — территориаль­ного устройства и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. 

2. Основные элементы системы административно -  территориального устройства субъектов Российской Федерации 2.1 Городские, сельские поселения и муниципальные образования как элементы административно — территориального устройства Российской Федерации Систему административно — территориального устройства рос­сийского государства составляют два структурных звена: базовое и низовое. Базовое звено составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом федерально-субъект­ного подчинения. В низовое звено входят города районного подчинения, сельсоветы, поселки и другие сельские населенные пункты, находящиеся в составе субъектов федерации. Поэтому примени­тельно к каждому звену административно — территориального устройства будет использоваться соответствую­щее конституционное и правовое регулирование.
Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т. е. в городах, поселках, селах, деревнях, кишлаках, аулах и других поселениях, а также в рамках возможных муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц.
Таким образом, Конституция РФ признала по существу, городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. Понятие «другие территории» должны конкретизировать органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, принимая законодательные и иные правовые акты об организации местного самоуправления на своих территориях. Конечно, эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий, среди которых важное значение имеет реформированная территориальная основа местного самоуправления.
Развитие реального самоуправления на местах предполагает принципиально новые подходы к решению вопроса о территориальной основе местного самоуправления в Российской Федерации.
С принятием  Конституции РФ возникает закономерный вопрос: кто может выступать субъектом государственно-правовых отношений на муниципальном уровне. Известным образом проясняет этот вопрос  гражданский Кодекс РФ. Согласно его ст. 2, 124 и 125 субъектами гражданского права являются городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права, обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установлении актами, определяющими статус этих органов.
Все муниципальные образования, городские и сельские поселения, а также иные территории местного самоуправления подразделяются (объединяются) на две группы: населенные пункты и административно-территориальные единицы( населенным пунктом является часть застроенной для проживания населения территория, получившая такой статус в установленном законом порядке и располагающая в своих границах соответствующие органы государственной власти или их представителей, органы местного самоуправления, предприятия учреждения и организации.
К населенным пунктам в России относятся города, поселки, села, деревни, станицы (хутора, выселки, аулы и другие) и т. д. С момента регистрации населенного пункта гражданам предоставляется право требовать открытия в нем соответствующих  учреждений и организаций или их филиалов, отделений, пунктов социальной сферы, а также образования служб органов власти и местного самоуправления.
Населенный пункт, как государственно-правовой институт,  может входить в состав административно-территориальной единицы, быть отдельной административно-территориальной единицей, также иметь административно-территориальные единицы в своем составе.
Город — это населенный пункт, получивший данный статут установленном законом порядке, являющийся экономический культурным центром с численностью населения, позволяющей  отнести к категории городского поселения субъекта РФ или районного значения.
К сельским населенным пунктам в Российской Федерации относятся следующие сельские поселения граждан: село, поселок, деревня, станица, фермерское хозяйство, урочище, хутор, аул, выселки и др.
Административно-территориальная единица — часть территории субъектов РФ в определенных границах с одним или несколькими населенными пунктами  признанная в установленном законом порядке самостоятельно управляемым элементом административно -территориального устройства.                   
Муниципальными административно — территориальными единицами в субъектах Российской Федерации являются: район, город  республиканского, областного и окружного подчинения, район в городе, город с территориальным районом, город районного подчинения, сельсовет, поселок (рабочий).
В составе субъектов РФ также могут находиться закрытые административно-территориальные единицы (образования), национальные районы и сельсоветы, территории со специальным режимом управления (см Приложение).
Все муниципальные образования составляют два звена административно -территориального устройства: среднее и низшее (сельские населенные пункты, поселки и сельсоветы как административно-территориальные единицы).      
Так, среднее звено в системе административно — территориального устройства составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом, закрытые административно-территориальные единицы субъектов РФ подчинения.    
Это звено занимает важное место в административно-территориальном устройстве, служит ей «каркасом», благодаря которой связываются в работоспособный организм органы государственной власти субъектов федерации с органами местного самоуправления населением.
Все городские муниципальные поселения можно разделить на города субъектов РФ подчинения (республиканского, краевого, областного, окружного) и города муниципально — районного значения (подчинения).      
Правовое и организационное осуществление административно-территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации должно осуществляться на соответствующих принципах административно -территориального устройства. В нашем исследовании под принципами административно -территориального устройства понимаются основополагающие начала, исходя из которых должна формироваться политика в отношении территориальной организации субъектов РФ.
2.2 Правовые и организационные основы административно-территориальных преобразований Административно-территориальное устройство субъектов РФ и осуществление административно-территориальных преобразований основывается на следующих требованиях, которые конкретизируют ранее названные принципы административно — территориального устройства:
а) соответствие исторически сложившейся системе расселения в субъектах РФ и устойчивым тенденциям ее развития;
б) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;
в) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию системы инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;
г) обеспечение населению здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности;
д) развитие национальных культур, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;
е) участие населения в обсуждении и решении вопросов административно — территориального устройства. 
Можно выделить следующие критерии образования и преобразования административно-территориальных  единиц.
При образовании сельсоветов необходимо учитывать наличие относительно крупного сельского поселения или группы соседствующих небольших сельских поселений, тяготею­щих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, транспортную доступность такого поселения, возможность организации в границах данной территории  минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению.
    продолжение
--PAGE_BREAK--