Раздел 1.Общая характеристика юридической техники
Тема 1.Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника
Понятиеюридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательнойтехнологией.
Видызаконодательной техники.
Средства испособы юридической техники.
Правовыеакты.
1. Понятиеюридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательнойтехнологией
Законодательнаятехника представляет собой систему средств и способов создания законов.Подобное понимание законодательной техники является относительно устойчивым напротяжении длительного времени. Этого нельзя сказать о понятии юридическойтехники, которое на протяжении всего XX века постоянно менялось. Еслипервоначально содержание юридической техники составляли средства и способысоздания законов и подзаконных актов, то советские и современные ученые дополнилиданное понятие средствами и способами создания правоприменительных,интерпретационных и правореализационных актов. Расширялся также инструментарийюридической техники.
Дискуссионнымявляется вопрос: юридическая техника — это понятие лишь современного права иливозникает на более ранних этапах исторического развития?
Занимавшийсяисследованием истории развития юридической и законодательной техники А.Р.Парамонов отмечает, что эти термины появились в России в конце XIX — начале XXвека, а за столетие до этого существовали иные термины — «законоведение» и«законоискусство», которые включали в свое содержание представления об историии философии права, о вопросах теории права, о некоторых методах разработки исоздания законодательных актов.
В XIX в. вРоссии появляется ряд работ, которые так или иначе затрагивают некоторыевопросы законотворчества («Краткая теория законов» Л.А. Цветаева, «Энциклопедиязаконоведения» К.А. Неволина, «Словарь для объяснения юридических терминовстарого актового языка» И.П. Новицкого и др.), переводится на русский язык рядработ европейских авторов: «Юридическая техника» Р. Иеринга (1906 г.), «Техникаанглийского законодательства» К. Ильберта (1907 г.). Специальные жеотечественные работы, посвященные законодательной технике в этот период,практически отсутствовали.
В России втечение XIX — начале XX в. существовала скорее «негативная» юридическаятехника, выстраивающая свои методы в первую очередь через обнаружение и анализнедостатков в законодательстве. Основное понимание юридической техникисводилось к системе наиболее целесообразных способов и правил законописания.Можно констатировать, что на данном этапе понятия юридической техники изаконодательной техники были тождественны.
Активноеизучение юридической техники в советский период начинается в середине 20-хгодов. Исследованием различных аспектов юридической техники занимались И.С.Перетерский, П. Веровский, Н. Жуков, И. Елизаров. В 50-70-х годах выделяетсянесколько региональных школ, занимавшихся в сфере юридической и законодательнойтехники: московская, ленинградская, свердловская и др. Наиболее известнымипредставителями этих школ явились С.С. Алексеев, И.Л. Брауде, Д.А. Керимов,А.С. Пиголкин, А.А. Ушаков и др. Именно в это время ученые стали различатьпонятие юридической техники и законодательной техники. Новый всплеск интереса кюридической и законодательной технике возникает в 90-е годы XX в., чтообусловлено активным развитием федерального и регионального законодательства.Среди ученых, обращавшихся к исследованию понятия законодательной техники вданный период, можно отметить В.Н. Карташова, Ю.А. Тихомирова, А.Р. Парамонова,М.Ф. Казанцева.
Рассматриваясоотношение понятий «юридическая техника» и «законодательная техника», следуетзаметить, что законодательная техника является одним из элементов техникиюридической.
С учетоммнения ученых, высказанных по данному вопросу, юридическую технику можноопределить как систему научно обоснованных и практически сложившихся средств испособов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации иинтерпретации нормативных правовых актов.
Юридическаятехника может пониматься также:
как степеньсовершенства формы, структуры, языка права;
какприкладная деятельность юристов.
Т.В. Кашанинавыделяет следующие виды юридической техники:
представляетсобой совокупность юридических инструментов;
способствуетнаиболее целесообразному преобразованию информации в правовой акт;
позволяетэффективно проводить юридическую работу.
Структуруюридической техники составляют:
законодательнаятехника (основной элемент);
правоприменительнаятехника;
интерпретационнаятехника;
правореализационнаятехника.
Законодательнаятехника, являясь основным элементом юридической техники, представляет собойсистему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов,используемых при создании (подготовке и оформлении) законов.
Д.А. Керимоводним из первых отметил такую черту законодательной техники, как историческаясформированность ее правил. Данное указание представляется весьма верным и правильным.Анализ истории становления и развития законодательной техники убедительнодоказывает, что современные средства и способы законодательной техники взначительной степени базируются на достижениях техники законотворчества прошлыхлет.
Ряд авторовпри определении законодательной техники основное внимание уделяет практическойвыработанности ее основных приемов. Так, И.К. Ильин и Н.В. Морозов считают, чтозаконодательная техника является «совокупностью определенных, выработанныхопытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке иизданию различных правовых актов нормативного и ненормативного характера».Однако, по верному замечанию Д.А. Керимова, в законодательной технике теснопереплетаются элементы науки, практики и юридического мастерства. Поэтомуисключать научную обоснованность приемов законодательной техники нельзя.
В связи сэтим следует отметить такую особенность российской правовой системы, чтобольшинство средств и способов законодательной техники вырабатывается именноучеными-правоведами. Отчасти это обусловлено тем, что инструментарийзаконодательной техники практически не получил закрепления в нормативныхправовых актах. Законодательно также не закреплены понятия ни законодательной,ни юридической техники, что вызывает сложности при применении на практики ихсредств и способов, при осуществлении юридической экспертизы нормативныхправовых актов. По верному замечанию М.Ф. Казанцева, требования законодательнойтехники в настоящее время закрепляются тремя способами: в нормативных правовыхактах, в правовых обычаях, в научно-методических рекомендациях. При этомудельный вес юридически закрепленных требований законодательной техникиневелик.
Некоторыеисследователи законодательной техники включают в ее понятие такиенесвойственные законодательной технике элементы, как, например, организациюсистемы управления законодательным процессом (в том числе планирование,координацию действий его участников), организацию системы обеспечениязаконодательного процесса (информационного, документационного, технического ит.д.), процедурные правила. Такая позиция представляется неверной, посколькунеоправданно расширяет понятие законодательной техники.
Определенныйнаучный и практический интерес представляет выявление соотношения понятийзаконодательная техника и законодательная технология.
Вместе с темследует отметить, что большинство авторов вообще не применяют в своих работахтакие правовые категории, как «законодательная технология» или «юридическаятехнология», ограничиваясь анализом понятий «законодательная техника» и«юридическая техника». Наиболее последовательно идею внедрения понятийюридической и законодательной технологии в научный оборот проводит Н.В.Карташов. Поддерживая позицию Н.В. Карташова, отметим, что в структурезаконодательной технологии представляется возможным выделять следующиеэлементы:
законодательнаятехника;
принципызаконотворчества;
прогнозированиеи планирование;
процедурно-процессуальныеправила;
показателикачества принимаемых законов.
Такимобразом, под законодательной технологией понимается основанная на определенныхпринципах, планах и прогнозах и протекающая в установленных законодательствомпроцессуальных формах деятельность по созданию законодательных актов, в ходекоторой используются необходимые средства и способы законодательной техники.
В литературевстречается также понимание законодательной техники в широком и узком смысле.Так, А. Нашиц в широком смысле рассматривает законодательную технику какединство науки законотворчества, законодательной политики и законодательнойтехники, а в узком смысле — как технические средства и приемы построенияправовых норм. Нетрудно заметить, что выделяемая нами ранее законодательнаятехнология есть не что иное, как законодательная техника в широком смысле впредставлении А. Нашиц.
Обратим такжевнимание на необходимость различения понятий правотворческой и законодательнойтехники. Непроходимой пропасти между ними, конечно же, нет. Но определенныеразличия существуют. Применение прилагательного «правотворческая», а не «законодательная»не является случайным, поскольку в первом случае речь идет о средствах испособах создания не только законов, но и подзаконных нормативных правовыхактов. Законодательная техника выступает как разновидность правотворческойтехники (наряду с техникой подзаконных нормативных правовых актов).Законодательная техника характеризуется более узким объектом (распространяетсятолько на законы).
Правоприменительнаятехника, являясь элементом юридической техники, представляет собой системунаучно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемыхпри создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных)актов. Объектом интерпретационной техники соответственно являются актытолкования, а правореализационной — акты реализации права.
/>2. Виды законодательной техники
В целях болееполного исследования понятия законодательной техники необходимо рассмотретьрасширенную классификацию видов законодательной техники. Взяв за основуразличные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:
1. Взависимости от уровня законотворческой деятельности:
техникасоздания законов на федеральном уровне (федеральная законодательная техника);
техникасоздания региональных законов (региональная законодательная техника).
2. В зависимостиот стадии законотворчества:
техникаподготовки концепции законопроекта (техника концептуальной разработки проекта);
техниканаписания и оформления законопроекта;
техникаопубликования законопроекта;
техникасистематизации законодательных актов.
3. Взависимости от степени обязательности законодательных актов:
техникасоздания общеобязательных законодательных актов;
техникасоздания рекомендательных (модельных) законов.
4. Взависимости от разновидности законодательного акта:
техникасоздания закона о поправке к Конституции РФ;
техникасоздания Федерального Конституционного закона;
техникасоздания кодекса РФ;
техникасоздания Федерального закона;
техникасоздания основ законодательства РФ;
техникасоздания Конституции (Основного закона) субъекта РФ;
техникасоздания закона субъекта РФ.
5. Взависимости от функционального назначения создаваемого законодательного акта:
техникасоздания закона о внесении изменений и дополнений в другой закон;
техникасоздания новой редакции закона;
техникасоздания закона о введении в действие другого закона;
техникасоздания закона о ратификации или денонсации международного договора РФ;
техникасоздания закона о признании утратившими силу отдельных нормативных правовыхактов.
3.Средства и способы юридической техники
В.Н. Карташовобращает внимание на необходимость разграничения понятий «средство» и «способ».При этом под средствами понимаются допустимые правом и законом предметы иявления, с помощью которых обеспечивается достижение поставленных целей иполучение необходимых результатов. В.Н. Карташов относит к юридическимсредствам юридические понятия, термины, конструкции и другие явления,выработанные юридической наукой и практикой. В настоящем пособии в качествесредств юридической техники рассматриваются также и юридические презумпции,перечисления, юридические фикции и юридические символы.
Способы, всвою очередь, понимаются как пути достижения намеченных целей и результатов спомощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылокзаконодательной практики.
Представляетсяправильным выделять следующие способы юридической техники:
способыструктуризации;
способылогического изложения;
способыязыкового изложения;
способыпостроения правового материала по степени обобщенности (абстрактный, казуистический);
способы связимежду нормативными правовыми актами.
Предложеннаяклассификация средств и способов юридической техники учитывает и интегрируетпредложения с соответ/>/>ствующими коррективами таких ученых, какВ.Н. Карташов, С.С. Алексеев, Ю.А. Тихомиров, Д.А. Керимов.
4.Правовые акты
Правовой акт— это письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права, имеющийофициальный характер, направленный на регулирование общественных отношений.
Посредствомиздания правовых актов осуществляется правовое регулирование и упорядочениеобщественных отношений. Их можно разделить на следующие группы:
нормативныеправовые акты. Речь идет в первую очередь о законах и подзаконных актах;
правоприменительные(индивидуальные) акты, издаваемые уполномоченными органами, организациями идолжностными лицами;
интерпретационныеакты (акты толкования);
правореализационныеакты (акты реализации права).
Поюридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы иподзаконные акты. Законы, в свою очередь, также не являются однородной массой,а выстраиваются в определенную иерархию. Интересна в этом отношении позицияВ.А. Толстика, который подразделяет законы на восемь уровней:
1-й уровень — глава 1 Конституции Российской Федерации;
2-й уровень — главы 2, 9 Конституции Российской Федерации;
3-й уровень — главы 3-8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок вКонституцию Российской Федерации;
4-й уровень — законы, принятые на референдуме;
5-й уровень — федеральные конституционные законы;
6-й уровень — федеральные кодифицированные законы;
7-й уровень — некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придалиерархический приоритет перед другими законами;
8-й уровень — федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами.
Следует,по-видимому, дополнить данный перечень законами субъектов Российской Федерации.
Правовымактам присущи определенные признаки:
этописьменный документ, обладающий особой формой выражения содержащейся в неминформации;
официальныйхарактер;
его изданиедопускается строго в пределах компетенции органа, организации, должностноголица;
предназначендля регулирования общественных отношений;
обладаетобщеобязательностью.
Тема 2.Правоприменительная техника
1. Понятиеправоприменительного акта
Правоприменениев юридической литературе традиционно рассматривается какорганизационно-властная деятельность компетентных субъектов, состоящая врассмотрении юридических дел и вынесении по ним решений, в результате которых усоответствующих субъектов правоотношений возникают субъективные права июридические обязанности.
Правоприменениенаправлено на индивидуальное нормативное регулирование общественных отношений.Абстрактное веление, содержащееся в юридической норме, «привязывается» кконкретной жизненной ситуации и конкретным лицам.
Индивидуальныеправовые акты — это акты государственных органов, негосударственныхорганизаций, должностных лиц, выражающие решение по конкретному юридическомуделу (приказ о приеме на работу, распоряжение об объявлении благодарности, />решение уполномоченного органа поадинистративному делу и др.). Индивидуальные акты — это акты применения права,поэтому их называют еще правоприменительными.
Они имеют,как правило, разовое применение, адресуются конкретным лицам или организациям иобязательны для исполнения только ими.
Признакиправоприменительной деятельности:
властнаядеятельность компетентных государственных органов и уполномоченных общественныхорганизаций;
деятельностьпо индивидуализации правовых предписаний относительно конкретного субъекта вконкретной ситуации;
творческаядеятельность;
организующаядеятельность;
деятельность,осуществляемая в специально установленных законом формах;
деятельностьпо вынесению индивидуально-конкретных актов применения права.
Следуетзаметить, что не все официальные документы, разрабатываемые, принимаемыеорганами публичной власти, должностными лицами, являются актами примененияправа. К таковым не относятся, например, официальные документы, которыенепосредственно не порождают правоотношений (справки, свидетельства, дипломы идр.).
2. Понятиеи особенности правоприменительной техники
Правоприменительнаятехника, являясь элементом юридической техники, представляет собой системунаучно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемыхпри создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных)актов.
Формальныетребования к подготовке правоприменительных актов можно объединить в следующиегруппы:
1) посодержанию:
принимаетсяуполномоченным органом государственной власти или органом местногосамоуправления, должностным лицом;
принимаетсястрого в пределах его компетенции уполномоченного лица;
не долженпротиворечить требованиям законодательства;
логичность ипоследовательность изложения;
этичностьсодержания;
правильноеиспользование юридических терминов и оборотов.
2) пооформлению:
долженприниматься в установленной законом форме (приказ, распоряжение);
долженсодержать необходимые реквизиты (дата, подписи, наименование).
3) поструктуре:
обязательноеналичие юридической основы принятия акта (четкое обозначение нормы, подлежащейприменению);
соответствиефактических и нормативных оснований;
как правило,требуется наличие описательной, мотивировочной и результативной частей.
