Формально-юридические аспекты и актуальные проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВОВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Воронежский ЮРИДИЧЕСКИЙИНСТИТУТ
Кафедрагосударственно-правовых дисциплин
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
на тему:
«Формально-юридическиеаспекты и актуальные проблемы
законотворческогопроцесса в Российской Федерации»
Выполнил: Боровик В.А.
студент 554 группы
Руководитель: преподаватель
кафедры ГосПД, к.ю.н.
Коржев Б.В.
Рецензент: преподаватель
кафедры ГосПД, к.ю.н.
Носов И.С.
Кзащите_____________________________________
(допущена, не допущена)
Начальник кафедры ГосПД
к.ю.н. В.А. Головнюк
Дата защиты: ____________ Оценка_______________
Воронеж
2009

СОДЕРЖАНИЕ
 
Введение
Глава 1. Теоретические основы законотворческого процесса в РФ
1.1.Понятие законотворческого процесса и его принципы
1.2.Виды законотворческой деятельности
Глава 2. Стадии законотворческого процесса
2.1. Законодательная инициатива – первая стадиязаконотворческого процесса
2.2. Обсуждение законопроекта – вторая стадиязаконотворческого процесса
2.3. Принятие и утверждение закона — третья стадиязаконотворческого процесса
2.4. Обнародование принятого закона – заключительная стадиязаконотворческого процесса
Глава 3. Актуальные проблемы законотворческого процесса вРоссийской Федерации
3.1. Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации
3.2. Проблемызаконотворчества субъектов Российской Федерации
3.3 Проблема качества законов и пути ее решения
Заключение
Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темыдипломнойработы.Одно из важнейших направлений государственной деятельности –законотворчество. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узкомсмысле под законотворчеством подразумевается непосредственно сам процесссоздания нормативно — правовых актов компетентными органами. В широкой трактовкеданный процесс «исчисляется» с момента законотворческого замысла и до практическойреализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).
Несмотря на различие вподходах к пониманию законотворчества, это всегда деятельность управомоченныхорганов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов.Законотворчество – это основное направление социальной деятельности, создающееусловия для существования и воспроизводства самого общества. Законотворчествореализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степениравновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественнойжизни. А законодательный процесс выступает при этом основным факторомдеятельности, такой социальной «сцепки»./>
Как и всякая юридическаядеятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действийи операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческихдействий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство ипоследовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридическойдеятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенныхправовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призванаобеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовымпотребностям общества.
Так же актуален вопрослоббирования законодательного процесса в Российской Федерации, так как институтлоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится еще вразвитии. Но в последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее вниманиеи в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствахмассовой информации, в общественно-политической и научной периодике.
В настоящее время, да ираньше, в принимаемые законы вносится слишком много изменений (поправок). Это говорито том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этогомы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.
Степень научнойразработанности темы. Данной тематике уделяют внимание советские авторы А.В.Мицкевич, Б.П. Спасов, Л.И. Антонова и ряд современных А.И. Абрамова, Ж.П.Борсова, И.В. Борискова, Т.В. Васильев,В.Б.Исаков, Е.А. Магомедова, Н.И. Шаклеин, С.Г. Салмина,Е.В. Шубина. Так же соответствующая проблематика разрабатывалась зарубежнымиавторами, в частности, Д. Гарднером.
Объектом дипломной работы является институтправотворчества.
Предметом исследования выступаетзаконотворческий процесс в Российской Федерации.
Целью исследованиявыступает попыткатеоретико-правового изучения и раскрытия сущности законотворческого процесса.Для достижения обозначенной цели требуется решить следующие исследовательскиезадачи:
Развернуто раскрытьпонятие законотворческого процесса и его принципы.
Выделить и раскрыть видызаконотворческой деятельности.
Последовательнопроанализировать стадии законотворческого процесса в РФ.
Рассмотреть проблемулоббизма в законодательном процессе Российской Федерации.
Проанализироватьактуальные проблемы законотворческой деятельности субъектов РФ и предложитьпути их решения.
Обозначить факт низкогокачества принимаемых законов, выделить причины этого и определить направлениясовершенствования законотворческой деятельности.
Решение поставленныхзадач определило выбор методологии исследования. В основу исследованияположены диалектический, формально-юридический, статистический, историко-правовойметоды. Кроме этого, использовались концептуальные положения теории систем,методы анализа, синтеза, моделирования.
Структура и объемдипломной работы. Структураработы подчинена содержанию избранной темы и логике исследования. Исследованиесостоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.

ГЛАВА 1.ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РФ
 
1.1 Понятиезаконотворческого процесса и его принципы
Законотворчествопредставляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму егоактивности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, ихизменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчествообладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание исовершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системынорм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
По своей социальной сутизаконотворчество выступает какпроцесс возведения государственной волив закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесспридания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениямобщеобязательногохарактера. Оно охватывает собой непосредственнуюдеятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке,принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.
Законотворчество являетсяважнейшей составной частью всего процесса законообразования. Последний включаетв себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий емуподготовительный процесс формирования законодательных актов. Необходимостьсуществования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностьюповышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только, а зачастую — и нестолько от уровня самой собственно законотворческой деятельностигосударственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того илииного правового акта подготовительных работ.
Для того, чтобы принимаемыйакт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и былэффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся егохарактера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе другихнормативно-правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующихи, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иногонормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные ивозможные негативные (побочные) последствия реализации требований и установок,содержащихся в различных нормативно-правовых актах.
Среди факторов,оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и принятия закона(законообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные(экономические), политические, социальные, идеологические и иные факторы.Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов вогромной степени зависят от того, насколько точно и всесторонне учитываются приих подготовкеи издании все существующие на данныймомент факторы,насколько адекватно отражается в них объективная действительность.
Каждый, вособенностифундаментальный нормативно-правовойакт, должен в максимальной степениотражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества,уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей,также соотношение различных социальных и политических сил, степень политическойактивности различных политических партий и движений, состояние отношений междуразличными нациями и народностями, характер взаимоотношений с другими странамии народами, место и роль государства в окружающей его международно-правовойсреде.
Для решения этихиим подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого,сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит переднеобходимостью: исследования различных социальных факторов, обуславливающихпотребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественныхотношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм многообразныхинтересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом;проведения сравнительного анализа подготавливаемой правовой нормы не только саналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем другихгосударств, но и с другими регуляторами общественных отношений; постановки ипроведения в случае необходимости социальных экспериментов для определениянаиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественныхотношений; определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемойнормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иныхподготовительных действий[1].
В идеальном государстве,вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть«предположительно должна была бы оставаться исключительной привилегиейпарламента — законодателей, непосредственно подотчетным избирателям».Теоретически эта посылка справедлива и для государственногомеханизмасовременной Англии, но в реальной жизни парламенту «приходится передавать частьсвоих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам».Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации,англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейских сообществ— «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И всеже, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, таккак ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе, как наоснове законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешенияпарламента[2].
В России, согласноКонституции, законотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровнефедерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти иуправления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как«высшего непосредственного выражения власти народа»[3];субъектами федерации — республиками, краями и областями, городами федеральногозначения — Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономнымиокругами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательныеположения и веления.
В соответствии сКонституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти России, с одной стороны, и органами государственнойвласти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовойхарактер договоров, заключаемых междуними и по другим вопросам.
Сравнивая различные видызаконотворческой деятельности, осуществляемой в России, законотворческойдеятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетруднозаметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Последнеепроявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенныхвидов законотворческой деятельности (в Великобритании — судебнаязаконотворческая деятельность, в России — законотворчество с помощьюреферендума и путем заключения правовых договоров), в существовании различнойпроцедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, вустановлении особого порядка законодательного закрепления законотворческойдеятельности государственных органов и др.
Говоря об общностизаконотворческой деятельности различных государств, следует обратить вниманиепрежде всего на общность организационно-технических и иных целей, заключающихсяв стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую иэффективную правовую систему, а также на сходство средств и основополагающих принциповосуществления правотворческой деятельности.
В научной и учебнойлитературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, чтозаконотворческая деятельность современных цивилизованных государств должнаосуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющихсобой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты иобщее направление этой деятельности:
демократизм,предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всехветвей власти в законотворческой деятельности;
законность иконституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следованияконституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;
гуманизм, выражающийся внаправленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, намаксимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;
профессионализм,проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональныхспециалистов на всех стадиях законотворческого процесса[4].
Большое значение дляповышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют и другие,лежащие в основе его организации и осуществления, принципы. Среди них особоследует выделить принцип постоянноготехнического совершенствапринимаемых актов.
Суть данного принципазаключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовыхактов в максимальной степени использовать выработанные юридической наукой иапробированные законотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемыразработки проектов новыхнормативных актов, оптимального изложения ихсодержания и отвечающего общепринятым в мире стандартам технического ихоформления.
Соблюдение принципаправотворческих ошибок снижает вероятность создания неэффективных правовыхнорм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.
Для повышения качества иэффективности нормативно-правовых актов законодательнаятехника пороюимеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко илогично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в немили отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно иопределенно используется общепринятая юридическая терминология — от всего этогов огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержаниянормативно — правового акта, но и эффективность его применения.
Особое значение при этомимеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различныхстран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременныетребования их краткости, компактности, ясности и доступности.
В изложении текстовзаконов России и других стран, по общему правилу, используется особый,официально-деловой стиль. Он существенно отличается как от стиля художественныхлитературных произведений, так и от стиля обыденной разговорной речи. В текстахзаконов и иных нормативно-правовых актов не допускается общих рассуждении иизложения каких бы то ни было научных положений, художественных сравнений,деклараций, призывов, текстовых длиннот, неоправданных сокращений.
Достоинства языка закона,его изящество, писал болгарский ученый Б.Спасов, выражаются иными способами, аименно — «посредством строгой логичности, краткости, точности и ясности». Нарядус этим язык закона является внушительным, он уважаем и «в состояниимотивировать определенное поведение, предписываемое нормативным поведением»[5].
Так же в юридическойлитературе выделяют четыре основополагающих принципа:
— Принцип адекватногоотражения нормативно-правовых потребностей.
— Принцип понятийнойопределенности.
— Принцип модальнойсбалансированности.
— Принцип ретребутивнойобеспеченности[6].
Принцип адекватногоотражения нормативно-правовых потребностей
В демократическомобществе объективно — необходимое определяет логический слой законотворческогопроцесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент,содержание определено закономерностями общественного развития, его реальнымипотребностями.
Воля законодателя, какрегулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А.Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадиюзаконотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежныйорганизационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточномотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный нормативможет быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.
В.Н. Синюков считает, что«возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, актыдля сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическимивозможностями общества»[7].
Немаловажнымподставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу.Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в планезаконопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектовс указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.
Принцип понятийнойопределенности
Язык закона — единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышлениележит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средствоформулирования правовой нормы.
Язык нормативного актадолжен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо бытьчетким, и ясным, кратким. Логичность текста закона — общее требование дляпроцесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен бытьнастолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права иобязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правовогопредписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникаетопасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации,стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостейзаконодательной регламентации. Соответственно, по мнению Спасова Б.П.:«доступность языка можно выразить через два основных критерия:
1. Каждый должен точно иправильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.
2. Каждый мог понятьобщий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системесоциальных норм»[8].
Лаконизм — еще одноосновное требование к языку законодателя.
Требование точности языказаключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правовогопредписания.
Правовые определениядолжны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющиеюридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всехправовых актах.
Е.Лукьянова справедливосчитает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четкоопределен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен всоответствующий перечень»[9].
Еще одно необходимоетребование к правовым определениям — они должны быть дискурсивными, т.е.находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнаннымиопределениями.
Принцип модальнойсбалансированности
Модальный феномен всякойнормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено»,«требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принципприобретаетв общественных отношениях, одной из сторон которых выступаетвласть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколькосбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовоймодальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровоезаконодательство — не произвольный набор того или иного количества нормативов.Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительноепротиворечие в законодательстве — это функциональная «дыра», деформирующая идестабилизирующая правоприменительный процесс.
К сожалению, отработаннойконцепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых ипринимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.
Е.А. Черенков, «оцениваянынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное,вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятиюнормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческихорганов с ограниченными возможностями последних»[10].Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятиизаконодательных актов, правила подготовки и издания правительственных иведомственных актов.
Закон — гениальныйрегулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственнойвласти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобельсчитают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправовогохарактера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне,и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих правозаконодательной деятельности»[11].
Именно общечеловеческиеправовые ценности и создают предпосылки для определенного согласованиявнутригосударственного и международного права для установления универсальногоправового регулятора общественного бытия.
Принцип ретрибутивнойобеспеченности
Ретрибутивнаяобеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата,является функциональной спецификой права, условием — его эффективного действия.
Закон без санкций теряетсвой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случайвозникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание иреальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции,игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести кдеградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.
Совершенствованиеправоприменительной деятельности — актуальный и злободневный вопрос.
Кеченов А.А, ЧернобельГ.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрениеюридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений безкаких-либо исключений»[12].
Любой диктатор можетопираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякуютень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон.Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяеткультуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы илиже ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы.Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционныйзакон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государствеакты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическимретрибуциям не подлежат.
Законотворчество в Россииявляется важнейшим видом правотворчества, основным способом реализацииправоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поискомоптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных иинновационных способов правового воздействия, направленных на урегулированиевновь возникших отношений.
Как функция государствазаконотворчество определяется как основное направление его деятельности,обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на томили ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.
В законотворческих функцияхгосударства выражаются его сущность, предназначение, а структура государстваопределяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которуюоно осуществляет.
Законотворческая функциягосударства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов,способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простоедело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законыразрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которыесегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется,мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменитьвообще — вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новыхзаконах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому взаконах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попытоквыдавать желаемое за действительное[13].
При этом, характеризуяпринципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитыватьследующие обстоятельства:
1) требования кзаконотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Черезпринципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели изадачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущимиему методами. Требования к законотворчеству — это правила, условия, которымиограничена законодательная деятельность соответствующих государственныхорганов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можноиспользовать только в отношении законотворческих мероприятий;
2) любое правило,которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требуетупорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должныбыть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения ихнеукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляютсяв общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулахзаконов;
3) строгое и точноеосуществление требований к законотворчеству означает последовательноевоплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;
4) принципызаконотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменойцелей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б)меняться содержание одного и того же принципа или требования;
5) принципызаконотворчества объективно обусловлены природой государства, а такжехарактером общественных отношений, на которых базируется определенная системаправа.
Характер принциповзаконотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве отсоциально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти,принципов построения и функционирования всей политической системы общества. Атребования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.
Являясь идеологическойкатегорией, принципы законотворчества представляются как выраженные всоответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала,характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности.Принципы законотворчества — результат обобщения людьми определенных фактов ипознания закономерностей, характерных для данного процесса и в своейсовокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражаютзакономерности данного процесса, а с другой — представляют собой наиболее общиенормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех егосубъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся изобщего смысла законов.
Таким образом, взаключение данного вопроса укажем, что понятие законотворчества призвано:
во-первых, установитьсистему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовкузаконов;
во-вторых, закрепитьстабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и егоиспользования;
в-третьих, отразитьприменение различных форм деятельности высших органов государственной власти идругих участников в процессе создания и принятия закона.
А так же необходимоуяснить, что принципы законотворчества играют важную роль в правовомрегулировании так как:
во-первых, они выступаютв качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствованияправовых норм;
во-вторых, в случаяхпробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качествеюридического основания.
Принципы законотворчествадолжны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носитьфундаментальный характер.
 
