ФОРМИВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ І ПОСАДОВИХ ОСІБ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Потребау взаємодії органів місцевого самоврядування об’єктивно зумовлена тим, що коженіз них має свої завдання, структуру, функції, повноваження, застосовуєрізноманітні форми й методи для досягнення цілей, що стоять перед ним. Недосконалість норм,правил, процедур взаємодії знижує ефективність діяльності владних суб’єктів уцій системі, породжує компетенційні спори й інші конфлікти. Про ці особливостізазначає в діяльності цих органів Ю.М. Козлов, зауважуючи, що не булобільш гострого, злободеннішого на кожному історичному етапі розвиткурадянського суспільства й державності питання, ніж взаємозв’язок рад зпідзвітними їм виконавчими органами, що постійно привертало до себе увагу яктеоретиків, так і практиків [10, c. 5]. Не втратило своєї актуальності воно йсьогодні; більше того, з’являються нові проблеми, які потребують невідкладноговивчення й вирішення. Зокрема, вимагають удосконалення правового регулюваннявзаємовідносини (а) між представницькими органами місцевого самоврядуваннярізних рівнів, (б) між радами та їх виконавчими органами, (в) між радами йсільськими, селищними, міськими головами, (г) між відділами, управліннями йіншими виконавчими органами місцевих рад.
Аналізпроблем взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування провадили Р. Агранофф,Т. Браун, В.Б. Дзюндзюк, В.В. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.В.Пітцик, А. Ткачук, Ю. Шаров [Див: 4, 7, 9, 11, 12], однак, з оглядуна різноманітність аспектів цього напрямку дослідження залишаються невирішенимизначна частина питань, від яких значною мірою залежить подальший процеспідвищення демократичності й дієвості суб’єктів цієї системи.
Метою даноїроботи є узагальнення і критичний аналіз наукових поглядів на взаємодію органіві посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволить формалізувати підходидо визначення їх функцій, сприятиме оптимізації процедур та організаціїструктур у зазначеній системі.
Органимісцевого самоврядування в цілому є різними за своїм статусом (представницькі,виконавчі; галузеві, функціональні), але діють вони не хаотично, а системно, впорядку, зумовленому їх утворенням, взаємовідносинами, які в комплексізабезпечують досягнення загальних цілей [6, c. 160]. Важливу роль в організаціїналежної взаємодії органів і посадових осіб відіграють місцеві ради, якіприймають відповідні акти нормативного характеру: статут територіальноїгромади, регламент ради, положення про виконавчі органи місцевої ради,регламент виконавчих органів тощо.
Оптимальнефункціонування системи виконавчих органів місцевих рад здійснюється в основномузавдяки нормативному регулюванню відносин виконавчими комітетами. Наприклад,рішенням виконкому Бердянської міської ради від 1 квітня 2004 р., №207затверджено Порядок документального оформлення етапів створення об’єктапідприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу зжитлового в нежитловий фонд, у якому визначається схема взаємодії між міськимголовою, його заступником, управліннями й виконкомом міської ради [8, c. 14].
Світовийдосвід продемонстрував дві основні парадигми управління, що були реалізовані впрактичній діяльності господарських, політико-адміністративних структурдержавної влади й органів місцевого самоврядування, – примус і вибір(адміністративно-командне й адміністративно-партисипативне управління) [5, c.15]. Управління здійснюється, як правило, через системи (структури) двох видів– (а) ієрархічні (механістичні, бюрократичні), яким властива чітка ієрархіявлади, формалізація функцій, правил і процедур, централізація прийняття рішень,максимально повне закріплення повноважень і відповідальності, і (б) органічні(неієрархічні, адаптивні, гнучкі), що характеризуються розмитістю ієрархіїуправління, гнучкістю структури влади, існуванням неформальних правил іпроцедур, незначною кількістю рівнів управління, високим рівнемдецентралізації. Такі структури називаються «органічними» за аналогією з живимиорганізмами, що безупинно пристосовуються до умов зовнішнього середовища.