Средиотличительных черт можно выделить:
велика рольусмотрения правоприменителя при подготовке индивидуальных актов;
привязка кконкретной ситуации, к конкретному лицу.
Значительнымиособенностями обладают правила подготовки судебных решений. Онирегламентируются процессуальным законодательством Российской Федерации.Например, глава 16 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерациирегулирует такие вопросы, как форма решения суда, его содержание, исправлениеописок и явных арифметических ошибок и др. Согласно статье 198 названногозаконодательного акта решение суда состоит из вводной, описательной,мотивировочной и резолютивной частей. В вводной части решения суда должны бытьуказаны дата и место принятия решения суда, наименование суда, принявшегорешение, состав суда, секретарь судебного заседания, стороны, другие лица,участвующие в деле, их представители, предмет спора или заявленное требование.
Описательнаячасть решения суда должна содержать указание на требование истца, возраженияответчика и объяснения других лиц, участвующих в деле. В мотивировочной частирешения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом;доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которымируководствовался суд. Наконец, резолютивная часть решения суда должна содержатьвыводы суда об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении искаполностью или в части, указание на распределение судебных расходов, срок ипорядок обжалования решения суда.
Тема 3.Интерпретационная техника
1. Актытолкования
Акттолкования — это правовой акт, принятый компетентным государственным органом,должностным лицом или другим субъектом права и содержащий разъяснение нормправа.
По внешнейформе различают письменные и устные акты толкования.
В зависимостиот количества ситуаций, на которые рассчитан акт, различают: акты нормативноготолкования, например разъяснения пленума Верховного Суда Российской Федерации,и акты казуального толкования, рассчитанные на однократное применениеотносительно конкретного случая, например разъяснения, содержащиеся в решениисуда.
Поюридической силе различают акты официального (решения Конституционного судаРоссийской Федерации о толковании Конституции России) и акты неофициальноготолкования (разъяснения, содержащиеся в речи адвоката в судебномразбирательстве).
Дискуссионнымявляется вопрос о границах судебного правотворчества. По сути, в основедискуссии лежит отсутствие правового регулирования границ интерпретационной иправотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.Спорным является наличие в решениях Конституционного Суда обязательныхустановок о путях законодательного решения проблемных вопросов.
Особенностиактов официального толкования:
неустанавливают новых норм права, не отменяют и не изменяют действующихюридических норм;
имеютюридическую силу и практическое значение только в течение срока действиятолкуемой нормы права;
содержатуказания на то, как следует понимать и применять действующие юридические нормы;
обладаютгосударственной обязательностью, что обусловлено наличием у издающих их органовгосударственно-властных полномочий;
адресованы,как правило, органам, применяющим право, а не субъектам, действия которыхнепосредственно регулируются нормой.
2. Понятиеи особенности интерпретационной техники
Интерпретационнаятехника, являясь элементом юридической техники, представляет собой системунаучно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемыхпри создании (подготовке и оформлении) интерпретационных актов (актовтолкования права).
Правилаподготовки интерпретационных актов можно объединить в три группы:
правилавнешнего оформления;
правилаформирования структуры;
содержательныеправила:
а) языковые:
словам ивыражениям придается то значение, которое они имеют в соответствующемлитературном языке, если не имеется оснований для иной их интерпретации;
если имеетсялегальная дефиниция (определение) или же иным путем законодателем определенозначение термина, то оно употребляется именно в этом смысле;
значениетермина, установленного законодателем для данной отрасли права, нельзя бездостаточных оснований распространять на другие отрасли;
/>если в законе не определено значениетермина, то ему следует придавать тот смысл, в котором он употребляется вюридической науке и практике;
идентичнымформулировкам одного и того же закона нельзя придавать разное значение, еслиэто не следует из самого закона;
нельзя бездостаточных оснований придавать одно и то же значение разным терминам;
б) логические;
в) по связи сдругими актами толкования. Как правило, не допускается изменение позициисубъекта толкования.
Наибольшейчеткостью и детализацией отличаются акты официального толкованияКонституционного Суда Российской Федерации. Согласно статье 75 Федеральногоконституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в решенииКонституционного Суда Российской Федерации, излагаемом в виде отдельногодокумента, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса содержатсяследующие сведения:
наименованиерешения, дата и место его принятия;
персональныйсостав Конституционного Суда Российской Федерации, принявший решение;
необходимыеданные о сторонах;
формулировкарассматриваемого вопроса, поводы и основания к его рассмотрению;
нормыКонституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционногозакона, согласно которым Конституционный Суд Российской Федерации вправерассматривать данный вопрос;
требования,содержащиеся в обращении;
фактические ииные обстоятельства, установленные Конституционным Судом Российской Федерации;
нормыКонституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционногозакона, которыми руководствовался Конституционный Суд Российской Федерации припринятии решения;
доводы впользу принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения, а принеобходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон;
формулировкарешения;
указание наокончательность и обязательность решения;
12) порядоквступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполненияи опубликования.
Итоговоерешение Конституционного Суда Российской Федерации подписывается всеми судьями,участвовавшими в голосовании.
Понятие«интерпретационная технология» является более широким понятием и включает всвое содержание как правила подготовки актов толкования, так и способытолкования норм права (языковые, логические, систематические и др.).
Тема 4.Правореализационная техника
1. Актыреализации права
Подреализацией права традиционно понимается претворение (воплощение) норм права вправомерное поведение субъектов правоотношения.
Правореализационнаядеятельность требует соответствующего документального сопровождения. Эту задачувыполняют акты реализации права. Например, гражданин собирается реализоватьсвое право на отчуждение принадлежащего ему имущества. Для этого он заключаетдоговор купли-продажи, который, таким образом, является актом реализации права.
Следовательно,акты реализации права — это документы, юридически оформляющие правомерноеповедение субъектов правоотношений при исполнении, соблюдении, использованииправовых предписаний.
Среди актовреализации права наиболее распространены:
договоры иодносторонние сделки;
исковыезаявления, заявления, кассационные жалобы и другие документы, направляемые всуды;
обращения ворганы государственной власти и органы местного самоуправления;
доверенностии др.
2. Понятиеи особенности правореализационной техники
Правореализационнаятехника представляет собой систему научно обоснованных и практическисложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке иоформлении) актов реализации права.
Разновидностиправореализационной техники соответствуют видам правореализационных актов:
техникасоставления обращений в суды (заявления, исковые заявления, жалобы, кассационныежалобы, надзорные жалобы, апелляционные жалобы, ходатайства и др.);
техникасоставления обращений в органы государственной власти и органы местногосамоуправления, организации (заявления, жалобы, предложения);
техникасоставления договоров и односторонних сделок;
техникасоставления доверенностей.
Следуетотметить, что требования, предъявляемые к содержанию и форме различныхправореализационных документов, весьма разнообразны. Например, для обращения всуд установлены строгие правила, а для обращения в прокуратуру четкой формы непредусмотрено. Заявление или жалоба в последнем случае составляются впроизвольной форме с описанием существа нарушенного права и сведений обобратившемся (фамилия, имя, отчество, адрес места жительства).
Раздел 2.Средства и способы юридической техники
Тема 5.Понятийный аппарат и терминология
1. Понятияи термины: вопросы соотношения
Понятийныйаппарат, в том числе терминология, закона является одним из важнейших элементовзаконодательной техники. Российское законодательство содержит большое числоразличных понятий и терминов. А.С. Пиголкин отмечал, что не всякое слово,употребляемое в нормативном акте, является термином.
Термин можноопределить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, котороеобозначает строго определенное понятие, огражденное точными пределами, твердымирамками. Термин должен адекватно отражать содержание того или иного понятия,быть стилистически нейтральным.
Понятие — этоотражение явлений объективной действительности в их существенных признаках.Следовательно, понятие в отличие от термина является более «расплывчатым»,неконкретным выражением.
Дефинициятрадиционно рассматривается как краткое определение какого-либо понятия,отражающее существенные признаки предмета или явления.
Пример.
Выборы —форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии сКонституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями(уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальныхобразований в целях формирования органа государственной власти, органа местногосамоуправления или наделения полномочиями должностного лица (подп. 9 ст. 2Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме грждан Российской Федерации»).
И.Ф. Аптвыделяет следующие элементы дефиниций:
определяемоепонятие;
предикат — то, что говорится об определяемом;
родовойпризнак;
видовоеотличие.
Различаютполные и неполные дефиниции.
Грубымиошибками считается помещение дефиниций в преамбулу закона, повтор дефиниций издругих законов.
Как правило,дефиниции размещаются в общих положениях в начале законодательного акта.
2. Видыюридических терминов
В научнойлитературе выделяется три разновидности юридических терминов:
общеупотребительные(характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем;например, закон, человек);
специально-технические(отражают область специальных знаний — медицины, экономики, сельского хозяйстваи др.; например, эвтаназия, правила техники безопасности);
специально-юридические(обладают особым правовым содержанием; например, исковая давность, необходимаяоборона).
Докторюридических наук С.С. Алексеев считает, что к законодательной (юридической)технике принадлежат лишь специальные юридические термины. Данная позицияпредставляется не совсем верной. Законодательная техника понимается как системасредств и способов, используемых для создания законов. Общеупотребительные испециально-технические термины несут в себе определенную смысловую нагрузку ивключаются в тексты законов. Следовательно, они наряду соспециально-юридическими терминами используются при создании законов и являютсясредством законодательной техники. Поэтому выводить их за пределызаконодательной техники представляется неправильным. Лингвистическиеисследования показывают, что более 80 % используемых в нормативных правовыхактах слов и словосочетаний являются общеупотребительными.
Юридическиетермины можно классифицировать также по следующим основаниям:
по источникувозникновения: русскоязычные и иностранные;
по степениконкретности: требующие толкования и однозначные;
по степенисложности: односоставные и многосоставные;
попроисхождению: закрепленные в законодательстве и выработанные юридическойнаукой.
Важнымпредставляется вопрос, в каких случаях требуется нормативное определениетерминов и понятий в тексте закона. Например, в Федеральном законе «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» их 61. Кроме того, многие из данных определений получаютдальнейшую конкретизацию в других статьях закона. Так, статья 2 содержитопределение предвыборной агитации: это деятельность, осуществляемая в периодизбирательной кампании и имеющая целью победить или побуждающая избирателей кголосованию за кандидата, список кандидатов или против него (них) либо противвсех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Далее, статья 48 даетширокий перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации.Ситуация, когда довольно полное определение еще более подробно расшифровываетсяв тексте закона, является нетипичной для российского законодательства.
/>/>/>Учитывая мнения различных ученых можновыделить следующие случаи, требующие нормативного определения терминов:
если терминимеет несколько значений;
если терминупотребляется в законе в более узком или существенно ином значении по сравнениюс общепринятым;
если терминупотребляется в законе в несколько ином значении, нежели в законах иной отраслиправа (это возможно лишь в исключительных случаях);
если поповоду того или иного термина в научной литературе существуют различные прения,позиции;
если терминносит специально-юридический характер и не определен в другом (равном или болеевысоком по юридической силе) законе. В том случае, если термин определен внормативном правовом акте более низкого уровня, это не является препятствиемдля дачи дефиниции.
Понятия итермины, используемые в российском законодательстве, можно разделить на двегруппы: полные (развернутые) определения и определения сокращенные. Кразвернутым определениям относятся такие, которые содержат родовые и видовыепризнаки определяемого предмета или явления, его цели, задачи. Высокое качествоэтих определений объясняется длительностью их применения, проверенностью на практике.Сокращенные определения указывают, как правило, лишь разновидности определяемыхпонятий либо дают их полное наименование, не раскрывая при этом содержания.
3. Использованиеюридических понятий и терминов в законодательных актах
Использованиеюридических понятий и терминов в законодательных актах должно отвечатьопределенным требованиям. В литературе выделяются следующие требования:
однозначность,т.е. один и тот же термин должен употребляться в том или ином нормативномправовом акте только в одном значении;
устойчивость,т.е. термин должен сохранять свой особый смысл в каждом новом нормативномправовом акте;
единствотерминологии, т.е. используемые термины должны быть тождественны и непротиворечить терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах;
общепризнанность,т.е. термины должны употребляться в соответствии с общепризнаннойтерминологией. Так, рекомендации по подготовке и оформлению проектовфедеральных законов, подготовленные Институтом законодательства исравнительного правоведения при Правительстве РФ, указывают на необходимостьпри использовании понятий исходить из общепринятых определений, содержащихся всловарях; стилистическая нейтральность.
Тема 6.Юридические конструкции
1. Понятиеюридической конструкции
Юридическаяконструкция представляет собой такое структурное расположение правовогоматериала, которое характеризуется внутренним единством прав, обязанностей иформами ответственности соответствующих лиц.
С.С. Алексеевдает следующее определение юридической конструкции — это как бы готовыеобразцы, схемы, в которые облекается правовой материал.
А.Ф.Черданцев определяет юридические конструкции как идеальную модель, отражающуюструктурное строение урегулированных правом общественных отношений.
Кроме того,юридические конструкции рассматриваются:
какюридическая модель,
как методпознания права,
как методтолкования права,
как элементюридической архитектуры.
Данноепонятие было введено в научный оборот представителями школы конструктивнойюриспруденции в XIX веке.
С.А. Денисов выделяетследующие требования, предъявляемые к построению юридических конструкций:
регулятивнаянорма должна подкрепляться охранительной нормой. В противном случае занарушение обязанностей и запретов не следует юридическая ответственность;
материальнаянорма должна подкрепляться процессуальной, иначе возникает трудность приреализации материальных норм;
провозглашениеправ должно сопровождаться закреплением обязанностей соответствующих субъектов,обеспечивающих их реализацию;
последовательность,полнота, непротиворечивость.
Пример.
Рассмотрим вкачестве примера конструкцию обращения гражданина в органы государственнойвласти, установленную Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядкерассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В данном Законеуправомочивающая норма части 1 статьи 2 («Граждане имеют право обращатьсялично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения вгосударственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам»)сопровождается нормой обязывающей (часть 1 статьи 9: «Обращение, поступившее вгосударственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу всоответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению»).Материальная норма о праве на обращение подкрепляется нормами статей 8-11Федерального закона, регулирующими порядок рассмотрения данного обращения.
В литературеназываются следующие признаки юридической конструкции:
являетсяформой отражения действительности;
создается врезультате абстракции;
исследованиеюридических конструкций позволяет получить более детальные знания орегулируемых общественных отношениях.
Как отмечаетТ.В. Кашанина, характер связи между элементами юридической конструкции всегдаотличается жесткостью. Отсутствие хотя бы одного элемента приводит к разрушениюконструкции в целом.
2. Видыюридических конструкций
В.А. Белов всвоей диссертации «Юридическая техника российского налогового законодательства(общетеоретический анализ)» различает следующие виды юридических конструкций:
1) взависимости от происхождения:
рецептированные(т.е. конструкции, апробированные в иных отраслях внутреннего и международногоправа);
собственные;
2) по«архитектурной» форме:
ступенчатые(юридические конструкции, в которых все элементы строго взаимнопоследовательны);
суммарные(юридические конструкции, состоящие исключительно из слагаемых компонентов).
