содержание
Введение
Глава 1.Основы правового регулирования установления опеки и попечительства в России
1.1 Историко-правовой анализ развитиязаконодательства в сфере опеки и попечительства
1.2 Современное правовоерегулирование и изменения в институте опеки и попечительства
Глава 2. Анализправового регулирования установления опеки и попечительства над детьми
2.1 Дети, над которыми устанавливаются опека илипопечительство. Опекуны (попечители) детей
2.2 Права детей, находящихся под опекой (попечительством)
2.3 Права и обязанности опекуна (попечителя) ребенка
Глава 3. Пути совершенствованиямеханизма правового регулирования института опеки и попечительства
3.1 Необходимость принятия правовых мер по регулированию опеки и попечительства
3.2 Соотношение федерального законодательства об опеке ипопечительстве с законодательством субъектов РФ
Заключение
Список ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
ПРИЛОЖЕНИЯ
Введение
Настоящая работа посвящена институту установленияопеки и попечительства в семейном законодательстве Российской федерации.
Актуальность данной темы не вызываетсомнений. В соответствии с международным и российским правом изаконодательством, обеспечение интересов детей – основополагающая задачасемейного права. Дети рассматриваются как самостоятельные личности, имеющие смомента рождения определенные права. Одно из самых важных из них – право жить ивоспитываться в семье, быть под опекой и иметь попечителей или приемную семью –закреплено в новом Семейном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1марта 1996 года.
20 ноября 1989 г. в мировомсообществе произошло событие: Генеральная ассамблея ООН единогласнопроголосовала за принятие Конвенции о правах ребенка. 13 июня 1990 г. Конвенциябыла ратифицирована Верховным Советом СССР, а 15 сентября 1990 г. вступила всилу для Российской Федерации. Подписав конвенцию, Россия призналаприоритетность семейных форм устройства детей-сирот перед распространеннойдлительное время практикой передачи таких детей на воспитание в государственныеучреждения.
Тем не менее, в настоящее время вРоссии продолжают сохраняться негативные тенденции, создающие угрозунациональной безопасности. По данным прокурорской и следственной практикиотмечается снижение числа детей, устроенных в семью, и рост числа такназываемых «государственных детей», тех, кто воспитывается в детских домах иинтернатных учреждениях [6, с. 21]. Продолжает существовать внутренний рынокдетей, которые могут быть переданы на усыновление, отмечается значительнаякоммерциализация межгосударственного усыновления. На территории РоссийскойФедерации продолжают незаконную посредническую деятельность по выявлению детей,подлежащих усыновлению, представители различных российских и иностранныхорганизаций. Тем самым нарушается установленный законом принцип приоритетаустройства детей – граждан РФ, оставшихся без попечения родителей, навоспитание в семьи российских граждан. По сведениям компетентных источниковнаблюдаются многочисленные нарушения и злоупотребления в области каквнутригосударственного, так и международного усыновления.
Острота и актуальность этих проблем,стоящих перед российским обществом, требует неотложного разрешения. Принятияграмотных мер по борьбе с коррупцией в деятельности органов, ответственных заподготовку и принятие решений по установлению усыновления. Многие дети остаютсяпо различным причинам без родительского попечения; в этом случае защита ихинтересов возлагается на государство. Именно оно в лице своих органов должносодействовать реализации права каждого ребенка жить и воспитываться внормальной и полноценной семье.
Институт опеки и попечительства носиткомплексный характер, поскольку он включает в себя нормы гражданского права,касающиеся законного представительства лиц, не имеющих дееспособности, либоограниченных в ней, а также административно-правовые нормы, регулирующие отношения,возникающие между опекунами и попечителями и органами опеки и попечительства.Что же касается семейного права, то оно регулирует отношения, возникающие междуопекунами и попечителями и несовершеннолетними детьми, оставшимися безпопечения родителей.
Целью опеки и попечительства надтакими детьми является их содержание, воспитание и образование, а также защитаих прав и интересов.
Опека устанавливается над детьми, недостигшими возраста 14 лет. Попечительство устанавливается над детьми от 14 до18 лет. Следует сказать, что с 2008 года был принят и действует новый закон вданной сфере [5].
Обзор литературы. Проблемные аспектыинститута усыновления, опеки и попечительства, приемной семьи освящаютсямногими российскими юристами. Среди них А.Чучаев, А.Черняк, В.Г. Глухарева, А.З.Дзугаева, Е.Л. Невзгодина, О.Косова, А.Нечаева, С.Трошина и некоторые другиеправоведы теоретики и практики.
Целью работы является, насколько этовозможно, раскрытие проблем правового регулирования и правовой анализ теории ипрактики проблемвоспитания детей, оставшихся без попечения родителей .
Задачами работы является исследованиеследующих вопросов:
1. Историко-правовойанализ развития законодательства в сфере опеки и попечительства
2. Современноеправовое регулирование и изменения в институте опеки и попечительства
3. Дети, надкоторыми устанавливаются опека или попечительство. Опекуны (попечители) детей
4. Права детей,находящихся под опекой (попечительством)
5. Права иобязанности опекуна (попечителя) ребенка
6. Федеральный закон«Об опеке и попечительстве».
7. Соотношениефедерального законодательства об опеке и попечительстве с законодательствомсубъектов Федерации
Объект исследования – комплексобщественных отношения в сфере воспитания детей, оставшихся без попеченияродителей.
Предмет исследования – правовыенормы, регулирующие опеку и попечительство над детьми, оставшихся без попеченияродителей.
ГЛАВА 1. Основыправового регулирования установления опеки и попечительства в России
1.1 Историко-правовой анализ развитиязаконодательства в сфере опеки и попечительства
На любом историческом этапе передобществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, ихжизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признаетчеловека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особоевнимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не всостоянии позаботиться о себе самостоятельно, — это вынужденная обязанностьлюбого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающегособственную безопасность.
В первую очередь необходимость такойзаботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попеченияродителей. В настоящее время, по различным данным, в России без попеченияродителей остались от 1 млн до 3 млн детей, что сравнимо только с периодомначала 1920-х годов, когда к 1922 году в стране насчитывалось почти 7 млнбеспризорников [64]. Сегодня все социальные явления, связанные с детскойбеспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФперечень угроз национальной безопасности [37].
Наиболее благоприятным способомустройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семьеродных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (какправило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а вотношении ребенка — воспитание, но и, что более важно, поддерживают егодуховно. Необходимость в общении — естественная потребность личности, и еереализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми,кто близок в силу родства или иных личных отношений.
И напротив, забота о гражданах можетосуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениямисоциального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав иинтересов граждан недееспособных или не полностью дееспособных является ее затратныйхарактер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания идетские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том,что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязанывозмещать расходы на свое содержание [48, с. 84].
Опека и попечительство — этокомплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все видыпопечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав иинтересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав. Данныйправовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных как с семейным,так и гражданским законодательством.
Опека и попечительство тесно связаныдруг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченнодееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних итех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те жегосударственные органы — опеки и попечительства. Общим для этих институтовявляется и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать правасвоих подопечных.
Каждый участник правовых отношений, втом числе и гражданин, должен обладать правосубъектностью. Она складывается издвух составляющих: правоспособности и дееспособности. Правоспособность — это способностьиндивида иметь права и нести обязанности. Дееспособность — это способностьсвоими действиями приобретать права, принимать на себя обязанности и исполнятьих. Дееспособным гражданин признается по достижении определенного возраста. Вгражданском праве он равен 18 годам. Гражданин, достигший этого возраста,вправе самостоятельно осуществлять весь объем прав и обязанностей, закрепленныйв законе. Существует также понятие частичной дееспособности. Частичнодееспособными признаются лица в возрасте от 14 до 18 лет.
Дееспособность гражданина, достигшего18-ти лет, может быть ограничена решением суда. Причиной этому может послужитьзлоупотребление гражданином спиртными напитками или наркотическими средствами,в том случае, если из-за подобных действий в тяжелое материальное положениеставится его семья. Над ним устанавливается попечительство. Такой гражданинвправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки, распоряжаться своимзаработком и другими доходами он может лишь с согласия попечителя. Еслиоснования, способствовавшие ограничению дееспособности, отпали, суд признаетгражданина полностью дееспособным, попечительство отменяется.
Частично дееспособный гражданин всоответствии с ГК РФ вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком илидругими доходами, совершать мелкие бытовые сделки, вносить вклады в кредитныеучреждения и распоряжаться ими, а также осуществлять другие действия,предусмотренные законом. Более серьезные сделки они могут совершать с согласиясвоих законных представителей, к которым относятся родители, усыновители и попечители.Лица, не достигшие 14-ти лет, признаются в гражданском праве недееспособными.Гражданский закон выделяет в данном периоде два промежутка: с рождения до 6-тилет и с 6-ти до 14-ти лет. Дети, чей возраст соответствует первому промежутку,признаются полностью недееспособными. Малолетние в возрасте от 6-ти до 14-тилет вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки и распоряжаться средствами,предоставленными его законными представителями.
Достижение гражданином 18-ти лет неявляется единственным условием признания его дееспособным. Для того чтобымаксимально полно реализовывать свои права и исполнять обязанности, гражданиндолжен быть психически вменяем. Отсутствие этого фактора ведет к признаниюгражданина недееспособным решением суда и к установлению над ним опеки. Всесделки от лица гражданина, признанного недееспособным, осуществляют его опекуны.Возможна также ситуация, когда гражданин, будучи полностью дееспособным, тем неменее, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности посостоянию здоровья. В этом случае по просьбе гражданина над ним может бытьустановлено попечительство в форме патронажа.
Между опекой и попечительствомсуществуют и определенные различия. Из-за того, что опеку назначают наднедееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридическиедействия. Попечитель является лишь помощником своего подопечного. Учитываявозраст наступления дееспособности, в гражданском праве опеку наднесовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-тилет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.
Острая необходимость в принятииспециального федерального закона об опеке и попечительстве, который собрал бывоедино положения об опеке и попечительстве и четко установил бы права,обязанности и ответственность органов опеки и попечительства, опекунов ипопечителей, назрела давно. Принятый Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» должен дать новые механизмы к осуществлениюопеки. В отношении детей эти механизмы должны работать так, чтобы как можно меньшедетей попадало в дома ребенка, в детские дома, а приемную семью находили бы вРоссии. Чтобы было ясно, о каких механизмах идет речь, обозначу лишь некоторыеиз них.
Если обратиться к недавнейотечественной истории, то благотворительность, тесно связанная с историейпопечительства, получила официальное признание в силу указов 1775 года («Учреждениео губерниях», с разрешением частным лицам и обществам устраиватьблаготворительные общества) и 1869 года (Высочайшее предписание Министерствувнутренних дел утверждать уставы общественных и частных благотворительныхзаведений и получать ежегодные отчеты об их деятельности). Со второй половиныXIX века сохранились документы о деятельности в Нижегородской губернии благотворительныхобществ в различных сферах общественной жизни.
С середины XIX века сохранилисьдокументы Нижегородского губернского попечительства детских приютов,относившегося первоначально к ведомству учреждений императрицы Марии, а сначала XX века входившего в систему Министерства внутренних дел. Председателемэтого органа по должности был губернатор. В состав попечительства входили такжевице-губернатор, губернский предводитель дворянства, директор народных училищ,председатель губернской земской управы, городской голова, директора приютов ижены высших губернских чиновников. Губернское попечительство опиралось на сетьуездных попечительств детских приютов. Состав уездных органов был аналогичным:уездный предводитель дворянства, полицейский исправник, городской голова и др.чиновники. В состав попечительств включались представители купечества иинтеллигенции на правах «почетных членов», с уплатой ежегодного взноса и послеутверждения начальством [58].
Попечительства решали вопросыфинансово-хозяйственного содержания приютов (отопление, освещение, одежда ипитание для воспитанников), рассматривали ходатайства о помещении в приюты, опоощрении служителей приютов и жертвователей. Для особо активных членовпопечительств предусматривались поощрения в виде благодарности «сраспубликованием», повышения по службе, медали.
Бюджет попечительств детских приютовформировался преимущественно из казны и частично от благотворительнойдеятельности. Известны случаи, когда некоторые государственные учреждения браличасть расходов по содержанию приютов на себя (например, губернское управлениеакцизными сборами).
Большинство обществ занималисьсоциальной защитой малоимущих: «Нижегородское общество вспоможения бедным»,общества попечения о детях, «Кружок христианской помощи бедным детям во имя св.Филарета Милостивого» и др. Некоторые общества носили чрезвычайный характер, сфинансированием в том числе и за счет казны, например Нижегородский губернскийблаготворительный комитет, активно действовавший в период голода 1892 года. Всостав этого комитета входили губернатор Н.М. Баранов (председатель), епископ,ряд видных чиновников губернского правления, представители купечества (вчастности, Н.А. Бугров, П.И. Лельков), интеллигенции (В.Г. Короленко), земства(Н.Ф. Анненский), врачи и др. Комитет организовывал открытие бесплатныхнародных столовых, выдачу ссуд деньгами и зерном для нуждающихся, контролировалотправку медикаментов (через общество врачей), всемерно поощрял пожертвования.