Концепціюієрархічних структур сформулював на початку ХХ ст. М. Вебер [Див: 2]. Вінрозробив низку загальних принципів, що відтворювали ідею жорсткого групуванняфункцій, розподілу відповідальності, встановлення процедур координації йконтролю, визначення зон дії повноважень. До них належать: а) спеціалізаціяфункцій, поділ праці керівного, адміністративного й виробничого персоналу; б)ієрархічна побудова організації з метою забезпечення виконання команди, що йдез вершини управлінської піраміди; в) система безособових правил для посадовихосіб, які займають закріплені за ними позиції; г) чітко визначена сферакомпетенції й повноважень; д) використання формальних правил, процедур іписьмових звітів навіть у випадку проведення усної дискусії.
Реалізаціяцих принципів у сучасних умовах відбувається за допомогою таких механізмів, якдиференціювання, ієрархічність повноважень; централізація координації йконтролю; адміністрування (раціоналізації й автоматизації процедур),бюрократизм (використання бюрократичних підходів і процедур). Переліченіпринципи й характеристики не є універсальними, і як база бюрократичної моделівони адаптуються до кожного конкретного рівня управління. Найпоширеніші всистемі місцевого самоврядування – лінійні й лінійно-функціональніорганізаційні структури.
У лінійнихструктурах існують в основному два рівні – верхній (керівник) і нижній(виконавці). Основним принципом таких структур є принцип єдиноначальності,згідно з яким на чолі кожного управлінського підрозділу стоїть керівник, якийвиконує всі функції управління й координує дії підлеглих. Його рішення,передані зверху вниз, обов’язкові для виконання всіма підлеглими ланками.Подібна система виключає можливість прямого керівництва виконавцями, минаючибезпосереднього начальника. Окремі фахівці або функціональні відділидопомагають лінійному керівникові в збиранні й обробці інформації, аналізіадміністративної діяльності, підготовці управлінських рішень, контролі за їхвиконанням, але не дають указівок та інструкцій керованому об’єкту. Це,зокрема, такі відділи: а) помічників керівників виконавчих органів місцевоїради; б) юридичний; в) бухгалтерського обліку та звітності. Виконавчі органисільських, окремих селищних рад зазвичай будуються у вигляді лінійних структур.Основні переваги, характерні для лінійних структур – це (а) єдність і чіткістьрозпоряджень, (б) погодженість дій виконавців, (в) високий ступінь поділупраці, (г) оперативність у прийнятті рішень, (д) одержання виконавцямиузгоджених між собою розпоряджень і завдань, забезпечених ресурсами, (е)особиста відповідальність і контроль керівника за кінцевими результатамидіяльності свого підрозділу. Серед недоліків лінійних структур необхідноназвати (а) інформаційне перевантаження керівника (потік документів, контакти зпідлеглими, з іншими організаціями), (б) високі вимоги до керівника (різнобічнізнання й досвід в усіх функціях управління і сферах діяльності), (в) жорсткістьструктури, орієнтованої на вирішення в основному оперативних завдань, (г)обмеженість зростання структури.
Лінійно-функціональніструктури. Будь-яка організація будується за принципом: функції первинні,структура вторинна. Іншими словами, для виконання відповідних функційстворюються окремі органи (структурні підрозділи), як-то: екологічнеуправління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторноїполітики, фінансове управління. Поряд з функціональними службами в ієрархіїуправління можуть існувати й лінійно-підпорядковані підрозділи: управління(відділи) освіти, культури, охорони здоров’я та ін. Для лінійно-функціональнихструктур характерні (а) висока компетентність фахівців, які відповідають завиконання конкретних функцій, (б) розширення можливостей лінійних керівників зоперативного управління в результаті їх звільнення від вирішення питаньфункціональної діяльності, (в) диференціація обов’язків службовців різнихрівнів.
У процесіформування організаційної структури проблема поділу владних повноважень погоризонталі й вертикалі є найбільш складною і тому, як правило, залишаєтьсянедостатньо формалізованою. Наприклад, згідно з ч. 3 ст. 52 Закону «Промісцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна чи міська рада можеприйняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом,відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради і сільським,селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчиморганам відповідних рад. Однак на практиці подібні рішення – велика рідкість.