В.К. Бабаеввыделяет в зависимости от истинности — истинные и ложные юридическиеконструкции; по сфере применения — универсальные, отраслевые и межотраслевые;по происхождению — нормативные и теоретические.
Юридическиеконструкции создаются, как правило, путем законодательного закрепления.Например, конструкция ликвидации юридического лица или выдвижения кандидата.Вместе с тем не следует недооценивать и важность создания юридическихконструкций учеными-юристами. Зачастую они являются как бы прообразамиконструкций, закрепленных в законе. Например, долгое время конструкцияполитической партии существовала лишь в доктрине. Законодательно она былазакреплена лишь после принятия Федерального закона «О политических партиях».
Тема 7.Юридические фикции, презумпции, аксиомы
1. Юридическиефикции. Понятие, значение
К средствамзаконодательной техники можно отнести также юридические фикции, суть которыхсостоит в том, что несуществующее признается существующим. К.Н. Панько понимаетфикции как прием законодательной техники, состоящий в признании существующимнесуществующего и обратно, а также свойство нормы права не соответствоватьпотребностям общества в процессе правотворческой и правоприменительнойдеятельности.
Данноеопределение позволяет выделить два типа юридических фикций: традиционные(например, снятие судимости) и фикции в праве, когда один закон противоречитдругому (т.е. фикция как свойство). Однако можно заметить, что второй типюридических фикций (по К.Н. Панько) является не средством законодательнойтехники, а показателем качества закона (т.е. показателем результативностиприменения средств законодательной техники). Следовательно, в качестве элементазаконодательной техники рассматривается юридическая фикция в узком еепонимании.
Обобщивопределения юридической фикции, предлагаемые В.К. Бабаевым, В.М. Барановым,В.В. Лазаревым и другими учеными, можно заключить, что юридическая фикция — этоодно из средств законодательной техники, состоящее в признании существующимнесуществующего и обратно, призванное минимизировать издержки от пробельностиправа, избавляя от необходимости излишней формализации общественных отношений.
Впервыеюридические фикции стали применяться в Древнем Риме. Например, законом Корнелиябыла введена фикция (fictio legis Cornelia), в соответствии с которой умерший вплену считался умершим в момент попадания в плен, т.е. в тот момент, когда онбыл еще свободен и являлся гражданином Рима. Или другой пример: «...receptumest, quotiens per eum, cuius interest condicionem non impleri, fit, quo minusimpleatur, ut perinde habeatur, ac si impleta condicio fuisset» — если тот, ктоне заинтересован в наступлении условия, воспрепятствует его наступлению, оносчитается как бы наступившим (Iul. D. 35.1.24). Эта фикция, пройдя многовековойисторический путь, нашла свое отражение в Гражданском кодексе РоссийскойФедерации.
Значениеюридических фикций как средства законодательной техники:
количественноеи качественное упрощение нормативного материала;
способпреодоления неопределенности в правовом регулировании.
Отличие отпрезумпций — фикция практически всегда неопровержима. Критерий отличия —неистинность фикции в отличие от предположительного характера презумпции.
Одним изосновных признаков фикции является ее императивность.
Как правило,юридические фикции применяются лишь тогда, когда другие средствазаконодательной техники неприменимы.
Г.Ф.Дормидонтов называл фикцию «средством, служащим целям юридической экономии» иговорил, что «они вызваны на свет необходимостью удовлетворять вновьнарождавшимся потребностям имевшимися в распоряжении средствами, дабы избегнутьпо возможности ломки установившихся понятий и сохранить традиционное учениеформально неприкосновенным, не мешая через то полному практическомуосуществлению нового».
Примеромюридической фикции является положение Федерального закона от 06.10.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации», согласно которому время участиязарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж потой специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата. Вданном случае работа по той или иной специальности в период избирательнойкампании является несуществующим фактом, который признается существующим.
2. Юридическиепрезумпции
Многие ученыеуказывают в качестве одного из средств законодательной техники такжеюридические презумпции. Презумпция в переводе с латинского языка означаетпредположение. Это абстрактное положение, где на основе отдельных частныхпризнаков, ситуаций путем умозаключения делается общий вывод.
Юридическаяпрезумпция — это средство законодательной техники, выражающееся в предположенииналичия определенных фактов, явлений, ситуаций, связей, которые признаютсяистинными, пока не доказано обратное.
Основноесвойство юридической презумпции — это предположительный характер.
ПрофессорВ.К. Бабаев выделяет два вида юридических презумпций:
общеправовые(признанные во всех отраслях права), которые фактически стали принципами праваи, по мнению ученого, вряд ли могут рассматриваться в качестве средствазаконодательной техники:
презумпцияистинности и целесообразности норм права;
презумпциядобропорядочности;
презумпциязнания законов;
презумпцияправосубъектности лиц.
2) презумпциикак средства законодательной техники. По значимости они не достигают уровняпрезумпций-принципов (например, презумпция отцовства, презумпция смерти лица,безвестно отсутствующего свыше пяти лет и др.).
Представляется,что к средствам законодательной техники следует относить обе разновидностиюридических презумпций. Данная позиция обусловлена тем, что обе разновидностипрезумпций используются при подготовке законов независимо от того, являются ониуниверсальными или носят специальный характер.
3. Правовыеаксиомы
Правовыеаксиомы — это положения, которые не требуют доказательств в юридическомпроцессе. В отечественной юридической науке этот термин появился в 60-е гг.прошлого столетия. Хотя многие аксиомы были известны с глубокой древности:никто не может быть судьей в собственном деле; никто не может передаватьдругому больше прав, чем имел бы сам; никто не обязан сам себя обвинять; всякоесомнение толкуется в пользу обвиняемого; закон обратной силы не имеет и т.д.
Как отмечаетТ.В. Кашанина, правовые аксиомы упрощают правовое регулирование, делаязаконодательство более доступным для граждан.
Ученые непришли к единому выводу: следует относить правовые аксиомы к средствамюридической техники или нет. Учитывая большое значение правовых аксиом вправотворчестве правоприменении, правореализации и толковании права,представляется более правильным все же считать их одним из элементовюридической техники.
Тема 8.Юридические символы и перечисления
1.Юридические символы
Средствомзаконодательной техники являются также юридические символы, с помощью которыхзакрепляются государственно-правовые веления. Юридические символы используютсязаконодателем довольно часто. В качестве примера можно привести Федеральныеконституционные законы от 25.12.2000 г. № 1-ФКЗ «О государственном флагеРоссийской Федерации» и от 25.12.2000 г. № 2-ФКЗ «О государственном гербеРоссийской Федерации».
А.В. Никитинвыделяет следующие признаки юридических символов:
это искусственныйзнак, представляющий собой отличительную примету, художественный образ,видимое, реже — слышимое образование;
создаются илисанкционируются государством в особом процессуальном порядке и охраняютсягосударством;
применяются впорядке, установленном законом;
служат длявыражения и закрепления социально значимого юридического содержания.
На основаниивышеуказанных признаков ученый предлагает следующее определение юридическогосимвола — это создаваемый или санкционируемый государством условный образ,представляющий собой видимое или слышимое культурно-ценностное образование,которому субъект правотворчества придает особый политико-правовой смысл;охраняемый государством и используемый в особом процедурном порядке.
В качестветребований к использованию юридических символов выделяются следующие:
наглядность;
лаконичность;
доступностьдля восприятия;
сочетаемостьс текстом закона.
Представляетинтерес классификация юридических символов, предложенная А.В. Никитиным:
по способувнешнего восприятия: предметные символы (флаг, печать); символы-действия(церемония поднятия флага); изобразительные (герб); звуковые (гимн); языковые(текст гимна);
по смысловомузначению: предупреждающие, запрещающие, предписывающие,информационно-указательные и др.;
по сфере общественныхотношений: символы в сфере экономики, образования и т.д.
Значениеюридических символов проявляется в следующем:
облегчаютунификацию права;
обеспечиваюттипизацию юридически значимого поведения (например, дорожные знаки).
2.Перечисления
Перечислениеявляется средством законодательной техники, позволяющим располагать вопределенном порядке в виде списка совокупность предметов или явлений(обстоятельств, действий, органов, лиц, условий применения и т.п.) в текстезакона. Перечисление имеет цель упорядочить изложение положений закона и темсамым облегчить его понимание.
А.С. Пиголкинклассифицирует перечисления следующим образом:
1) по порядкурасположения составных частей:
в строгомсоподчинении составных частей;
без строгогосоподчинения (последовательность не имеет юридического значения);
по степениполноты перечисления:
исчерпывающийперечень (не допускает расширенного толкования);
примерныйперечень;
по форме:
перечисления,оформленные в виде сплошного текста (разделение составных элементов запятой);
перечисления,в которых каждый компонент располагаетсяс нового абзаца или обозначается цифройили буквой.
Пример.
Исчерпывающееперечисление со строгим соподчинением составных частей (пункт 1 статьи 20Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации»):
«1. ВРоссийской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссииреферендума:
Центральнаяизбирательная комиссия Российской Федерации;
избирательныекомиссии субъектом Российской Федерации;
избирательныекомиссии муниципальных образований;
окружныеизбирательные комиссии;
территориальные(районные, городские и другие) комиссии;
участковыекомиссии».
Исчерпывающееперечисление без строгого соподчинения составных частей (пункт 5.2. статьи 56вышеназванного Федерального закона):
«5.2.Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использоватьэфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание,предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:
а)распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, спискакандидатов списков кандидатов;
б) описаниявозможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будетизбран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределениюдепутатских мандатов;
в)распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либокандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании снегативными комментариями;
г)распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношенияизбирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата,список кандидатов».
Примерныйперечень (пункт 3 статьи 48 вышеназванного Федерального закона):
«3.Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться:
а) наканалах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
б) посредствомпроведения агитационных публичных мероприятий;
в) посредствомвыпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационныхматериалов;
г) инымине запрещенными законом методами».
Правильноеиспользование перечислений делает изложение правового материала боле ясным,четким. Отрицательной же стороной перечислений можно признать увеличение объемазаконодательного акта.
Тема 9.Нормативная структуризация
1. Понятиенормативной структуризации
Нормативнаяструктуризация закона является важным элементом законодательной техники,поскольку формирует внутреннее устройство закона. Вообще структура закона в юридическойлитературе понимается как организация его содержания, целесообразногорасположения нормативно-правовых предписаний и иных правовых атрибутов. Четкаяструктура закона обеспечивает наиболее рациональное и целесообразноерасположение нормативного правового материала.
Нормативнаяструктуризация — это прием законодательной техники, выражающийся впоследовательной системе действий по рациональному и целесообразномурасположению нормативных правовых предписаний и официальных реквизитов в текстезакона.
2.Элементы нормативной структуризации
Элементынормативной структуризации (на примере Федерального закона):
1. Системаофициальных реквизитов:
наименованиеформы акта;
названиезакона;
дата принятиязакона Государственной Думой РФ и дата одобрения Советом Федерации РФ;
подписьПрезидента РФ;
место и датаподписания закона;
регистрационныйномер.
Особыйинтерес представляют правила изложения наименования закона. Наименование должноотражать его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименованиедолжно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным. В зарубежнойпрактике встречается использование как полного, так и краткого наименованиязакона. В Российской Федерации это не принято.
Региональноезаконодательство зачастую страдает таким недостатком, как чрезвычайно объемныенаименования законов. В качестве примера можно назвать закон Владимирскойобласти от 01.12.2004 г. № 209-03 «О мерах социальной поддержки ветеранов трудаи лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года неменее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированныхтерриториях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР засамоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, а также ветерановвоенной службы и ветеранов государственной службы, получивших удостоверения до31 декабря 2004 года». В данном случае, безусловно, краткость наименования былапринесена в жертву его точности. Еще в большей степени это относится кподзаконным нормативным правовым актам.
Правильносформулированное наименование нормативного правового акта позволяет не толькоточно определить его предмет, но и облегчить поиск необходимой нормы права.
Преамбулазакона. Преамбула является факультативным элементом структуризации ивстречается далеко не во всех законах. Преамбула представляет собой вводнуючасть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи, цели, и, какправило, положения ненормативного характера.
Как правило,преамбулу содержат значительные по объему законодательные акты. Например,согласно практике работы Законодательного собрания Владимирской областипреамбула обычно включается в текст законов, содержащих более десяти статей.
Распространеннойошибкой при изложении преамбулы является ее несоответствие содержанию закона. Например,зачастую преамбула декларирует более широкий или более узкий предметрегулирования закона, нежели на самом деле. В практике законотворческойдеятельности встречаются случаи, когда преамбула содержит нормативныепредписания, дефиниции встречающихся в законе терминов, что является грубымнарушением правил юридической техники.
Такимобразом, к основным правилам изложения преамбулы можно отнести следующие:
не должнасодержать самостоятельных нормативных предписаний;
не делится настатьи;
не содержитссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу иизменению в связи с изданием законодательного акта;
не содержитлегальные дефиниции;
ненумеруется;
предваряеттекст закона.
Г.Т.Чернобель в качестве примерных структурных элементов преамбулы закона называетследующие:
переченьрегулируемых вопросов;
целевоенаправление закона;
общаямотивация закона, его нормативного содержания.
Рубрикациязакона, т.е. разделение его текста на составные части в соответствии слогической структурой закона:
части;
разделы;
главы;
статьи;
части статей;
пункты.
Разделениезакона на составные элементы происходит в зависимости от его объема и логикисодержания. На части, напри мер, подразделяются лишь самые объемныекодифицированные законодательные акты (Налоговый кодекс Российской Федерации,Гражданский кодекс Российской Федерации).
Приложение кзакону. Приложение, как и преамбула, является факультативным элементомструктуризации. Материалы, содержащиеся в приложениях, выполняют, как правило,вспомогательную роль по отношению к основному содержанию закона. В приложенияхобычно помещаются таблицы, образцы документов, различные перечни (лиц, органов,работ и г.п.), списки отмененных актов и т.д.
Интересно,что в практике законотворчества ФРГ и ряда других государств используется такойприем законодательной техники, как снабжение закона оглавлением, которое,формулируя все его рубрики (главы, разделы, параграфы и т.д.), является егоофициальным атрибутом.
Определенныеособенности структуризации имеют законы о внесении изменений и дополнений,законы о введении в действие других законов. Так, законы о внесении изменений идополнений имеют следующие особенности:
названиезакона начинается со словосочетания «О внесении изменений в статью...» или «Овнесении изменений и дополнений в Федеральный закон...». Другие официальныереквизиты традиционны;
такие законыне содержат преамбулы. Вместе с тем они могут вносить в текст изменяемых идополняемых законов преамбулу;
такие законы,как правило, незначительны по объему и не содержат разделения на части,разделы, главы.
В последнеевремя на федеральном уровне наметилась интересная тенденция: стали приниматься,как это ни покажется странным, законы о внесении изменений в законы о внесенииизменений. Например, в Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи ссовершенствованием разграничения полномочий» изменения вносились семь раз.Такие случаи не единичны. Безусловно, данную практику нельзя признать удачной.Изменения должны вноситься в первичный законодательный акт, а не в изменяющиеего законы.