Пожертвования делались в двух формах:либо целевая передача какой-либо суммы, либо деньги помещались в банк, апроцент с вклада шел целенаправленно на содержание приюта, богадельни и т.д.(например, приют О.В. Кутайсовой содержался в том числе и на фиксированныйпроцент с ее капитала, помещенного в Александровский Дворянский банк) [58].
В дореволюционной России все нормыинститута опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве.Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности, хотя в 1912 г., например,М. Ошанин высказал мнение, что «призрение вообще, и в частности, покинутыхдетей представляет собою такого рода вопрос, который не может быть отнесен кчьей-либо определенной специальности» [54, с.3].
Позже, как уже указывалось, нормы обопеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечаласьискусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотяаргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, чтоопека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом[14, с. 129]. При этом помещение правил об опеке в Кодекс законов об актахгражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве он объяснял «соображениямизаконодательной техники». Но со временем принадлежность опеки семейному правуперестала оспариваться. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент отмечала распространение «взглядана опеку как на институт семейного права» [55, с. 10]. Однако, например, Г.М.Свердлов считал, что «институт опеки и попечительства в целом рассматриваетсянаукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физическоголица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишьв той мере, в какой они касаются детей и семьи» [63, с. 81].
Основы законодательства Союза ССР исоюзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969 г. сохранилиположения об опеке и попечительстве. В ГК РСФСР 1964 г. (в соответствующихположениях о дееспособности граждан и о деликтах) присутствовали лишь несколькоотдельных норм об опеке. В науке этого периода не был выработан единый подход копределению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, чтозаконодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм «включаетсемейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства» [62,с. 11]. Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтовопеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку игражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанностиопекунов охвачены общей задачей, общим назначением.
Необходимо отметитьнепоследовательность позиции Н.М. Ершовой по этому вопросу. Так, в 1971 г. онаназывала опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права[22, с. 5], а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права(его институт), отмечая, что «в гражданском законодательстве нормы об опеке ипопечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку онивходят составным элементом таких институтов гражданского права, какдееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда» [23, с. 47]. В тоже время уже в 1984 г. ею высказана мысль о том, что опеку и попечительство следуетсчитать «комплексным разделом семейного и гражданского права» [24, с. 10]. Всеэти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому спозиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляютсяошибочными.
Принятие первой части Гражданскогокодекса Российской Федерации [9], в которой содержится десять статей,посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства,ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно этоперемещение состоялось с введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носитназвание «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.
Однако во мнениях современныхправоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единствоне обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [31, с.99], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве вгражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакогопротиворечия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство какгражданско-правовой институт, а для СК — это, прежде всего, форма устройствадетей, оставшихся без родительской заботы» [32, с. 449]. Тем самым А.М.Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительствеодновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позицияявляется неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.
Действительно, СК РФ рассматриваетопеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, чтосоответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.
Л.М. Пчелинцева полагает, чтоинститут опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан нанормах не только семейного, но и гражданского права, а также административногоправа» [59, с. 492]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке каккомплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложеннойЛ.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит изних, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, ане отраслей права.
Современные ученые-цивилисты,рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве,либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целикомпринадлежит гражданскому праву [8, с. 414], либо присоединяются к наиболеераспространенному мнению о том, что это институт комплексный.
Интересно, что во французском правевсе необходимые нормы об опеке размещены в гражданском кодексе (том 1, гл. 2 Xтитула Французского гражданского кодекса). Во второй половине XX в. институтопеки во Франции подвергся весьма значительным изменениям — в текст кодексабыли внесены существенные поправки и дополнения (законами от 14 декабря 1964г., 5 июля 1974 г., 11 июля 1975 г., 23 декабря 1985 г., 10 июля 1989 г., 8января 1993 г.). При этом значительную часть находящихся в настоящее время воФранцузском гражданском кодексе норм об опеке составляют положенияпублично-правового характера. Сам кодекс, как известно, весьма значителен пообъему и охватывает своим регулированием множество отношений. В Гражданскомкодексе Квебека положения об опеке и попечительстве также помещены в книгепервой «О лицах». Соответствующие нормы расположены внутри титула четвертого «Одееспособности лиц» — это главы вторая и третья титула («Об опеке наднесовершеннолетним» и «О режимах надзора над совершеннолетним») [52, с. 62-67].Известно, что на структуру и содержание этого кодекса в значительной степениповлияло французское гражданское право. Место института опеки и попечительствав Гражданском кодексе Квебека сходно с тем местом, которое отводит емуФранцузский гражданский кодекс.
Аналогичным образом решает данныйвопрос и Гражданский кодекс Испании 1889 г. Книга первая этого Кодекса «О лицах»регулирует вопросы гражданства, брака и развода, семейных отношений, опеки ипопечительства. Сходное расположение норм имеет место и в Гражданском законеЛатвийской Республики. Его первая часть носит название «Семейное право», а еечетвертый раздел посвящен целиком опеке и попечительству. Общие положения обопеке и попечительстве помещены в первых разделах Гражданских кодексовКыргызской Республики, Республики Беларусь, Азербайджанской Республики.Гражданское законодательство этих государств по существу мало отличается отгражданского законодательства РФ.
Пандектные системы также размещаютположения об опеке и попечительстве внутри гражданского законодательства,однако относят их к разделу семейных прав. В Японии институт опеки находится вчетвертом разделе Гражданского кодекса, посвященном регулированию семейныхотношений [9, с. 35]. В юридической литературе по зарубежному праву опеку ипопечительство прямо называют гражданско-правовым институтом, состоящим из «комплексамер охраны личных и имущественных прав несовершеннолетних» [16, с. 247].
Тем не менее, институт опеки ипопечительства не везде занимает место среди норм гражданскогозаконодательства. Так, в Гражданском кодексе Республики Казахстан положений обопеке и попечительстве нет. Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 г. «Обраке и семье» содержит разд. 4 «Опека и попечительство», который включаетсоответствующие положения об охране интересов не только несовершеннолетних, нои совершеннолетних подопечных. Таким образом, эта правовая системаразграничивает предметы гражданского и семейного законодательства и определяетместо института опеки и попечительства в соответствии с прежней традициейсоветского права.
1.2 Современное правовое регулированиеи изменения в институте опеки и попечительства
Оригинальность отечественногоинститута опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его нормрасположена одновременно в двух отраслях законодательства — гражданском исемейном.
Представляется, что включение всегоинститута опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно.Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуетсятакое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другогофизического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимыхслучаях также и защиту иных его интересов.
Процесс восполнения заключается вдействиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства,направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей егоинтересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были иостаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) иорганами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этихюридических действий, направленных на достижение юридических последствий, иинициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые ибезо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном.Безусловно, опека и попечительство — это формы устройства лица, но устройствопредполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанностиопекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на еголичность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительствасущественно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна(попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношенийпредметом гражданского законодательства [31, с. 44].
Во-вторых, опека, как отмечалось, недолжна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи,а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можноожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическоесознание наследственных прав на имущество опекаемого» [37, с. 456-457]. Правда,в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом приосуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетниеподопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом,опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требуетналичия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.
В-третьих, по нашему мнению,вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений невозникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условнымтермином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных кчленам семьи в определенных случаях и для определенных целей.
По указанным причинам перемещениеобщих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейноезаконодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системыгражданского законодательства.
В то же время гражданско-правоваяотраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института неозначает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законногопредставительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова [25, с. 97], К.И.Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принятопонимать, возникает в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, апотому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловскийотмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав иобязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер» [65,с. 67].
Институт опеки и попечительстваневозможно определить только как гражданско-правовой институт, посколькузначительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения овыявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства,контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органовгосударственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским.Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих этиорганизаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, непозволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.
Отдельные нормы из законодательства оместном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, немогут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятнымпричинам, основная из которых — назначение института. Поэтому нормызаконодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядоксоздания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочийорганов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления,возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основедругим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля задеятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могутзатрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношенииопекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления ипрекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки ипопечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничениевмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовоерегулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института ипредметом его регулирования.
Дело в том, что большинствоотношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращениемопеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержаниенорм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовойстатус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продажеимущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительстваразрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. Оттого, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степенизависит осуществление права собственности подопечного, права на получение исбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица[49, с. 27].
Данное обстоятельство не позволяетпричислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, таккак не опека существует для органов государственной власти, а, напротив,соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чемсвидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнутьадминистративно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей цельюохрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредствомдеятельности другого физического лица.
Нецелесообразность размещенияинститута опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще однимважным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольномсогласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок(принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чемпользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольноевозникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считатьрассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.
Итак, определяя место норм об опеке ипопечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, чтоопека и попечительство — это институт законодательства. Это утверждениеполностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки(попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняетобщегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностьюорганов государственной власти, а следовательно, подлежит комплексномуправовому регулированию. Тем не менее комплексный характер системы норм обопеке не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данногоинститута и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.
Граждане Российской Федерациивступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской,политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеютсоответствующие права и обязанности [44, с. 87].
Опека устанавливается над:малолетними; гражданами, признанными судом недееспособными вследствиепсихического расстройства.
Попечительство устанавливается над: несовершеннолетнимив возрасте от 14 до 18 лет; гражданами, признанными ограниченно дееспособными.
Опека и попечительствоустанавливается над несовершеннолетними в случае, если они остались безродительского попечения (родители (усыновители) отсутствуют, лишеныродительских прав или уклоняются от их воспитания). Опекуны совершают сделки отимени своих подопечных, а попечители дают согласие на совершение сделок.Обязанности опекуны и попечители исполняют безвозмездно, если иное непредусмотрено законом.
Государственная семейная политика вцелом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу(жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное иадминистративном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовымзаконодательством и законодательством о соцобеспечении).
В этом направлении сделаны нужныешаги — принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке ипопечительстве» (далее — Закон о попечительстве) [12] также обусловленоразвитием конституционных положений и определяет пути реформированиязаконодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфереобщественных отношений.
Достаточно символичным является факт,что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересовотдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год,объявленный в России годом семьи [13].
На заседании Организационногокомитета по проведению в 2008 г. года семьи Д.А. Медведев подчеркнул: «Годсемьи в нашей стране — это не набор памятных дат, не набор праздников иразвлечений, это все-таки большая работа, работа практическая, работаисследовательская. Нам необходимы новые современные исследования в областиэкономики, посвященные семье как первичной ячейке государства и общества, областипсихологии и права» [69, с. 64].
Институт опеки и попечительства вроссийском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и всовременных условиях требует качественно нового правового регулирования.
Между тем опека и попечительство — комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского исемейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, чтообусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видамиохраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественныхправ).
Принятие Закона о попечительствевызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений вдействующее законодательство (Гражданский (часть первая) [9], Жилищный [11] иСемейный [10] кодексы РФ).
Применение Закона о попечительствепредполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормыЗакона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативныхактов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросовпредполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.
Необходимо проанализировать рядпринципиальных положений Закона, связанных с регулированием опеки ипопечительства, а следовательно, и охраной прав и интересов соответствующихкатегорий граждан.
Заслуживает внимания предметрегулирования Закона (п. 1 ст. 1), который представляет специфическиеобязательственные правоотношения в сфере опеки и попечительства. Законодательсформулировал достаточно широкий спектр подлежащих регулированию такихотношений. Тем самым положения Закона ориентированы на применение гражданскихправ и обязанностей в сфере как семейных, так и гражданских правоотношений.Органично включены в состав регулирования не только гражданско-правовые и семейно-правовыеотношения, но и публично-правовые аспекты опеки и попечительства.
Законодатель воспринял двоякий подходв использовании термина «опека» в юридическом обиходе. Опека для целей Закона — не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребываниенесовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинскомили социальном учреждении (п. 2. ст. 1).
Особенности регулированиязакрепляются в отношении установления, осуществления и прекращения опеки ипопечительства над несовершеннолетними гражданами. В данном случае применяютсянормы Семейного кодекса РФ (ст. 145-150). При этом в соответствии сКонституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместномведении Российской Федерации и ее субъектов. Тот же самый принцип разделениясфер нормотворчества заложен в семейном законодательстве (ст. 3 СК РФ).
Установлена зависимость применениязаконов субъектов Федерации от положений Закона о попечительстве, котораяопределяется спектром решаемых вопросов. На уровне субъектов Федерации могутбыть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшиеотражение (решение) в комментируемом законе. При этом особенности опеки и попечительстванесовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Федерации в частивопросов, отнесенных к их ведению.
Деятельность по опеке ипопечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) свободного принятия гражданиномобязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполненияопекуном или попечителем своих обязанностей;
2) контроля над деятельностью поопеке и попечительству;
3) обеспечения защиты прав и законныхинтересов подопечных (ст. 5 Закона).