1.2 Видызаконотворческой деятельности
 
Законотворческаядеятельность есть разновидность юридической деятельности. Понятие последнейявляется родовым и при определении понятия законотворческой деятельностивыполняет методологическую роль.
Как и всякая юридическаядеятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действийи операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческихдействий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство ипоследовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридическойдеятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенныхправовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призванаобеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовымпотребностям общества.
Среди признаков,отличающих законотворческую деятельность от иных видов юридическойдеятельности, является, прежде всего, нацеленность ее на формированиекачественного закона, соответствующего объективным потребностям общества;содержанием ее выступают действия и операции, направленные на осуществлениезаконопроектных и законодательных функций.
Одним из видовзаконотворческой деятельности является процесс референдума.
В соответствии с закономреферендум Российской Федерации — всенародное голосование граждан РоссийскойФедерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросамгосударственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами являетсявысшим непосредственным выражением власти народа.
Референдум РФ проводитсяна всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления притайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.
Вопросы, связанные сподготовкой и проведением референдума РФ, рассматриваются избирательнымикомиссиями, комиссиями по проведению референдума РФ, органами государственнойвласти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
В референдуме РФ имеет правоучаствовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума РФ 18лет. Не имеет права участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судомнедееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
На референдум РФ вобязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ.
На референдум РФ не могутвыноситься вопросы:
1) изменения статусасубъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочийПрезидента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной ДумыФедерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ,Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочкетаких выборов (формирования) и др.
Вопросы, выносимые нареферендум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права исвободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Инициатива проведенияреферендума РФ принадлежит:
1) не менее чем двуммиллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии,что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территорииРФ проживают не более 10% из них;
2) КонституционномуСобранию по вопросам принятия Конституции.
Каждый гражданин илигруппа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме РФ, а равнообщероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участиев выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрированМинистерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения синициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу вколичестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы опроведении референдума РФ.
Инициативная группаобращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территориикоторого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством орегистрации группы.
Избирательная комиссиясубъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы иприложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дняпоступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы,выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральнуюизбирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которыеинициативная группа указала в ходатайстве.
С момента получениярегистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно исамостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдумаРФ. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащиеформулировку вопроса, выносимого на референдум РФ.
После окончания сбораподписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельстваинициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан РФ по каждомусубъекту РФ, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранныхподписей граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ, а также общее числособранных подписей граждан РФ, о чем составляется итоговый протоколинициативной группы.
Центральная избирательнаякомиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиямзакона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листовнаправляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя обэтом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же врезультате проверки будет установлено, что число действительных подписей неотвечает требованиям закона, выносится постановление Центральной избирательнойкомиссии РФ об отказе в проведении референдума РФ, копия указанногопостановления направляется инициативной группе и данная инициативная группа неможет выступать повторно с предложением о проведении референдума РФ.
Референдум РФ назначаетПрезидент РФ. До принятия такого решения Президент РФ в течение 10 дней со дняпоступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их вКонституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФпроверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течениемесяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительномуопубликованию.
После проверкиКонституционным судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ,в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может бытьназначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дняопубликования Указа.
В настоящее время Федеральныйконституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдумеРоссийской Федерации» предусматривает следующие ограничения — проведениереферендума РФ не допускается (за исключением случаев, когда референдум РФинициируется в соответствии с международными договорами РФ) в периодизбирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ наосновании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдумаРФ приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральныхорганов государственной власти[14].
Пожалуй, самойответственной стадией в проведении референдума и его законодательномрегулировании, является подведение итогов.
На основании протоколовкомиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования посоответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведениюреферендума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ,путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдумаРФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума РФ определяетрезультаты референдума РФ.
Центральная комиссияреферендума РФ признает решение принятым на референдуме Российской Федерации,если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половиныграждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум РФ выносилисьальтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получилнеобходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.
Центральная комиссияреферендума РФ составляет протокол о результатах референдума РФ, который подписываетсявсеми присутствующими членами Центральной комиссии референдума РФ с правомрешающего голоса.
Принятое на референдумеРФ решение и итоги голосования в целом по РФ подлежат официальномуопубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума РФ не позднеетрех дней после определения результатов референдума Российской Федерации.Принятое на референдуме РФ решение вступает в силу со дня его официальногоопубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировкевопроса, принятого на референдуме РФ.
Решение, принятое нареферендуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительномутверждении и действует на всей территории РФ и может быть отменено илиизменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.
Если для реализациирешения, принятого на референдуме РФ, требуется издание дополнительногоправового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенциювходит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силурешения, принятого на референдуме РФ, определить срок подготовки данногоправового акта.
В заключениирассмотрения такого вида законотворчества, как процесс референдума, думается,необходимо отметить, что четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведенияреферендума создает необходимые предпосылки для наиболее полного выявлениямнения избирателей по рассматриваемому проекту законаили иному вопросу,способствует при этом соблюдению законностии конституционности.
Следующимвидом законотворчества можно выделить соответствующую деятельность представительныхорганов государственной власти субъектов РФ.
Законодательствосовременной России имеет два уровня — федеральный и региональный. КонституцияРоссийской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектамфедерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного веденияФедерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование,включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческаядеятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях[15].
Участиезаконодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФв федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что КонституцияРоссийской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:
законодательнойинициативы;
участияв рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;
внесенияв Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок иизменений в Конституцию РФ;
участияв процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения ихпалатами Федерального Собрания РФ;
принятиязаконов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Реализацияправа законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 РегламентаГосударственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума)предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках кКонституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов,законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законыРоссийской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законылибо о признании этих законов утратившим силу, либо о неприменении натерритории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок кзаконопроектам.
Чтоже касается реализации права законодательной инициативы законодательными(представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектовзаконов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст.109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия.Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления взаконодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов попредметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст.119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первомчтении и законопроект втечение пяти дней направляется субъектам законодательной инициативы, указаннымв ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным)органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: «… вслучае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ исубъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ»[16]. Тем самымзаконодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишенывозможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлениемпроекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.
Ксожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными)органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период с 1995 по 2005 год (в частизаконопроектов, рассмотрение которых завершено по состоянию на 1 января 2006года) завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органовзаконодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой(при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшегорассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта правазаконодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательнойинициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 КонституцииРоссийской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства РоссийскойФедерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивампринятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам поиным основаниям[17].
Какисправить данное положение? Л.С. Адарчева, например, предлагает повыситьуровень взаимодействия в законотворческой работе всеми субъектами правазаконодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции причем нетолько при составлении планов законодательной деятельности — общих,приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении,рассмотрении проектов законов. Большая согласованность позволит избежалдублирований при внесении ими законодательных предложений в Думу, а такженеоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущербобщегосударственным[18].
В.Д. Горобец предлагает снизить числовозвратов законов изГосударственной Думы (и повторных их рассмотрений) за счет:
введения правила рассмотрения всех законопроектов в трех чтениях (кроме вопросов ратификации и денонсации международных договоров) с проведениемвсех необходимых экспертиз;
введения обязательного запроса мнений Совета Федерации и Президента РФ на ранних стадиях работы над законопроектами и принятия решенийГосударственной Думой по законопроектам с учетом таких мнений;
определения процедуры получениятребуемых заключений Правительства РФ по законопроектам (в том числе введенияправила признания непредставления заключения в установленные сроки);
введения действенных механизмовпресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе[19].
Анализ положений Конституции РФ,федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделатьвывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ исубъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным(представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Первый раз — при обсуждении обращения законодательного (представительного)органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федеральногозакона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы вГосударственную Думу РФ.
Это обсуждение не предусмотренофедеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительногомнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательнойинициативы.
Второй раз — при представлении отзыва по данному проекту федеральногозакона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред.от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации » проектфедерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется СоветомГосударственной Думы РФ в законодательные (представительные) органыгосударственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем,что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространенподсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов РФ.
В связи с этим интересным представляетсяпредложение бывшего начальника правового управления Аппарата ГосударственнойДумы В.Б. Исакова, который в своем выступлении на зональном семинаре в Иркутскеотметил: « Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такоеположение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательныезаключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения иисключается из плана законопроектных работ»[20].
Еще раньше такое же предложение быловысказано И.А. Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение позаконопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случаепрекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либосоздать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?»[21]. Можно было бы предложить и другой вариант: проектфедерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выноситсяна обсуждение, если он получил поддержку более половины субъектов РФ[22]. Правда, некоторые ученые и практики полагают, чтоесли пойти на получение необязательность, а тольковозможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектовРФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функциисогласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе незафиксированы.
Какойвыход можно было бы предложить? Федеральным законом от 24 июня 1999 г.закреплено положение о том, что отзыв оформляется постановлением указанногооргана и принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Еслинеобходим учет мнения и представительного, и высшего исполнительного органагосударственной власти, то можно предложить процедуру принятия закона, т.е.принятие законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ и подписание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ). Здесь возникает возможность диалога двух ветвей власти субъекта РФ.
Третийраз — при внесении поправок. После принятия в первом чтенииГосударственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется взаконодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ дляпредставления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истеченияэтого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении недопускается.
Анализконституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных(представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки ирассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они вбольшинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органавласти субъекта РФ.
Так,например, в Республике Бурятия замечания и предложения вносятся комитетамиНародного Хурала совместно с правовым управлением Народного Хурала и заподписью Председателя или заместителя Председателя Народного Хураланаправляются в Государственную Думу. Регламентом Верховного Совета РеспубликиХакасия правом внесения замечаний и предложений наделяется, кроме ВерховногоСовета, Президиум Верховного Совета Республики Хакасия. РегламентомГосударственного Совета Республики Коми рассмотрение проектов федеральныхзаконов может быть поручено Аппарату Государственного Совета, а только наиболееважные проекты федеральных законов по решению Председателя ГосударственногоСовета или по предложению других субъектов права законодательной инициативымогут быть вынесены на рассмотрение Государственного Совета Республики Коми.Такой же порядок закреплен в регламентах и законах Государственного СоветаРеспублики Татарстан Государственного Собрания Марий Эл. В ГосударственномСовете Чувашской Республики предложения и замечания рассматриваются всоответствующем комитете, после чего за подписью Председателя ГосударственногоСовета, его заместителя или председателя комитета направляются в ГосударственнуюДуму. Предложения и замечания к законопроекту, требующие согласияГосударственного Совета, выносятся на ближайшую сессию и оформляютсяпостановлением[23]. То естьможно утверждать, что замечания и предложения, не рассмотренные на заседаниизаконодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,не должны рассматриваться Государственной Думой РФ.
Четвертыйраз — перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член СоветаФедерации от законодательного (представительного) органа государственной властисубъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона долженголосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта РФ.
Возникаетвопрос, всегда ли член Совета Федерации обязан согласовывать свою позицию сизбравшим (назначившим) его органом? Для его решения необходимо установить,каким же мандатом располагает член Совета Федерации: императивным илисвободным? М.В. Баглай полагает, что в Российской Федерации Конституцияполностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательстворешает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия,полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнятьих наказы и нести перед ними ответственность за свои действия[24]. В. И.Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставитьдепутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строгоучитывать меняющееся общественное мнение[25]. В.В.Гошуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н.Габричидзе, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутатапредставительного органа власти — это свободный мандат, поскольку избиратели невправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он несвязан правовыми обязанностями перед избирателями[26].
Врассматриваемом нами случае член Совета Федерации являясьпредставителем от законодательного(представительного)органа государствуй власти или от исполнительного органа государственной властисубъекта РФ, призван обеспечиватьпредставительство в Российском Парламенте интересовсубъекта РФ, ведь Совет федерации является тем органом, где органы годарственной власти субъектов РФ выражают свое мнение, гдеобеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвейгосударственной власти субъектов. Поэтому ставить вопрос о свободном мандатечлена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Правильно подметил В.Е.Чиркин, что при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать,что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, аимперативный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможностьдосрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться кнастроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемызаконодательства и т.д.[27]
Междутем представляется, что принятый Государственной Думой в первом чтении проектфедерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Остатусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий императивный (нанаш взгляд) мандат члена Совета Федерации, справедлив. Закрепляется, что членСовета Федерации обязан выполнять письменное поручение избравшего(назначившего) его органа. По другому и быть, наверное, не должно, как справедливоотмечает А.Д. Керимов, обращая внимание на то, что верхняя палата парламента,безусловно, необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо онаолицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный всовременных условиях способ организации представительства интересов субъектовФедерации на уровне центральных властных структур[28].
Подтверждаетэто и Председатель Совета Федерации РФ С.М. Миронов, подчеркивая, что «статусСовета Федерации как палаты регионов также характеризует представительскуюприроду этого органа. Совет Федерации является частью высшего законодательногооргана государства, Федерального Собрания, парламента России. Поэтому, получивсвои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционноответственным за сохранение и развитие федеративной природы Российскогогосударства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации ипалата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждогосубъекта РФ в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовыхпроблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих другихжизненно важных проблем»[29].
Вероятно,член Совета Федерации должен выполнять поручения избравшего (назначившего) егооргана, это позволит законодательному (представительному) органугосударственной власти субъекта РФ участвовать в федеральном законодательномпроцессе.
Напервый взгляд, перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мненияи интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросамсовместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всехпроектов федеральных законов законодательным (представительным) органом властисубъекта РФ в данное время представляется нереальным и невозможным.
Существуютпроблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектовРФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотренияих палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, чтопоправки к гл. 3-8 Конституции РФ вступаютв силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двухтретей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РоссийскойФедерации» от 4 марта 1998 г. определение порядка одобрения закона РФ о поправкек Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиямзаконодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данныхдействий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дняего принятия. В Федеральном законеот 6 октября 1999 г. не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственноможно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участиявысшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, чтопостановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов,если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7).Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менеедвух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а дляодобрения поправок к Основному Закону Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость — закрепления в федеральномзаконодательстве, каким большинством депутатов необходимо приниматьрешение по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могутвозникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимостибольшинства в две трети от установленного числа депутатов, то это можетпривести практической невозможности принятия поправок Конституции РФ[30].
Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов,отметим, что Федеральный закон от 24июня 1999 г. разрешил данную проблему.
Взаключение рассмотрения такого вида законотворческойдеятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелосьбы отметить, что и ГосударственнойДуме, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство,так и в законодательство субъектов РФ.
Еще одним из наиболееважных видов законотворческой деятельности является законотворчествоФедерального Собрания РФ.
Законодательный процесссоставляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время вего деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству являетсяпредставительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяетФедеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале какпредставительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случаезаконодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.
Однако Федеральный закон«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в наименовании региональных парламентов,наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобкахоговаривает их представительный характер.
Функция представительстваосуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направленияпарламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активностьпарламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализацииколлективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительныйстатус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности,поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны,являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересоввсех групп населения.
Без учетапредставительной функции законодательного органа и детализирующих ее задачтрудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий моделизаконодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужныхзаконов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:
1) выявление основных социальныхпозиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществепротиворечий («взрывы» страстей в парламенте — это не столько повод длярассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, скольковозможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных,классовых, национальных и т. п. конфликтов);
2) «притирка»несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентскихрешений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органовисполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации черезмеханизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социальногокомпромисса);
3) выбрасывание«социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собойдепутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжениестоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтоватьнепосредственно между собой);
4) легитимациягосударственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через егодеятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти— подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения междуобществом и государством).
Участие в законодательномпроцессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и СоветаФедерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса,наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов ит. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательнойосновы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсене исключает возможности принятия федеральных законов, направленных нарегулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятияотдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, СоветаФедерации, других участников законодательного процесса самостоятельнорегулировать собственное участие в законодательной деятельности взаконодательно установленных рамках[31].
Заканчивая рассмотрениезаконодательного процесса в Федеральном Собрании, нельзя не отметить, чтосуществует ряд обстоятельств, которые могут повлиять на его стабильность.Во-первых, множество процедурных норм, относящихся к законодательному процессу,закреплены в регламентах палат Федерального Собрания, а эти акты принимаются имогут быть изменены большинством голосов от общего числа депутатов или членовсоответствующей палаты. Во-вторых, не исключено принятие новых постановленийКонституционного Суда РФ, относящихся к регулированию законодательногопроцесса. В третьих, вполне возможно принятие законов, задачей которых будетявляться изменение действующей законодательной процедуры. К примеру,Президентом РФ еще в 1995 г. был внесен проект федерального закона «О порядкепринятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».Содержащиеся в этом проекте положения призваны пересмотреть ряд элементовсложившегося и отработанного процесса рассмотрения законопроектов в ФедеральномСобрании. Однако вероятность того, что подобный закон может быть принятдепутатами Государственной Думы, не очень велика. Такой вывод можно сделать,поскольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат ФедеральногоСобрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннегораспорядка своей деятельности, что ограничивает возможность регулированиязаконодательного процесса федеральными законами. (И это несмотря на то, что п.«а» ст.71 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросызаконодательного процесса посредством принятия федеральных законов.) Вместе стем, все вышеназванные обстоятельства позволяют говорить о потенциально высокойподвижности законодательного процесса в Федеральном Собрании — парламенте РоссийскойФедерации.
Более подробно этотвопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы.
Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось быотметить, что взависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:
непосредственноезаконотворчество народа в процессе проведения референдума;
законотворчество представительных органов государственной власти субъектовРФ;
законотворчествоФедерального Собрания РФ.
Каждый вид даннойдеятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играетважную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующегореальным правовым потребностям общества.
Итак, подводя итог первойглаве исследования, следует уяснить, что же следует понимать подзаконодательным процессом в Российской Федерации? Действующее законодательство,как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легальногопонятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет даватьширокое, ошибочное понятие законодательному процессу.
Основываясь насистематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определениезаконодательному процессу.
Законодательный процесс –это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя егоучастниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом.Центральной идеей законодательного процесса является принцип властногоравновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь втой мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст.107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных иустраивающих общество решений.
Попробуем дать еще одноопределение более близкое к легальному, т.к. им оперирует Конституционный судРФ в своей деятельности. Логика законодательного процесса, представляет собойконституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, ихарактер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений егоучастников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных КонституциейРоссийской Федерации, направленных на принятие законодательных актов.
В большинстве европейскихстран, правовой основой законотворческого процесса является основной законстраны – Конституция. Такой же принцип заложен и в Конституции РФ, котораяопределяет субъектов законодательной деятельности, а также общие вопросызаконотворчества.
Однако с момента принятияКонституции РФ в 1993 году, вопросов связанных с законотворческим процессомстало не меньше чем ранее. Поспешность принятия и разработки Конституцииотразились на качестве нормативного материала Основного закона в частиположений регулирующих законотворческий процесс (ст.ст.104-109). Уже через двагода спустя принятия Конституции Конституционный суд РФ осуществляет толкованиевышеуказанных статей. В итоге принимаются четыре Постановления:
— О толковании статей 105и 106 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. №1-П;
— О толковании частивторой статьи 105 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 12апреля 1995 г. № 2-П;
— О толковании отдельныхположений статьи 107 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 22апреля 1996 г. №10-П;
— О подтвержденииобязанностей Президента РФ, предусмотренных частью третьей статьи 107Конституции РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. №11-П.
Как становится очевидно,применение ст.104-109 Конституции РФ осуществляется через призму толкованийосуществленных Конституционным судом РФ, что на наш взгляд является не совсемправильным. Отдельные положения толкований в литературе носят спорный характер.Толкования же Конституционного суда фактически выполняют роль закона о законотворчестве.

