1. Эффективностьадминистративно-юрисдикционной
деятельности и пути еесовершенствования
Административная юстиция по определениюКривельской О. представляет собой порядок разрешения споров, возникающих междугражданином и органами государственного управления при реализации полномочийэтого органа[1].
В настоящее время в мире сложились двеосновные системы административной юстиции. Первая, там, где отсутствуютадминистративные суды (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Индия,Канада, Кения, Бельгия, Дания, Норвегия), что не исключает в некоторых странах(Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) учреждения иныхадминистративных юрисдикций, например административных трибуналов. Вторая, там,где административные суды функционируют (Франция, Германия, Италия, Австрия,Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша,Чехия и т.д.). В некоторых государствах (Нидерланды, Швейцария, Румыния,Латвия, Ирак, Китай) в структуре обычных судов созданы палаты поадминистративным делам. При этом в Нидерландах часть административных спороврассматривается судами общей юрисдикции, а часть – специализированнымиквазисудебными учреждениями.
Конституция РоссийскойФедерации заложила перспективы развития административной юстиции в государстве,закрепив положение о том, что решения и действия (или бездействия) органовгосударственной власти и местного самоуправления, общественных объединений идолжностных лиц могут быть обжалованы в суд, при этом судебная властьосуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовногосудопроизводства.
Административнаяюстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являетсобой определенный механизм разрешения административных споров посредствомобщих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Подквазисудебными органами в административном праве принято пониматьюрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти иразрешают административные споры в как бы судебном порядке[2].Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частьюисполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового актанаделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционныеполномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бысудебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторыепризнаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они неосуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикцияквазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административныхспоров определенного вида.
В России ктакого рода органам относятся:
· Межведомственнаякомиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их правана выезд из РФ;
· Высшаяпатентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;
· Комиссиядля разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;
· Комиссиипо рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерствапо антимонопольной политике;
· Городскаяжилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.
Административнаяюстиция в современной России выступает как административно-правовой институт,который:
· включаетопределенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющихчастным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти изащитить субъективные права и законные интересы;
· предназначендля разрешения споров, возникающих из отношений «власть-подчинение»;
· функционируетна базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административноесудопроизводство, и квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражныхсудов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры какмежду частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией;
· предполагаетразбирательство административных споров по процессуальным правилам,установленным Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих праваи свободы граждан» 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а в квазисудебныхорганах – в соответствии с Положением об их учреждении;
· служитсредством судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельностигосударственной администрации;
· разрешаетадминистративные споры путем признания незаконности, недействительности(действительности) или отмены оспариваемого административного акта[3].
Административно-юрисдикционнаядеятельность в собственном смысле слова как деятельность специальныхадминистративных судов в России находится в стадии становления. Государственнойдумой принят к обсуждению проект Закона «О федеральных административных судах вРФ», внесенный на рассмотрение Верховным судом РФ.
Концепцияэтого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общейюрисдикции и относит к федеральным административным судам:
· Судебнуюколлегию по административным делам Верховного суда РФ;
· федеральныеокружные административные суды;
· судебныеколлегии по административным делам верховных судов республик, краевых,областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной областии автономных округов, которые образуют по мере необходимости;
· федеральныемежрайонные административные суды.
К подведомственности административныхсудов относятся административные дела, связанные исключительно с рассмотрениемадминистративных споров. Кроме того, в настоящее время научной общественностьюобсуждается проект Кодекса административного судопроизводства.
Наличие судовадминистративной юстиции свидетельствует об определенном уровне развитиягосударства и степени его демократичности. Создавая подобные органы,государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своихинститутов, представителями которых являются административные органы.
2. Правовая основа, порядок и мерыадминистративно-
процессуальногопресечения
Административно-пресекательныемеры состоят в принудительном прекращении противоправных деяний и предотвращениинаступления вредоносных последствий. В качестве мер административногопресечения применяются: требования прекратить противоправные действия,непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны,резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т.д.);приостановление лицензий, принудительное лечение, отстранение от управлениятранспортным средством, запрещение работ, административное задержание,наложение ареста на банковские счета организаций и т.д[4].
Анализ доктрины,нормативных источников и правоприменительной практики подтверждает гипотезу отом, что меры административного принуждения являются наиболее масштабной иразнообразной частью государственного принуждения[5].Их применение связано преимущественно с деятельностью органов исполнительнойвласти по предупреждению и пресечению правонарушений, с осуществлениемадминистративной юрисдикции. Тенденции и перспективы развития административногопринуждения определяются исходя из объективной оценки потребностейиспользования принудительных средств в защите законных интересов личности,общества, государства. Такая потребность предопределяет выбор вида, объема инаправленности использования в целях правоохраны соответствующих принудительныхсредств.
Административноепресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектамправоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения,оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране. Наукаадминистративного права в настоящее время не располагает общепризнаннымопределением понятия административного пресечения. По мнению Тюрина В.А., оноявляется сложным правовым феноменом и должно рассматриваться с двух позиций:как принудительные меры правоохраны и как совокупность юридических норм,регулирующих их применение[6].
В первом значении мерыадминистративного пресечения – это регламентированные нормами административногоправа средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на тоорганами государственной власти (должностными лицами), направленные напрекращение противоправного поведения и иных угроз общественным отношениям, наустранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства,а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных кответственности. Социальная ценность этих мер – оказание «скорой правовойпомощи» общественным отношениям путем их защиты от непосредственной угрозы.
Во втором значенииадминистративное пресечение может быть представлено как совокупность норм,определяющих цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты ипорядок их применения, а также образующих самостоятельныйадминистративно-правовой институт – институт защиты. Его характеризуют: единыйобъект правового регулирования – обособленная группа принудительных средствзащиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способвоздействия на неправомерное поведение – принудительное прекращение противоправныхдействий; административно-процессуальная форма реализации мер административногопресечения. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативныхактов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтовадминистративного права.
По мнению Богдановапредложенный подход к пониманию административного пресечения уточняет иразвивает теорию административного права о средствах защиты общественныхотношений, позволяет полнее раскрыть сущностную характеристику этих правовыхсредств и нормативную основу их применения[7].
Меры административногопресечения могут быть классифицированы следующим образом:
а) по степенисоподчиненности (автономности) – самостоятельные и вспомогательные;
б) по методам воздействия– меры психического и физического воздействия;
в) по объектамвоздействия – меры, применяемые к физическим лицам, и меры, применяемые кюридическим лицам;
г) по сфере воздействия –общие и специальные меры административного пресечения.
Возможны и иные критерииклассификации, но предложенная группировка позволяет глубже понять и уяснитьсущность этих правовых средств, их разновидности, особенности нормативногозакрепления и применения.
В Кодексе РФ обадминистративных правонарушениях урегулировано применение только меробеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Нормы, регулирующие иныевиды мер административного пресечения, «рассыпаны» по многочисленнымфедеральным законам и подзаконным актам. Это приводит к неоправданномутиражированию норм, определяющих основания и порядок применения одних и тех жеправовых средств, нормативному разночтению в решении однотипных вопросов, отсутствиюединообразия в определении основных понятий.
Реализация мерадминистративного пресечения представляет собой правоприменительный процесс.Деятельность по их применению осуществляется в рамкахадминистративно-охранительных отношений. Специфика последних определяетсяособенностями юридических фактов, обусловливающих их возникновение, изменение ипрекращение, и субъектами применения мер административного пресечения.
Особенностями юридическихфактов, выполняющими функции оснований применения мер административногопресечения, являются:
1) видоваянеоднозначность: ими могут быть противоправные деяния (административноеправонарушение, преступление), особые состояния личности, события, явления;
2) сложность, образующаяфактические составы: правомерность применения мер административного пресечениясвязывается, как правило, с совокупностью соответствующих обстоятельств,которая образует реальную, непосредственную угрозу законным правам и интересамфизических и юридических лиц;
3) динамика,обусловливающая дифференциацию применяемых мер административного пресечения,наращивание «мощи» этих правовых средств, и жесткость, определяемая повышениемстепени опасности действий, состояний, событий для охраняемых закономинтересов.
Меры административногопресечения реализуются в процессе деятельности уполномоченных на то органов идолжностных лиц. Система субъектов применения мер административного пресечениянеоднородна по месту в государственном механизме, правовому статусу, объемуполномочий. В основе данной системы лежит функциональный признак: выполнениеполномочий по принудительному прекращению противоправной ситуации.
Процедура реализации мерадминистративного пресечения представляет собой часть административногопроцесса по разрешению индивидуально-конкретных дел и ситуаций. Содержаниемэтой процедуры является совокупность конкретных, последовательно осуществляемыхуполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицамидействий, направленных на применение к нарушителю соответствующих мер, чтонаходит свое практическое выражение в индивидуальном правоприменительном актеуправления или в физическом действии субъекта, осуществляющего реализацию мер.
Формы процессуальныхактов применения мер административного пресечения, основной из которых являетсяпротокол, упорядочены в основном применительно к производству по делам обадминистративных правонарушениях. Многим правоведам представляетсяцелесообразным разработать и принять федеральный закон «О мерахадминистративного пресечения», где закрепить основные понятия, систему и видымер административного пресечения, принципы и порядок их применения; дать в немсоответствующие отсылки к КоАП РФ; закрепить в других кодексах, статутных испециальных нормативных правовых актах лишь полномочия органов (должностныхлиц) по применению соответствующих мер административного пресечения[8].