В большинстве случаев определялосьвозложение обязанностей по организации деятельности по опеке и попечительствуна субъекты Федерации, которые делегировали свои полномочия органам местногосамоуправления. Муниципальные органы власти применительно к своим условиям ипотребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки ипопечительства. Законом вводится новое правило: теперь органами опеки ипопечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации.Исполнение полномочий соответствующих органов и их правовой статусрегламентируется на основе актов, принимаемых органами власти субъектовФедерации (п. 1 ст. 6 Закона) [30, с. 23].
Основные задачи органов опеки ипопечительства вытекают из принципов государственного регулирования,определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки ипопечительства.
К таковым законодатель относит:
— защиту прав и законных интересовсоответствующих категорий граждан;
— надзор над деятельностью опекунов ипопечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или неполностью дееспособные граждане;
— контроль над сохранностью имуществаи управлением имуществом подопечных либо помещенных под надзор вобразовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающиесоциальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей,оставшихся без попечения родителей (ст. 7 Закона).
В статье 8 Закона закреплены основныеполномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельностисреди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:
1) учетные — выявление и учет лиц,нуждающихся в опеке (попечительстве), учет лиц, желающих стать опекунами(попечителями);
2) контрольно-надзорные — надзор наддеятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещенынедееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных,соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных,обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами(попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностейопекунов (попечителей);
3) разрешительные — выдача разрешенийна совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельноепроживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;
4) защитно-представительские — обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или обограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным,если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным илибыл ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов ипопечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоровдоверительного управления имуществом подопечных; представление законныхинтересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой (попечительством),в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов илипопечителей по представлению законных интересов подопечных противоречатзаконодательству, интересам подопечных;
5) партнерские — подготовка впорядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание статьопекунами или попечителями, либо принять детей, оставшихся без попеченияродителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими правпо исполнению обязанностей опекунов или попечителей.
Деятельность по осуществлению опеки ипопечительства имеет социально значимый характер и связана с надлежащимобеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии сзаконом в полной мере реализовать свои права и интересы. Поэтому с учетоминтересов подопечных Закон предъявляет специальные требования к лицам, которыевправе выступать опекунами или попечителями (п. 1 ст. 10).
Законодатель закрепляет право органаопеки и попечительство запрашивать информацию о лице, изъявившем желаниеоформить опеку (попечительство), как от самого кандидата, так и от компетентныхорганов. Причем данное право органа опеки определяется как его безусловнаяобязанность в целях подбора достойного кандидата для выполнения опекунских илипопечительских функций (п. 2 ст. 10).
При этом устанавливается переченьлиц, которые в преимущественном порядке имеют право быть опекуном (попечителем)подопечного:
1) бабушки и дедушки, родители,супруги, совершеннолетние дети, совершеннолетние внуки, братья и сестры совершеннолетнегоподопечного;
2) бабушки и дедушки,совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного.
Первоочередность в предоставленииправа указанным лицам быть опекунами (попечителями) определена близкойродственной либо семейной связью с подопечным.
Законодатель определяет возможностьназначения подопечному нескольких опекунов. Такая новелла соответствует общеймировой практике установления опекунских отношений. При этом как в случае смножественностью лиц в обязательстве (ст. 322 ГК РФ) они несут за свои действиясолидарную ответственность. Это означает совместное бремя последствий неисполнения(ненадлежащего исполнения) возложенных на них обязанностей. Действующеезаконодательство такую возможность устанавливает в нормах семейного права для случаевсоздания приемной семьи (п. 7 ст. 10).
Представительство и защита прав изаконных интересов подопечных при назначении им нескольких опекунов илипопечителей осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями; приэтом допускается передача полномочий по ведению дел подопечного одному изопекунов (попечителей) на основании доверенностей.
Одно и то же лицо может быть опекуномили попечителем нескольких подопечных исходя из их интересов. Такое решениепринимает орган опеки и попечительства.
Интересы подопечного не должныущемляться. Противоречие интересов между подопечными и опекуном (попечителем)законодатель рассматривает как основание для назначения органом опеки ипопечительства каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникшихпротиворечий (п. 10 ст. 10). Таким представителем может стать социальный работник,общественный инспектор, утвержденный в установленном порядке и полномочныйоказать необходимую помощь.
Закон вводит новый институт опеки ипопечительства — предварительную опеку (ст. 12 Закона). Институтпредварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктованв первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособноголица.
Потребность в предварительной опекевозникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такаяситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77СК РФ).
Опекуном или попечителем может бытьтолько совершеннолетний дееспособный гражданин. Акт о предварительной опеке илипопечительстве может быть вынесен на основании предоставленного документа,удостоверяющего личность (например, паспорта) конкретного лица, и соответствиянеобходимым требованиям условий его жизни.
При этом орган опеки и попечительстваразрешает вопрос о назначении опекунов (попечителей) без предоставления иминеобходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья.
Законом предусмотрен механизмустановления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период ихвременного отсутствия по уважительным причинам (ст. 13).
Назначение опекуна или попечителя вэтом случае не рассматривается как санкция и не является основанием для лишенияили ограничения родительских прав.
Обращение родителя в орган опеки ипопечительства с соответствующим заявлением при наличии уважительных причинсвидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на периодсвоего отсутствия. Такие действия родителей ведут к так называемой срочнойопеке.
Срочная опека (попечительство) – этоопека (попечительство), устанавливаемая органом опеки и попечительства наопределенный период времени, указанный в акте о назначении опеки(попечительства). Такой вид опеки необходим в ситуации временного отсутствиязаконных представителей ребенка (например, длительная командировка).Прекращение такой опеки и соответственно полномочий опекуна (попечителя)связывается с истечением срока, на который она была назначена.
Нормы закона закрепляют правородителя определить опекуна (попечителя) своего ребенка на случай своей смерти.Закон определяет возможность соответствующего распоряжения органу опеки ипопечительства в заявлении, подписанном родителем с указанием даты написания.
В статье 14 Закона определенавозможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости отформ опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор обосуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор опатронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Для возникновения правоотношений повозмездному осуществлению опеки и попечительства необходимо издание органомопеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя) и заключение сним соответствующего договора.
Законодатель устанавливаетпоследствия уклонения органа опеки и попечительства от заключениясоответствующего договора. Опекун (попечитель) вправе предъявить к органу опекии попечительства требования, указанные в статье 445 ГК РФ, определяющей правилазаключения договора в обязательном порядке.
Отношения по опеке и попечительствуво многом приобретают гражданско-правовую природу, определяя полномочия опекуна(попечителя) в гражданском законодательстве. При этом обязанности опекуна(попечителя) должны реализовать его волю и интерес, что может быть подкрепленовстречным предоставлением имущественного характера. На этих принципах строятсяотношения между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства.
Кроме того, Семейный кодекс РФ (ст.148) также следует возмездности осуществления обязанностей из опеки(попечительства). Аналогию можно провести с нормами о приемной семье (ст. 152)определяющей применение положений об опеке и попечительстве к отношениям,возникающим из договора о приемной семье.
Закрепляется принцип раздельногоимущественного режима опекунов (попечителей) и подопечных. Собственностьопекунов (попечителей) отделена от собственности подопечных. Имущество,принадлежащее подопечному, находится в его собственности. Равным образом этоправило распространяется на алименты, пенсии, пособия и иные социальныевыплаты, которые предоставляются на содержание подопечных (ст. 17 Закона).
Установлена обязанность опекуна(попечителя) принять имущество подопечного от лиц, осуществлявших его хранение.Имущество должно быть принято по описи (п. 1 ст. 18).
При необходимости постоянногоуправления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного орган опеки ипопечительства заключает с управляющим, определенным этим органом, договор одоверительном управлении таким имуществом (п. 1 ст. 38 ГК РФ).
Устанавливается обязанность опекуна(попечителя) незамедлительно обратиться с иском в суд об истребовании имуществаподопечного из чужого незаконного владения при наличии таких оснований (п. 4ст. 18).
В качестве иных мер, направленных назащиту имущественных прав и интересов подопечного, могут выступитьсоответствующие обращения опекуна (попечителя), например, в органы опеки ипопечительства, прокуратуру и т.п.
Общие правила определяют, что опекун(попечитель) обязан:
— доходы от имущества подопечногорасходовать в пользу подопечного;
— не совершать сделки, влекущиеуменьшение в имущественной сфере подопечного;
— получать у органа опеки ипопечительства согласие на совершение определенных сделок с имуществомподопечного.
Аналогические обязанности удоверительного управляющего при управлении имуществом подопечного (ст. 19Закона).
Закон запрещает договор займа(кредита) с участием подопечного. Кроме того, установлен общий запрет передачиимущества в заем. Исключение составляет заем, когда возврат займа обеспеченипотекой (залогом недвижимости). Установлен общий запрет на отчуждениенедвижимого имущества подопечного (ст. 20 Закона).
К сделкам, на совершение которыхпредварительное разрешение должно быть получено, закон относит:
а) сделки, связанные с обременениемимущества:
— сдача имущества в наем;
— сдача имущества в аренду;
— сдача имущества в безвозмездноепользование;
— сдача имущества в залог;
б) сделки, связанные с отчуждениемимущества:
— купля-продажа имущества;
— обмен имущества;
— дарение имущества;
в) сделки, влекущие отказ от принадлежащихправ, раздел имущества и выдел из него долей;
г) сделки, влекущие уменьшениестоимости имущества.
К их числу закон также относит отказот иска, поданного в интересах подопечного; заключение в судебномразбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; заключение мировогосоглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечныйявляется взыскателем.
Имущественные права ограниченнодееспособных граждан подлежат охране по правилам статьи 37 ГК РФ. При этомохрана соответствующих прав таких лиц регулируется аналогичным образом справами несовершеннолетних и полностью недееспособных совершеннолетних лиц.
Компетенцией по осуществлению надзораза деятельностью опекунов и попечителей наделены органы опеки и попечительства.Установлена обязанность органа опеки и попечительства осуществлять проверкуусловий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законныхинтересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества (ст. 24 Закона).
Опекун (попечитель) обязан предоставлятьотчет ежегодно до 1 февраля текущего года в письменной форме о хранении,использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного(состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взаменотчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного,расходах, произведенных за счет имущества подопечного) за предыдущий год сприложением оправдательных документов.
Закон определяет обязанность опекуновнести ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных. Следуетруководствоваться общим правилом гражданского законодательства: вред,причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненныйимуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом,причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).
Кроме того, установлена возможностьприменения к опекунам (попечителям) мер уголовной и административнойответственности за свои действия или и бездействие (ст. 26 Закона).
К числу таких действий законодательотносит издание не соответствующего законодательству акта органа опеки ипопечительства, повлекшего причинение вреда подопечному (ст. 28 Закона). Приэтом особо оговаривается, что вред подлежит возмещению по правилам гражданскогозаконодательства. Это позволяет подопечному либо лицу, выполняющему функции опекуна(попечителя), предъявить к органу опеки и попечительства (должностному лицуоргана) иск в суд в порядке статьи 1069 ГК РФ, устанавливающей ответственностьза вред, причиненный государственными органами, органами местногосамоуправления, гражданину или юридическому лицу [39, с. 13].
Основанием для прекращения опеки ипопечительства является:
— смерть опекуна и попечителя либоподопечного;
— истечение срока действия акта оназначении либо отстранение опекуна или попечителя от исполнения своихобязанностей;
— судебное решение о признанииподопечного дееспособным;
— отмена ограничений дееспособностиподопечного по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства.
Предусматривается возможностьпостоянного и временного освобождения опекуна и попечителя от выполнениясоответствующих обязанностей, если это идет вразрез с интересами подопечного ввопросах воспитания, образования и иных нематериальных отношений, отстраненияорганами опеки и попечительства опекунов (попечителей) от исполнения имивозложенных на них обязанностей. При этом отстранение в отличие от освобождения(в том числе временного) рассматривается как санкция в отношении опекуна илипопечителя в случае ненадлежащего исполнения им обязанностей (ст. 29 Закона)[30, с. 47].
Закон определяет права подопечных,опекунов и попечителей на установленные в законодательном порядкесоответствующие формы поддержки. В соответствии с конституционнымраспределением предметов ведения вопросы опеки и попечительства закреплены всовместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым законодательустанавливает соответствующие источники поддержки: федеральный бюджет и бюджетысубъектов Федерации.
Доходы подопечного гражданина, в томчисле доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, заисключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно,расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного и спредварительного разрешения органа опеки и попечительства.
Суммы форм обеспечения, выплачиваемыхнепосредственно на нужды опекуна (попечителя), принадлежат опекуну илипопечителю и расходуются ими по своему усмотрению. На эти суммы подопечный неимеет права. Определяется возможность установления субъектами Федерации видов(форм) обеспечения, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 31Закона).
Выводы. Таким образом, в целомреформирование законодательства об опеке и попечительстве должно способствоватьрешению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорийлиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества.