ГЛАВА 2.СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Под законотворческимпроцессом понимается установленныйпорядок прохождения проектов законови других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления всилу.
В каждой странезаконотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строгозакрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также — специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческойдеятельности государственных органов.
Важно при разработкепроекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Ноздесь следует избегать копирования иностранных законов либо международныхдоговоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствоватьобъективным потребностям времени и экономическим условиям, учитыватьнациональный менталитет и особенности российского правоприменения.
Законотворческий процесссостоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил,определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов.Одной из характерных особенностей является делениеего на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.
Стадиюзаконодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупностьпроцессуальных действий, способствующих достижению определенного правовогорезультата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результатаодна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленнойпроцессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этимобеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенногопоэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия,осуществляемая в определенных временных границах, представляет собойзаконченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительнойсамостоятельностью и специфической целенаправленностью.
Рассмотримкаждую стадию более подробно.
2.1Законодательная инициатива – первая стадия законотворческого процесса
Традиционнопервой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива,которую отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизмзаконотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательнойинициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связановозникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себекомплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы изаконодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагаетсяобязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленнымиправилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данногоусловия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основнаяобязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект крассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуютправомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенногоим законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаиватьположения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом,отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента[32].
Таким образом, необходимоучитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанностизаконотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, вкотором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством наверховенство представительной власти. Но при использовании правазаконодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлениемсубъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект ипринять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от другихвидов законотворческих предложений.
В современной российскойи зарубежной литературе также просматривается тенденция на использование болеерасширенного представления о законодательной инициативе. В учебниках и научныхисследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательнуюинициативу «нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов». Онапредполагает также право на внесение в законодательные органы «вопросов любогозначения, требующих в последующем правового оформления»[33].
В литературевыработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началомзаконодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательнуюинициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официальногопрохождения законопроекта в законодательном органе, считая началомзаконодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрениезаконодательного органа[34]. Наряду сэтим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержаниезаконодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всюпредварительную деятельность по подготовке проекта закона[35].
В обоснованиеданной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об изданиизакона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная,организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрениезаконодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлениемзаконодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта,осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц иколлективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно наданном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта взаконодательный орган является завершающим действием в этой деятельности[36].
Трудно несогласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственнонаправленные на создание закона. От них во многом зависит его качество,эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что какпо характеру, так и по функциональному назначению указанные действиясущественно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно привнесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, входе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческойдеятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своегоправа законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению имданного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и втом, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы иподготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внестипроект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган),тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он частовключает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательнойинициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом,обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органаможет быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы,который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что,являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициативадолжна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательнымсубъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что началореализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношенияпо осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т. е.оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на егорассмотрение[37].
Однако право законодательнойинициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам — гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям.Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, взависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектахправа законодательной инициативы.
Подобная практикапредоставления права законодательной инициативы представительным органам,правительству и «непосредственно народу» сохраняет свою актуальность и поныне.С той, однако, разницей, что в ряде государств, например, в России расширилсякруг субъектов права законодательной инициативы за счет представления его нетолько законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам.Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативыпринадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатамГосударственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным)органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативыпринадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему АрбитражномуСуду Российской Федерации по вопросам, их ведения.
В большем числегосударств, чем это было раньше, право законодательной инициативы предоставляетсянепосредственно народу. Согласно, например, ст. 71 Конституции Италии «народосуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чемпятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта».Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и«тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом».
В юридическойнауке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадиизаконодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательнойинициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта напредварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательногооргана[38].
Некоторыеавторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельнойстадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальнымвнесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанныхслучаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точкизрения, логическим завершением данной стадии следует считать включениезаконопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что жекасается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедуратолько предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, онанаходится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждаетсянеобходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальнаявзвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагаетсяурегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия,устанавливается соответствие проекта действующему законодательству,экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторамикритикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие междупредварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроектпередается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию.Это различие следует признать существенным, так как предварительноерассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, аподготовка — уже включенных и рассматриваемых по существу.
Законодательнаяинициатива, таким образом, — это право определенных органов, негосударственныхорганизаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить ихпроекты на рассмотрение законодательного органа.
Сам фактутверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседаниязаконодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадиизаконодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.
 
2.2 Обсуждениезаконопроекта – вторая стадия законотворческого процесса
Следующей стадиейзаконотворческого процесса является обсуждение внесенного в порядкезаконодательной инициативы или же позднее разработанногозаконопроекта.Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получениезаконопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-такиявляется обязательное рассмотрение внесенного законопроекта илизаконодательного предложения в результате осуществления права законодательнойинициативы закрепленным конституционно.
Стадиюобсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона.Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательныморганом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию,глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения,вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбупринимаемого закона, его практическое применение.
На стадииобсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такиехарактерные для процесса принципы, как:
демократизм — проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности,включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти,органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления иконцентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательныхрешениях.
гласность — заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательныйпроцесс способствует главным образом пресса. Представителям прессыпредоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательногооргана. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласностьобеспечивается сообщениями об их проведении в печати.
профессионализм- выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных вработе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее надостаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает такжеобязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов,способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в егоусовершенствовании.
коллегиальностьв рассмотрении вопросов — означает коллективность обсуждения. Применение этогопринципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждениизаконопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходеобсуждения вопросов.
творческийхарактер обсуждения — выражает инициативу и активность его участников. Всоответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицампредоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаиватьв дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы,соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждогоучаствующего в процессе лица, способствуют установлению «законодательнойистины»[39].
Обсуждение бываетдвоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение.
Предварительноеобсуждение производится, как правило, с привлечением широкого кругазаинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственныхи общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах,включая, например, проведение тематических научно-практических конференций,семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведениетеле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующихпубликаций в газетах и журналах и др.
На стадиипредварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственнымкомитетом в государственные органы, научные и общественные организации дляподготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научнойэкспертизы.
Официальное обсуждениезаконопроектов обычно осуществляется на двух уровнях – на уровне парламентскихкомиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат.Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений ирегламентов.
В некоторых из них, как,например, в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 года) итальянскогопарламента особо устанавливается как порядок обсуждения «общих направленийпроекта закона», так и порядок его постатейного рассмотрения. При этом впроцессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта в строгообязательном порядке предусматривается выступления всех сторон — «докладчиковбольшинства и докладчиков меньшинства», а также выступление представителяправительства[40].
Стадияобсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов — чтений законопроекта.Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трехчтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, небудет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполненоопределенным функциональным содержанием:
при первомчтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта,его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практическойзначимости;
суть второго чтениязаключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текстпоправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельныхстатей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроектаконкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждениепоправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяетвести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно иконструктивно влиять на ход его рассмотрения;
третье чтениесостоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его вкачестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаетсявнесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельнымстатьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатскихобъединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы,председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос овозвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Результатомпроведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценкаправильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с егоназвания и заканчивая заключительными положениями); совершенствованиезаконопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок(исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелови упущений).
Прохождениезаконопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организоватьего рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проектуна разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимальнополного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляетсявведение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал междучтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание приопределении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетомвремени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовкезаконопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой[41].
Дальнейшее прохождениепроекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом СоветаФедерации — верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть переданв течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате — Государственной Думе.
Согласно Конституции РФ,Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать.Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерацииозначает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральныхконституционных законов, а также федеральных законов по вопросам:
федерального бюджета;
федеральных налогов исборов;
финансового, валютного,кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;
ратификации и денонсациимеждународных договоров РФ;
статуса и защитыгосударственной границы России, а также войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).
Для того, чтобы статьзаконами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и вСовете Федерации.
Процедурачтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетахГосударственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения ихполномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматриваязаконопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату отнеобходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движениезаконопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванныхосуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включаетв себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение иобобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений;уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения егоэкспертизы[42].
Целесообразнымследует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросовпарламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работас законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий.Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех илииных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебатыво время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носитьесли не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип,принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежныхстран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.
Обсуждениезаконопроекта в законодательном органе завершается принятием по немуофициального решения.
2.3.принятие и утверждение закона — третья стадия законотворческого процесса
Важной стадиейзаконотворческого процесса является принятие и утверждение закона. Вюридической литературе иногда данную стадию рассматривают как две относительносамостоятельных стадии. Первая из них связана с принятием, вторая — сутверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органегосударства.
Каким образом происходитпринятие законопроектов в разных странах? Какова его процедура? Самаяразличная. Согласно, например, Регламенту Палаты депутатов Парламента Италии,принятие законопроекта может осуществляться голосованием как по нему в целом,так и по его отдельным частям. Аналогично решается вопрос в отношении отдельныхстатей проекта закона, к которым предлагаются поправки. Голосование можетпроводиться как по статье в целом, так и отдельно по каждой из предложенныхпоправок.
Законопроектполучает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается вобязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательногопроцесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современныхпредставлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерациина федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она ипринимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятиизаконов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятогоГосударственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации невправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона;преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, СоветуФедерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участиетерриториальных образований в государственном управлении, а с другой —способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства впарламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижнейвыборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думойзаконотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенныхзаконодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложенареальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона,действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечиваяинтересы как Федерации, так и ее субъектов. Можно сказать, что созданы условия,позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и,если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствуетпрактика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками,злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельностироссийского парламента.
Принятыйпалатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования.Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежитопубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие сзаконом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернутьзакон в парламент. В этом случае предусмотрено:
а) повторноерассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и либоснятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается срешением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетомпредложений Президента или в прежней редакции;
б) повторноерассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой вредакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрениеили отклонение.
Утверждение(подписание)принятогозакона главой государства является весьма важным актом вомногих отношениях и прежде всего в плане поддержания баланса междузаконодательной ветвью власти и исполнительной. Одним из средств сохранениябаланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной выступает ветоглавы государства, одновременно являющегося главой исполнительной власти,налагаемоеим на принимаемые законодательным органом акты. Суть егозаключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемымиактами, без чего они не могут получить юридической силы.
В соответствии, например,с Конституцией США «всякое постановление, резолюция или решение, для которыхнеобходимо согласие Сената и Палаты представителей (за исключением решения оботсрочке заседаний), представляется Президенту для подписания «и только послеего одобрения вступает в силу». В случаеже неодобрения «они должны бытьснова утверждены двумя третями голосов Сената и Палаты представителей всоответствии с теми правилами и условиями, которые установлены в отношениибиллей».
Российская Конституцияпредусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пятидней Президенту для подписания. Если Президент в течение четырнадцати дней смомента поступления этого закона не подписывает его, то Государственная Дума иСовет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают этот закон. Данныйакт подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней, если приповторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинствомне менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации идепутатов Госдумы.
Вотечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФиногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившуюв конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгациязакона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагаетутверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае законне приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст емусвое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает темкомплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательнопринимать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен ипринят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентоми тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть неможет[43].
Насегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятыхфедеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятогозакона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждаетсяпостановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, содержащимтолкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данномупостановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписатьзакон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедурего принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственнонарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается не принятым.
Совершенноочевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любоенесоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедурепринятия.
Но сутьпроблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должныустанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принятьрешение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношениивызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии сКонституцией Французской Республики, принятый парламентом Органический закон доего промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет,осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов,который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут бытьнаправлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет вуказанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национальногособрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятьюсенаторами.
В российскойдоктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительноспособов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедурыпринятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективностизаконотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственновозможной формой контроля за соответствием принятого Федерального законаКонституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
Врассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановлениевступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установленийКонституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение вКонституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядкеконституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентомнорм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос можетсодержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнениюПрезидента РФ, признание закона в части процедуры его принятиянеконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися взапросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона.Это дает ему возможность при необходимости выйти за пределы заявленныхПрезидентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос оконституционности «спорного» закона. Правильность применения нормпроцессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам.Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основеновых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрениядела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица[44].
Следует иметьв виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием дляпризнания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушаетсяустановленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральныхзаконов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной вупомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный законсчитается принятым с нарушением установленного конституционного порядкапринятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результатыволеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым[45].
Основываясьна приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно сделать вывод, чтоприменительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуальногоправа служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии сост. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободномволеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. Ктаким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципаличного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимогокворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когдарассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста законапосле его принятия и т. п.
Закон,объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом ивведен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такогозакона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либодругая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенногонарушения[46]. РешениемСуда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны бытьчетко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим КонституцииРФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следуетпроизвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которогоисполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленныеСудом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с тогомомента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедурарассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотренияотклоненных Президентом РФ законов.
Принятиезакона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерациислужит, таким образом, актом его утверждения.
Именнопринятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам законстановится обязательным для исполнения. Не подписание закона главой государстваотнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, втом числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишьзадержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания законаПрезидентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формированиезаконодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм,самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включаетсяв стадию принятия закона как ее составная часть.
 