Поєднаннявластивостей лінійних і лінійно-функціональних структур усуває недоліки кожної,але разом з тим може ускладнювати координацію й контроль, порушувати цілісністьі створювати дублювання структурних ланок. Практика застосування бюрократичнихмоделей свідчить про недостатнє врахування проблем організаційної поведінки,проте сприйняті ними принципи в складних системах зменшують вплив суб’єктивнихчинників і створюють підґрунтя для введення формальних правил. Чітке визначенняструктури, повноважень органів місцевого самоврядування, організаційних форм іметодів їх роботи сприяє послабленню внутрішньої структурно-функціональноїнапруги й ліквідує причину конфліктів в організаціях, де центр прийняття рішеньбув невизначений, мали місце суперечності в діях. Але ця модель має й певнінедоліки. Хоча ієрархічні системи є втіленням структурного звільнення відірраціональності в організаційному середовищі, невміння брати до увагиіндивідуальні або поведінкові аспекти діяльності службовців призводить допорушення функціонування й деформування налагоджених структур. Ці проблемичастково пояснюються особливостями людської поведінки й виникають в умовах,коли виконувані роботи позбавлені нововведення, творчого потенціалу, можливостірозвити індивідуальні здібності й досягти персонального задоволення.Використання підходів організаційного проектування дає можливість зв’язатиелементи: (а) організації (системи управління, прийняття рішень, інформаційну,структуру органів, організаційні цінності), (б) її діяльності (функції,управлінські послуги), і (в) зовнішнього середовища, які впливають на цюдіяльність (споживачі послуг, суб’єкти зовнішнього контролю). Аналізорганізацій, які створювалися без урахування зв’язку зазначених елементів,свідчить, що на їх формування найчастіше впливають такі чинники, як політичнакон’юнктура, неформальні угоди, бюджетна політика та інші, що відбиваютьсьогоденні тенденції, не виступають частиною єдиної системи і можуть надалі нелише негативно впливати на ефективність організації, й створювати перешкоди нашляху її (ефективності) підвищення [4, c. 144]. Органічні (неієрархічні)організаційні структури. Поява нових напрямків діяльності органів місцевогосамоврядування, розширення переліку управлінських послуг, необхідністьреалізації складніших, комплексних програм і проектів викликали потребу устворенні гнучкіших, адаптивних організаційних структур. Серед основних їхтипів, поширених у сфері бізнесу, найбільш відомі матричні, проектні (програмно-цільові),командні (групові, бригадні), мережні й віртуальні; окремі з них знайшли широкезастосування і в системі місцевого самоврядування. Органічним структурам, навідміну від ієрархічних, властиві такі характерні риси, як (а) невисокий рівеньбюрократичної регламентації управлінської діяльності, (б) можливість частоїзміни обсягу посадових обов’язків службовців, (в) розмитість і невеликакількість рівнів управління, (г) децентралізація влади, (д) гнучкість структурий адаптація до мінливих зовнішніх умов, (е) широке використання потенціалутимчасових структурних підрозділів та органів управління. Сутність матричноїструктури, полягає в інтеграції двох організаційних принципів управління –горизонтального й вертикального. Таке поєднання виникло в результаті спробивирішення нових стратегічних завдань на підставі вже сформованих структур.Традиційні ієрархічні (лінійно-функціональні) структури завжди були зручнимидля реалізації основних адміністративних функцій, і їх послаблення сприймаєтьсяїх керівництвом в основному негативно. У той же час інноваційні процеси,великомасштабні програми часто вимагають мобілізації значної частини ресурсів(матеріальних, фінансових, людських), що знаходяться в розпорядженні різнихфункціональних підрозділів різних рівнів ієрархії. Частково такі завданнявирішувалися шляхом удосконалення лінійно-функціональної структури, однак «кризабюрократизму», викликана заорганізованістю структури і протистояннямадміністративного апарату новим формам і методам управління, не дозволяє швидковирішувати нові стратегічні завдання в умовах трансформацій. Спробою переборотицю кризу була поява матричних структур, у яких при збереженні основнихфункціональних підрозділів створюються два ланцюги управління – вертикальний ігоризонтальний, які оперують одночасно (рис. 1). По вертикалі відбуваєтьсяуправління окремими сферами діяльності, а по горизонталі організуєтьсяуправління окремими проектами.