При этом действие Федерального законаоб опеке должно дать оценку эффективности практики опеки и попечительства инаправлений законотворческой деятельности в данной сфере общественныхотношений.
Глава 2. Анализправового регулирования установления опеки и попечительства над детьми
2.1 Дети, над которымиустанавливаются опека или попечительство. Опекуны (попечители) детей
Оставшимися без попечения родителейзакон признает детей, родители которых умерли, лишены родительских прав,ограничены в этих правах, признаны судом недееспособными, больны, длительноотсутствуют, уклоняются от воспитания либо от защиты прав и интересов своихдетей, в том числе отказываются взять их из воспитательных и аналогичныхучреждений (п. 1 ст. 121 СК).
Опека устанавливается над малолетними(т.е. детьми до 14 лет), попечительство — над несовершеннолетними в возрасте от14 до 18 лет. Опекуны заключают от имени подопечных все необходимые сделки.Попечители дают согласие на сделки, которые лица от 14 до 18 лет не могутсовершать самостоятельно (например, операции с недвижимостью) 10, с. 58].
По общему правилу опекуны(попечители) назначаются по месту жительства детей и — в порядке исключения (например,когда ребенок уже проживает в его семье) — по месту жительства опекуна(попечителя).
Опекун или попечитель освобождаетсяот своих обязанностей в случае возвращения ребенка родителям или егоусыновления.
Если ребенок помещается ввоспитательное либо аналогичное учреждение, то орган опеки и попечительстватакже освобождает опекуна (попечителя), но при условии, что это не повредитинтересам ребенка.
При наличии уважительных причин(болезнь, имущественные проблемы, отсутствие взаимопонимания с подопечным ит.п.) опекун (попечитель) может быть освобожден от обязанностей по своейпросьбе.
При ненадлежащих, в том числекорыстных, действиях опекуна или попечителя орган опеки и попечительства можетего отстранить и привлечь к предусмотренной законом ответственности. Так, вслучаях, когда подопечный оставлен без надзора и необходимой помощи, его жизньили здоровье в опасности, возможна уголовная ответственность по ст. 125 УК.
Кроме того, орган опеки ипопечительства вправе предъявить к опекуну (попечителю) иск о возмещении вредаребенку, согласно ст. 1022 ГК.
Когда подопечный достигает 14 лет,опека над ним прекращается; при этом опекун автоматически становитсяпопечителем.
Попечительство прекращается такжеавтоматически, когда ребенку исполняется 18 лет, а равно при вступлении его вбрак ив случае эмансипации.
В соответствии со ст. 35 ГК, ккоторому отсылает семейное законодательство (см. ст. 145 СК), опекуны(попечители) детей назначаются органом опеки и попечительства:
а) по месту жительства детей;
б) при наличии заслуживающих вниманияобстоятельств — по месту жительства опекуна (попечителя).
Такое лицо должно быть назначено впределах месяца со дня, когда орган опеки и попечительства узнал, что ребенокостался без родителей или без их заботы.
Глава указанного органа подписываетакт об установлении опеки или попечительства. Он может быть обжалован в судблизкими родственниками ребенка, а также прокурором (если он сочтет, что этотакт принят с нарушением закона).
Однако подача жалобы неприостанавливает действия акта — опекун (попечитель) приступает к своимобязанностям немедленно. Его полномочия подтверждаются удостоверением, выданнымместной властью (органами опеки и попечительства).
Опекунами (попечителями) назначаюттолько совершеннолетних дееспособных граждан, давших согласие исполнять данныефункции. При назначении должны учитываться нравственные и иные личные качества,способность быть опекуном (попечителем), отношения между ним и ребенком, междуребенком и членами семьи кандидата в опекуны (попечители), а если можно выявитьжелание ребенка — то и это.
И комментируемая статья 146, и ст. 35ГК перечисляют лиц, которые не могут быть опекунами (попечителями). Это люди:
1) не достигшие 18 лет (даже если ониэмансипированы или находятся в браке);
2) признанные судом недееспособнымиили ограниченно дееспособными;
3) лишенные родительских прав илиограниченные в этих правах;
4) отстраненные ранее от выполненияобязанностей опекунов;
5) бывшие усыновители, еслиусыновление отменено по их вине;
6) больные хроническим алкоголизмомили наркоманией;
7) страдающие иными недугами, которыене позволяют воспитывать ребенка либо опасны для него. Соответствующий переченьутвержден постановлением Правительства РФ от 01.05.96 № 542 (туберкулез,заболевания внутренних органов и нервной системы, опорно-двигательногоаппарата, онкологические, инфекционные; все болезни и травмы, приведшие кинвалидности, которые исключают трудоспособность, и т.д.).
Детям, которые воспитываются наполном гособеспечении, т.е. содержатся в домах ребенка, детских домах, домахинвалидов и проч., опекуны и попечители не назначаются; их функции возлагаютсяна администрацию названных учреждений [37, с. 11].
Одному ребенку может быть назначентолько один опекун (попечитель).
В то же время один человек может опекатьсразу нескольких детей (например, братьев и (или) сестер).
Опека (попечительство) над детьми,находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учрежденияхсоциальной защиты населения:
Передача ребенка в воспитательное илианалогичное госучреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попеченияродителей, — одна из форм устройства несовершеннолетних. По п. 1 ст. 123 СКорган опеки и попечительства прибегает к этому в случаях, когда ребенка неудалось передать на усыновление, под опеку (попечительство) или в приемнуюсемью, а также когда его нужно устроить на время, поскольку истек месячныйсрок, данный этому органу ст. 35 ГК (см. коммент. к ст. 146). Согласно ст. 1Федерального закона от 21.12.96 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях посоциальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»,понятием «воспитательные и аналогичные им учреждения» охвачены [10]:
а) образовательные учреждения, вкоторых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиесябез попечения родителей;
б) учреждения социальной помощи(детские дома-интернаты для умственно отсталых и физически недостаточных;социально-реабилитационные центры помощи детям; социальные приюты);
в) учреждения системы здравоохранения(дома ребенка, где находятся дети до полутора лет);
г) другие учреждения, создаваемые вустановленном порядке.
Так, в связи с общественно опаснымидействиями дети, оставшиеся без родителей, могут помещаться всоциально-реабилитационные центры для несовершеннолетних с девиантнымповедением.
Их конкретные обязанности в качествеопекунов (попечителей) закреплены в уставах (положениях) о таких учреждениях.
2. Детям, которые находятся на полномгосударственном обеспечении, опекуны (попечители) не назначаются, поскольку ихобязанности исполняет (автоматически) администрация вышеназванных учреждений.
До устройства детей на воспитание(т.е. до передачи на усыновление, под личную опеку или попечительство либо вприемную семью) эти обязанности выполняют органы опеки и попечительства.Установить опекунство (попечительство) возможно и после устройства ребенка вгосучреждение.
В то же время возможна ситуация,когда сам опекун (попечитель) временно помещает ребенка, например, всоциально-реабилитационный центр; в подобных случаях он сохраняет свои функции,т.е. права и обязанности относительно подопечного.
Контроль за условиями жизни в детскихгосучреждениях возложен на органы опеки и попечительства (т.е. на органыместного самоуправления).
Это значит, что данные органы вправев любое время их посещать, обследовать, выслушивать воспитанников и персонал,составлять при необходимости соответствующие акты и т.д. Параллельно непрекращается поиск возможности устроить ребенка на усыновление, под опеку илипопечительство конкретного гражданина либо в приемную семью, поскольку это больше,нежели госучреждение, отвечает понятию «среда, замещающая родителей».
Эти же органы защищают прававыпускников вышеназванных учреждений, а именно:
а) проверяют, выданы ли выпускникам,поступающим в учебное заведение и на работу, необходимые документы,единовременные денежные пособия, комплекты сезонной обуви и одежды либо деньгипо стоимости такого комплекта и проч.;
б) проверяют, зачислены ли набанковский счет выпускника сумма полученных на него алиментов и 50% дохода отих обращения (см. п. 2 ст. 84 СК);
в) принимают меры:
по трудоустройству выпускника;
по обеспечению его жильем, имея ввиду, что он сохраняет право собственности на жилое помещение или правопользования жильем, а при отсутствии такового — право его получить (см.коммент. к ст. 148, 149);
по выплате пенсий, пособий и т.д.;
г) назначают выпускнику, которому неисполнилось 18 лет, попечителя либо сами исполняют эту функцию (если попечительне подыскан или когда в этом нет смысла, поскольку выпускник скоро станетсовершеннолетним, требует эмансипации, собирается вступить в брак).
2.2 Права детей,находящихся под опекой (попечительством)
Права ребенка под опекой(попечительством) и в воспитательном госучреждении, в основном идентичны.Поэтому рассмотрим сначала общее, а затем коснемся особенностей.
И те, и другие дети:
а) имеют право на содержание,воспитание, образование, всестороннее развитие и уважение их человеческогодостоинства. Здесь есть только один нюанс: детские учреждения находятся нагосбюджете, тогда как опекун (попечитель) ежемесячно получает деньги дляподопечного согласно Положению о порядке выплаты денежных средств на питание,приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой(попечительством), утв. приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199;
б) имеют право на алименты, пособия идругие социальные выплаты. Нюанс: если госучреждение обязано (см. коммент. кст. 84) накапливать алиментные суммы в банке и может использовать на детей лишь50% от обращения этих сумм (а остальные 50% добавляются на счета детей, когдаони становятся выпускниками), то опекуну разрешено целиком использоватьпричитающиеся детям выплаты на их содержание [19, с. 28];
в) сохраняют право собственности наимущество, в том числе на недвижимость, жилое помещение; сохраняют право назакрепленное за ними жилое помещение — на весь период пребывания вобразовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также вучреждениях всех видов профессионального образования независимо от формсобственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на периоднахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы — правоего получить в соответствии с жилищным законодательством. Если же они не имеютзакрепленного жилого помещения, то могут получить его вне очереди (ст. 8Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защитедетей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Аналогичная нормазакреплена в ст. 57 ЖК.
По Федеральному закону «Одополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей» предоставляемое им жилье должно быть: равноценно ранеезанимаемому; не ниже установленных социальных норм;
г) обладают правами, предусмотреннымист. 55-57 СК, т.е.: могут общаться с родителями и другими родственниками (еслиэто не противоречит интересам детей и родители не лишены своих прав);
находятся, согласно п. 2 ст. 56 СК,под защитой закона от злоупотреблений со стороны родителей и лиц, которые ихзамещают. При этом ребенку позволено самостоятельно обратиться в орган опеки ипопечительства. Причем в ст. 148 это право выделено как самостоятельное, а вст. 149 названо в п. 2 наряду с другими общими правами, которые принадлежат детямнезависимо от того, потеряли они родительское попечение или нет;
вправе выражать свое мнение.
Дальнейшее касается разницы в правахдетей, находящихся под опекой (попечительством), и детей, пребывающих ввоспитательных учреждениях.
Подопечный ребенок имеет возможностьвоспитываться и жить в семье опекуна (попечителя), испытывать его заботу.Ребенку, достигшему 16 лет, орган опеки и попечительства позволяет раздельноепроживание при условии, что это не повредит его развитию, интересам, правам.
Дети, находящиеся в воспитательных(аналогичных) госучреждениях, всего этого лишены, зато имеют льготы приустройстве на работу, учебу.
На основе Федерального закона «Одополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей» (ст. 9):
ищущим работу впервые изарегистрированным в органе службы занятости выплачивается пособие побезработице в течение шести месяцев в размере среднего уровня зарплаты,сложившегося в данном субъекте Федерации.
Одновременно с этим осуществляется ихпрофориентация, профподготовка и трудоустройство;
высвобождаемых с предприятий в связис их ликвидацией, сокращением штата работодатели (их правопреемники) обязаныобеспечить — за счет собственных средств — необходимое профобучение споследующим трудоустройством в данной или другой организациях.
Выпускники имеют право навнеконкурсный прием (при успешной сдаче экзаменов) в государственные имуниципальные учебные заведения (ст. 26 Закона РФ «Об образовании» в ред.Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ); поступившим (в возрасте от 18 до 23лет) положено полное гособеспечение. Мальчики-сироты могут быть приняты всуворовское военное, нахимовское военно-морское или военно-музыкальное училище(ст. 19 Федерального закона от 28.03.98 № 53-ФЗ «О воинской обязанности ивоенной службе») [10, ст.150].
Права детей, оставшихся без попеченияродителей и находящихся в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях иучреждениях социальной защиты населения:
1. Права ребенка под опекой(попечительством) и в воспитательном госучреждении, в основном идентичны.Поэтому рассмотрим сначала общее, а затем коснемся особенностей.