Тема 10.Способы языкового изложения
1. Способыязыкового изложения как элемент юридической техники
Способыязыкового изложения закона являются одним из важнейших элементовзаконодательной техники, поскольку именно правильное языковое изложениепредопределяет ясность, простоту, четкость и доступность для понимания закона.Профессор Д.А. Керимов отмечал, что трудно переоценить значение стиля и языка закона,т.к. «вряд ли можно назвать какую-нибудь иную область общественной практики,где алогично построенная фраза, разрыв между мыслью и ее текстуальнымвыражением, неверно или неуместно использованное слово способны повлечь засобой тяжелые, иногда даже трагические последствия, как в областизаконотворчества».
Н.А.Власенко, занимавшийся исследованием языкового изложения законов, отмечает, чтоязыковую основу законодательного текста составляют такие лексические единицы,как нормативные предложения, устойчивые словосочетания (юридическиефразеологизмы), слова, в т.ч. аббревиатуры.
Текстзаконодательного акта — это словесно выраженное и закрепленное в документесодержание данного законодательного акта.
При изложениитекста закона следует подчиняться правилам грамматики русского языка(орфографическим, пунктуационным, синтаксическим). Правила орфографии содержатсведения о правописании слов. Правила пунктуации устанавливают систему знаковпрепинания и помогают членить текст на предложения, устанавливать связи междусловами в предложении. Синтаксические же правила помогают правильно строитьпредложения, выбирать наиболее выразительные виды словосочетаний и предложений,которые более подходят для нужного в данной ситуации стиля речи. При этомследует учитывать, что грамматические правила изложения текста закона неявляются элементом законодательной техники, поскольку в данной ситуации они неимеют специфики. В качестве элемента законодательной техники следуетрассматривать лишь требования, предъявляемые к употреблению лексических средствв тексте закона.
Способыязыкового изложения — это один из приемов законодательной техники, выражающийсяв установлении определенных требований к употреблению лексических средстврусского языка в тексте закона с целью достижения его четкости, ясности,простоты и доступности для понимания.
Одним изтребований к языковому изложению законов является ясность.
Средствамидостижения ясности являются:
использованиепростых слов, выражений;
отказ отиспользования сложных конструкции;
отказ отзлоупотребления иностранными словами, канцелярскими оборотами, архаичнымивыражениями;
использованиеоднозначных формулировок;
правильноеиспользование официально установленных наименований;
неперегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами.
Использованиеэмоционально-экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов,метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следуетвключать положения ненормативного характера.
Пример.
Приведем двапримера нормативных предписаний, которые, на наш взгляд, далеко несоответствуют требованию ясности изложения законодательного акта.
Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»:
«Статья 83.Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. НастоящийФедеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главойустановлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января2009 года.
2.1.Положения настоящего Федерального закона, в том числе установленные абзацемпервым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до окончанияпереходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3настоящей статьи».
С однойстороны, нормы закона вступают в силу с 2009 года, с другой стороны, ониприменяются с 2006 года. Кроме того, данные нормативные предписания перегруженыотсылочными нормами.
Федеральныйзакон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должностив органах государственной власти»:
«Положенияпункта 4 статьи 4 и пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» (в редакции настоящее го Федерального закона) нераспространяются на депутатов законодательных (представительных) органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации созывов, избранных до днявступления в силу настоящего Федерального закона».
Изданнойнормы не понятно: названные положения Федерального закона не распространяютсяна депутатов, избранных до Дня его вступления в силу, либо на весьзаконодательный орган действующего созыва.
В литературевысказывалась точка зрения, что ясность закона для всех граждан может бытьдостигнута лишь путем казуистического изложения норм права, что повлечетувеличение объема текста закона, его противоречивость. Отчасти данная позицияверна. В связи с этим при изложении правовых норм следует находить «золотуюсередину», обеспечивая разумное сочетание ясности и точности. Соотношениеясность/точность решается по-разному в зависимости от вида нормативногоправового акта и его назначения. Например, при изложении норм Основного законагосударства или субъекта Федерации приоритет должен быть отдан ясности идоступности, а при формулировании норм специальных законов (например,Федеральный закон «О связи»), рассчитанных, как правило, на довольно узкий круглиц, в первую очередь необходимо обеспечить точность формулировок.
В качествесравнения отметим, что в англо-саксонская правовой семье законодательориентирован на профессиональных юристов, прежде всего судей и адвокатов, а вромано-германской — на обычных граждан, не обладающих специальными познаниями.Именно отсюда идут истоки приоритета доступности, простоты законодательныхпредписаний в отечественной правовой системе.
Нормативноепредложение является основной языковой единицей текста закона, образованной изслов, устойчивых словосочетаний и подчиненной внутренним закономерностяморганизации. Зачастую законодательные акты страдают перегрузкой предложенийоднородными членами, частым построением сложных предложений, постояннымприменением перечислений. Это с неизбежностью влечет за собой громоздкостьмногих статей закона и, соответственно, сложность для восприятия отдельныхположений. А. Власенко выделяет следующие требования к употреблению нормативныхпредложений:
адекватностьграмматической формы. Как правило, это констатирующие, утвердительные иповествовательные, но никак не вопросительные предложения;
отсутствиеперегрузки простых предложении однородными членами, которые, выстраиваясь вдлинные цепочки, затрудняют восприятие мысли законодателя;
недопустимостьиспользования нехарактерных природе правовых норм соединительных союзов «а»,«но», «да», «не то», «хоть» и др.;
нейтральный(обезличенный) характер предложений, неадаптированных к конкретной ситуации.
Безусловно,перечень требований к употреблению нормативных предложений не является закрытыми требует дальнейшего изучения. Так, например, нежелательным являетсяупотребление большого числа условий в предложении (установление отношений«если…, то»), поскольку чем больше условий, тем сложнее понять текст.
Одним из лексическихсредств являются фразеологические обороты, т.е. устойчивые сочетания слов,употребляемые в тексте закона как готовые единицы языка (например, «если иноене установлено законом», «признать утратившим силу»). Каждая отрасль прававыработала свой набор фразеологических оборотов.
Важнейшей жеединицей текста (в том числе законодательного) является слово. Слово обладаетразличными семантическими свойствами, которые издавна использовались как приемызаконодательной техники. В качестве наиболее употребляемых свойств слов можновыделить такие, как полисемия (многозначность), антонимия, синонимия.
Кроме того,существуют различные виды лексики: архаичная, иноязычная, профессиональная,просторечная, жаргонная, которые следует крайне осторожно использовать в текстахзаконов.
Жаргоны(арго) — разновидность речи людей, объединенных общностью интересов, занятий.
Юридическийарго — «вчинить иск», «перспективное дело», «вещдок».
Общий принципизложения нормативных предписаний — отсутствие жаргонов и иной просторечнойлексики.
Специалистыотмечают следующие случаи допустимости использования жаргонов и инойпросторечной лексики:
призначительной адаптации в общеупотребительном языке, когда жаргонные оттенкималозаметны («увязка»);
в т.н.пограничных ситуациях («вербовка»);
принеобходимости употребления профессиональных арго, тяготеющих к общеразговорнойлексике («пассажиропоток»);
в случаяхкоммуникативной правовой целесообразности, когда официальный синоним менееупотребим («легализация (отмывание)»).
Примерыиспользования просторечной лексики в законах: хроническая нехватка, нищие,самогон, брага, сводничество, тройки, приобретение товаров «на стороне».
В советскоевремя широкое распространение получило использование в законодательных текстахаббревиатур, т.е. сокращений из первых букв слов, входящих в составсловосочетаний. В целом употребление аббревиатур в законе следует признатьскорее исключением, нежели правилом, поскольку их чрезмерное использованиеотрицательно влияет на качество закона.
2.Правовой язык и язык права
ПрофессорН.А. Власенко указывает на необходимость разграничения понятий правовой язык иязык права. При этом к правовому языку ученый относит весь словарный запасюриспруденции, всю систему слов и терминов, которыми оперирует право вразнообразных проявлениях (язык текстов нормативных правовых актов,индивидуальных актов, документальный язык, юридические профессионализмы ит.д.). Язык права является более узким понятием и включает лишь лексическизапас (арсенал) нормативных правовых актов и актов официального толкования. Поаналогии языком закона мы будем считать весь лексический запас того или иногозакона.
В литературевысказывалось мнение, что юридический язык (правовой язык) включает в себя:
языкюридической науки;
языкюридической практики (нормативных правовых актов и правоприменительных актов);
юридическийразговорный язык.
При изложениитекста закона следует учитывать особенности стиля законодательных актов,который будет существенным образом отличаться, например, от стиляхудожественных произведений или публицистических работ. Профессор Д.А. Керимоввыделяет следующие черты стиля законодательного акта:
директивность,выражающаяся в его обязательных, властных, волевых формулировках;
официальность,выражающаяся в том, что закон закрепляет суверенную волю государства, а также втом, что закон принимается высшим государственным органом, подписываетсяофициальным должностным лицом, публикуется в официальных изданиях;
сдержанность,исключающая пафосность, пышность, торжественность.
Данныйперечень, безусловно, является открытым. Для стиля законодательных актовхарактерна также властность, лаконичность, убедительность. Кроме того, законы,как правило, имеют значительные отраслевые особенности, что накладываетотпечаток на их стиль. Так, Конституция как основной закон должна содержатьнекоторые элементы торжественности и пышности в отличие от законов,регулирующих узкоспециальные вопросы (например, Федеральный закон «Обэлектронной цифровой подписи»).
КонституционнымСудом Российской Федерации в решениях неоднократно выражалась правовая позиция,согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности,недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципаравенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспеченолишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всемиправоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив,допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения иведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенствазакона.
Тема 11.Способы логического изложения
1. Соблюдениезаконов формальной логики как условие создания законодательных актов
Традиционнымявляется такой элемент законодательной техники, как способы логическогоизложения текстов законов (требования логики, логические правила и т.д.). Но,как правило, большинство авторов в своих исследованиях ограничиваются лишьуказанием на необходимость соблюдения требований «логичности»,«последовательности», «недвусмысленности» при изложении правовых норм. Многиеисследователи при этом забывают, что существуют разработанные еще мыслителямидревности и проверенные временем законы формальной логики, соблюдение которыхпри подготовке законопроекта как раз и обеспечит «логичность»,«последовательность» и «недвусмысленность» правовых норм.
Е.А. Иванов всвоей работе «Логика» дает следующие характеристики основным законам формальнойлогики, учет которых, безусловно, необходим при создании закона:
1. Законтождества. Данный закон выражает такое свойство мышления, как определенность, иисторически явился обобщением практики оперирования понятиями и выражающими ихсловами или словосочетаниями. Соответственно в законодательной технике ондействует прежде всего в сфере понятий и проявляется как в процессе ихобразования, так и в процессе использования уже готовых понятий. Как известно,любое понятие может быть образовано правильно и неправильно. Если в одно и тоже понятие объединяются разнородные элементы, то они оказывается расплывчатым,смутным, неопределенным, а действительность в нем искажается. Если же понятиеохватывает лишь такие явления, которые едины, тождественны в том или иномотношении, то оно будет четким и ясным, будет иметь определенное содержание иопределенный объем.
2. Законпротиворечия. Закон противоречия выражает такие черты мышления, какпоследовательность и непротиворечивость. Его суть заключается в том, что двапротивоположных пли противоречащих суждения (предписания) об одном и том жепредмете, который взят в одном и том же отношении, не могут быть одновременноистинными. Одно из них по необходимости ложное. Учет данного закона позволяетизбежать появления противоречий в законодательстве.
3. Закондостаточного основания. Закон отражает такую черту мышления, какобоснованность, т.е. ни одно суждение (предписание) не может быть признаноистинным без достаточного основания. При этом достаточными являются такиеоснования, изкоторых данное суждение следует с логической необходимостью.Данный закон направляет законодателя на поиск оснований законодательныхрешений, на обеспечение экономической и социальной обоснованностизаконодательных предписаний.
2. Правилалогического изложения законов. Логическая структура нормативного правового акта
Не следуетотождествлять законы формальной логики со способами логического изложениятекста закона. Последние выполняют вспомогательную роль, устанавливаятребования и правила применения законов логики при изложении текстазаконопроекта. Так, основываясь на законах формальной логики, можно выделитьряд требований, предъявляемых к изложению закона:
последовательностьизложения;
отсутствиепротиворечий и повторов (дублирования);
соответствиеструктуры закона логике изложения правовых предписаний;
убедительность;
обоснованность;
полнотаправового регулирования.
Такимобразом, способы логического изложения — это один из элементов законодательнойтехники, выражающийся в применении основных законов формальной логики приподготовке и оформлении законопроектов.
Любойнормативный правовой акт имеет свою логическую структуру. Как правило, онапредставлена тремя основными частями:
вводнаячасть;
основнаячасть;
заключительнаячасть.
Вводная частьнормативного правового акта может включать в себя преамбулу и главу «Общиеположения». Данная часть несет значительную идеологическую нагрузку,устанавливая мотивировку принятия нормативного правового акта, определяяпредмет регулирования, а также ряд других ключевых положений.
Основнаячасть является самой объемной и несет основную смысловую нагрузку. Данная частьразвивает и детализирует общие положения, закрепленные во вводной частинормативного правового акта. Логика изложения основной части закона обусловленаособенностями регулируемых общественных отношений. Так, логика построенияструктуры Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствует стадиямизбирательного процесса. Каждая стадия нашла свое правовое регулирования вопределенной главе.
Порядокрасположения глав в точности соответствует стадиям избирательного процесса. Вэтом проявляется действие такого требования формальной логики, какпоследовательность. В то же время недостатком можно признать закрепление стадииназначения выборов в главе «Общие положения». В этом случае нарушаетсятребование о соответствии структуры закона логике изложения правовыхпредписаний.
Завершаетлогическую структуру заключительная часть (зачастую она представлена главой«Заключительные и переходные положения»). Заключительная часть играетвспомогательную роль, устанавливая порядок вступления документа в силу,признавая рад нормативных правовых актов утратившими юридическую силу, а такжерегулируя отношения, которые могут возникнуть до окончательного и полноговступления в силу всех положений нового нормативного правового акта (переходныеположения).
Тема 12.Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности
1.Абстрактный способ изложения правовых предписаний
Одним изэлементов законодательной техники, с помощью которого вырабатывается текстзакона, являются способы построения правового материала, различающиеся взависимости от степени обобщенности на абстрактный и казуальный.
Первый способпостроения — абстрактный — характеризуется применением силы абстракции к правовойматерии, в результате чего нормативный правовой акт приобретает обобщающийхарактер. Примером абстрактного построения правового материала являетсяследующая норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:
«ГражданеРоссийской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях».
Основноедостоинство такого способа построения-правово-го материала состоит в том, чтоон придает нормативному правовому акту долгосрочный характер и позволяетприменять его к широкому кругу общественных отношений. Однако не всегдаабстрактную норму можно применить к конкретным общественным отношениям. С этимсвязан его недостаток. Кроме того, существует опасность превращения нормы вформулу, лишенную реального содержания.
Абстрактныенормы, как правило, помещаются в самом начале нормативного правового акта приизложении общих положений. Абстрактные нормы в большей степени характерны длянормативных правовых актов в сфере конституционных правоотношений.