Матричнаструктура нагадує ґратчасту, багатовимірну організацію, побудовану за принципомподвійного підпорядкування: з одного боку – безпосередньому керівниковіфункціональної служби, що надає персонал і технічну допомогу керівниковіпроекту, з іншого – керівникові проекту (цільової програми), що наділенийнеобхідними повноваженнями для здійснення процесу управління відповідно дозапланованих строків, ресурсів і якості. Приміром, для розробки й реалізаціїпроекту призначається його керівник, якому підпорядковуються керівникилінійно-функціональних підрозділів, залучення яких необхідне для успішноговиконання поставлених завдань.
Різновидомматричних є проектні та програмно-цільові структури. Їх особливість полягає вкомплексному інтегруючому керівництві крупномасштабними проектами в умовахобмежених витрат і часу виконання. Після завершення проекту члени тимчасовоїкоманди займаються новим проектом, повертаються до виконання своїхфункціональних обов’язків або припиняють роботу в даній організації.
У проектних(програмно-цільових) структурах може переважати тенденція централізації абокоординації. У централізованих структурах усі учасники проекту підпорядкованієдиному органу лінійного керівництва, наділеному значними повноваженнями.Фактично такий підрозділ може бути побудований за жорстким функціональнимпринципом. Координаційні структури спираються більше на горизонтальні зв’язки,що вже існують в організації. Основним завданням координаційних центрів єузгодження діяльності різних підрозділів у вирішенні комплексних завданьпроекту, розподіл часових, людських, матеріальних і фінансових ресурсів, щовилучаються з основної діяльності організації. Проектна організація сприяєгнучкому розподілу ресурсів, ефективній координації робіт, підвищенню швидкостіреалізації прийнятих рішень. Важливо враховувати, що поява паралельноїструктури розщеплює лінію формальної влади, розриваючи єдиний ланцюг команд.Накладення горизонтальних і вертикальних повноважень призводить до труднощівреалізації принципу єдиноначальності й до організаційних конфліктів. У випадкуневдалого рішення або несвоєчасного виконання робіт відповідальність за цекерівниками проекту перекладається на функціональних керівників і навпаки.Працівники змушені паралельно виконувати розпорядження і тимчасового, іпостійного керівництва, розподіляти час і сили між різними проектами йфункціональними обов’язками у відділах, між конкуруючими вимогами керівників.Проблеми, що виникають при встановленні пріоритетів завдань і розподілі часуроботи фахівців над проектами, можуть порушувати стабільність функціонуванняоргану й ускладнювати досягнення довгострокових цілей. Незважаючи на зазначенінедоліки, найбільш ефективне вирішення окремих проблем можливе, зокрема, шляхомвпровадження проектних структур, завдяки їх істотним перевагам у мінливомусередовищі, серед яких: а) значна активізація діяльності керівників іпрацівників управлінського апарату за рахунок формування проектних підрозділів,які активно взаємодіють з функціональними підрозділами, посилення взаємозв’язкуміж ними; б) розподіл функцій управління між керівниками, відповідальними зазабезпечення високих кінцевих результатів, і керівниками, відповідальними зазабезпечення найбільш повного використання наявних ресурсів. Командні (групові,модульні) структури. У сфері місцевого самоврядування таку команду частоназивають робочою групою. Вона створюється для вирішення конкретного завдання(розробки проекту нормативного акта, пропозицій щодо шляхів вирішення питаньмісцевого значення). Принципи, на яких будуються робочі групи, протилежніосновам бюрократичних управлінських структур серед них: а) автономна роботагрупи, що складається із службовців виконавчих органів місцевих рад, депутатів,фахівців; б) надання