Реформа системыфедеральных органов исполнительной власти актуализировала проблемупреемственности полномочий субъектов, применяющих меры административногопресечения. В проекте федерального закона «О мерах административногопресечения» целесообразно предусмотреть норму о такой преемственности в случаеупразднения, реорганизации или переименования органов (должностных лиц),уполномоченных применять меры административного пресечения. Это позволитобеспечить непрерывное осуществление функций по применению данных мер в случаяхреформирования органов исполнительной власти.
Множественность правовыхактов, определяющих полномочия субъектов применения мер административногопресечения, их различный уровень и противоречивость, регулирование полномочийодного органа (должностного лица) различными нормативными актами создаютсерьезные затруднения для правоприменителей. Для оптимизации правовогорегулирования полномочий рассматриваемых субъектов целесообразно закрепить ихобщую нормативную модель в федеральном законе «О мерах административногопресечения», а полномочия конкретных органов (должностных лиц) определить всоответствующих статутных нормативных актах.
3. Задачи
Гражданин Китая Ли Донг,работающий по контракту на кирпичном заводе, проживал в заводском общежитии. Онсистематически употреблял в общежитии спиртные напитки, после 23-х часоввключал на повышенную громкость аппаратуру, приводил к себе в комнату лиц, непроживающих в общежитии, и оставлял их на ночь вопреки запретам администрацииобщежития. Комендант общежития обратилась в милицию с целью привлечь его кответственности. Дайте правовую оценку ситуации.
Действия гражданина Китая можноквалифицировать по статье 20.1 КоАП РФ – «Мелкое хулиганство», т.е. какнарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу. По ч.1 этой статьи КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административногоштрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда илиадминистративный арест на срок до пятнадцати суток. Статья 2.6 ч. КоАП РФгласит, что иностранные граждане, совершившие на территории РоссийскойФедерации административные правонарушения, подлежат административнойответственности на общих основаниях, если иное не предусмотренозаконодательством.
Ли Донг также нарушает жилищноезаконодательство РФ. Согласно с. 101 ЖК РФ договор найма специализированногожилого помещения, т.е. общежития, может быть расторгнут в судебном порядке потребованию наймодателя в случае, предусмотренном пп. 3 п. 4 ст. 83 ЖК РФ(систематическое нарушение прав и законных интересов соседей, которое делаетневозможным совместное проживание в одном жилом помещении). При этом действиеЖК РФ также распространяется на иностранных граждан (п. 3 ст. 4).
В случае, повторения ЛИ Донгом данногоправонарушения он может быть лишен разрешения на работу в РФ согласно пп. 7, п.9 ст. 18 Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ».
Гражданин Климов, имеющий разрешение нахранение гладкоствольного оружия, 12 октября 2005 г. перевозил в электропоездеохотничье ружье в собранном виде и не зачехленном. При оформлении в ЛОВДматериалов дела было установлено, что 20 декабря прошлого года на Климова былоналожено административное наказание за хранение в своей квартире ружья всобранном виде вместе с патронташем в доступном для посторонних лиц месте.Дайте правовую оценку ситуации.
Климов нарушил статью 20.12 КоАП РФ. Согласно ч. 2 этой статьи нарушение правил перевозки, транспортирования оружия и патронов к нему влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Согласно ст. 25 Федерального Закона «Об оружии» правила учета, ношения, перевозки, транспортирования и уничтожения оружия определяются Правительством Российской Федерации.
Из обстоятельств дела следует, чтоправила обращения с оружием Климов нарушал неоднократно. Однако ч. 1 ст. 3.8КоАП РФ гласит, что лишение физического лица, совершившего административноеправонарушение, ранее предоставленного ему специального права (в данном случае– ношения оружия) устанавливается в случаях, предусмотренных статьями Особеннойчасти настоящего Кодекса. Ч. 2, ст. 20.12 лишение специального права непредусматривает. Следовательно, оружия Климов лишен быть не может.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Кодекс РФ обадминистративных правонарушениях.
2. Жилищный КодексРФ.
3. Федеральный закон«О правовом положении иностранных граждан в России».
4. Федеральный закон«Об оружии».
5. Коренев А.П. Административное право. Учебник. М., 2000.
6. Кривельская О. Оформировании административной юстиции в России.// Право и порядок. 2004. №2.
7. Тюрин В.А.,Богданов Р.Г. Меры административного пресечения как средство обеспеченияправопорядка.// Современное право. 2005. №5.