И те, и другие дети:
а) имеют право на содержание,воспитание, образование, всестороннее развитие и уважение их человеческогодостоинства. Здесь есть только один нюанс: детские учреждения находятся нагосбюджете, тогда как опекун (попечитель) ежемесячно получает деньги дляподопечного согласно Положению о порядке выплаты денежных средств на питание,приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой(попечительством), утв. приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199;
б) имеют право на алименты, пособия идругие социальные выплаты. Нюанс: если госучреждение обязано накапливатьалиментные суммы в банке и может использовать на детей лишь 50% от обращенияэтих сумм (а остальные 50% добавляются на счета детей, когда они становятсявыпускниками), то опекуну разрешено целиком использовать причитающиеся детямвыплаты на их содержание;
в) сохраняют право собственности наимущество, в том числе на недвижимость, жилое помещение; сохраняют право назакрепленное за ними жилое помещение — на весь период пребывания вобразовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также вучреждениях всех видов профессионального образования независимо от формсобственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на периоднахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы — правоего получить в соответствии с жилищным законодательством [3, с. 91].
Если же они не имеют закрепленногожилого помещения, то могут получить его вне очереди (ст. 8 Федерального закона «Одополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей»). Аналогичная норма закреплена в ст. 57 ЖК.
По Федеральному закону «Одополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей» предоставляемое им жилье должно быть: равноценно ранеезанимаемому; не ниже установленных социальных норм;
г) обладают правами, предусмотреннымист. 55-57 СК, т.е.: могут общаться с родителями и другими родственниками (еслиэто не противоречит интересам детей и родители не лишены своих прав);
находятся, согласно п. 2 ст. 56 СК,под защитой закона от злоупотреблений со стороны родителей и лиц, которые ихзамещают. При этом ребенку позволено самостоятельно обратиться в орган опеки ипопечительства. Причем в ст. 148 это право выделено как самостоятельное, а вст. 149 названо в п. 2 наряду с другими общими правами, которые принадлежатдетям независимо от того, потеряли они родительское попечение или нет;
вправе выражать свое мнение.
Дальнейшее касается разницы в правахдетей, находящихся под опекой (попечительством), и детей, пребывающих ввоспитательных учреждениях.
2. Подопечный ребенок имеетвозможность воспитываться и жить в семье опекуна (попечителя), испытывать егозаботу. Ребенку, достигшему 16 лет, орган опеки и попечительства позволяетраздельное проживание при условии, что это не повредит его развитию, интересам,правам.
3. Дети, находящиеся в воспитательных(аналогичных) госучреждениях, всего этого лишены, зато имеют льготы приустройстве на работу, учебу. На основе Федерального закона «О дополнительныхгарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попеченияродителей» (ст. 9):
ищущим работу впервые изарегистрированным в органе службы занятости выплачивается пособие побезработице в течение шести месяцев в размере среднего уровня зарплаты,сложившегося в данном субъекте Федерации.
Одновременно с этим осуществляется ихпрофориентация, профподготовка и трудоустройство;
высвобождаемых с предприятий в связис их ликвидацией, сокращением штата работодатели (их правопреемники) обязаныобеспечить — за счет собственных средств — необходимое профобучение споследующим трудоустройством в данной или другой организациях.
Выпускники имеют право навнеконкурсный прием (при успешной сдаче экзаменов) в государственные имуниципальные учебные заведения (ст. 26 Закона РФ «Об образовании» в ред.Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ [10, ст.150]); поступившим (в возрастеот 18 до 23 лет) положено полное гособеспечение. Мальчики-сироты могут бытьприняты в суворовское военное, нахимовское военно-морское иливоенно-музыкальное училище (ст. 19 Федерального закона от 28.03.98 № 53-ФЗ «Овоинской обязанности и военной службе»)[10, ст.150].
2.3 Права и обязанности опекуна(попечителя) ребенка
Опекун (попечитель) замещает и, визвестном смысле, заменяет ребенку кровных родителей. Поэтому статья 150 СК РФ иобязывает, и управомочивает его воспитывать подопечных в заботе об ихфизическом, психическом, духовном и нравственном развитии.
Выбирая способы воспитаниясамостоятельно, он обязан:
а) учитывать мнение ребенка ирекомендации органа опеки и попечительства;
б) соблюдать требования п. 1 ст. 65СК. Это значит, что опекун (попечитель) не может осуществлять свои прававразрез с интересами ребенка; не смеет обращаться с ним пренебрежительно,жестоко, грубо, уничижающе, оскорбительно, не смеет эксплуатировать детей.Жестокость к подопечным влечет уголовную ответственность по ст. 156 УК.
Как и родители, опекун (попечитель)избирает — с учетом позиции ребенка — форму его обучения (например, домашняяформа, экстернат). При этом ребенку необходимо получить основное общееобразование (т.е. окончить 9 классов школы).
Дети, находящиеся под опекой(попечительством), сохраняют возможность общаться с кровными родителями,другими родственниками (если, конечно, родители не лишены своих прав в судебномпорядке). Но такое общение недопустимо, если идет во вред ребенку.
Опекуны (попечители) вправе требоватьвозврата подопечного, удерживаемого незаконно любыми лицами, будь то хоть егородители. Дела данной категории решаются судом в порядке искового производства.
В иске может быть отказано, есливозврат противоречит интересам ребенка. Как правило, за таким решением судаследует отмена опеки или попечительства.
В соответствии со ст. 36 ГК опекуны ипопечители обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельноепроживание с ребенком, достигшим 16 лет, допустимо с разрешения органа опеки ипопечительства при условии, что это не повредит его воспитанию, не нарушит егоправ и интересов.
Опекуны (попечители) обязаны извещатьорганы опеки и попечительства о перемене своего места жительства.
Статья 37 ГК устанавливает: доходыподопечного (в том числе от управления его имуществом), кроме тех, которыми онвправе распоряжаться самостоятельно (например, ребенок с 14 лет самраспоряжается своим заработком, стипендией, авторским гонораром и т.п.),тратятся исключительно в его интересах и если траты предварительно разрешиторган опеки и попечительства. Без такого разрешения опекун или попечительвправе расходовать лишь суммы, необходимые для содержания ребенка (питание,одежда и т.п.).
Если названный орган заранее неразрешит, опекун не может совершать, а попечитель — давать подопечному согласиена:
а) сделки по отчуждению(купля-продажа, обмен, дарение ит.п.), сдаче внаем (в аренду), в безвозмездноепользование или в залог его имущества;
б) сделки, влекущие отказ отпринадлежащих ему прав, раздел или выдел долей из его имущества;
в) любые другие сделки, влекущиеуменьшение этого имущества.
Опекун, попечитель, их супруги иблизкие родственники не вправе вступать с подопечным во все сделки, крометаких, как передача ему имущества в дар или в безвозмездное пользование, атакже не могут представлять его в сделках или в судебных разбирательствах ссупругом либо близкими родственниками опекуна (попечителя).
Если необходимо постоянно управлятьнедвижимостью или другим имуществом ребенка, то орган опеки и попечительства(согласно ст. 38 ГК) заключает договор доверительного управления с лицом,которое сам назначает (т.н. «доверительный управляющий»). В этом случае опекунили попечитель сохраняет свои полномочия относительно имущества, не переданногов доверительное управление.
В соответствии с п. 5 комментируемойстатьи 150 СК РФ опекун (попечитель) исполняет свои обязанности безвозмездно.Однако, в отличие от усыновителя, он может получать определенные суммы насодержание подопечного.
В настоящее время действует Положениео порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви,мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утв.приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199.
Выплата таких средств назначаетсяорганом опеки и попечительства для каждого ребенка, родители которогонеизвестны или не в состоянии лично его воспитывать, поскольку:
а) лишены родительских прав илиограничены в них;
б) признаны безвестно отсутствующими,недееспособными, ограниченно дееспособными; объявлены умершими;
в) подвержены болезням,препятствующим выполнению родительских обязанностей (в данном случае имеется ввиду Перечень заболеваний, при которых лицо не может усыновить ребенка, принятьего под опеку (попечительство), взять в приемную семью);
г) отбывают наказание висправительных учреждениях или содержатся под стражей в период следствия;
д) разыскиваются органами внутреннихдел в связи с уклонением от уплаты алиментов, отсутствием сведений о месте ихнахождения.
Указанные средства орган опеки ипопечительства выплачивает опекуну (попечителю) лично или почтой ежемесячно.Выплата прекращается: а) когда подопечный достигает совершеннолетия либовступает в брак раньше; усыновлен либо передан на воспитание в приемную семью;устроен на полное гособеспечение; трудоустроен либо объявлен полностьюдееспособным (эмансипированным); б) когда опекун (попечитель) освобожден либоотстранен от исполнения своих обязанностей.
Денежные средства не назначаются,если родители могут содержать своих детей, но добровольно передают их под опекуи попечительство (например, в связи с длительной командировкой).
За вред, причиненный детьми, опекуны(попечители) отвечают так же, как и родители.
Вывод. Итак, мы выяснили, что вроссийском законодательстве предусмотрены четыре формы семейного воспитаниядетей, оставшихся без попечения родителей: усыновление (удочерение), опека(попечительство), приемная семья и детский дом семейного типа как разновидностьприемной семьи. В Семейном кодексе (ст. 125 в редакции Федерального закона от27 июня 1998 г. № 94-ФЗ) усыновление или удочерение (далее – усыновление) являетсяприоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Опека (попечительство) над несовершеннолетнимидетьми, утратившими родительское попечение, — наиболее распространенная формасемейного воспитания. Каждый второй такой ребенок воспитывается опекуном илипопечителем [21, с. 41]. Опекуны выполняют все обязанности родителей. Государствосо своей стороны гарантирует материальное обеспечение подопечного ребенка путемвыплаты средств на его содержание в соответствии с законом. Вопросам опеки ипопечительства посвящены статьи 31-40 Гражданского кодекса РФ и статьи 145-150гл.20 Семейного кодекса РФ.
Цель опеки и попечительства –восполнить недостающую дееспособность определенной категории правоспособныхграждан, полностью или частично не обладающих дееспособностью, и защитить ихинтересы. Опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними детьмив силу их возраста. Этот правовой институт позволяет осуществлять приобретениеи реализацию гражданских прав и обязанностей (за исключением тех, которые носятсугубо личностный характер и не могут быть осуществлены через представителя)недееспособными или не полностью дееспособными детьми с помощью полностьюдееспособных людей, действующих в роли опекунов и попечителей.
В соответствии с гражданскимзаконодательством, опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до14 лет. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершаютот их имени и в их интересах все необходимые сделки (ст.32, 33 ГК РФ). Подостижении малолетним подопечным 14 лет опека над ним прекращается, а егоопекун становится попечителем без дополнительного решения об этом (п.2 ст.40 ГКРФ).
Попечительство устанавливается наднесовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет (ст.32, 33 ГК РФ). Попечитель неявляется законным представителем подопечного. Попечитель осуществляет контрольпутем дачи согласия (письменного) на совершение тех сделок, которые гражданинне вправе совершать самостоятельно; оказывает содействие в осуществлении подопечнымсвоих прав и исполнении обязанностей; охраняют от злоупотреблений со сторонытретьих лиц.
Анализ отношений по установлению,осуществлению и прекращению опеки и попечительства, а также историисоответствующего института законодательства показывает, что в настоящее времяназрела необходимость систематизации норм об опеке (попечительстве) и ее видах,преобразования их совокупности в систему. Требуется не только изменитьсодержание отдельных норм или добавить недостающие, но и придать институтуопеки и попечительства новую форму, обеспечивающую его структурное единство.
ГЛАВА 3. Путисовершенствования механизма правового регулирования института опеки ипопечительства
3.1 Необходимость принятия правовых мер по регулированию опекии попечительства
Опека и попечительство как институтзаконодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм ведином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем всебя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы.
Рассмотрим перспективысовершенствования законодательства об опеке и попечительстве как нафедеральном, так и на региональном уровнях в качестве меры по совершенствованиюправового регулирования форм устройства детей, оставшихся без попеченияродителей.
Возможность принятия специальногоакта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современнойюридической литературе. В последний раз подобная инициатива была предпринята вконце XIX в., но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкойпроекта Гражданского Уложения. Как видно из проектов устава об опеках ипопечительствах, а также Гражданского Уложения, авторы второго документапроигнорировали предложения, выработанные авторами первого. Положения, которыеоказались в проекте Уложения, концептуально отличались от содержанияпредыдущего законопроекта.
Одним из приоритетных направленийгосударственной политики, определяющей в настоящее время административные иэкономические реформы, является забота о формировании здорового поколения,гармонично развивающегося общества.
Совершенствование государственностиобъективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российскогоправа, в том числе в части модернизации правового института опеки ипопечительства, значимость которого определяется потребностью восполнениянедостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан,защиту их прав и интересов.
Конституция РФ предусматриваетгосударственную поддержку детства (п.2 ст.7), защиту детства и семьигосударством (п.1 ст.38). При этом Конституция как основной закон определяетформирование соответствующей нормативной базы.
Государственная семейная политика вцелом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу(жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное иадминистративном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовымзаконодательством и законодательством о соцобеспечении).
