Оглавление
Введение
Глава 1. Исторический аспект в становлениисистемы законодательства
Глава 2. Понятие системы законодательстваи её структура
2.1 Система законодательства вфедеративном государстве
2.2 Отраслевая структура законодательства
2.3 Иерархическая (вертикальная) структуразаконодательства
2.4 Федерально-территориальная структуразаконодательства
Глава 3. Проблемы и перспективы развитиясистемы Российского законодательства
Заключение
Список нормативных правовых актов илитературы
Введение
Актуальностькурсовой работы. Изменения в государственном устройствеРоссии и в жизни российского общества привели к необходимости регулированияновых отношений, которые раньше не существовали, либо не регулировалисьправовыми нормами. Поэтому изучение системы законодательства РоссийскойФедерации является очень важным на современном этапе. Данная научная проблеманаходится на стыке изучения таких наук как теория государства и права иконституционное право.
Особый интереспредставляет исследование федеративной системы российского законодательства. Вфедеративном государстве можно выделить два уровня системы законодательства,что является отличительной особенностью федеративного государства: федеральноезаконодательство и законодательство субъектов федерации, при этом системазаконодательства субъекта федерации находится в довольно сложном соотношении сфедеральной системой законодательства.
Тема курсовойработы, ее теоретическая часть, широко изучена ведущими юристами современности,такими как: С.С. Алексеев, Л.М. Карапетян, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Б.А.Страшун, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и других.
Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в сфере становленияи совершенствования современной системы российского законодательства, а так жев ходе его исторического развития.
Предмет работы – нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты уполномоченных органов и должностных лиц, теории,концепции, взгляды ученых относительно становления института российскогозаконодательства.
Цель курсовойработы – комплексное правовое исследованиеинститута развития, совершенствования и становления российскогозаконодательства.
Цельисследования определила постановку следующих задач:
· Раскрыть спецификустановления российской системы законодательства
· Рассмотреть различныевиды структурирования российского законодательства
· Выявить основныепроблемы и перспективы развития российского законодательства
Правовойосновой исследованияявились: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральныеконституционные законы; федеральные законы; постановления ПравительстваРоссийской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда РФ и другие.
Положения,выносимые на защиту:
1. Законодательство можнохарактеризовать как отрытую, и закрытую систему, следует привести факты, подтверждающиеэти позиции.
2. Российскоезаконодательство имеет множество правовых коллизий, и нуждается всовершенствовании и доработке.
Структураисследования. Курсоваяработа состоит из введения, трех глав, четырех пунктов, заключения, списканормативных правовых актов и литературы.
Глава 1.Исторический аспект в становлении системы законодательства
Термин «закон»,употребленный в общепринятом на сегодняшний день смысле, что закон – этосовокупность правовых норм, впервые встречается на Руси в тексте русско-греческогодоговора 911 г., который приводится в Ипатьевской летописи. В заключительнойчасти этого договора говорится о том, что представители князя Олега клянутсяперед византийским царем «по закону и по покону» своего народа[1].Вероятно, что под «законом русским» здесь подразумеваются правовые нормы,сложившиеся в народном быту и которые являлись частью народной традиции, т.е. «нормыдействовавшего в русском обществе устного обычного права»[2].
Таким образом,можно с большой долей уверенности предполагать, что одним из основныхисточников права в Московском государстве выступал обычай. По словам В.И.Сергеевича, «и в Москве обычай продолжает действовать, не только сохраняя то,что прежде сложилось, но и являясь творческой силой, которая созидает вновьнормы права… Еще в XVI в. великие князья московские находят нужнымоправдывать свои распоряжения ссылкой на старину. Ясно, что еще нет сознания отом, что воля их, как субъекта верховной власти, творит право»[3].