групі прав самостійного організовувати свою роботу,координувати свої дії з органами місцевого самоврядування й державної влади,залучати експертів, якщо це необхідно для вирішення конкретних проблем; в)заміна жорстких зв’язків бюрократичного типу, заснованих на нормативновизначених правилах і процедурах, на гнучкі зв’язки, що сприяють ефективномувирішенню конкретних питань. Відповідно до концепції командної форми роботизаохочуються взаємодопомога, взаємозамінність, особиста відповідальність,активне співробітництво у вирішенні проблем. Керівництво групою полягає укваліфікованих консультаціях і спирається на досягнення консенсусу зазвичай зусіх питань. Істотно змінюються вимоги до кваліфікації членів групи: залежновід завдання, яке ставиться перед групою, перевага може надаватися фахівцям зуніверсальними або спеціальними знаннями й навичками. Поєднання колективної йіндивідуальної відповідальності за якість роботи і її кінцевий результат різкознижує необхідність у постійному контролі ззовні. Запровадження на рівнімісцевого самоврядування командних (модульних) форм взаємодії сприяє ширшомузалученню населення до участі у вирішенні питань місцевого значення. Різновидомтаких структур є консультативно-експертні ради, їх діяльність, на думкуфахівців, сприяє підвищенню рівня публічності ухвалених рішень, урахуваннюбільш широкого спектру думок, з’ясуванню суспільних настроїв щодо конкретної проблематики,залученню професіоналів з різних сфер, добре обізнаних з існуючими проблемами йзаінтересованих у їх розв’язанні, тобто у підвищенні рівня схвалених рішень [1,c. 32].
Мережнісистеми. Процеси децентралізації в царині публічної влади неможливі без змінизагальної системи і внутрішньої структури органів як державної влади, так імісцевого самоврядування. Головною тенденцією розвитку управлінських структурза сучасних умов є поетапний перехід від лінійно-функціональних до матричнихструктур управління, а від них – до мережних систем. Активне впровадження впублічну сферу принципів, форм і методів, які діють у підприємництві, зумовлюєіснування подібних систем і в місцевому самоврядуванні.
Мережнасистема створюється шляхом укладення довгострокових цільових угод між органамимісцевого самоврядування різного рівня, які дозволяють у такий спосібефективніше вирішувати питання місцевого значення у відповіднихадміністративно-територіальних одиницях. Особливо приваблива така системавзаємовідносин для органів місцевого самоврядування сіл і невеликих селищ, щоне мають відповідних матеріальних, фінансових, інформаційних та інтелектуальнихресурсів і прагнуть залучити їх із зовнішнього середовища. Саме такий підхіддозволяє комплексно розвивати економіку регіону, району, вирішувати питання всоціальній, культурній та інших сферах. Організаційна структура переважноїбільшості органів місцевого самоврядування побудована за традиційноюлінійно-функціональною схемою з домінуванням централізованих вертикальних взаємодій.Це пояснюється в першу чергу наявністю в органів місцевого самоврядуваннядосить значного обсягу делегованих повноважень, для контролю за реалізацієюяких найбільше підходять саме ієрархічні системи. Зменшення ієрархічностіостанніх можливе лише після суттєвого скорочення обсягу повноважень державнихорганів виконавчої влади, які надаються законодавством органам місцевогосамоврядування і децентралізації влади.
Політичні,економічні, технологічні, соціокультурні зміни в суспільстві завжди призводилидо зміни стратегії структурних відносин. Сьогодні у зв’язку з активнимрозвитком місцевого самоврядування спостерігається поступовий перехід віднайпростіших лінійних структур до найскладніших інтегрованих структурних форм.Особливо така тенденція характерна для систем місцевого самоврядування увеликих містах.