2.Казуальный способ изложения правовых предписаний
Альтернативныйспособ построения правового материала — казуальный. Данный способпредусматривает указание на особенные случаи, которые служат основанием дляреализации нормативных правовых актов. В качестве примера можно принести нормустатьи 5 вышеназванного Федерального закона:
«Если навыборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или впредставительный орган местного самоуправления образуются избирательные округас разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов».
Данноеположение конкретизирует приводившуюся ранее в качестве примера абстрактнуюнорму. Казуальным способ построения правовых норм придает регулируемымобщественным отношениям определенность и конкретность. Однако использованиеданного способа влечет за собой неизменное увеличение объема правовогоматериала ввиду необходимости перечисления различных ситуаций, явлений, фактови т.д. Кроме того, весьма затруднительно учесть в правовой норме все нюансырегулируемых общественных отношений. Этим обусловлены недостатки казуальногоспособа.
Выбор тогоили иного способа построения правового материала зависит от многих факторов ипрежде всего от предмета регулирования закона и отраслевых особенностей.
По верномузамечанию профессора Т.В. Губаевой, основной конструктивный принцип, всоответствии с которым е целует использовать способы построения правовогоматериала, это сочетание обобщающей абстракции с понятийной конкретностью изложения,обеспечивающей определенность и точность юридической формы; слова должныподбираться и соединяться с таким расчетом, чтобы можно было регулярночередовать уровни обобщенности правовых норм и достигать информативной полноты,применяя то более отвлеченные, то конкретизированные формулировки.
Избежатьдекларативности правовых норм можно путем последовательной конкретизацииабстрактных положений в последующих нормах закона.
Тема 13.Способы связи между нормативными правовыми актами
1. Понятиеи виды связей между нормативными правовыми актами
Весьма важнымэлементом законодательной техники является система связей между нормативнымиправовыми актами и отдельными нормами права, которые позволяют избежатьповторов, дублирования и перенасыщения правового материала.
В литературевыделяют следующие виды таких связей:
отсылки;
бланкетныенормы;
предписанияпринять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовоерегулирование определенной области общественных отношений;
указание наболее высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнениекоторого принят закон.
2.Отсылочные нормы
Отсылкиявляются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов.Отсылки можно классифицировать следующим образом:
1. Поюридической силе нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:
а) отсылкик нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
б) отсылкик нормативным правовым актам равной юридической силы;
в) отсылкик нормативным правовым актам более низкой юридической силы.
2. По степениконкретизации:
а) отсылки кнеопределенному законодательному акту;
Пример.
«Избирательноеобъединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным закономправо участвовать в выборах, а также региональное отделение или иноеструктурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии сфедеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
б) отсылкик определенному законодательному акту;
Пример.
«Отношения,связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума РоссийскойФедерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «Ореферендуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванногоФедерального закона);
в) отсылкик отдельным нормам права;
Пример.
«Документы,указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата,выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33вышеназванного Федерального закона).
3. По сфередействия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:
а) отсылкик нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;
Пример.
«Закономсубъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах впредставительные органы муниципальных образований при определенном числеизбирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей)зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на времяих участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных илислужебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназванного Федерального закона).
б) отсылкик федеральным нормативным правовым актам;
Пример.
«Федеральнымзаконом инициатива проведения референдума может быть предоставлена инымсубъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);
в) отсылкик международным нормативным правовым актам и договорам;
Пример.
«На основаниимеждународных договоров Российской Федерации и в порядке, установленномзаконом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территориисоответствующего муниципального образования, имеют право избирать и бытьизбранными...» (пункт 10 статьи 4 Федерального закона).
Малоисследованнымявляется вопрос о том, в каких случаях использование отсылки являетсяоправданным и необходимым. Так, доктор юридических наук В.М. Сырых выделяет дватаких случая:
когданормативное предписание, на которое ссылается законодатель, находится в другомнормативном правовом акте, выпадающем из общей связи нормативных актов, и самиминтерпретатором может быть не обнаружен;
когдазаконодатель хотел особо подчеркнуть важность нормативных предписаний,находящихся за пределами данного закона, при применении норм проектируемогозакона.
Данный списокможет быть расширен. Так, оправданно использование отсылок с целью избежаниядублирования правовых предписаний. В то же время возникает опасностьзлоупотреблений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примеромможет служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога илииным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ праваизбирать и быть избранным… несут уголовную, административную либо инуюответственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несетлишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.
Распространеннымиошибками при изложений отсылочных норм являются:
формулированиеотсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;
отсылка кнормативному правовому акту, который уже признан утратившим силу;
неправильноеуказание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, ккоторому делается отсылка.
Неправильноепостроение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта сдействующим законодательством, правовое регулирование становитсяразбалансированным и противоречивым.
3. Иныеспособы связи
Бланкетныенормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения техили иных предписаний, но указывают на другие правовые установления, которыеприняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит втом, что если любую отсылочную норму можно сформулировать как определенную,включив в нее соответствующие части других правовых норм, то с бланкетнойнормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать(например, правила пользования служебным транспортом).
Пример.
«Нарушениеветеринарных правил, повлекшее распространение эпизоотии или иные тяжкиепоследствия, — наказывается...» (пункт 1 статьи 249 Уголовного кодексаРоссийской Федерации).
Довольночасто в законах и подзаконных актах содержатся нормативные предписанияуполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативныйправовой акт или осуществить правовое регулирование определенной областиобщественных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание насроки принятия необходимых актов и их форму.
Пример.
«ПоручитьПравительству Российской Федерации разработать нормативные правовые акты,предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нормативныеправовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом» (пункт 4 статьи30 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевыхпродуктов»).
В.М. Сырыхвыделяет следующие требования формулирования поручений-предписаний принятьнормативные правовые акты:
в порученияхуказывать только вопросы, требующие нормативно-правового регулирования;
называтьорган, которому предлагается подготовить соответствующий нормативно-правовойакт;
устанавливатьдату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принятьсоответствующий нормативно-правовой акт.
Указание нанормативный правовой акт, во исполнение которого принят тот или иной закон илиподзаконный акт, также имеет большое значение. Как отмечает В.М. Сырых, такиеуказания закрепляют иерархические связи между нормативными правовыми актами,определяют законодательную основу действующих актов, фиксируют наиболее глубокуюстепень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими однусферу общественных отношений.
Пример.
«НастоящийФедеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедурупринятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъектаРоссийской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образованияв ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
Данный способсвязи между нормативными правовыми актами в большей степени характерен дляподзаконных нормативных правовых актов, нежели для законов. Более того,учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положений законов,такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принятподзаконный акт, является обязательным.
Раздел 3.Техника правотворчества
Тема 14.Система нормативных правовых актов Российской Федерации. Законодательствосубъектов Российской Федерации
1. Системанормативных правовых актов России. Место закона в системе нормативных правовыхактов Российской Федерации
Приданиестабильности общественным отношениям, упорядочение социальной жизни во многомдостигается установлением общеобязательных норм, правил поведения. Государство,следуя юридическим традициям и правовой культуре общества, стремится охватитьфактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного,социального, экономического развития государственных институтов. Такоегосударственное регулирование осуществляется в первую очередь через изданиенормативных правовых документов.
Правовой актпредставляет собой объективированное выражение определенной формы деятельностигосударства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властнымхарактером и обязателен для тех, кому адресован. В свою очередь, значительнаякатегория правовых актов носит нормативный характер. Эти акты рассчитаны надлительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах ихкомпетенции и направлены на установление обязательных правил поведения,возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.
Поднормативным правовым актом понимается принятый полномочным правотворческим органомили путем референдума акт официальной формы, устанавливающий, изменяющий,отменяющий нормы права или изменяющий сферу их действия. В данном определениичетко обозначена прямая связь нормативных правовых актов и норм права, в силукоторой правовые акты этого вида и называются нормативными.
Одной изхарактерных черт российской правовой системы является множественность видовиздаваемых нормативных правовых актов, что отражает как рост нормативнойрегламентации в целом, так и разнообразие регулируемых правом общественныхотношений.
Совокупностьдействующих в Российской Федерации нормативных правовых актов представляетсобой систему законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые актыдействуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии сиерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны.Система нормативных правовых актов характеризуется согласованностью ивзаимодействием предписаний.
Важнейшейчертой соотношения нормативных правовых актов выступает их иерархичность. Чемвыше положение органа власти, издавшего нормативный правовой акт, виерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его нормативныхправовых актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты,принимаемые субъектами Российской Федерации в пределах собственного правовогорегулирования. Согласно части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации вслучае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актомсубъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъектаРоссийской Федерации. Во всех иных случаях нормативные правовые акты субъектовРоссийской Федерации должны соответствовать нормативным правовым актам федеральныхорганов.
Системанормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается КонституциейРоссийской Федерации, другими законами, указами Президента РоссийскойФедерации, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органовисполнительной власти.
Ведущее местосреди нормативных правовых актов занимает закон. Наиболее существенные егопризнаки:
издаетсятолько высшими представительными органами государственной власти илипринимается путем референдума;
законрегулирует наиболее важные общественные отношения вадминистративно-политической, экономической и социально-культурной сферахжизни;
обладаетнаибольшей юридической силой среди других нормативных правовых актов;
отличается отдругих актов наиболее общей нормативностью и распространяется на неопределенномножественное число случаев применения;
характеризуетсядлительностью существования и действия;
принимаетсяна основе установленных норм законодательного процесса.
Высшаяюридическая сила закона, или его верховенство, обоснована общей теорией права,подтверждена практикой многих государств. Высшая юридическая сила законовРоссийской Федерации прямо установлена в статье 4 Конституции РоссийскойФедерации. Закон выделяется среди других нормативных правовых актов значимостьюрегулируемых им общественных отношений. Законодательные нормы выступают какбаза для создания иных нормативных правовых актов, чем вызывают влияние насодержание всей правотворческой деятельности: определяют темы и объемпоследующего нормотворчества, устанавливают способы правового воздействия.
Традиционнозакон определяется как принятый в особом порядке законодательным органомгосударственной власти или непосредственно населением нормативный правовой актпервичного характера, регулирующий наиболее важные отношения в обществе иобладающий высшей юридической силой.
В российскойправовой системе существуют различные виды законов.
Главенствующиепозиции в системе законодательства занимает Конституция Российской Федерации.Она является нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу,верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должнысоответствовать все законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые вРоссийской Федерации.
ВерховенствоКонституции Российской Федерации означает прямую зависимость последующегонормотворчества от установлений конституционных норм, то есть нормы КонституцииРоссийской Федерации выступают как источник всего нормативного правовогорегулирования в государстве строго теми органами и в том порядке, которые предусмотрены.
Смысл понятия«высшая юридическая сила» Конституции Российской Федерации проявляется вследующем:
нормыКонституции Российской Федерации обязательны для всех: все органыгосударственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, гражданеи их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (часть 2статьи 15 Конституции Российской Федерации);
все безисключения законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в РоссийскойФедерации, не должны противоречить Конституции.
Внепротиворечивости всех других нормативных правовых актов КонституцииРоссийской Федерации состоит важная предпосылка формирования правовогогосударства. Уровень юридической силы отдельных видов нормативных правовыхактов выступает как показатель субординационных связей между нормативнымиправовыми актами, служит критерием их иерархического взаимовлияния.
КонституцияРоссийской Федерации устанавливает основы конституционного строя, права исвободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также системуи полномочия Президента Российской Федерации, органов законодательной,исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Ее назначение —обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственногостроя, экономического и социального развития страны, ее международныхотношений. Именно эти цели обусловливают верховенство, высшую юридическую силуи прямое действие норм Конституции Российской Федерации, обязательных дляиздания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления.
Федеральныезаконы также имеют верховенство на всей территории и высшую юридическую силу поотношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в РоссийскойФедерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов. Они имеют прямое действие на территорииРоссийской Федерации. По предметам совместного ведения федеральные законыиздаются вместе с законами и иными нормативными правовыми актами субъектовРоссийской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.
Высшаяюридическая сила закона означает, что, во-первых, не могут приниматьсянормативные правовые акты, противоречащие законам, во-вторых, если они приняты,то подлежат отмене в установленном порядке, а главное, если имеетсяпротиворечие подзаконного нормативного правового акта закону, то применятьсядолжен закон.
В РоссийскойФедерации законы подразделяются на федеральные конституционные и федеральныезаконы.
Федеральныеконституционные законы принимаются по предметам исключительного веденияРоссийской Федерации и касаются ключевых вопросов народовластия,государственного устройства, федеративных отношений. Конституцией РоссийскойФедерацией установлено, что федеральный конституционный закон считаетсяпринятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов отобщего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общегочисла депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
В свою очередь,федеральные законы могут быть приняты как по предметам исключительного веденияРоссийской Федерации, так и по вопросам совместного ведения с субъектамиРоссийской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральнымконституционным законам.
Законодательствосубъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образуетсистему законодательства Российской Федерации.
Две составныечасти российского законодательства — федеральная и субъектов РоссийскойФедерации — активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Средипризнаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостностьвсего законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанныесистемы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем;сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование впроцессе правотворчества.
Смыслвзаимодействия законодательства Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации должен состоять не в том, что субъекты Российской Федерации стремятсярешить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральнымиорганами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органывласти, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможностьобеспечить интересы субъектов Российской Федерации.
2.Особенности законодательства субъектов Российской Федерации
Содержаниеправового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовыхактов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта РоссийскойФедерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иныхнормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъектаРоссийской Федерации. Федеративное устройство России, природно-климатические, экономические,социальные и иные различия ее отдельных субъектов обуславливают необходимостьдифференцированного правового регулирования многих общественных отношений.
В субъектахРоссийской Федерации система нормативных правовых актов устанавливается конституциями,уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовымиактами высших органов исполнительной власти.
Формированиеправовых систем субъектов Российской Федерации должно происходить на следующихпринципах:
закрепление ипризнание в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения оверховенстве федеральной конституции и федерального законодательства;
использованиефедеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии региональныхзаконов;
учет практикизаконотворчества других субъектов Российской Федерации с целью сокращенияслучаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного субъектаРоссийской Федерации различий между законами различных субъектов РоссийскойФедерации;
соблюдениемеханизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектовРоссийской Федерации федеральным законам;
безусловноеисполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или нойнормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству.
Учетвышеуказанных принципов в правотворческой деятельности субъектов РФ являетсяусловием соблюдения технико-юридического качества нормативных правовых актов ипрежде всего законов субъектов Российской Федерации.
Очевидно, чтозаконодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составнойчастью системы российского законодательства. Всем субъектам РоссийскойФедерации Конституцией России предоставлены властные полномочия по принятиюзаконов. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы всезаконы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, непротиворечили Основному закону.
В своюочередь, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должныпротиворечить федеральным законам; закону субъекта Российской Федерацииотдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительнойвласти Российской Федерации; нормативные правовые акты органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации не должны противоречить указам ПрезидентаРоссии или постановлениям Правительства России.
Основополагающиминормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации являются ихучредительные документы. Для республик — это их конституции (исключение: вРеспублике Калмыкия — Степное Уложение (Основной закон); для краев, областей,городов федерального значения, автономной области и автономных округов — ихуставы.
Конституциятой или иной республики является на ее территории нормативным правовым актомвысшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральныхзаконов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов. Все остальные нормативные правовые акты республик немогут противоречить их конституциям.
В свою очередь,устав, являясь законом области, края, города федерального значения, автономнойобласти, автономных округов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие натерритории соответствующего субъекта Российской Федерации. По своемурегулятивному значению он равнозначен конституциям республик. Ему не должныпротиворечить все нормативные правовые акты, принимаемые на территориисубъектов Российской Федерации.
Следующуюступень после учредительных документов (конституций и уставов) в правовойсистеме субъектов Российской Федерации занимают нормативные правовые актызаконодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
Для законасубъекта Российской Федерации как особого вида нормативного правового актахарактерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом,устанавливает, отменяет или изменяет общие правила — нормы права; занимает виерархии нормативных правовых актов главенствующее место, т.е. ему должнысоответствовать все остальные нормативные правовые акты, издаваемые на соответствующейтерритории.
С помощьюзаконов субъекты Российской Федерации пытаются решать наиболее важные ключевыепроблемы своей государственной и общественной жизни — организации власти,экономики, защиты прав и свобод граждан.
Можно датьследующее определение закону субъекта Российской Федерации — это нормативныйправовой акт, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающийвысшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующегосубъекта Российской Федерации.
Закон субъектаРоссийской Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственнорегулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предметрегулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется напрактике и эффективнее действует.
Подзаконныенормативные правовые акты (постановления, указы, распоряжения и др.) призваныосуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование в отличие отзакона, который должен регулировать значимые, типичные и устойчивые отношения.Нормативные правовые акты органов исполнительной власти позволяют охватитьмножество подробностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Крометого, отличительной />чертой такого роданормативных правовых актов широкий диапазон действия, многопрофильностьрегулирования общественных отношений, динамичность.
Нормативныеправовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнениезакона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречитьи выходить за его рамки.
Нормотворчествов субъектах Российской Федерации должно быть творческим процессом, свободным отпримитивного механического переписывания норм федеральных и нормативныхправовых актов других субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые актытого или иного субъекта Российской Федерации должны отражать их потребности вправовом регулировании экономических, социальных и иных вопросов.
Для тогочтобы нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации был действительносовершенным и обеспечивал реальное достижение целей, поставленныхзаконодателем, необходимо обеспечить надлежащее технико-юридическое качествонорм права, закрепленных законом. Полная ясность в отграничении правовых актов,в том числе нормативных, друг от друга, знание признаков каждого из них,правильное использование в законотворческой работе — таковы требованияюридической техники.
Технико-юридическиесвойства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:
нормативность;
общеобязательность;
полнота иконкретность нормативно-правового регулирования;
связностьтекста законодательного акта общим содержанием;
ясность идоступность языка;
формальнаяопределенность;
точность иопределенность терминов и формулировок;
логическаянепротиворечивость нормативных правовых актов субъектов Российской Федерациифедеральным законодательным актам;
логическаяпоследовательность изложения;
четкоеразграничение внутри нормативного правового акта различных положений и норм;
соответствиенорм закономерностям и потребностям общественного развития.
Единствозаконодательной системы Российской Федерации состоит в согласованности ииерархической зависимости законодательства федерального и субъектов РоссийскойФедерации, поэтому при нормотворчестве требуется применение правил юридическойтехники в единых форматах, согласования нормативных правовых актов по духу,целям и предметам ведения.
Тема 15.Понятие, виды и принципы правотворчества
1.Правотворчество: понятие и принципы
Правотворчестворассматривается в юридической литературе как форма государственной деятельности(в случае референдума — всего народа) по созданию, изменению и отмене правовыхнорм. Законотворчество является более узким понятием, поскольку включает в себялишь форму государственной деятельности по созданию законов.
Уровень икультура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативныхправовых актов — это показатель цивилизованности и демократизма общества.
Правотворческийпроцесс основывается на определенных принципах — основополагающих идеях,реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основнымипринципами правотворчества являются следующие.
1.Демократизм правотворчества. Данный принцип проявляется в демократическойпроцедуре разработки и принятия нормативного правового акта, а также в широкомпривлечении населения к правотворческой деятельности (как непосредственно, таки через официальных представителей).
Наивысшимпроявлением демократизма правотворчества является принятие нормативных правовыхактов на референдуме (как федеральном или региональном, так и местном).
2. Научныйхарактер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой.Правотворчество должно отвечать потребностям общественного развития, егообъективным закономерностям, использовать достижения науки и техники. С этойцелью при разработке нормативных правовых актов практикуется привлечениенаучных учреждений, независимых экспертов. Большое значение в развитии данногопринципа имеет такой метод правотворческой деятельности как социально-правовойэксперимент.
Социально-правовойэксперимент — это создание определенной социальной ситуации локальногомасштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для неенормативного правового акта (или их совокупности). Его цель — определить, какиеюридические нормы необходимы в новых условий и как они будут действовать. Онпозволяет своевременно выявить недостатки юридических норм, скорректировать ихи тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулированияобщественных отношений. Современный законодатель, к сожалению, редко пользуетсясоциально-правовым экспериментом. Однако примеры таких экспериментовпоявляются.
Правотворчестводолжно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она даетвозможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовыхактов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самымкорректируется и совершенствуется работа правотворческих органов.
В связи сэтим актуальным представляется идея о развитии правового мониторинга.
3. Законностьправотворчества. Реализация данного принципа осуществляется посредством:
соблюдениярегламента законодательных органов, процедуры принятия и опубликованиянормативных правовых актов;
соответствияиерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый актдолжен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения,акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить актувышестоящего.
учетакомпетенции правотворческого органа;
учетараспределения полномочий федерации и ее субъектов.
Профессионализм,т.е. участие в разработке специалистов соответствующей квалификации.
Техническоесовершенство принимаемых актов. Данный принцип предполагает грамотноеиспользование при разработке нормативных правовых актов приемов юридическойтехники (А.С. Пиголкин).
Факторы,влияющие на правотворчество:
экономические(материальные условия жизни общества, свобода предпринимательства);
политические(уровень активности политических партий, свобода мнений и пр.);
социальные(обеспеченность прав и свобод, забота государства о гражданах);
национальные(характер межнациональных отношений, наличие конфликтов и проч.);
внешнеполитические(наличие конфронтации с иными государствами, добрососедские отношения, участиев международных организациях);
идеологические(уровень правосознания, наличие официальной идеологии);
организационно-волевые(специфика деятельности самих органов, издающих нормативные правовые акты).
2. Виды,функции правотворчества
Субъектамиправотворчества выступают: народ, государственные органы и органы местногосамоуправления, должностные лица.
В зависимостиот этого различают следующие виды правотворчества.
1.Непосредственное правотворчество народа.
Наиболееярким его проявлением является референдум — важнейший институт непосредственнойдемократии. Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления гражданпо наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целяхпринятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, обладающихправом на участие в референдуме. Решение, принятое на референдуме в РоссийскойФедерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительномутверждении. В Российской Федерации могут проводиться три вида референдумов:референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации,местный референдум.
Достоинствареферендума:
позволяетпрямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений,выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правовогоурегулирования вынесенного на референдум вопроса;
позволяетсразу же принять по нему окончательное решение.
Недостатки:
дорогостоящаяпроцедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводитьсяежемесячно или ежеквартально он не может;
узкаязапрограммированность возможных ответов («да» или «нет», «за» или «против»);
манипуляцияобщественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.
Допускаетсяучастие население в правотворческой инициативе на местном уровне.
2.Правотворчество государственных органов и должностных лиц.
Это основнойвид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы,каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органаопределяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правовогоакта.
Должностнымилицами являются: министры, губернаторы и т.п.
3.Правотворчествоорганов местного самоуправления (допускается лишь в тех государствах, гдеместное самоуправление отделено от государства).
Посредствомпринятия муниципальных правовых актов оформляется самостоятельное решениевопросов местного значения. Данные акты носят подзаконный характер.
4.Ряд ученыхотносит к видам правотворчества разработку договоров нормативного содержания(А.И. Абрамова, Н.М. Марченко, А.С. Пиголкин, Ю.А. Дмитриев). Данная позицияпредставляется правильной и обоснованной.
В процессеправотворчества реализуются следующие функции:
обновлениезаконодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов и устранение(отмена) устаревших юридических норм;
восполнениепробелов в праве.
3. Стадиизаконодательного процесса
Правотворческийпроцесс — более широкое понятие, нежели законодательный процесс. Последнийнаправлен на создание законов и более детально регламентирован.
Законодательныйпроцесс включает в себя следующие стадии.
1.Законодательная инициатива — право определенных органов и должностных лицставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрениезаконодательного органа.
Всоответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательнойинициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации,членам Совета Феде рации, депутатам Государственной думы, ПравительствуРоссийской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектовРоссийской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит такжеКонституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РоссийскойФедерации по вопросам их ведения.
Правозаконодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органарассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный наего рассмотрение законопроект.
Стадиязаконодательной инициативы предполагает подготовку определенного пакетадокументов и совершение ряда процедур (например, согласование финансовых и налоговыхдокументов с Правительством Российской Федерации, с субъектами Федерации). Так,законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, овыпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательствгосударства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые засчет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключенияПравительства Российской Федерации.
Как отмечаетА.И. Абрамова, в литературе выработалось два подхода к вопросу о том, чтосчитать фактическим началом законодательной инициативы, Большинство юристовограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемымиисключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательноморгане, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта нарассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения,авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы,включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность поподготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка нато, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в егопринятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как ивнесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, естьдеятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы.
2. Обсуждениезаконопроекта. Обсуждение законопроекта происходит в несколько этапов:
обсуждение вкомитетах законодательного органа, которое может сопровождаться внесениемпоправок в текст законопроекта;
вынесение наобсуждение на заседание законодательного органа.
Всенародноеобсуждение является стадией правообразования, но не стадией законодательноюпроцесса. Обсуждение может предшествовать законодательному процессу илисопровождать его.
Известныйрусский правовед И.А.Ильин в своей работе «Теория права и государства» отмечал:«Под обсуждением законопроекта не следует понимать те рассуждения о нем,которые ведутся устно — на собраниях и письменно — в газетах, журналах икнигах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать толькочлены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленномпорядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваютсяпосторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательнойпалаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров,делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначаласледует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, егоцелесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосованиезаконопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит запревращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против».
3. Принятиезакона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.Происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считаетсяпринятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – попалатам) за него проголосовали более половины членов палаты.Законопроектпроходит три чтения. Законы о бюджете, в отличие от иных законов, — четыречтения. Для принятия Федерального конституционного закона установлена болеесложная процедура. Для законов субъектов Российской Федерации предусмотрено,как правило, прохождение двух чтений, а для региональных законов о бюджете —трех.
4. Одобрениезаконопроекта Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за негопроголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если втечение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случаеотклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создатьсогласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чегофедеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Согласностатье 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерацииподлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федеральногобюджета;
б) федеральныхналогов и сборов;
в) финансового,валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификациии денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статусаи защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войныи мира.
5. Подписаниезаконопроекта Президентом Российской Федерации. Глава государства подписываетзаконопроект в течение четырнадцати дней и обнародует его.
Если ПрезидентРоссийской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступленияфедерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вустановленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматриваютданный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен вранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общегочисла членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежитподписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней иобнародованию.
Опубликование(обнародование) закона. Официальная публикация — необходимое условие вступленияв силу всякого закона.
На территорииРоссийской Федерации применяются только официально опубликованныезаконодательные акты (статья 15 Конституции Российской Федерации).
Официальнымиисточниками (изданиями) опубликования являются «Российская газета»,«Парламентская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».
Тема 16.Концепция законопроекта
1. Понятиеи виды концепции законопроекта
Концепция какправовая категория может рассматриваться в нескольких значениях:
а) документ,в котором должны быть определены: основная идея законопроекта, цели и предметправового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действиезаконопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранееимевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства, общаяхарактеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующихобщественных отношений, социально-экономические, политические, юридические ииные последствия реализации будущего закона;
б) совокупностьуниверсальных опорных идей, которые отражают сущностные представления огосударственно-правовой жизни общества в данный период и влияют на определениесферы и пределов правового регулирования, на правотворческую деятельностьгосударства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя;
в) системавзглядов на что-либо, основная мысль;
г) определенныйспособ понимания, трактовки, какого-либо явления; изложение основной точкизрения для описания и объяснения явления; ведущий замысел, принцип организацииразличных видов деятельности;
д) системастратегических целей и приоритетов социально-экономической политики региона исредств достижения указанных целей;
е) политическийдокумент, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели,государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, обществаи государства от внешних и внутренних угроз, политического, экономического,социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иногохарактера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.
В юридическойлитературе также встречаются различные определения концепции законопроекта.Например, В.М. Сырых концепцию законопроекта определяет как письменныйдокумент, в котором дается научное обоснование основных положений будущегопроекта. В.М. Баранов характеризует концепцию законопроекта как автономныйприем юридической техники и самостоятельный этап законотворчества,представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прогнознуюинформации, содержащую определенную экономически оправданную системнуютрактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредованияи реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки ипринятия конкретного закона.
В.М. Барановвыделяет следующие виды концепций законопроекта:
по методуизложения содержания: описательные и математизированные;
по субъекту:авторско-личные и коллективные;
по объекту:концепции первичного законопроекта, концепции внесения изменений в закон,концепции внесения дополнений в закон.
2.Структура концепции законопроекта
Структуруконцепции законопроекта составляют следующие элементы: наименованиезаконопроекта, предмет правового регулирования, обоснование необходимости егопринятия, характеристика недостатков правового регулирования данной сферыобщественных отношений, характеристика основных положений законопроекта, егофинансово-экономическое обоснование.
Как отмечаетВ.М. Баранов, освещение структуры законопроекта является центральным и самымкрупным по объему элементом концепции. Чем полнее очерчена структурапланируемого законопроекта, тем легче впоследствии будет составить проектзаконодательного акта.
Согласнопостановлению Правительства Российской Федерации от 2.08.2001 г. № 576 «Обутверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральныхзаконов» концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должныбыть определены:
основнаяидея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которыхраспространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в томчисле с учетом ранее имевшихся;
местобудущего закона в системе действующего законодательства с указанием отраслизаконодательства, к которой он относится, положений Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов РоссийскойФедерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а такжезначение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
общаяхарактеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующихобщественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов ииных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия вдействующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактическиутративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизмареализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихсянедостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правовогорегулирования должна также содержать анализ соответствующей российской изарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведениястатистических, социологических и политологических исследований;
социально-экономические,политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Тема 17.Правовая экспертиза нормативного правового акта
1. Понятиеи задачи юридической экспертизы
Юридическаяэкспертиза нормативного правового акта — это исследовательская деятельность,проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам(более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники вцелях обеспечения единства правового пространства и высокого качестванормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяетсясоблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проектанормативного правового акта.