2.4Обнародование принятого закона – заключительная стадия законотворческогопроцесса
Заключительной стадиейзаконотворческого процесса является обнародование принятогозакона,которое бывает двух уровней — официальное и не официальное:
не официальноеобнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в видесообщения об их издании или изложенияих содержания в неофициальныхпечатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях;
однако осуществляется оночаще всего в виде опубликования.
Следуемоенепосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного актаимеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Актобнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в видеопубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта вспециально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественнымотличием официального опубликования является его обязательность. Во многихстранах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленномпорядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законнымоснованием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так,согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любыенормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человекаи гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально длявсеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликованияактов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости,доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всехзаинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной датыофициального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкойдля исчисления срока вступления его в силу — дата принятия ГосударственнойДумой в окончательной редакции[47].
Федеральные законывступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либов иной срок, прямо установленный в самом законе.
При опубликовании законауказываются его название, даты принятия Государственной Думой и одобренияСоветом Федерации, подписавшее должностное лицо (Президент РФ или исполняющийего обязанности), место и дата подписания, регистрационный номер.
Согласно КонституцииРоссии, обнародование принятых иподписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей107 п. 2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральныйзакон и обнародует его». Источниками официального опубликования федеральныхзаконов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация ихполного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательстваРоссийской Федерации».
Указы и распоряженияПрезидента, а также постановления и распоряжения Правительства — в «Собранииактов Президента и Правительства Российской Федерации».
В правовойтеории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающуюзаконодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными.Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главойгосударства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадиизаконодательного процесса только в случае, если главе государства предоставленоправо самому принимать решение относительно того, опубликовать либо неопубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладаеттаким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса,поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией законаглавой государства[48].
По мнениюдругих авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождениязаконопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду спредварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательнойдеятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа,опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательногопроцесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательногопроцесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательногооргана включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду сзаконодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность[49].Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликованиеиз сферы законотворчества, считая его началом реализации принятогозаконодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказатьосновательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности,указывается, что опубликование — это, прежде всего, одно из условий доведениятекста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей. Такаяточка зрения, в частности, была достаточно распространена в советской юридическойнауке[50].
На нашвзгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридическойдеятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадийзаконодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие,промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладаяспецифической целью, опубликование осуществляется в определенных временныхграницах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия законазаконодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами исоответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию законаполностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранееобусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, авступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временнойразрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается взаконодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде,чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, впервую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяетуказанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать сним свое поведение. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит правона издание законодательного акта, заключительной стадией законодательногопроцесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либосанкционирование закона главой государства. Если законодательный процессзаканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется отимени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как этоимеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводитсяпосредством санкционирования его главой государства, за последним обычно изакрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, нив другом случае опубликование не связано непосредственно с завершениемзаконодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят иутвержден, но еще не начал действовать.
Итак, подводя итог второйглаве нашего исследования по данному вопросу, сделаем небольшой вывод. Принятиезакона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий,совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считаетсяпринятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатамипарламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленнымКонституцией порядком.

ГЛАВА 3.АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
3.1Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации
 
Лоббизм зародился в XVIвеке… в монастырях. Именно этим словом — lobby (кулуары, коридор) называлитам площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно — впалату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIXв., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение.Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатовконгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.
«Лобби», «лоббизм» — термин англоязычного происхождения. Согласно словарю иностранных слов, «лобби»,«лоббизм» — это система контор и агентств крупных монополий при законодательныхорганах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть доподкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иногорешения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.;«лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты). Работалоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и предположение вскобках – «вплоть до подкупа»[51].
Вместе с тем имеется идругая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапыбольшого пути»[52] данные термины понимаютсякак система и практика реализации интересов различных групп (союзов иобъединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную иадминистративную деятельность государственных органов.
Механизм взаимодействиягрупп граждан и власти в значительной степени закулисен, хаотичен и подверженопасности коррупции. Существенными преимуществами во взаимодействии с органамивласти обладают более организованные и сильные организации (объединения),имеющие связи в федеральном руководстве и финансовые ресурсы. Об этомсвидетельствуют крупные международные скандалы, такие как «Уотергейт»,«Ирангейт», дело «Локхид», в которые были вовлечены определенные лоббистскиеорганизации и должностные лица.
Институт лоббированиязаконодательного процесса в Российской Федерации находится в развитии. Впоследнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в РоссийскойФедерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах массовой информации,в общественно-политической и научной периодике[53].
Кто реально выступает иможет выступать в России в роли лоббиста? Наиболее подготовлено ипрофессионально могут выполнять эту работу адвокаты и «свободные» юристы,которые обслуживают коммерческие организации и предприятия. Почему отдаетсяпредпочтение именно этой категории специалистов? По простой причине. Во-первых,они юридически более подготовлены. Во-вторых, они легально действуют направовом поле. Конечно, эту работу могут успешно выполнять и бывшие депутаты,чиновники из различных государственных ведомств, у которых сохранились связи вфедеральных органах государственной власти.
Нельзя исключатьвозможность лоббистской деятельности различных федеральных и региональныхчиновников и должностных лиц. Имеется огромная прослойка «служивых»специалистов, которые готовы оказать различные услуги, в том числе и полоббистской части. Многие «бывшие» сейчас регулярно посещают федеральные органыгосударственной власти, а ведь не у всех них благие намерения. Навернякаопределенная часть из них лоббирует какие-либо интересы, да это и видноневооруженным взглядом. Другими словами, лоббистскую деятельность необходиморегулировать. Эта область политической жизни должна быть максимально открытой.Пока же законопроект не нравится не только лоббистам, но и юристам иобщественным объединениям.
Практически можноконстатировать, что в российском политическом «истеблишменте» уже появилисьразличные организации, партии, группы (объединения) граждан или отдельныеграждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние ввыгодном им плане на законодательные (представительные) и исполнительные органыфедеральной государственной власти, включая Президента и ПредседателяПравительства Российской Федерации и их ближайшее окружение. Заметнаактивизация лоббистской деятельности со стороны иностранных фирм, компаний иотдельных граждан, стремящихся решить свои вопросы, проблемы за счет выхода любымипутями на различных должностных лиц[54].
Лоббистской деятельностьюв парламенте и исполнительных органах власти активно занимаются российскиеэлиты, которые можно условно разделить на две группы: сложившиеся на базегосударственной экономики либо на базе частного сектора. К первой группеследует отнести организации и представителей газового комплекса;аэрокосмической элиты; энергетического комплекса; лесного комплекса; нефтяногокомплекса; угольной промышленности; сельского хозяйства. Ко второй группеотносятся организации и представители банковской элиты; Союза промышленников ипредпринимателей и др. Однако следует иметь в виду, что перечисленныепредставители и организации постоянно находятся в развитии, а потому возможених упадок. При этом появляются и активно участвуют в лоббистской деятельности имногие другие лоббистские организации.
Лоббирование в парламентеРоссии имеет свои особенности. Они заключаются в том, что парламент занимаетсязаконодательной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в виде«проталкивания» определенного законопроекта или отдельных поправок в него.Кроме этого, возможны разнообразные запросы и письма депутатов ГосударственнойДумы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственнойвласти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом:при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит оннеобходимый законопроект или нет.
Лоббированиезаконодательного предложения или законопроекта в парламенте, как правило,начинается с поиска сторонников (единомышленников) среди депутатов. После того,как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенныйзаконопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу.Истинными разработчиками в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те кто заними стоит. Поэтому часто бывает неизвестно, кто же настоящий заказчик.
Работа лоббиста впарламенте не ограничивается только поиском сторонников или единомышленников.Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону«колеблющихся» депутатов, тех, кто не имеет четкой позиции по данномузаконопроекту. Их количество может иметь решающее значение при обсуждении ипринятии законопроекта.
У лоббиста имеетсяфактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или егоотдельных положений на любой стадии законодательного процесса. А именно: привнесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта наСовете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном задоработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первомчтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотренияего во втором чтении; при принятии законопроекта в третьем чтении; прирассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой в СоветеФедерации, а также на стадии подписания федерального закона ПрезидентомРоссийской Федерации.
При этом, на всех стадияхзаконодательного процесса объектами лоббистской «обработки» могут быть, кромедепутатов, и государственные служащие — работники аппаратов ГосударственнойДумы и Совета Федерации. От служащих, работающих в парламенте, зависит оченьмногое: и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов,поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственныеслужащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжаютих достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказываютподдержку рабочим группам. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистовимеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он,как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроектыпосле многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались собсуждения.
Таким образом, в нынешнейситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять назаконодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным.Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотренийГосударственной Думой вообще снимались с обсуждения.
Так как же относиться кявлению лоббизма? Думается, что однозначного ответа на этот вопрос дать нельзя.С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явления проявляется,например, при лоббировании откровенно преступных либо «антигосударственных»интересов (допустим, при ратификации международного договора, невыгодного дляРоссии). С другой же стороны, кулуарное решение каких-либо вопросов, достижениедоговоренностей зачастую может способствовать принятию наиболее верных идальновидных решений, учитывающих ряд завуалированных нюансов.