В этом направлении сделаны нужныешаги — принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 № 48-ФЗ «Об опеке ипопечительстве» (далее — Закон о попечительстве) также обусловлено развитиемконституционных положений и определяет пути реформирования законодательства озащите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений[5].
Достаточно символичным является факт,что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересовотдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год,объявленный в России годом семьи [14].
Институт опеки и попечительства вроссийском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и всовременных условиях требует качественно нового правового регулирования.
Гражданское законодательство в 90-хгодах восприняло в своих нормах основные положения об опеке и попечительстве,которые до этого момента оставались по большей части институтом семейногоправа.
Между тем опека и попечительство — комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского исемейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, чтообусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видамиохраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественныхправ).
Принятие Закона о попечительствевызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений вдействующее законодательство (Гражданский (часть первая), Жилищный и Семейныйкодексы РФ).
Применение Закона о попечительствепредполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормыЗакона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативныхактов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросовпредполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.
На основании Федерального закона №48-ФЗ уже внесены изменения, в Гражданский кодекс РФ. Он дополнен положением,согласно которому к отношениям, возникающим в связи с установлением,осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным ГКРФ, применяются положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве» ииные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты РоссийскойФедерации (пп. «б» п. 1 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).
Статья ГК РФ, устанавливающаятребования к опекунам и попечителям, дополнена положением, в соответствии скоторым не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, имеющие намомент установления опеки или попечительства судимость за умышленноепреступление против жизни или здоровья граждан (пп. «а» п. 4 ст. 1 Федеральногозакона № 49-ФЗ).
Изменена норма ГК РФ, устанавливающаявозможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своихобязанностей по его просьбе, — теперь такое освобождение от обязанностейопекуна или попечителя возможно вне зависимости от наличия уважительностипричин (подп. «б» п. 6 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ). Конкретизированыположения ГК РФ, касающиеся установления патронажа над совершеннолетнимидееспособными гражданами (п. 7 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).
Также внесены />измененияв Семейный кодекс РФ. Он в свою очередь дополнен новой главой «Устройстводетей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей». Уточнено правовое положение детей,находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попеченияродителей, права и обязанности таких организаций. Предусмотрено право этихорганизаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постояннопроживающих на территории Российской Федерации. При этом временная передача детейне является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основаниираспоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целяхобеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходныхили нерабочих праздничных дней) (п. 23 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Конкретизированы положения ст. 145Семейного кодекса РФ о порядке установления опеки и попечительства над детьми,оставшимися без попечения родителей. Установлено, что устройство ребенка подопеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекунаребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия.Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается,за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей (пп. «в»п. 14 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Семейный кодекс РФ также дополнен ст.148.1, в которой закреплены права и обязанности опекуна или попечителя ребенка(п. 17 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Уточнены понятия «приемная семья» и «приемныеродители» (п. п. 19, 20 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Вводятся новыестатьи, регламентирующие содержание договора о приемной семье и порядокпрекращения такого договора (п. 21 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Усилиягосударства, начиная с 2006 года, направлены на обеспечение более эффективнойполитики по укреплению российской семьи, поддержке детей, оказавшихся всоциально опасном положении, их воспитанию в семейном окружении, а также поформированию позитивного отношения общества к усыновлению (удочерению) и инымформам семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Итоги 2007года подтвердили правильность государственной стратегии, направленной наразвитие семейных форм устройства детей, введение эффективных региональныхсистем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, ихподдержке за счет федерального бюджета в виде выплаты единовременных пособийпри устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на пособия детей в приемнойи опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.
Так, числодетей, оставшихся без попечения родителей, принимаемых в приемные семьи, в 2007году по сравнению с 2006 годом увеличилось почти в 2,5 раза.
Более чем в40 субъектах Российской Федерации замещающие семьи с тремя и более детьмиприравнены к многодетным семьям с распространением на них соответствующихльгот. Во многих регионах активное развитие получает инновационная форма –патронатное воспитание.
Показатели посемейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены вперечень показателей для оценки эффективности деятельности органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Аргументом в пользу принятия необходимыхмер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить исостояние практики действия регионального законодательства. Многиесубъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовомполе» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений -они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства»и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаютсяи акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданскиеправа и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющиепорядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначеннойпричине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью нормгражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральныхактов.
Следует учесть и еще однообстоятельство. Единые акты, посвященные правовому регулированию определеннойсферы общественных отношений (Законы РФ «О банках и банковской деятельности», «Обинвестиционной деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «Отоварных биржах и биржевой деятельности» и проч.), всегда удобны в применении.Соображения удобства, безусловно, не могут являться основными для принятия закона,но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона -собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве,безусловно, не дублируя уже имеющиеся.
Итак, всеми названными причинами всовокупности объясняется, по моему мнению, необходимость принятия необходимыхмер правового регулирования института опеки и попечительства.
Стратегия формирования института правовогорегулирования опеки и попечительства представляется следующей:
1. Практикаработы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения,социальных служб не в полной мере обеспечивает достижение эффективногорезультата профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейногонеблагополучия. Несмотря на некоторые позитивные изменения и совершенствованиетехнологий профилактической и реабилитационной работы с семьями «группы риска»,деструктивные процессы в их жизнедеятельности и, как следствие, лишениеродительских прав остаются в числе основных причин возникновения новыхсоциальных сирот. Так, из 123 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся безпопечения родителей, выявленных в 2007 году, численность детей, оставшихся безпопечения родителей, в результате лишения родительских прав, составило более 65тысяч.
2. Невыработана комплексная система мер стимулирования усыновления детей, оставшихсябез попечения родителей, как наиболее отвечающей их интересам формы семейногоустройства.
3.Наблюдается тенденция увеличения числа детей, повторно возвращаемых вучреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Нередко погоня застатистическими показателями по сокращению интернатных учреждений приводит ктому, что их воспитанники устраиваются не в семьи, а переводятся в иныеучреждения.
4.Распространены нарушения жилищных прав детей, оставшихся без попеченияродителей: отказ в постановке на учет, предоставление непригодного дляпроживания жилья и другие.
5. Системаинтернатного воспитания не обеспечивает полноценную интеграцию в обществовыпускников указанных учреждений.
6. Анализпрактики прокурорского надзора позволяет выделить несколько специальных проблемв сфере охраны прав и интересов несовершеннолетних, решению которых неспособствует в полной мере действующая система законодательства. К нимотносятся: профилактика социального сиротства; своевременное выявлениедетей-сирот и детей, лишенных попечения родителей; подбор надлежащих опекунов,попечителей, социально-правовое, медицинское, педагогическое сопровождениеопекунских семей; организация и повышение уровня воспитания и профилактикиправонарушений в интернатных учреждениях; отсутствие должной постинтернатной,постпенитенциарной социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних.
В целяхобеспечения эффективных мер по защите прав и законных интересов детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей, мы рекомендуем:
1. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщини детей подготовить проекты федеральных законов о внесенииизменений:
1.1.В Семейный кодекс Российской Федерации в части установленияограничений усыновления, опеки или попечительства в отношении лиц, имеющих илиимевших ранее судимость за совершениеотдельныхвидовумышленных преступлений,предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;
1.2.В Уголовный кодекс Российской Федерации в части ужесточенияответственности за незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей,передаче их под опеку или попечительство, в том числе в отношении иностранныхусыновителей.
1.3.В Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Обопеке и попечительстве» в части:
1.3.1.закрепления положения об установлении переходного периода до 1 сентября 2026года, в который законами субъектов Российской Федерации может бытьпредусмотрено, в том числе, совместное осуществление отдельных действий поопеке и попечительству приемными родителями, патронатными воспитателями иуполномоченной организацией органа опеки попечительства в том объеме, которыйпредусмотрен заключенным до 1 сентября 2008 года договором о передаче ребенкана воспитание в приемную семью, либо договором о патронатной семье (патронате,патронатном воспитании) соответственно; сохранение за образовательнымиорганизациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающимисоциальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов по опеке ипопечительству – в том объеме, который в соответствии с указанными договорамиони имеют на день вступления Федерального закона «Об опеке и попечительстве» всилу;
1.3.2.обязательного проведения предварительной проверки сведений о личности опекунаили попечителя, подбираемых для несовершеннолетних, и не являющихся ихродственниками (часть 2 статьи 12).
1.4.В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «Одополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей» в части:
1.4.1.уточнения условий предоставления лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей, а также обучающимся, которые в период обученияпотеряли единственного или обоих родителей, дополнительных мер государственнойподдержки при обучении в образовательных учреждениях начального, среднего ивысшего профессионального образования;
1.4.2.уточнения положения данного Закона об обеспечениидополнительных гарантий права натруд детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа;
1.4.3.распространения права на «бесплатноемедицинское обслуживание» на усыновленных детей, ранее являвшихсядетьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей;
1.4.4.уточнения понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей» в целях изменениястатуса ребенка, переданного на воспитание в замещающую семью исовершенствования государственной статистики, отражающей устройство детей-сироти детей, оставшихся без попечения родителей.
1.5.В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «Одополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей» и Жилищный кодекс Российской Федерациив части условийреализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лициз их числа, на жилое помещение:
1.5.1. раскрытияпонятия «закрепленное жилое помещение», «дети-сироты и дети, оставшиеся безпопечения родителей, не имеющие закрепленного жилого помещения» и включения вчисло последних лиц, утративших жилое помещение в результате сноса дома,пожара, признания его не пригодным для проживания;
1.5.2.установления ответственности за сохранение и предоставление жилья детям-сиротами детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа;
1.5.3.освобождения детей, оставшихся без попечения родителей, от внесения платы зажилое помещение, закрепленное за ними;
1.5.4.закрепления возможности предоставления жилья по договорам социального наймадетям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей,оставшихся без попечения родителей, по последнему месту их жительства или поместу регистрации их рождения.
1.6.В Федеральный закон от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ«Об актах гражданского состояния» в части закрепленияположения, в соответствии с которымрегистрация рождения ребенка, оставленного в родильном доме матерью, сведенья окоторой документально не подтверждены, производится аналогично регистрациирождения найденного (подкинутого) ребенка.
1.7.В Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «Огосударственных пособиях гражданам, имеющим детей» в части уточненияредакции статьи 12.1, определяющей право на получения единовременного пособияпри передаче ребенка на воспитание в семью.
1.8.В Федеральный закон от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «Огосударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» вчасти закрепления положения в соответствии, с которымрегистрация сделок по отчуждению жилого помещения, в котором проживаютнесовершеннолетние, осуществляется на основании согласия органа опеки ипопечительства.
1.9. В Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «Огосударственном пенсионном обеспечении» в части установленияправа на пенсию по случаю потери кормильца для детей, родители которых не былиустановлены или признаны безвестно отсутствующими.
1.10.Обратиться к Полномочным представителям Президента Российской Федерации вфедеральных округах с предложением о проведении окружных совещаний по вопросамобеспечения жильем, трудоустройства, постинтернатного сопровождениядетей-сирот и детей, оставшихся безпопечения родителей.
2. Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам ускорить работу над проектомфедерального закона № 497981-4 «Овнесении изменений в статьи 270 и 286 части второй Налогового кодексаРоссийской Федерации» (в части предоставления налогоплательщику права уменьшатьналоговую базу при исчислении налога на прибыль при условии перечислениясредств общественным организациям, занимающимся благотворительнойдеятельностью).
3. КомитетуГосударственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному ипроцессуальному законодательству ускорить работу над проектом федеральногозакона № 485737-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные актыРоссийской Федерации» (в части уточнения порядка отобрания ребенка принепосредственной угрозе его жизни или здоровью).
4. Правительству Российской Федерации:
4.1. Ускоритьразработку и принятие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральнымзаконом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»:
4.1.1.о порядке и случаях осуществленияобразовательными организациями, медицинскими организациями, организациями,оказывающими социальные услуги, или иными организациями полномочий органовопеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над нимиопеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразившихжелание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся безпопечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейнымзаконодательством (часть 4 статьи 6);
4.1.2. онаделении соответствующего органа исполнительной власти полномочиями поконтролю за деятельностью органов опеки и попечительства и разработкеметодических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству(часть 5 статьи 6);
4.1.3. опорядке подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунамиили попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, всемью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах(пункт 10 часть 1 статьи 8);
4.1.4. оперечне документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление оназначении его опекуном или попечителем, а также сроках предоставления такихдокументов (часть 1 статьи10);
4.1.5. опорядке и сроках заключения договора об осуществлении опеки или попечительства(часть 4 статьи 14);
4.1.6. о предельномразмере вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства засчет доходов от имущества подопечного (часть 2 статьи 16);
4.1.7. осроках, в которые орган опеки и попечительства обязан осуществлять проверкуусловий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законныхинтересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполненияопекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнениюсвоих обязанностей (часть 2 статьи 24);
4.1.8. оправилах ведения личных дел подопечных и формы отчета опекуна или попечителя(часть 5 статьи 25).