В качествеосновных целей юридической экспертизы можно выделить:
обеспечениеединства правового пространства;
принятиенормативных правовых актов, не противоречащих законодательству РоссийскойФедерации и региона;
подготовкапредложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативномправовом акте.
В то же времявстречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающеесялишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующемузаконодательству.
Оценкасоответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридическойтехники является весьма важным элементом юридической экспертизы.
Задачаэксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и формаэкспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, ипредложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все этодолжно найти отражение в экспертном заключении.
Ю.Г.Арзамасов и Т.Н. Рахманина выделяют два этапа проведения правовой экспертизы:исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы, и этапсоставления экспертного заключения.
Юридическаяэкспертиза предполагает оценку:
формынормативного правового акта;
его целей изадач, предмета правового регулирования;
компетенцииоргана, принявшего нормативный правовой акт;
порядка принятия,обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиямзаконодательства;
соответствиядругим нормативным правовым актам;
соответствиясодержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической(правотворческой) техники.
Как правило,не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силуактов.
Министерствоюстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели,задачи и предмет правового регулирования акта анализировать на предмет ихсоответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюденияосновных прав и свобод человека и гражданина", а также рассмотреть с точкизрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации, установленному Конституцией РоссийскойФедерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
При изучениисостояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявитьместо рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих вуказанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, воисполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральнымактом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие егопринятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации ифедеральном законодательстве. В целях изучения состояния правовогорегулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконныеакты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающиесоответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти РоссийскойФедерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные вфедеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.
Анализируяположения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов),необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок ихвведения в действие и устанавливающие особенности применения некоторыхположений данных правовых актов. Такие положения содержит, например,Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие частивторой Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторыезаконодательные акты Российской Федерации о налогах».
Особоговнимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18,21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый рядфедеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющиеполномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс РоссийскойФедерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодексРоссийской Федерации и другие).
Анализконкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведенияюридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквальногосопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следуетизучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторыхслучаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих частинормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различныхактах).
В ходеюридической экспертизы Министерством юстиции России рекомендуется оценить такжесоблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие наборареквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однакопо сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:
форма акта;
наименованиеоргана, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);
названиеакта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правовогорегулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;
дата и местопринятия и (или) подписания акта;
номер акта;
полноенаименование должности лица, подписавшего акт;
источникофициального опубликования;
дата (срок)вступления в силу.
При оценкеюридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:
употребляетсяли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
имеют литермины общепризнанное значение;
обеспечено лиединство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми вфедеральном законодательстве.
Общими длявсех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации ифедеральному законодательству являются:
принятиеорганами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм попредметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотренофедеральным законодательством;
принятиеорганами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм,нарушающих принцип разделения властей;
включение вправовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РоссийскойФедерации и другим актам федерального законодательства.
Основнымипризнаками несоответствия правового акта федеральному закону являются:
отсутствиеправовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерациии федеральными законами необходимы для издания правового акта;
принятиеправового акта во исполнение отмененного федерального закона;
неправильныйвыбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
принятиеправового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание спревышением полномочий, предоставленных данному органу;
нарушениепорядка принятия правового акта;
иныепризнаки.
Взаконодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях иуставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актовфедерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушениемфедерального законодательства, решается применительно к каждому конкретномуслучаю.
2.Экспертное заключение на проект нормативного правового акта
Порезультатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированноеэкспертное заключение.
В экспертномзаключении, как правило, отражаются следующие сведения:
реквизитыакта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическаяэкспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всехактов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическаяэкспертиза);
повод(поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений(дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственногооргана или должностного лица и другие);
предметрегулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации,совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации иливедения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации(с указанием конкретных статей и пунктов);
состояниенормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федеральногозаконодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость идостаточность акта для урегулирования общественных отношений;
оценкакомпетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта РоссийскойФедерации;
соответствиесодержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
соответствиеформы и текста акта правилам юридической техники.
Согласнопункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы наосновании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, вкотором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствуетили не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральнымконституционным законам, федеральным законам, основным отраслевымзаконодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствиезаконопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционнымзаконам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, тодолжно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чемвыражается это несоответствие;
б) ненарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий междуразделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такиепротиворечия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо датьрекомендации, как можно устранить противоречия;
в) полностьюли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признаниюутратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятиемданного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, тоследует акты,которые в этом перечне не приведены, указать.
Присоставлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательствурекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта,противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральнымзаконам, а также иным актам, принимаемым органами государственной властиРоссийской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегдацелесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложитьименно ту его часть, которая содержит несоответствия.
Следуетотметить, что существует два вида экспертных заключений:
заключения, вкоторых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой(законодательной) техники занимает самостоятельное положение и являетсяобязательным элементом заключения.
заключения, вкоторых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проектанормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этомоценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техникине является обязательным элементом заключения.
3.Общественная экспертиза нормативного правового акта
В последниегоды весьма распространенной становится практика направления нормативныхправовых актов на общественную экспертизу. Последняя в понимании Т.В. Троицкойпредставляет собой целый механизм общественной деятельности по анализу и оценкенормативных правовых решений органов власти на всех уровнях на предметсоответствия их правам и законным интересам граждан и отдельных социальныхгрупп.
Основнымипринципами общественной экспертизы являются:
профессионализми компетентность участников экспертизы;
достоверностьи полнота информации, представляемой на экспертизу;
научнаяобоснованность и законность выводов, содержащихся в экспертном заключении;
независимостьучастников экспертизы от органов государственной власти и органов местногосамоуправления;
системностьорганизации экспертной работы;
широкаягласность хода и результатов экспертизы;
свободноеучастие представителей общественных организаций в проведении экспертиз;
личнаяответственность участников экспертизы за выводы и заключения.
Значениеобщественной экспертизы нормативных правовых актов крайне велико. Она позволяетдать объективную независимую оценку документу. Основным отличием общественнойэкспертизы является ее независимость и открытость. К сожалению, обязательностьнаправления законов и подзаконных актов на общественную экспертизу не всегданормативно закреплена.
Нарегиональном уровне представляется, что предметом общественной экспертизы могутбыть проекты социально значимых указов и постановлений высшего должностноголица субъекта Российской Федерации, проекты законов субъектов РоссийскойФедерации (например, в сфере социального обеспечения, жилищного строительства).
Важнымявляется определение круга общественных формирований, которым будутнаправляться на общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов. Вцелях учета мнения большинства общественных объединений целесообразно проектынормативных правовых актов размещать в сети Интернет на официальных сайтахразработчиков выносимых на экспертизу проектов нормативных правовых актов суказанием срока, в течение которого общественные объединения могут направитьсвои предложения по их совершенствованию.
Представляетсяважным направление на общественную экспертизу проектов наиболее значимыхзаконодательных актов, затрагивающих правами интересы широких слоев населения.В качестве положительного примера можно привести опыт Владимирской области попроведению общественной экспертизы, где разработан и внедрен целый механизмучета общественного мнения при разработке проектов нормативных правовых актов.Постановлением губернатора области от 29.09.2006 № 663 для оперативного имаксимально полного учета общественного мнения при разработке социальнозначимых нормативных правовых актов утвержден Порядок вынесения на публичныеслушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающихинтересы граждан и организаций. Данный документ предусматривает, что орган илиструктурное подразделение администрации области, разработавшие нормативныйправовой акт, могут внести предложение губернатору области о необходимостивынесения соответствующего проекта на обсуждение.
Принятопостановление губернатора области от 28.06.2007 № 473, которым установленпорядок передачи проектов социально-значимых нормативных правовых актов наобщественную экспертизу в Политический консультативный совет при губернатореобласти, общественную Комиссию по правам человека при губернаторе области,другие общественные объединения с целью получения соответствующих предложений.На общественную экспертизу направляются проекты социально значимых указов ипостановлений губернатора области, проекты законов области, вносимыхгубернатором области в Законодательное собрание области. Решение о направлениина общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов принимаетсягубернатором области по предложению первого заместителя губернатора области,первого заместителя губернатора области, директора департамента финансов,бюджетной и налоговой политики, заместителя губернатора области — госсекретаря,заместителей губернатора области, а также руководителей органов и структурныхподразделений администрации области, являющихся разработчиками соответствующихнормативных правовых актов. Документы для рассмотрения и подготовки заключениянаправляются в Политический совет, Комиссию по правам человека, другиеобщественные объединения разработчиками проектов нормативных правовых актов непозднее 5 дней со дня принятия решения об их направлении на общественнуюэкспертизу с указанием срока, в течение которого могут быть представленысоответствующие заключения.
Для учетамнения большинства общественных объединений и населения информация о проектахсоциально значимых правовых актов размещается в сети Интернет на официальныхсайтах органов и структурных подразделений администрации области, а такжепроводится сбор предложений и замечаний по ним в тематическом разделе «Форум».С этой целью органы и структурные подразделения администрации области — разработчики проектов социально значимых правовых актов:
создают насвоем официальном сайте раздел «Проекты социально значимых правовых актов»;
определяюттему обсуждения в курируемом тематическом подразделе «Форум» официальногопортала администрации области;
в созданномразделе размещают информацию по обсуждаемым проектам с указанием сроковокончания обсуждения и ссылки на тему обсуждения в тематическом разделе«Форум».
Постановлениемгубернатора области от 29.12.2006 № 932 Регламент работы администрации областидополнен положениями, согласно которым при подготовке проекта нормативногоправового акта губернатора области, затрагивающего права и интересы граждан иорганизаций и имеющего общественно-политическое значение, в целях учета мненияпредставителей гражданского общества может создаваться рабочая группа свключением в ее состав с правом совещательного голоса уполномоченных лицобщественных организаций, прошедших в установленном порядке регистрацию вуправлении федеральной регистрационной службы по Владимирской области.
Постановлениемгубернатора области от 30.06.2006 № 462 Регламент работы администрации областибыл дополнен новым разделом «Работа по разъяснению (комментированию) областныхнормативных правовых актов». Согласно данному документу разъяснение(комментирование) областных нормативных правовых актов осуществляется разработчикамисоответствующих документов. Разъяснение производится в том числе по письменнымзапросам граждан, органов местного самоуправления, территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти, организаций, средств массовойинформации; по вопросам, поступившим при проведении радио-, телеэфиров, встречс гражданами, а также размещенным на сайте администрации области в сетиИнтернет.
Постановлениемгубернатора области от 05.10.2006 № 685 определен порядок рассмотрения назаседаниях коллегии администрации области вопросов анализа практики применениянормативных правовых актов области.
/>4. Лингвистическая экспертиза нормативногоправового акта
Зачастуююридическая экспертиза нормативного правового акта сопровождаетсялингвистической экспертизой. Лингвистическая экспертиза представляет собойоценку соответствия представленного текста нормативного правового акта правиламсовременного русского литературного языка с учетом особенностей языканормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических,синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок иошибок в использовании терминов.
Лингвистическаяэкспертиза законопроектов предусмотрена статьями 112, 121 РегламентаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ответственныйкомитет Государственной Думы может поручить Правовому управлению АппаратаГосударственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
Проведениелингвистической экспертизы законопроектов предусмотрено также в ряде субъектовРоссийской Федерации. Например, постановлением Воронежской областной Думы от18.03.1999 г. № 780-П ОД утверждено Положение о лингвистической экспертизепроектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы.
Целямилингвистической экспертизы являются: повышение юридико-технического, языковогои стилистического качества нормативных правовых актов; обеспечение соответствияих текстов нормам современного русского литературного языка с учетомфункционально-стилистических особенностей юридических документов, ихтипологической специфики, редакционно-издательских правил и общих требований кслужебной документации; обеспечение единства понятийно-терминологическогоаппарата законодательства, точного и правильного толкования и применения правовыхнорм.
Припроведении лингвистической экспертизы надлежит выяснить следующие вопросы:
правильно лииспользуются понятия и термины по тексту проекта закона; растолкованы липонятийными определениями понятия, допускающие их неоднозначное понимание илитребующие строгого определения их объема;
соответствуютли используемые по тексту проекта закона понятия и термины понятиям и терминам,используемым в иных законах, регулирующих данные правоотношения, совпадает лиобъем этих понятий;
обеспечено лиединство терминологии по всему тексту проекта закона, не встречаются ли потексту случаи использования одного термина или словосочетания для обозначенияразных понятий или случаи необоснованного использования разных терминов илисловосочетаний для обозначения одного и того же понятия;
обеспечена лив проекте закона четкость и однозначность понимания понятий и терминов, а такжесодержания правовых норм;
неиспользуются ли по тексту узкоспециальные термины, не применяемые припостроении норм законов;
нет ли втексте проекта закона аббревиатур и недопустимых сокращений слов;
обеспечены липо тексту точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а такжеправильность написания этих наименований;
обеспечено липо тексту проекта закона единообразие построения однородныхлогико-стилистических структур;
невстречаются ли по тексту проекта закона случаи использования слов без учета ихсемантического значения, совместного использования лексически несочетаемых слови выражений, употребления в качестве однородных членов предложения неоднородныхпонятий, тавтологии и другие подобные недостатки;
обеспечена липо тексту лексическая полнота предложений, не встречаются ли случаи речевойнедостаточности;
не имеется лив тексте нарушений логических отношений внутри грамматических конструкций,обеспечивает ли лингвистическое выражение правовой нормы однозначностьтолкования ее логической структуры, правильно ли используются в предложенияхсоюзы «если», «и», «или», «а также», не могут ли лингвистические неточностипривести к ошибочному пониманию логической структуры правовой нормы;
обеспечена лив проекте закона простота изложения нормативно-правового материала, не имеетсяли в тексте необоснованно усложненных стилистических конструкций;
/>/>/>соблюдены ли правиласогласования слов в предложениях, обеспечены ли правильность и единообразиерасположения членов предложения в структурах правовых норм, унификацияиспользования знаков препинания;
нет ли втексте проекта закона иных логических, стилистических, орфографических ипунктуационных ошибок или недостатков с точки зрения правил русскоголитературного языка, требований к служебным документам, правил построенияправовых норм, специфики регулируемых правоотношений.
Порезультатам лингвистической экспертизы текста проекта закона даются предложенияпо внесению в текст изменений, направленных на устранение выявленных ошибок инедостатков и повышение лингвистического качества текста. В случае обнаруженияв тексте многочисленных или существенных лингвистических ошибок и недостатковэто указывается в качестве замечания к юридической технике проекта закона взаключении, подготовленном в соответствии с положением о юридической экспертизепроектов законов.
Тема 18.Опубликование нормативных правовых актов и их вступление в силу
1.Вступление в силу нормативных правовых актов
КонституцияРоссийской Федерации в пункте 3 статьи 15 провозглашает, что законы подлежатофициальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любыенормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человекаи гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально длявсеобщего сведения. Тем самым закрепляется, что официальное опубликованиезакона или иного нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы иобязанности человека и гражданина, является необходимым условием их вступленияв силу.