3.2 Проблемызаконотворчества субъектов Российской Федерации
 
На сегодняшний деньвопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государствявляются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова[55].Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственноезаконотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственногоустройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство — законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же,предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчествои возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектахявляется важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе стем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и рядвопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчествасубъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства,и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этомосновным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос означимости регионального законотворчества в общем для развития единогофедеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации. Оназадается вопросом: действительно ли оправданно наделение широкимизаконотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуютфедеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права вобласти правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют ифедерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственноезаконотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятсяРоссийская Федерация и Федеративная Республика Германия.
Отвечая на вопрос означимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единогоправового пространства федеративного государства, актуальным является, отмечаетФ. Ибрагимова, исследование законотворческого процесса и практики РеспубликиБашкортостан РФ и земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчестварегионов позволит показать, как общие закономерности развития собственногозаконотворчества субъектов федераций преломляются на практике, и выявить кактипичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.
Так, в РоссийскойФедерации достаточно давно определились лидеры законотворческой работы. Это:Московская областная Дума, Законодательное Собрание Краснодарского края,Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края.
Вместе с тем в периодработы IV Государственной Думы ФС РФ своим правом законодательной инициативы,определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такиепредставительные органы государственной власти субъектов РФ, как:Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, ГосударственноеСобрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирскийобластной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятскаяокружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийскогоавтономного округа. По состоянию на 1 января 2006 г. Законодательным СобраниемКировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершенорассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 законбыл принят[56].
Всего же законодательными(представительными) органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации было внесено значительное число законопроектов, однако качествопринятых по их инициативе законов остается не очень значительным.
Причин, как отмечаютаналитики, по-прежнему остается несколько. В том числе: низкая степеньпрофессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание свыдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их нарассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядкаосуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющееотклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности (этотвопрос неоднократно обсуждался в Государственной Думе и на других уровняхвласти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения)законопроекта и т.д.[57].
В 2006 году завершенапроцедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательнойвласти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаныПрезидентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (прирассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотренияГосударственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательнойинициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи снесоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации истатьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятияаналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по инымоснованиям.
Необходимо отметить, чтоежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органамивласти субъектов Российской Федерации, в том числе законопроектов, внесенных вГосударственную Думу региональными законодательными органами совместно сдепутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно,гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональнымисубъектами права законодательной инициативы.
В этой связи администрациейи Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократнозвучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественностипредложения: о принятии в России закона о парламенте и порядке принятияфедеральных законов о консолидированной законодательной инициативе группысубъектов Российской Федерации; о проекте федерального закона, вносящегоизменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органавласти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов;в целом о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам иувеличении сроков для внесения ими поправок; о принятии действенных законов,последствий их применения и т.д.[58]
Более качественномурешению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работызаконодательными и исполнительными органами власти субъектов РоссийскойФедерации и создаваемых для этого региональных структур. Это в том числе болеечем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействиюСовета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ)[59],проведение (включая выездные) парламентских слушаний, круглых столов поразличной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран,организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном ирегиональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т.д.законотворческой работы (например, отдела системного анализа применениязаконодательства правового управления Самарской области, отдела мониторингазаконодательства в аппарате Законодательного Собрания Ростовской области,Института регионального законодательства при Воронежской областной Думе,регионального Центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольскогокрая[60], написание и публичноеобсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ[61],активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки имониторинга регионального законодательства и т.д. По мнению автора, заслуживаютвсяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условияхотсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектовРФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимойправовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональныхцентров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая «замеры»прогностического свойства по применению действующего законодательства,проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительнойпрактики.
Ф. Ибрагимова обращаетвнимание на то, что:
1. Основнымипредпосылками развития законодательства субъектов федерации являютсяфедерализм, необходимость и возможность реализации правового статуса субъектовфедерации, приближенность представительных органов государственной власти кнаселению, необходимость учета особенностей субъектов федерации, а также то,что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществленияполномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональныхзаконах.
2. Существованиедвухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновениемпротиворечий между федеральным и региональным законодательством. В РоссийскойФедерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные моделиразграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственногозаконотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве однойиз этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в ФедеративнойРеспублике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней оченьчетко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а такжеприменение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех жеположений как федеральным законодателем, так и региональным.
3. Анализзаконотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерациипозволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актовРеспублики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, былиопротестованы и признаны противоречащими федеральным законам. Это говорит отом, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчествонедостаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело кпротиворечиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспариваяположение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить,что центр должен придерживаться положений Конституции при разграничениипредметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. КонституцияРоссийской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должноосуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметовведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинаетпрактиковаться неконституционная модель законодательного разграниченияпредметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметьсобственное законодательство.
4. Сравнительно-правовойанализ законотворческого процесса Государственного Собрания — КурултаяРеспублики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил выявить, чтозаконотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытойдля общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана.Это выражается прежде всего в том, что пленарные заседания Ландтага являютсяоткрытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народногопрошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая этокак положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднеепоказывать общественности законотворческую деятельность ГосударственногоСобрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитетпредставительной власти.
5. Сравнительно-правовойанализ законотворчества Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГпозволяет сделать вывод о том, что в обоих регионах установлена довольноэффективная законодательная процедура, позволяющая разрабатывать, обсуждать ипринимать законы без обращения в соответствующие федеральные органы. При этомнадо отметить, что в Республике Башкортостан установлен более сложныйзаконотворческий процесс, что обусловлено объемом участия постоянных комитетови Президента Республики Башкортостан в законотворческом процессе.
6. Сравнительно-правовойанализ законотворческой деятельности Государственного Собрания РеспубликиБашкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил сделать вывод о том, чтокак в Республике Башкортостан, так и в свободном государстве Саксонияпарламентами этих регионов принят необходимый комплекс нормативных правовыхактов, регулирующих все основные сферы общественной жизни. При этомприоритетными направлениями развития собственного законотворчества в этихрегионах являются вопросы бюджетно-финансового характера, образования, спорта,экономики, труда, строительства, жилья и транспорта, культуры, экологии иразвития сельского хозяйства, вопросы природопользования, вопросы здравоохранения,дела семьи, женщин и молодежи, а также социальные вопросы, так как именно вэтих сферах общественной жизни субъекты федераций могут более качественно иоперативно решить многие проблемы с помощью собственного законодательства.Развитие собственного законотворчества в этих направлениях определяется такжепредметом совершенствования законодательства по указанным сферам общественнойжизни постоянными комитетами представительного органа как РеспубликиБашкортостан, так и земли Саксония[62]
«Рассматривая вопросправового регулирования законодательной деятельности субъектов РоссийскойФедерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституцияпредоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведениязаконодательной деятельности по вопросам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительнойкомпетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности являетсягосударственно-территориальное устройство России, которое основывается напринципе федерализма. При ее изучении следуетпринимать во внимание двухуровневую структуру государственности»[63],- считает С. Салмина.
Во всех субъектах РФнужно сформировать более совершенную, логичную, результативную правовуюсистему, принимающую во внимание особенности субъекта Российской Федерации испособную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы.Исходя из этого, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФдолжно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозомразвития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономическогои финансового состояния государства[64].
По ее мнению, стержневойпроблемой законодательной деятельности в государствах с федеративнымустройством остается точное разделение правового регулирования междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов федерации. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектамистроятся в зависимости от решения этого вопроса.
В Конституции РФнедостаточно четко сформулированы многие положения о предметах веденияРоссийской Федерации и предметах совместного ведения, закрепленные ст. 71 и 72,в результате этого возникают трудности в определении исчерпывающего перечнявопросов, по которым субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование. Внепредметов исключительного ведения Российской Федерации и совместных предметовведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственнойвласти в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.
Реализуя на практикеположения ст. 72 Конституции РФ, субъекты часто сталкиваются с проблемойотсутствия федерального конституционного закона либо в федеральном законе не вполном объеме затрагиваются интересы субъектов РФ, что приводит кпротиворечивости законодательства субъектов РФ Основному Закону государства. Наосновании этого одни субъекты РФ осознанно, другие в силу недостаточнойкомпетентности разрушают и дестабилизируют единое правовое поле РоссийскойФедерации.
При разрешенииразногласий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитыватьинтересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовыепроцедуры согласования этих интересов. Для того чтобы законодательствосубъектов Федерации соответствовало Конституции России и ее законам, нужноразработать комплексную программу сохранения единого правового пространства,разработчиками которой должны выступать обе стороны[65].
С. Салминой дается следующееопределение законодательной деятельности: «Это особый вид деятельностиуполномоченных на то законодательных (представительных) органов государственнойвласти Российской Федерации, направленной на создание и совершенствованиеединой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующихсформировавшиеся отношения в обществе. Фундаментальными ее составляющими являются:концепция проекта закона, принципы законодательной деятельности,законодательный процесс — которые должны отличаться научностью, демократизмом,соответствовать праву и не противоречить Конституции РФ, конституциям и уставамсубъектов Российской Федерации»[66].
В целях исключенияпротиворечий, которые возникают между Российской Федерацией и ее субъектами попредметам совместного ведения, необходимо исключить возможность произвольноговторжения субъектов РФ в сферы предметов совместного ведения, особозафиксировать в ст. 72 Конституции РФ, что вторгаться в сферу предметов веденияможет только Конституция РФ и федеральные конституционные законы.
Закрепленная в ч. 1 ст.72 Конституции РФ норма требует опережающего законодательного регулированияРоссийской Федерацией вопросов, подлежащих совместному ведению. КонституцияРоссийской Федерации не регламентирует обратной последовательности. Такимобразом, субъекты РФ не имеют права вторгаться в пределы совместного веденияРоссийской Федерации посредством своих законов. От концепции опережающего нормотворчестванеобходимо отказаться, так как она, вне всякого сомнения, противоречит КонституцииРФ.
По мнению С. Салминой,поскольку качество законов, как федеральных, так и региональных, которыекасаются совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и еесубъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимовозвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждыйзакон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. Сданной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификациейи согласованием разработки региональных законов.
По мнению Р. Мусаевой, совступлением России на путь демократического развития решение многихсоциально-экономических проблем общества связывается с полноценнымфункционированием всего государства, и в первую очередь той части егомеханизма, которая осуществляет законодательную власть. В этой связитеоретическое осмысление такого сложного и многоплановогогосударственно-политического института, как законодательная власть субъектовФедерации, изучение проблем ее организации и деятельности приобретают всовременных условиях особую актуальность. Несомненно, наличие легитимнойзаконодательной власти в силу своего представительного характера способствуетукреплению государства в целом, повышению эффективности государственногоуправления, обеспечению демократии и соблюдению прав как отдельной личности,так и всех граждан России[67].
Представленная нарегиональном и федеральном уровнях законодательная власть в современной Россииимеет определенные этнокультурные, национальные, исторические и иныеособенности, которые должны быть наиболее полно отражены в законодательстве иправоприменительной практике. Актуальность данной темы обусловлена инеобходимостью обеспечения действия законов, принимаемых органамизаконодательной власти, и повышения ответственности указанной ветви власти вцелом за полноценную и эффективную реализацию возложенных на нее полномочий всубъектах Российской Федерации.
Вместе с тем, считаетона, несмотря на широкий спектр проведенных исследований, теоретико-правоваяхарактеристика законодательной власти субъектов Федерации представляет собой внедостаточной степени исследованную проблематику. Так, в частности,теоретико-правовые проблемы формирования, компетенции и организациидеятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации,определения их места в системе органов государственной власти субъектов имногие другие теоретико-правовые вопросы требуют комплексного исследования сучетом современных реалий[68].
Это в значительнойстепени, с точки зрения автора, касается исследований конституционно-правовых основдеятельности представительных органов власти республик, краев и областей РФ,организации ими законотворческой работы, взаимодействия с Федеральным СобраниемРФ и другими высшими органами государственной власти России.
По утверждению Р.Мусаевой:
— деятельностьзаконодательной власти субъектов РФ носит ограниченный характер как по предмету(вопросы исключительного и совместного с субъектами РФ ведения), так и впространстве (применительно к территориям соответствующих субъектов РФ). Сучетом этого под законодательной властью субъекта РФ необходимо пониматьоснованную на конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ,осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, путемреализации законотворческой, представительной, контрольной и учредительнойфункций по вопросам собственного и совместного ведения;
— на современном этапезаконодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуетсякак комплексное явление, в основе которого лежит не только совокупностьпроцедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятиянормативно-правовых актов, но и закрепление определенной компетенции,строящейся на принципе разделения властей, как по вертикали, так и погоризонтали;
— формирование ифункционирование законодательной власти в субъектах Федерации осуществляются наоснове принципов, которые по своей значимости могут быть классифицированы наобщеправовые и специальные. К общеправовым относятся принципы: народовластия;разделения властей; законности; преемственности; единства государственнойвласти; неотвратимости юридической ответственности; соответствия национальногозаконодательства нормам международного права и другие. К специальным относятсятакие принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализациигражданами избирательного права при проведении выборов в законодательный орган;обеспечения представительного характера органа законодательной власти;периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органамиФедерации и ее субъектов; использования федеральных законов в качестве базовыхпри разработке и принятии законодательных актов органами субъектов РФ;соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральномузаконодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческойдеятельности;
— становление и развитиезаконодательной власти в России происходили с учетом характерных для ее историитрех периодов: дореволюционного, советского и современного. При этом процессстановления и развития законодательной власти в субъектах РФ в советский исовременный периоды органически связан с аналогичными процессами во всейстране, а в дореволюционный период имеет определенные особенности,обусловленные спецификой становления государственности у народов, населяющихтерриторию России. В частности, в Дагестане и некоторых других субъектах РФСеверокавказского региона (Чечня, Осетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолгодо разработки и осуществления положений теории разделения властей в дореволюционныйпериод на уровне местного самоуправления фактически сложился своеобразныйпрообраз законодательной (представительной) власти. В общинах полисного типа(джамаатах) — народное собрание, обеспечивавшее достаточно эффективноерегулирование общественных отношений;
— характерная для современногопериода практика чрезмерного расширения на федеральном уровненормативно-правового регулирования вопросов формирования и функционированиязаконодательной власти в субъектах РФ препятствует более полному учетусоответствующих региональных особенностей, что отрицательно сказывается наэффективности законодательной власти в целом;
— основные проблемыфункционирования законодательной власти субъектов Федерации на практике связаныне столько с дальнейшим развитием теоретической основы и совершенствованиемнормативно-правовой базы, сколько с реализацией ею своих полномочий, которыенеобходимо классифицировать на две группы: проблемы совместного характера ипроблемы собственно органов законодательной власти субъектов Федерации.
Решение проблемсовместного характера связано в основном с разграничением полномочий ипредметов ведения Федерации и ее субъектов; более четким определением пределовсовместной компетенции; обеспечением единого правового пространства РоссийскойФедерации на региональном уровне; участием органов законодательной властисубъектов в правотворческом процессе федеральных органов законодательнойвласти; осуществлением права законодательной инициативы субъектами Федерации, атакже вопросами опережающего законотворчества субъектов Федерации в сфере совместноговедения[69].
Для отечественнойюридической науки, считает Е. Шубина, весьма актуально теоретико-правовоеосмысление различных подходов к формированию законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросамкомпетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей иреформирования федеративных отношений[70].
Подводя итог данномувопросу отметим, что сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создаетсясобственная система формирования законодательной (представительной)государственной власти. Однако региональное государственное строительство ещене опирается на четко сформулированные критерии, основанные на КонституцииРоссийской Федерации и федеральном законодательстве. Система формированиязаконодательной (представительной) государственной власти в субъектахРоссийской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не используетвсех своих внутренних резервов для самосовершенствования.
В немалой степени этообусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в даннойобласти, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом,отсутствием необходимой системности в формировании законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
 