4.2. Внестиизменения в типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное постановлениемПравительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 676 в части организациислужбы семейного устройства и сопровождения замещающих семей, а также службыпостинтернатного сопровождения выпускников интернатных учреждений.
4.3. Внестиизменения в Положение «О деятельности органов и организаций иностранныхгосударств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерациии контроле за ее осуществлением», утвержденное Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654) в части уточнения понятия «специальноуполномоченные иностранными государствами органы или организации по усыновлениюдетей», а также определения перечня граждан, которые не могут быть сотрудникамипредставительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность поусыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации;
4.4. Ускоритьначало процедуры ратификации Конвенции о защите детей и сотрудничестве вотношении иностранного усыновления, заключенную в Гааге 29 мая 1993 года,подписанную Российской Федерацией 07.09.2000 г. в соответствии с РаспоряжениемПрезидента Российской Федерации от 26.06.2000 г. № 241-рп.
4.5.Разработать целевую программу обеспечения жильем детей-сирот и детей,оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.
5. Верховному Суду Российской Федерации обобщить судебную практику оприменении законодательства в сфере защиты прав и законных интересовдетей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из ихчисла.
6. Органам государственной власти субъектов РоссийскойФедерации:
6.1. Ускоритьработу по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерациив соответствие с Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке ипопечительстве».
6.2.Разработать систему мер по сокращению числа детей-сирот в учреждениях, преждевсего в домах ребенка, за счет развития альтернативных форм их устройства всемьи граждан; обеспечить поэтапное перепрофилирование учреждений в службысопровождения замещающих семей или иные востребованные учреждения и службы.
6.3. Создатьсистему независимой проверки соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей, воспитывающихся в замещающих семьях, и учрежденияхразных ведомств, с привлечением институтов гражданского сообщества.
6.4. Создатьмежведомственную систему профилактики социального сиротства, основанную нараннем выявлении детского и семейного неблагополучия, технологиях раннеговмешательства в семью в целях сохранения семьи для ребенка; определить порядоквзаимодействия в рамках указанной системы органов и учреждений различнойведомственной принадлежности.
6.5.Обеспечить повышение профессионального качества работы органов опеки ипопечительства, поиск решений для сокращения числа случаев лишения родительскихправ.
6.6. Развиватьсистему кризисных служб и центров для беременных и кормящих женщин, оказавшихсяв ситуации, угрожающей матери и ребенку, для защиты женщин и детей от жестокогообращения и насилия.
6.7. Усилитьмеры, направленные на осуществление более тщательного отбора кандидатов вусыновители; урегулировать порядок предоставления информации, находящейся врегиональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей,гражданам, желающим усыновить (удочерить) детей; улучшить качество информации одетях.
6.8.Обеспечить создание и развитие служб постинтернатного сопровождения выпускниковучреждений интернатного типа.
6.9.Увеличить субвенции муниципальным бюджетам на предоставление жилых помещений подоговорам социального найма нуждающимся детям-сиротам и детям, оставшимся безпопечения родителей, лицам из их числа.
6.10.Стимулировать деятельность общественных организаций, занимающихсявосстановлением и поддержкой кровных семей, устройством детей, оставшихся безпопечения родителей, в российские семьи, работой с учреждениями интернатноготипа.
6.11.Разработать систему общественного контроля (наблюдательных, экспертных Советови иных форм) за процессом развития семейных форм устройства детей-сирот,включая иностранное усыновление.
6.12.Способствовать формированию в общественном сознании устойчивого позитивногоотношения к теме семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся безпопечения родителей (размещение в региональных СМИ социальной рекламы,организация встреч первых лиц регионов с замещающими семьями и т.п.).
6.13.Развивать и поддерживать волонтерское движение по оказанию помощи семьям сдетьми, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, детям-сиротам и детям,оставшимся без попечения родителей.
3.2 Соотношение федеральногозаконодательства об опеке и попечительстве с законодательствомсубъектов РФ
Современное законодательствосубъектов РФ («региональное») в сфере опеки и попечительства регулирует всоответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки(попечительства) над несовершеннолетними. Как было ранее показано в работе,региональное законодательство в последние два года стремительными темпамивводит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не толькопатронат, предусматриваются и иные, также неизвестные действующему федеральномузаконодательству формы устройства - социальные гостиницы, семейная группа,семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи, детские дома патронатноговоспитания.
Разнообразие предусматриваемыхсубъектами РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, атакже разнообразие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учетаспецифики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономическогоположения конкретного региона. Известно, что многие народности вообще недопускают призрение детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономическойситуации продолжают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатнойсемье, о воспитании детей за плату обнаружены в основном в законодательствеадминистративно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырехиз двадцати одной республики (национально-государственного образования).
А.Д. Джабраилова, анализируяобычное право дагестанцев и лезгин, отмечала, что в досоветский период у народовДагестана обязанности воспитания осиротевших детей возлагались на родственниковмужа по отцовской линии. «Отказ от опеки по адату допускался, но осуждалсяобществом» [19, с. 26]. Такое осуждение, оказывается, способно выступить кудаболее эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы ииные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и вжизни бурят. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту «одиночки, неимеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра илиприюта, а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченнымиродственниками» [4, с. 39]. Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас.Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальнойзаботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, аназванные традиции нужно изучать и пропагандировать.
При определении компетенциисубъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразнымиспользование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящеевремя российский конституционализм приближается к централизованной модели, «чтообусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культурыРоссии на современном этапе» [70, с. 45]. При учете региональной спецификиследует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФдалеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однакоесть и еще более важное обстоятельство - в законах субъектов РФ в анализируемойсфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такоеположение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки ипопечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенновелика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчасинтуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощитакого инструмента, как гражданско-правовой договор.
Эта проблема требуетнезамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровнефедерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающихребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальномзакреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущениисуществования отдельных видов опеки.
При таком подходе субъект Федерациибудет вправе установить для своего региона особенности того или иного видаопеки (попечительства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, чтоотношения представительства могут быть урегулированы только федеральнымзаконодательством. Поэтому региональное правовое регулирование возможно лишьприменительно к отношениям «орган опеки и попечительства - опекун(попечитель)».
Вторая сфера, в которой допустимоправотворчество субъектов РФ, - это система органов опеки ипопечительства. Сейчас, когда Конституция РФ провозгласиласамостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, чтоопределение общих принципов организации системы органов местного самоуправленияотносится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строитьсистему органов опеки и попечительства должен, безусловно, сам субъект РФ.
Представляется, что орган опеки ипопечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым, что,по нашему мнению, следует также из содержания положений ГК РФ. Такойподход не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки ипопечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения техили иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке.
В федеральный закон «Об опеке ипопечительстве» могут быть включены следующие положения: «Перечень органовопеки и попечительства, а также распределение между ними функций по опеке ипопечительству над различными категориями подопечных определяются закономсубъекта Российской Федерации. В уставе или ином акте, регламентирующем деятельностьсоответствующего органа местного самоуправления, должно быть прямо указано наналичие у него статуса органа опеки и попечительства. Законом субъектаРоссийской Федерации может быть предусмотрено, что орган опеки и попечительствавправе передать отдельные свои полномочия другим органам или лицам».
Заключение
Подводя краткие итоги рассмотрениютемы. Опека и попечительство — это комплексный раздел семейного и гражданскогоправа, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особыхформах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественныхправ. Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных какс семейным, так и гражданским законодательством.
Можно с уверенность сказать, чтопроблемы и сложности, связанные с воспитанием детей, оставшихся без попеченияродителей, существовали на всех исторических этапах становления этого институтаи были присущи практически всем правовым системам. Это связано как сосложностью самого института усыновления, опеки и попечительства, приемнойсемьи, так и с внутренней политикой каждого конкретного государства наопределенном этапе его развития, а также существующим уровнем развитиязаконодательной техники, накопленном и обобщенном опыте решения практическихзадач в области воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
В работе были исследованы следующиеположения: история становления и развития самого института опеки ипопечительства в России, а также его современного состояния; современноесостояние законодательства об опеке и попечительстве в Российской Федерации;основные направления развития теории и практики в этой сфере; правовоерегулирование, значение и содержание институтов опеки и попечительства наднесовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей; такжепроблемы, касающиеся опеки и попечительства в Российской Федерации и егорегулирования семейным законодательством.
Можно сделать выводы, что наиболеезначимыми событиями за всю историю существования института усыновления(удочерения) в России стали:
— законодательное закреплениеприоритета устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитаниев семью;
— в отношении усыновления детей –российских граждан иностранными гражданами и лицами без гражданства – признаниеи законодательное закрепление приоритета устройства их в семьи российскихграждан;
— возобновление судебного порядкарассмотрения и разрешения дел об установлении усыновления в РоссийскойФедерации.
Оригинальность отечественногоинститута опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его нормрасположена одновременно в двух отраслях законодательства — гражданском исемейном.
Отдельные нормы из законодательства оместном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, немогут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятнымпричинам, основная из которых — назначение института.
Поэтому нормы законодательства оместном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опекии попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки ипопечительства между различными органами местного самоуправления, возможностьделегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органамили лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностьюорганов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагиватьвопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов(попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращенияопеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки ипопечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничениевмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовоерегулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института ипредметом его регулирования.
Несмотря на провозглашение социальноориентированной экономики в Российской Федерации отмечается снижениефинансирования детских образовательных программ, программ реабилитацииинвалидов и детей с отклонениями в умственном и психическом развитии. Остростоит жилищная проблема. Снижение эффективности детского здравоохранения,неуклонная коммерциализация медицинских услуг также оставляют все меньше надежддля родителей, в том числе и усыновителей, вылечить больного ребенка. Очевидно,этим отчасти и объясняются крайне низкие показатели количества усыновленныхдетей гражданами РФ в российских регионах.
Опека и попечительство как институтзаконодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм ведином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем всебя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы.
Одним из приоритетных направленийгосударственной политики, определяющей в настоящее время административные иэкономические реформы, является забота о формировании здорового поколения,гармонично развивающегося общества.
Совершенствование государственностиобъективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российскогоправа, в том числе в части модернизации правового института опеки ипопечительства, значимость которого определяется потребностью восполнениянедостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан,защиту их прав и интересов.
В нашей работе был предложен рядконкретных предложений по изменению и совершенствованию действующего законодательства.
Реализация данных изменения возможнапри содействии:
1. Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;
2. Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам;
3. КомитетуГосударственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному ипроцессуальному законодательству;
4. Правительству Российской Федерации;
5. Верховному Суду Российской Федерации;
6. Органам государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Эта проблема требуетнезамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровнефедерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающихребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальномзакреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущениисуществования отдельных видов опеки.
СписокИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
Нормативные и судебные акты
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12.12.93г. // Российская газета.-1994.-1января.
2. Семейный КодексРоссийской Федерации от 29.12.95г. (вступил в силу с 01.03.96г.) // СЗ РФ. –1996. – №1. –ст.16.
3. Уголовный КодексРоссийской Федерации от 13.06.96г. №63-ФЗ в редакции ФЗ от 14.03.2002г. №29-ФЗ(вступил в силу с 01.01.96г.) // СЗ РФ. – 1996. – №25. –ст.2954.
4. Гражданскийпроцессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.02г. №138-ФЗ // Российскаягазета. –2002. – 20 ноября
5. Федеральный Законот 24.11.97г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // СЗ РФ.– 1997. — №43. — ст.4904.
6. Федеральный законот 27.06.98г. № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Семейный КодексРоссийской Федерации» // СЗ РФ. – 1998. – №26. –ст.3014
7. Закон РоссийскойФедерации от 15.11.97г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»//СЗ РФ. – 2002.– №18. – ст. 1724.
8. Указ ПрезидентаРФ от 10.01.2000 № 24 «О концепции национальной без опасности РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. – 2000. – № 2. –ст. 170.
9. Указ ПрезидентаРФ от 14 июня 2007 № 761 «О проведении в Российской Федерации года семьи» // СЗРФ. – 2007. – № 25. –ст. 3009.
10. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 1.07.95 №676 «Об утверждении типовогоположения об образовательном учреждении для детей-сирот, оставшихся безпопечения родителей»//СЗ РФ.- 1995. – №28. –ст.2693.
11. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 1.05.96г. № 542 «Об утверждении перечнязаболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять егопод опеку (попечительство), взять в приемную семью»//СЗ РФ. – 1996. – №19. –ст.2304.
12. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 3.08.96г. № 919 «О порядке организациицентрализованного учета детей, оставшихся без попечения родителей»//СЗ РФ. –1996. – №33. –ст.3995.
13. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 28.03.00г. №267 «Об утверждении Положенияо Межведомственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) иностраннымигражданами детей, являющихся гражданами Российской Федерации»//СЗ РФ. – 2000. –№14. –ст.1500.
14. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 28.03.00г. №268 « О деятельности органови организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей натерритории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»//СЗ РФ. – 2000.– №14. –ст.1501.
15. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 29.03.00г. № 275 «Об утверждении Правилпередачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля заусловиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РоссийскойФедерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей,являющихся гражданами РФ и усыновленных российскими гражданами или лицами безгражданства»//СЗ РФ. – 2000. – №15. –ст.1590.
16. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 11.11.01г. №719 «Об утверждении Порядкапредоставления отпуска работникам, усыновившим ребенка»//СЗ РФ. – 2001. – №43. –ст.4101.
17. ПостановлениеГосударственной Думы Федерального собрания РФ от 19.09.97г. №1728-IIГД «Онеотложных мерах по повышению государственного контроля за усыновлением»//СЗ РФ.– 1997. – №39. –ст.4501.
18. ПостановлениеПленума Верховного суда Российской Федерации от 4.07.97г. № 9 «О применениисудами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления»//БюллетеньВерховного Суда Российской Федерации.- 1997. – №9.
19. Некоторые вопросысудебной практики по гражданским делам.// «Бюллетень Верховного Суда РоссийскойФедерации». – 2001. – №1. – ст. 22.
20. ПостановлениеПрезидиума Верховного Суда Российской Федерации от 22.11.03г. // «БюллетеньВерховного Суда Российской Федерации». – 2003. – №11
21. ПриказМинистерства здравоохранения и медицинской промышленности и Министерстваобразования РФ от 25.12.95г. №369/641 «О медицинском освидетельствовании детей,передаваемых на воспитание в семью» // Российские вести. — 1996. – 24 апреля. –№77.
22. ПриказМинистерства здравоохранения РФ от 10.09.96г. №332 об утверждении Положения «Омедицинском освидетельствовании гражданина(ки), желающих стать усыновителем,опекуном (попечителем) или приемным родителем» // Российские вести. – 1996. –17 октября.– №197.
23. Приказ Министерстваобразования РФ от 26.08.99 №214 «О нарушении законодательства об усыновлениидетей-сирот и детей. Оставшихся без попечения родителей»// Вестник образования.- 1999. – 01 августа. – №11
24. ПриказМинистерства образования РФ от 20.07.01г. №2750 «Об утверждении Типовой формызаключения о возможности быть кандидатом в усыновители и Типовой формызаявления о согласии родителей на усыновление (удочерение)»//Российская газета.– 2001. – 12 сентября. – № 7.
25. Обзор судебнойпрактики за III квартал 2000 года (по гражданским делам) // БюллетеньВерховного Суда Российской Федерации. – 2001. – 12 апрель. – №4
Научная литература
1. Аналитическийматериал по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей //Вестник образования. – 2001. – №16. – С. 23-54.
2. Антокольская М.В.Семейное право. – М., 2002. – 469с
3. Арутюнян Г.Правовое регулирование усыновления в Российской Федерации // Гражданское право.– 2002. – №3. –С.85-105.
4. Басаева К.Д.Семья и брак у бурят. – Улан-Удэ, 1991. –139с.
5. Беспалов Ю.Усыновление как способ защиты прав ребенка //Российская юстиция. – 1997. – №7.–С.85-86.
6. Бондова М. Длякакой цели необходим государственный банк данных о детях, оставшихся безпопечения родителей //Закон и право. – 2002. – №1. –С.63-64
7. Борисова Е.А.Установление усыновления (удочерения) в судебном порядке //Вестник Московскогоуниверситета. Серия 11. Право.-1998.- №3.-С.25-31
8. Валявина Е.Ю. /Гражданское право: Учебник. Ч. III / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.,1998. –568с.
9. Вагацума С.,Ариидзуми Т. Гражданское право Японии (в двух книгах). Кн. 1. – М., 1983. –425с.
10. Вишнякова А.В.Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. Издание второе / ответственныйредактор профессор В.Б. Ляндрес. – М.: «Контракт», 2007. – 350с.
11. Волкова Н.Д.Состояние законности при усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся безпопечения родителей, в Российской Федерации // Прокурорская и следственнаяпрактика. – 2000. – №3-4.-С.15-27
12. Глухарева В. Г.Процессуальные особенности рассмотрения дел об установлении усыновления(удочерения) // Арбитражный и гражданский процесс. – 2001. – №3. –С.95-96
13. Глухарева В.Г.История развития института установления усыновления (удочерения) в России // Историягосударства и права. – 2001. – №1. –С. 244-245
14. Гойхбарг А.Г.Сравнительное семейное право.- М., 1925.- 230 с.
15. Гражданскийкодекс Квебека. Серия: Современное зарубежное и между народное частное право. –М., 1999. – 322с.
16. Гражданское иторговое право капиталистических государств. Ч. II: Учеб ник / Под ред. Р.Л.Нарышкиной. – М., 1984. – 434 с.
17. Гришаев С.П.Семейное право в вопросах и ответах. – М., 2008. – 350с.
18. Гулидов П.В.Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке ипопечительстве // Журнал российского права. – 2006. – № 6. –С. 21-24
19. Джабраилова А.Д.Охрана прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительскогопопечения, органами опеки и попечительства (на материалах ДАССР): Дис. канд.юрид. наук. – М., 1987.- 28 с.
20. Дзугаева А.З.Правовое регулирование усыновления детей»//Юридический мир. – 1997. – №8. –С.48-49
21. Ежегодныйгосударственный доклад «О положении детей в России (2004)». – М., 2005. –41с.
22. Ершова Н.М. Опекаи попечительство. – М., 1971. – 264с.
23. Ершова Н.М.Вопросы семьи в гражданском праве. – М., 1977. – 147с.
24. Ершова Н.М.Опека, попечительство, усыновление. – М., 1984.- 10с.
25. Ершова Н.М.Проблемы гражданско-правового регулирования личных и имущественных отношений всфере семьи: Дис. докт. юрид. наук. – М., 1979. – 127с.
26. Завражнов В.Усыновление иностранцами детей – российских граждан//Российская Юстиция.- 2001.-№7.-С7-19
27. Законодательствозарубежных стран об отношениях родителей и детей. – М., 1990. – 120 с.
28. Ивлев Г.П.Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. – М.:Изд-во Юрайт, 2003. – 211с.
29. Карасев М.Н.Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации:необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. – 2001. – № 9.–С. 37-42.
30. Кирилловых А.А.Опека и попечительство под охраной закона // Законодательство и экономика. –2008. – № 9. –С.48- 50
31. Комментарий кГражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). — 2-еизд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авт.колл. и отв. ред. О.Н. Садиков. – М., 2002. –299с.
32. Комментарий кСемейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Кузнецова. – М., 1996. –449с.
33. Комментарий кФедеральному закону от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»(постатейный) / под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.А. Дмитриева. – М.: «Деловойдвор», 2008. – 350 с.
34. Комментарий кФедеральному закону РФ от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» / В.Лахматова // Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера.- 2008. — № 6. — С. 44 – 70.
35. Комментарий кГражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). — 2-еизд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авт.колл. и отв. ред. О.Н. Садиков. – М., 2002. –99с.
36. Комментарий кСемейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Кузнецова. – М., 1996. –449с.
37. Комментарий кСемейному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. П.В. Крашенинникова,П.И. Седугина. – М., 1997. – 244с.
38. Королев Ю.А.Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал российскогоправа. – 1998. – №8.-С.34-37
39. Королев Ю.А.Усыновление: проблемы решенные и нерешенные // Адвокат. – 2006. – №2.-С.7-12
40. Косова О.Усыновление пасынков и падчериц: процедурные вопросы.// Российская юстиция. – 2001.– №2. – С. 55 – 56.
41. Красницкая Г.С.Вы решили усыновить ребенка. – М.: Дрофа, 2001 – 260с.
42. Красницкая Г.С.Усыновление детей: вопросы и ответы. – М.: Дрофа, 2001. – 160с
43. КрашенинниковП.В., Седугин П.Н. Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации. — Издание2-е. – М.: Норма, 2001. – 230с.
44. Кузнецова И.М.Новое в порядке усыновления детей//Журнал российского права. – 1997. – №1. –С.35-42.
45. Кустова В.В.Актуальные проблемы установления усыновления в российском праве//Журналроссийского права. – 2002. – №7.-С.34-37
46. Курявцев И.М.Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации. — Издание 2-е. – М.:Юристъ, 2002. – 140с.
47. Михеева Л.Ю.Общие положения об опеке и попечительстве [Электронный ресурс] / Михеева Л.Ю. —Электрон. дан. — Режим доступа: www.lawmix.ru/comm.php?id=4676
48. Михеева Л.Ю.Опека и попечительство: Теория и практика / под ред. д.ю.н., проф. Р.П.Мананковой. – М.: Волтерс Клувер, 2004. – 123с.
49. Мицкевич А.В.Система права и система законодательства: развитие научных представлений изаконотворчества // Проблемы современного гражданского права. – М., 2000. –С.26-27.
50. Муратова С.А.Семейное право: Учебное пособие: нормативные акты. – М.: Юриспруденция, 2001. –450с
51. Нечаева А.М.Семейное право: Курс лекций. — Издание 2-е. – М.: Юристъ, 2002. – 163с.
52. Невзгодина Е.Л.Вопросы судебной практики по делам об установлении усыновления // Российскийсудья. – 2006. – №8. – С. 11 — 13.
53. Нечаева А. Тайнаусыновления //Закон. – 1998. – №3 – С. 45 — 48.
54. Ошанин М. Опризрении покинутых детей. – Ярославль, 1912. –95с.
55. Пергамент А.И.Опека и попечительство. – М., 1966. –140с.
56. Положениедетей-сирот //Вестник образования. – 1999. – №8. –С.55- 56
57. Правовые системыстран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. – М., 2000. –706с.
58. Пудалов В.Попечительство и благотворительность в Российской империи: Инновационнаяобразовательная сеть «Эврика». — Электрон. дан. — Режим доступа:test.eurekanet.ru/ewww2007/info/567.html
59. Пчелинцева Л.М.Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации. Издание. — 2-е. – М.:Изд-во Норма, 2002. – 263с.
60. Пчелинцева Л.М.Семейное право России: Учебник для вузов. – М. Изд-во Норма, 2001. – 370с.
61. Ревенко О.А. Правовыевопросы усыновления в РФ //Юридическая газета. – 2001. – №12. – С. 64 — 66.
62. Рясенцев В.А.Семейное право. – М., 1971. –11с.
63. Свердлов Г.М.Основные вопросы советского семейного права: Дис. докт. юрид. наук. – М., 2006.–81с.
64. Сергеева М. В.России 4 министерства занимаются беспризорниками, но они не смогли дажесосчитать бездомных детей. — Электрон. дан. — 2002. – Режим доступа:old.strana.ru/stories/02/01/14/2336/101776.html
65. Скловский К.И.Представительство в гражданском праве и процессе (вопросы теории: сущность,содержание, структура): Дис. канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1981. –65с.
66. Скуратов Ю.И.,Лебедев В.М. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (Особ.часть). – М., 1996. – 351с.
67. Смирнова И. ДетиРоссии: список нормативных актов по правам ребенка //Правозащитник. – 1999. – №1.–С.67- 68
68. Сорокин С.Конвенция ООН «О правах ребенка» //Российская юстиция. – 1999. – №6. – С. 53 –55.
69. Стенографическаязапись заседания Организационного комитета по проведению в 2008 г. в РоссийскойФедерации года семьи // Семейное и жилищное право. – 2007. – № 5.-С.2-3
70. Умнова И.А.Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предметконституционного регулирования//Журнал российского права. – 1999. – № 11.-С.27-29
71. Черняк А.Материалы круглого стола на тему: О совершенствовании федеральногозаконодательства об усыновлении детей сирот и детей, оставшихся без попеченияродителей //Российская Федерация сегодня. – 2000. – №7.- С. 11 — 13.
72. Чучаев А., РожновА. Нарушение тайны усыновления//Законность. – 2002. – №3. – С. 23 — 27.
73. Шершеневич Г.Ф.Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). – М., 1995. –С. 456 — 457
74. Шульга Р.Ю.Современные тенденции развития регионального законодательства по защите правдетей-сирот: реальность и перспективы. //Юрист. – 2000. – №8. – С. 32 — 37.
ПриложениЯПриложение АПереченьзаболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять егопод опеку (попечительство), взять в приемную семью(утв. постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. №542)
Постановлением Правительства РФ от 19 марта2001 г. № 195 установлено, что настоящий Перечень распространяется на лиц,осуществляющих воспитательную деятельность в детских домах семейного типа
О порядке медицинского освидетельствованияграждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемнымиродителями,
см. приказ Минздрава РФ от 10 сентября 1996г. № 332
Туберкулез (активный и хронический)всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета;
Заболевания внутренних органов,нервной системы, опорно-двигательного аппарата в стадии декомпенсации;
Злокачественные онкологическиезаболевания всех локализаций;
Наркомания, токсикомания, алкоголизм;
Инфекционные заболевания до снятия сдиспансерного учета;
Психические заболевания, при которыхбольные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченнодееспособными;
Все заболевания и травмы, приведшие кинвалидности I и II группы, исключающие трудоспособность.