Кроме того,согласно пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РоссийскойФедерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ о порядкеопубликования подзаконных актов) нормативные правовые акты федеральных органовисполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащихсведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциальногохарактера, не прошедшие государственную регистрацию, а такжезарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекутправовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием длярегулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам,должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нихпредписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
ПриказомМинюста Российской Федерации от 04.05.2007 г. № 88 утверждены Разъяснения оприменении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти и их государственной регистрации. Согласно пункту 12данных Разъяснений государственной регистрации подлежат нормативные правовыеакты:
а) содержащиеправовые нормы, затрагивающие:
гражданские,политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанностиграждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
гарантии ихосуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иныхзаконодательных актах Российской Федерации;
механизмреализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливающиеправовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах(например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующимфедеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовойстатус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющиемежведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные длядругих федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящихв систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух илиболее федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших)нормативный правовой акт.
При этом нагосударственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающиекак одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Зарегистрированныенормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в «Российскойгазете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетененормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства«Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.
Федеральныеконституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно навсей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня ихофициального опубликования, если самими законами или актами палат не установлендругой порядок вступления их в силу.
АктыПрезидента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силуодновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи днейпосле дня их первого официального опубликования.
Иные актыПрезидента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения,составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера,вступают в силу со дня их подписания.
АктыПравительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанностичеловека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органовисполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно навсей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня ихпервого официального опубликования.
/>Иные акты Правительства РоссийскойФедерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственнуютайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня ихподписания.
В актахПрезидента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерацииможет быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативныеправовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силуодновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти днейпосле дня их официального опубликования, если самими актами не установлендругой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовыеакты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения,составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера ине подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшиегосударственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации,вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, еслисамими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
Согласночасти первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РоссийскойФедерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным вустановленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти,органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права исвободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другиминормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенциивправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащимзакону полностью или в части. По запросу гражданина Смердова С.Д.Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал данную норму на предметее соответствия Конституции России в связи с тем, что она предусматриваетоспаривание только официально опубликованных нормативных правовых актов. Однаконарушать права и свободы граждан может и неопубликованный нормативный правовойакт.
Реализуя своеконституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики,Конституционный Суд РФ разрешил неопределенность в вопросе применения судамиоспариваемой нормы Кодекса в своем определении от 02.03.2006 г. № 58-0. Вопределении указано, что граждане не могут быть лишены возможностивосстановления нарушенных прав посредством обращения в компетентный суд,рассматривающий дела по оспариванию нормативно-правовых актов, по причиненесоблюдения органом, издавшим акт, правил обязательного опубликованиянормативных правовых актов.
Суды прирассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлениемтого, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли онв установленном порядке, — они также обязаны выяснять, содержит ли этот актнормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив,что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти,содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленномпорядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретномслучае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иноеозначало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46Конституции Российской Федерации.
Такимобразом, существует два основных условия вступления нормативных правовых актовв силу:
официальноеопубликование;
государственнаярегистрация (для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительнойвласти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера).
2. Порядоки сроки опубликования законов
Порядок официальногоопубликования законодательных актов регулируется Федеральным законом от14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральныхконституционных законов, федеральных законов, актов палат ФедеральногоСобрания» (далее — Федеральный закон о порядке опубликования законов).
Согласновышеназванному Федеральному закону федеральные конституционные законы,федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи днейпосле дня их подписания Президентом Российской Федерации. Международныедоговоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно сфедеральными законами об их ратификации.
Официальнымопубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, актапалаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в«Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательстваРоссийской Федерации».
Федеральныеконституционные законы, федеральные законы направляются для официальногоопубликования Президентом Российской Федерации.
Федеральныеконституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собраниямогут быть дополнительно опубликованы в иных печатных изданиях, а такжедоведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланыгосударственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.При этом публикация закона в иных печатных изданиях не считается официальнымопубликованием.
«Собраниезаконодательства Российской Федерации» является официальным периодическимизданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральныезаконы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения ПрезидентаРоссийской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РоссийскойФедерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толкованииКонституции Российской Федерации и о соответствии Конституции РоссийскойФедерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, СоветаФедерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации илиотдельных положений перечисленных актов.
Припубликации федерального конституционного закона и федерального законауказываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) ГосударственнойДумой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата егоподписания, регистрационный номер.
3. Порядоки сроки опубликования подзаконных нормативных правовых актов
В качествеподзаконных нормативных правовых актов в настоящем разделе мы рассматриваемакты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации инормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти России.Порядок опубликования данных нормативных правовых актов регулируется УказомПрезидента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликованияи вступления в силу актов Президента Российской Федерации, ПравительстваРоссийской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительнойвласти».
АктыПрезидента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерацииподлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собраниизаконодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня ихподписания.
Официальнымопубликованием актов Президента Российской Федерации и актов ПравительстваРоссийской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» илив «Собрании законодательства Российской Федерации».
Официальнымиявляются также тексты актов Президента Российской Федерации и актовПравительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виденаучно-техническим центром правовой информации «Система».
АктыПрезидента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могутбыть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщегосведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органамместного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,организациям, переданы по каналам связи.
Нормативныеправовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальномуопубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня ихрегистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органовисполнительной власти издательства «Юридическая литература» АдминистрацииПрезидента Российской Федерации.
4.Проблемы определения даты официального опубликования нормативного правовогоакта
Как ужеотмечалось, согласно Федеральному закону о порядке опубликования законовофициальным опубликованием федерального конституционного закона, федеральногозакона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация егополного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собраниизаконодательства Российской Федерации». Таким образом, существует триофициальных источника опубликования. Дата официального опубликования законапозволяет определить момент вступления закона в силу. Однако все три названныхисточника официального опубликования выходят в свет в разное время. Так,«Собрание законодательства Российской Федерации» выходит раз в неделю, а«Российская газета» почти каждый день. Например, Федеральный закон от24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» былопубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 30.07.2007 г., ав «Российской газете» — 01.08.2007 г. Отдельные нормы данного Закона вступают всилу с момента его официального опубликования. В этой связи не ясно, вступаютони в силу с 30 июля 2007 года или с 1 августа.
Ваналитическом материале, подготовленном специалистами АО «Консультант Плюс»,отмечается, что имеет место два варианта разрешения этой ситуации.
1-й вариант —его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не можетявляться дата публикации в «Собрании законодательства Российской Федерации». Вкачестве основного аргумента приводится постановление Конституционного Суда РФот 24 октября 1996 г. № 17-П, в котором на конкретном материале рассматриваетсяпорядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов вследующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая наней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит доадресатов; в отличие от газеты «Собрание законодательства Российской Федерации»является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписанияв печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке,т.е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже(на практике — через 1,5—2 не дели после указанной на нем даты). Следовательно,правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в«Российской газете».
Такая позициянаходит подтверждение и в разъяснениях федеральных органов исполнительнойвласти, и в решениях судебных органов. Например: Федеральная таможенная служба,сообщая о вступлении в силу постановления Правительства Российской Федерации от07.04.2005 г. № 202, которое опубликовано в «Собрании законодательстваРоссийской Федерации» раньше, чем в «Российской газете», прямо указывает, чтооно официально опубликовано 12 апреля 2005 года в газете «Российская газета» №74 и вступает в силу с 12 мая 2005 года (телетайпограмма ФТС РФ от 15.04.2005 №ТФ-837).
Аналогичныйподход применяет Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ и разъясняет, что пункт 3статьи 231 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности(банкротстве)» вступил в силу с 02.11.2002 (постановление Пленума ВАС РФ от08.04.2003 г. № 4). Указанный пункт должен был вступить в силу со дняофициального опубликования. Закон был опубликован в «Собрании законодательства»28.10.2002, в «Российской газете» -02.11.2002.
2-й вариантподхода к решению проблемы первой официальной публикации — формальный иосновывается на нормах Федерального закона от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ: тотисточник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальнымопубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата »Собраниязаконодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужноопределять первую публикацию по «Собранию законодательства». Эту позицию такжеможно проиллюстрировать на примере: Федеральный арбитражный судВосточно-Сибирского округа разъяснил, что Федеральный закон от 24.02.2004 г. №5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» былофициально опубликован 15.03.2004 в «Собрании законодательства РоссийскойФедерации» и с этой даты вступил в силу (постановление ФАС Восточно-Сибирскогоокруга от 12.05.2005 г. № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2). В «Российской газете»Закон был опубликован 17.03.2004.
Учитываявысокий авторитет разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации,представляется более верным первый вариант решения данной проблемы. В то жевремя это не исключает возможности федеральному законодателю разрешитьвозникшую коллизию путем внесения соответствующих изменений в законодательство,предусмотрев, что расчет срока вступления в силу нормативного правового актадолжен производиться от даты публикации в «Российской газете».
Тема 19.Планирование законотворческой работы
1. Понятиеи значение планирования законотворческой работы
Созданиеэффективной правовой системы требует научно-обоснованного перспективногопланирования законодательных работ.
Подпланированием законодательной деятельности принято понимать деятельность поформированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектовзаконов.
Планызаконопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательномурегулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направленийв зависимости от социальных потребностей.
Планированиезаконотворческой деятельности положительно влияет на качество разрабатываемыхзаконопроектов, поскольку в определенной степени даже понуждает разработчиковболее тщательно определять необходимость регулирования тех или иныхобщественных отношений, не выходить за рамки компетенции законодательныхорганов субъектов Федерации и сократить возможность противоречиянормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции РоссийскойФедерации, федеральному законодательству.
Планирование,как правило, бывает текущее — на один год и перспективное — сроком на два иболее, в Планах определяются основные направления развития законодательствасубъектов Российской Федерации.
2.Организация работы по планированию
Предложения,включенные в перспективные планы законопроектных работ, учитываются иконкретизируются при подготовке текущих планов.
Вопросы длявключения в текущие и перспективные планы законопроектных работ разрабатываютсядепутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектовРоссийской Федерации, иными органами государственной власти и органами местногосамоуправления, обладающими правом законодательной инициативы.
Законопроекты,содержащиеся в плане, должны иметь название и краткое изложение предметарегулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах.
Как правило,планы законопроектных работ включают в себя крупные тематические разделы,соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества:государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйство,жилищная политика и другое. Обязательно указываются конкретные исполнители,которым поручается подготовка законопроектов проектов или мероприятий. Этомогут быть структурные подразделения органов государственной власти,парламентские комитеты и научные учреждения.
Сроки,устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время,достаточное для подготовки концепции, ее обсуждения и оформления в положенияконкретного законопроекта.
В планахзаконопроектных работ необходимо выделять акты, требующие первоочередногопринятия, а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять вдальнейшем.
Для тогочтобы запланированные проекты нормативных правовых актов были успешноутверждены, необходимо надлежащим образом их разработать.
Процессподготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий:
выявлениепроблемы, требующей правового урегулирования. Определение целей, которые будутдостигнуты в связи с принятием нормативного правового акта;
анализдействующего законодательства. Позволит учесть опыт урегулирования проблемы нафедеральном и региональном уровнях, избежать дублирования;
разработкаконцепции нормативного правового акта;
оформлениетекста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов;
экспертнаяоценка (лингвистическая, правовая и т.п.);
в случаецелесообразности учет общественного мнения (слушания, опрос и т.п.);
обсуждение совсеми заинтересованными лицами;
8) доработканормативного правового акта с учетом замечаний и дополнений.
Планирование,основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов,регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствоватьнарушению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятиинормативных правовых актов. Планирование делает эффективной и своевременнойработу по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов,ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, систематизациизаконодательства.
Тема 20.Правовой мониторинг
1. Понятиеи виды правового мониторинга
В настоящеевремя в России проявляются повышенный интерес к проблемам качествазаконодательного обеспечения общественных отношений и объективная потребность ворганизации и совершенствовании системы мониторинга законодательства иправоприменительной практики.
Ю.А.Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный иправовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всемстадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся навсех этапах возникновения и действия права».
Н.Н.Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторингзаконодательства и правоприменительной практики) как метод осуществлениягосударственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего иперспективного состояния и практики применения закона и принимаемых воисполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном ипостоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с цельюиспользования мер государственного реагирования и принуждения дляпредотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.
Можно датьследующее определение мониторингу законодательства и правоприменительнойпрактики — систематическая, комплексная деятельность органов власти, научногосообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций пооценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики егоприменения.
Видыправового мониторинга можно классифицировать:
по субъектумониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) иобщественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);
по уровнювласти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (науровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации),муниципальный (на уровне муниципальных образований);
попродолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный(осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенногопромежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложногорешения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов),точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому актуили отдельной его части);
по временидействия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный(анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетомположительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценкадействующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальныхтенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовыхактов).
Как всякаяиная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенныхпринципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:
принциплегитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации ореализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правовогомониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядокорганизации, способы осуществления мониторинга в установленной сфередеятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правовогомониторинга несут ответственность за объективность и достоверностьмониторинговой информации;
принципобязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующихнормативных правовых актов;
принципинформационный: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативныхправовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней,органов государственной власти субъектов Федерации, органов местногосамоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовойинформации, от граждан.
принципинформационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовыхактов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;
принциппрограммно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативныхправовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками,на плановой основе;
принципфинансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативныхправовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели вфедеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а такжеза счет иных средств (на хозрасчетной основе).
2. Этапыправового мониторинга
Вовлечениеструктур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественныеобъединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовомумониторингу способствовало бы повышению качества и эффективностизаконодательной и правоприменительной деятельности за счет использованияинтеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектрасоциальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижениюстепени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественногосогласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихсятрадиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувствасопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственностиза их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.
Проведениеправового мониторинга предполагает следующие этапы:
Определение иконкретизация цели мониторинга, соответственно — выбор его вида. В зависимостиот цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
Определениеобъекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.
На этойстадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранногообъекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, атакже нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Важное значениеимеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) всфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а такжесоциологическая информация, основывающаяся на результатах социологическихисследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.
3. Определениекруга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти,исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления,институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведениюмониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за егопроведение.
Разработкапрограммы и плана проведения мониторинга.
Мониторинговыенаблюдения, их анализ и оценка.
Итогмониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.
Вопросызачета по курсу «Юрисдикционные документы»
Понятие,цели, значение, виды юридической техники
Законодательнаятехника
Правоприменительнаятехника
Интерпретационнаятехника
Правореализационнаятехника
Понятийныйаппарат и терминология
Юридическиеконструкции
Юридическиефикции, презумпции, аксиомы
Юридическиесимволы и перечисления
Нормативнаяструктуризация
Способыязыкового изложения
Способылогического изложения
Способыизложения правовых предписаний по степени обобщенности
Способы связимежду нормативными правовыми актами
Системанормативных правовых актов Российской Федерации
Законодательствосубъектов Российской Федерации
Понятие, видыи принципы правотворчества
Концепциязаконопроекта
Правовая экспертизанормативного правового акта
Опубликованиенормативных правовых актов и их вступление в силу
Планированиезаконотворческой работы
Правовоймониторинг