3.3 Проблемакачества законов и пути ее решения
 
В настоящее время, как,впрочем, и ранее, в принимаемые законы вносится значительное количествоизменений (поправок).
Это говорит о том, чтопринимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим внедостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.
В настоящее время развечто порядок принятия поправок к Конституции РФ урегулирован отдельнымФедеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступленияв силу поправок к Конституции Российской Федерации»[71].Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федеральногособрания РФ:
— РегламентГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утв.Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998г. № 2134-11 ГД[72];
— Регламент СоветаФедерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря2002 г., 12 февраля 2003 г.) утв. Постановлением Совета Федерации ФедеральногоСобрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ[73].
Таким образом,фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционногосуда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основеуказанных толкований.
Вышесказанное позволяетсделать однозначный вывод: в настоящее время существует очевидная потребность взаконодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однакопока такой федеральный закон отсутствует.
Такой Закон (назовем егоусловно – «О законодательной деятельности в РФ» не только бы дал легальноепонятие законодательной деятельности (и ряда вытекающих понятий), в рамкахЗакона можно было бы разрешить ряд проблем и вопросов, накопившихся взаконодательном процессе нашей страны. Конечно же, это могло потребоватьвнесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, но рано или поздно этопридется сделать.
Итак, как же можносделать законодательный процесс более совершенным? На какие недочеты и мелочинеобходимо обратить внимание законодателю?
Во-первых, обратимся ксубъектам законодательной инициативы. Согласно п.1 ст.104 Конституции правозаконодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, СоветуФедерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы,Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органамсубъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежиттакже Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду РоссийскойФедерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам ихведения.
Между тем, какподчеркивают исследователи (Карпович В.Д.) можно лишь сожалеть, что в числосубъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации не вошлигруппы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократическихгосударств мира[74].
Во-вторых, на практикезачастую возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ зазаключением. Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты о введении или отмененалогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, обизменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты,предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут бытьвнесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Из конституционноготекста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторезаконопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу.Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, посколькузаключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательноприлагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Думу.
Президент РФ уже обращалвнимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение этогоположения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы безрассмотрения по этой причине.
Правовое значениезаключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательноне связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако этосовершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том,имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовоепокрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких иотдаленных последствий тоже.
В этой связи,представляется целесообразным придание заключению Правительства обязывающегохарактера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался ине принимался Государственной Думой.
В-третьих, ч.3 ст.105Конституции РФ устанавливает срок в соответствии, с которым, принятыеГосударственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются нарассмотрение Совета Федерации.
Упомянутый срок начинаеттечь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думойфедерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможностьокончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о егонаправлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует какое бы то нибыло официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду — рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Неттакого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во вниманиекраткость указанного срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочиедни во время сессии. Однако окончательное толкование остается заКонституционным Судом РФ или Законом.
В четвертых, как мы ужеотметили, «сроки» в современном законодательном процессе – это один из основныхнеурегулированных вопросов. Также этот вопрос актуален и в отношении срока всоответствии, с которым, президент должен подписать и обнародовать принятыйзакон (п.1 ст.106 Конституции РФ).
Если считать, чтоПрезидент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона,то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписанияфедеральный закон должен быть обнародован? Непонятно также, входят ли вобозначенные сроки выходные дни?
Необходимо такжезаконодательно разделить такие термины как «обнародование» и «опубликование»(или официальное опубликование), т.к. отдельные законодательные акты, вчастности ФКЗ «О чрезвычайном положении» различает два этих термина.
Следует акцентироватьвнимание и на том, что в практике возникают случаи, когда законодательные актыпринимаются с нарушением конституционных процедур.Так, например, какФедеральное собрание, так и Президент периодически пропускали 14-дневный срок,предусмотренный п.4 ст.105, п.2 ст.107, п.2 ст.108 Конституции РФ[75].Кроме того, в практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократногоголосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразутребуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционностьтакой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, она означает выкручиваниерук парламентариям[76]. Возникает логичныйвопрос, как быть с законодательными актами, которые приняты с нарушениемустановленных процедур? Как быть, если, например, при повторном рассмотренииФедерального закона конституционные требования не были соблюдены и ГосударственнойДумой: в нарушение Регламента на заседании палаты не присутствовало необходимоечисло депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов? А ведьтакое очень часто случается на практике.
Требует разрешения итакой вопрос, как возможность Президента РФ отказать в подписаниизаконодательного акта в случае его не конституционности. Напомним, чтоКонституционный Суд РФ в своем постановлении от 06.04.1998 указал на то, чтоПрезидент РФ должен подписать Закон, при этом может обратиться в Конституционныйсуд РФ. На наш взгляд данная позиция Конституционного суда РФ является спорной(с таким решением Конституционного суда, кстати, не были согласны все судьи).Президент вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания иобнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанномуобеспечивать все установленные ею законодательные процедуры[77].
Решение проблемы мы видимв принятии специального Закона «О законодательной деятельности в РФ». Этообуславливается и тем, что отдельные акты, содержащие нормы направленные нарегулирование законодательного процесса противоречат Конституции РФ. Так, вчастности ст. 106 Конституции РФ закрепляет, что обязательному рассмотрению вСовете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы повопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов исборов;
в) финансового,валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации иденонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защитыгосударственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Между тем, п. 5 ст. 16Закона «О международных договорах» предусматривает такую процедуру внесениямеждународного договора на ратификацию — в порядке законодательной инициативы.Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правомпредставлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров,которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежатратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроектПрезиденту для внесения по нему предложений.
Данная норма вторгается всферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договорови представлению их на ратификацию. Изложенная процедура, таким образом,устраняет от этого Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям,предусмотренным в п. «г» ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекаетобязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий всоответствии с законодательством ратификации, на утверждение ГосударственнойДумы, если она не намерена участвовать в таком договоре.
Не совсем ясна позицияГосударственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должнапринять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту[78].
Таким образом, еще разподчеркнем, что необходимо принятие специального закона направленного нарегулирование законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательныйпроцесс в нашей стране уже сложился важно придать ему форму закона, тем самымконсолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ,регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.
В заключение рассмотренияданной главы, хотелось бы отметить, что официальное признание институталоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизациисоциально-экономического развития страны, стабильности общества.
Главное достоинстволоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке ипринятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так ивысококомпетентных специалистов.
Переход в России от «дикого»,стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальнойлоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизацииобщества.
Сегодня в каждом субъектеРоссийской Федерации создается собственная система формирования законодательной(представительной) государственной власти, но в настоящее время она еще нестабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов длясамосовершенствования.
А так же, это обусловленоеще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области,подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствиемнеобходимой системности в формировании законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Сегодня всубъектах Федерации сложилась достаточно разнообразная и обширная правоваясистема. Вместе с тем эту систему нельзя назвать целостной, согласованной иадекватной действительности, что требует досконального изучения и четкогоуяснения специфики регионального законотворчества, дабы определить его место,роль и соотносимость с федеральным законотворчеством.
И хотя законодательныйпроцесс в нашей стране уже сложился, на наш взгляд, необходимо принятьспециальный закон который консолидировал бы положения, содержащиеся втолкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат Федеральногособрания РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Законотворчествопредставляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму егоактивности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, ихизменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчествообладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание исовершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системынорм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
По своей социальной сутизаконотворчество выступает какпроцесс возведения государственной волив закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесспридания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениямобщеобязательногохарактера. Оно охватывает собой непосредственнуюдеятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке,принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.
Законотворчество являетсяважнейшей составной частью всего процесса законообразования. Последний включаетв себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий емуподготовительный процесс формирования законодательных актов. Необходимостьсуществования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностьюповышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только, а зачастую — и нестолько от уровня самой собственно законотворческой деятельностигосударственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того илииного правового акта подготовительных работ.
Большое значение дляповышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют, лежащие воснове его организации и осуществления, принципы, так как они:
во-первых, они выступаютв качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствованияправовых норм;
во-вторых, в случаяхпробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качествеюридического основания.
Однако принципызаконотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью,носить фундаментальный характер.
В зависимости от субъектов законотворчество можно подразделить на такиевиды, как:
непосредственноезаконотворчество народа в процессе проведения референдума;
законотворчество представительных органов государственной власти субъектовРФ;
законотворчествоФедерального Собрания РФ.
Каждый вид даннойдеятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играетважную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующегореальным правовым потребностям общества.
Принятие закона состоитиз нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупностькоторых называется законодательным процессом. Закон считается принятым ивступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатамипарламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии сустановленным Конституцией порядком.
Но в настоящее времясуществует такая актуальная проблема, как лоббирование в представительныхорганах власти. С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явленияпроявляется, например, при лоббировании откровенно преступных либо«антигосударственных» интересов (допустим, при ратификации международногодоговора, невыгодного для России). С другой же стороны, кулуарное решениекаких-либо вопросов, достижение договоренностей зачастую может способствоватьпринятию наиболее верных и дальновидных решений, учитывающих рядзавуалированных нюансов.
Сегодня в каждом субъектеРоссийской Федерации создается собственная система формирования законодательной(представительной) государственной власти. Однако региональное государственноестроительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанныена Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формированиязаконодательной (представительной) государственной власти в субъектахРоссийской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не используетвсех своих внутренних резервов для самосовершенствования.
В немалой степени этообусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в даннойобласти, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом,отсутствием необходимой системности в формировании законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Таким образом, еще разподчеркнем, что необходимо принятие специального закона направленного нарегулирование законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательныйпроцесс в нашей стране уже сложился важно придать ему форму закона, тем самымконсолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ,регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.
Законотворчество этосложный процесс, который требует четкого правового регулирования. И хотя внастоящее время существует большое количество правовых актов, регулирующихданную деятельность, эта проблема по-прежнему остается актуальной.

СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
 
Правовые акты:
1.   КонституцияРоссийской Федерации 1993 г. // Российская газета. — № 7. 21 января 2009 г.
2.   Федеральныйконституционный закон от 28.06.2004 №5 — ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «Ореферендуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.05.07.2004г. № 27. Ст. 2710.
3.   Федеральный законот 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок кКонституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 9 марта 1998 г. №10. Ст. 1146.
4.   ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД«О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 16 февраля 1998 г. №7. Ст.801.
5.   ПостановлениеСовета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «ОРегламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 18 февраля 2002 г. №7. Ст. 635.
6.   Совет ФедерацииФедерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации.- М., 2006. – 261 с.
7.   Совет ФедерацииФедерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в РоссийскойФедерации. — М., 2007. — 245 с.
 
Монографии и сборники:
1.   БаглайМ.В. Конституционноеправо Российской Федерации. Учебник. — М., 1999. — С. 542.
2.   Бинецкий А.Э.Лоббизм в современном мире. — Теис., М., 2004. – 43 с.
3.   Большойюридический словарь. — Инфра-М., 2006. — C. 58.
4.   ВасильевВ.И. Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы Субъектов Российской Федерации. — М.,2001. — С. 245 — 246.
5.   Венгеров А.Б.Теория государства и права: Учебник для юридич. вузов. – М.: Юриспруденция, — 1999. — 528 с.
6.   Гарднер Д.Великобритания. Центральное и местное управление. — М., 1982. — 132 с.
7.   ГошулякВ.В. Теоретико-правовыепроблемы конституционного и уставногозаконодательства Российской Федерации. — М., 2000. — С. 204.
8.   Исаков В.Б.Законодательный кодекс Российской Федерации (макет) // Подготовка и принятиезаконов в правовом государстве: Материалы международного семинара. — М. 1998. — С. 419 — 517.
9.   Карпович В.Д.Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // Новая Правоваякультура. — М.: Юрайт-М., 2002. — С. 457-465.
10. Ковачев Д.А.Проблемы конституционности права. — М., 2003. — С. 173 — 174.
11. Спасов Б.П. Закони его толкование. — М.: Юрид. лит., 1986. — 93 с.
12. Теория государстваи права: Учебник для вузов. Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д.Перевалова. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000. – 616 с.
13. УмноваИ.А. Конституционные основы современного российскогофедерализма. Уч. пособие. — М., 2000. — С. 140.
14. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. — М., 2002. — С. 348.
15. Юбилейный годроссийского парламентаризма / Под общ. ред. Ю. Шувалова. Выступление Б.В.Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы ФС РФ, посвященномстолетию учреждения Государственной Думы России. 27 апреля 2006 г. Сборник. — М.: Голжен – Би., 2006. — С. 38.
 
Статьи:
1.   Абрамова А.И.Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы ихсовершенствования // Журнал российского права. — 2007. № 2. — С. 14 — 24.
2.    Адарчева Л.С. Осовершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журналроссийского права. — 2000. № 3. — С. 45.
3.   Антонова Л.И. Остадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. — 1966. № 1. — С. 10.
4.   Борискова И.В.Современный законодательный процесс Российской Федерации // ВестникВоронежского института МВД России. — 2007. № 4. — С. 8 — 14.
5.   Борсова Ж.П. Понятиезаконотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальноеправо. — 2008. № 3. — С. 7-9.
6.   Бошно С.В.Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу //Право и образование. — 2004. № 2. — С. 154.
7.   Васильев Т.В.Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды// Вестник Серия 12. Политические науки. — 2003. № 4. – 128 с.
8.   Вестник КС РФ. — 1996. № 3. — С. 13.
9.   ДубовИ.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования //Государство и право. — 1993. № 10. — С. 34.
10. ЗаконодательствоРоссийской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. Круглыйстол // Советское государство и право. — 1992. № 10. — С. 24.
11.  Исаков В.Б. Проблемыобеспечения единства законодательства в Российской Федерации //Законодательство. — 1997. № 4. — С. 17.
12. Исполнениезаконов. Круглый стол // Советское государство и право. — 1991. № 6. — С. 4.
13. Кененов А.А,Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса // Правоведение. — 1991 № 6. — C. 71-77.
14.  Керимов Л.М. Пониманиепарламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. — 2002. № 7/8. — С. 30.
15. Кравченко А.И.Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. — 1996. № 4. — С. 3-10.
16.  Курманов М.М. Принятыизменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные(представительные) органы субъектов Российской Федерации // Юрист. — 2002. №11. — С. 2-7.
17. Курманов М.М.Участие законодательного (представительного) органа государственной властисубъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе //Государство и право. — 2004. № 10. — С. 52 — 56.
18. Лукьянова Е. Какготовить закон // Народный депутат. — 1990. № 12. — С. 86.
19. МагомедоваЕ.А. К вопросу о правовых основах законотворчества в Российской Федерации //Правовая политика и правовая жизнь. – 2007. № 2. — С. 123-125.
20. Малков В.П.Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативныхправовых актов // Государство и право. — 1995. № 5.- С.28.
21. Миронов С.М.Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственнойвласти // Журнал российского права. — 2003. № 1. — С. 4-5.
22. Окуньков Л.А.Вето Президента // Журнал российского права. — 1998. № 2. — С. 22 — 23.
23. Правотворчество вСССР / Под ред. А.В. Мицкевича. — М. 1974. – 284 c.
24. Чехарина В.И. Концепциястабильности закона. — М., 2000. – 205с.
25.  Шаклеин Н.И. Динамикаи качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журналроссийского права. — 2008. № 9 — С. 3-14.
 
Диссертации и авторефераты:
1.    Горобец В.Д. Конституционно-правовойстатус парламента Российской Федерации. Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид.наук. — М., 2000. – 391 c.
2.   Ибрагимова Ф.М.Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства(на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис.к.ю.н. Специальность 12.00.01. — Челябинск, 2006. – 20 c.
3.   Мусаева Р.М.Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (теоретико-правовыевопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. – Махачкала, 2006.- 21с.
4.   Салмина С.Г.Конституция Российской Федерации — правовая основа законодательной деятельностисубъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийскогоавтономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис.к.ю.н. Специальность 12.00.02. — СПб., 2006. – 20 с.
5.   Шубина Е.В.Формирование законодательных (представительных) органов государственной властисубъектов Российской Федерации (правовые и организационные вопросы): Автореф.дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. – Челябинск, 2006. – 21 с.