Якзазначається в науковій правовій літературі, трансформаційні зміни в економіціУкраїни викликали зміни укладів суспільного розвитку, «перехід відіндустріальної суспільної формації – до постіндустріальної або інформаційної»[3, c. 9]. За цих умов для ефективного вирішення питань місцевого значеннянедостатньо лише лінійно-функціональних структур. Для посилення адаптаційнихможливостей органи місцевого самоврядування мають запроваджувати окремі механізмивзаємовідносин, що мають діяти між суб’єктами органічних систем. Проведенедослідження дає підстави зробити висновок, що систему місцевого самоврядуванняХХІ ст. можна визначити як взаємозалежну сукупність органів, що діють вінтересах територіальної громади й орієнтуються на споживача управлінськихпослуг. При збереженні загального керівництва ці органи будуть мати своюповноцінну систему управління (ієрархічну чи органічну – залежно від завдань,які стоять перед органом), можливість приймати самостійні рішення щодо питаньвзаємодії із зовнішнім середовищем та з іншими органами. Така організаціязабезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільствізавдяки створенню нової системи комунікацій та інформації, коли більша частинаостанньої буде передаватися горизонтальними каналами зв’язку. Іншими словами,відбудеться поступовий відхід від монополії ієрархічних систем і перехід дооптимального поєднання їх з мережними. Процес визначення форм взаємодіїсуб’єктів системи місцевого самоврядування не може бути одноразовою дією, томущо постійний суспільний розвиток вимагає адаптації органів їх структурнихпідрозділів до нових умов, вимог, очікувань і запитів суб’єктів громадськихвідносин. Значне поширення вищеописаних змішаних структур у вигляді проектнихгруп, координаційних комісій, комітетів, робочих груп, що доповнюють основнуієрархічну структуру, пояснюється необхідністю ефективного вирішення широкогоспектру завдань, які не можуть бути розв’язані лінійними структурами.
Таким чином,оптимальне поєднання різних форм взаємодії органів і посадових осіб місцевогосамоврядування дає змогу: а) ліквідувати дублювання функцій у системі місцевогосамоврядування, розпилювання сил органів, посадовців і коштів місцевогобюджету; б) отримувати найбільш повну й достовірну інформацію про всі процеси,які відбуваються на місцевому рівні; в) виявити недоліки і сформулювативідповідні пропозиції щодо їх усунення; г) підвищити результативність,ефективність і дієвість системи місцевого самоврядування в цілому й кожного їїсуб’єкта окремо.
Завданнямподальших досліджень вважаємо створення системи аналізу і плануваннякомплексних та організаційних змін, інструментарію визначення структурних,процесних, інформаційних і соціальних параметрів для проектування адекватнихорганізаційних структур, які дозволять забезпечити ефективну й скоординованувзаємодію всіх органів і посадових осіб місцевого самоврядування при реалізаціїїх функцій і повноважень.
Списоклітератури
1. Бабаєв В.М. Проблемипідвищення ефективності управління сучасним містом // Актуал. пробл. держ.управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003. – №2 (16): У2‑х ч. – Ч. 1. – С. 28–33.
2. Вебер М. Избранныепроизведения: Пер. с нем./ Сост. и общ. ред. Ю.Н. Давыдова. – М.:Прогресс, 1990. – 808 с.
3. Інноваційна стратегіяукраїнських реформ / Гальчинський А.С., Геєць В.М., Кінах А.К., Семиноженко В.П.– К.: Знання України, 2002. – 336 с.
4. Дзюндзюк В.Б.Ефективність діяльності публічних організацій. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр»,2003. – 236 с.
5. Молодцов О. Типилідерства в контексті парадигм управління (або Що заважає реалізувати принципикомандної роботи?) // Аспекти самоврядування. – 2003. – №3. – С. 15–17.
6. Муніципальне правоУкраїни: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: ЮрінкомІнтер, 2001. – 352 с.
7. Нижник Н.Р. Государственно-управленческиеотношения в демократическом обществе. – К.: ИГП НАН Украины, 1995 – 207 с.
8. Порядокдокументального оформлення етапів створення об’єкта підприємницької діяльностішляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд // Партнери. – 2004. – №65(серп.–вер.). – С. 14.
9. Принципи Європейськоїхартії місцевого самоврядування. Навч. посібник / М. Пітцик, В. Кравченкота ін. – К., 2000. – 136 с.
10. Советы народныхдепутатов и органы государственного управления / Под ред. Г.В. Барабашева,Ю.М. Козлова. – М.: Изд-во МГУ, 1987. – С. 5.
11. Ткачук А., Агранофф Р.,Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід. – К.: Заповіт,1997. – 186 с.
12. 275–283.