Судебник 1497 г.ознаменовал своим появлением начало нового этапа в истории русского права июриспруденции. Он создавался в качестве юридического сборника для всей Руси.Его содержание было составлено, во-первых, из материалов предшествовавшегозаконодательства: уставных грамот, Псковской судной грамоты, Русской Правды,во-вторых, из новых норм. С.В. Юшков насчитал в Судебнике 1497 г. «40 статей,т. е. около 3/5 всего состава Судебника, не стоящих ни в какой связи сдошедшими до нас памятниками[4]. Кроме того,источниками Судебника 1497 г. стали обычное право русского общества и судебнаяпрактика. Очевидно, создание такого юридического сборника предполагалодальнейшее развитие практических навыков компиляции (преобразования)законодательного материала, способов его группировки, приемов модификацииправовых норм, переработки их с целью приспособления к изменившимсясоциально-экономическим и политическим условиям. Вместе с тем решение даннойзадачи требовало совершенствования навыков правотворчества, умения формулироватьновые правовые нормы. «Судебник был не только простой сводкой старогоматериала, — отмечал С. В. Юшков, — он был сборником, в котором уже сдостаточной определенностью были провозглашены новые правовые принципы вМосковском государстве»[5].
Во второй половинеXVII века, предпринята попытка создания обновленного общегосударственногозаконодательного акта – Уложения. Вызванное неурядицами, оставленными внаследство смутным временем крепнувшему государству Российскому, Уложение 1649г. должно было «водворить порядок на Руси, дать суд правый и равный, освободитьнарод от разорявших его судебных волокит и судейской неправды, установитьединство права во всем государстве»[6]. Инициаторомсоздания юридического сборника — Соборного уложения 1649 г., был царь АлексейМихайлович, принявший данное решение после совета с Освященным собором иБоярской думой. Царь хотел, чтобы «его государства царственное и земское дело стеми со всеми выборными людьми утвердити и на мере поставити, чтобы все тевеликие дела, по нынешнему его государеву указу и соборному уложению, впредьбыли ничем нерушимы»[7].
Соборное уложение1649 г. стало первым в России юридическим сборником, выпущенным в свет впечатном виде.
Конец века XVIII идобрая половина века XIX в истории становления российского законодательстваотмечены некоторой правоустроенностью, большей его структурированностью.Основные направления работы были намечены еще в деятельности Уложенной комиссииЕкатерины II.
Комиссиипоручалось составить общие государственные законы, действующие на территориивсей России. Из массы действующих законов следовало выбрать те, которыенаиболее полезны для блага народа и соответствуют духу нации и естественнымусловиям страны.
Осуществлениепроекта началось в 1810 г., когда был создан Государственный совет. Сперанскийвнес на его рассмотрение подготовительный проект первой части гражданскогоУложения, чуть позже — проект второй части. Будучи рецепцией французскогозаконодательства, обе части вызвали решительную критику, но, несмотря на это, в1812 г. в Государственный совет был внесен проект третьей части Уложения.
Однако, императорНиколай I, продолжая дело своих предшественников по кодификации русского права,стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложеннаякомиссия была преобразована во второе отделение Собственной канцелярии ЕгоВеличества (1826 г.). Из двух возможных подходов к кодификации права — сведениевсех существующих (действующих и недействующих) законов воедино и без измененийи составление нового Уложения — был выбран первый (образцом стал кодексЮстиниана).
Необходимо особоотметить, что в 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» — документ,подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министровопределялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховнойимператорской власти.
В России XIX — начала XX в. была довольно развитая система законодательства. Но множествозаконов не обеспечивало режима законности, пренебрежение законом былосвойственно российской действительности. В народном сознании бытовалоубеждение, что сами власти злоупотребляли законом.
Историястановления советского законодательства, его систематизации и структурированияв период с 1917 года по 1993 год, когда началась социально-экономическаяперестройка системы законодательства России, содержит основные моменты, присущиесистеме законодательства современной России.
Стоит отметить,что в советское время была проведена глубокая систематизация законодательства,также выраженная в разделении всего объема законодательных норм на отраслевыеблоки. Структурно законодательство подразделялось на общесоюзное изаконодательство республик в составе СССР.
Законодательствоэтого периода включало в себя кодифицированные нормативно-правовые акты, вовсех отраслях права, правовое регулирование отношений в РСФСР производилосьзаконами РСФСР, принимаемыми в соответствии с Конституцией РСФСР, однако, всезаконодательство не могло противоречить общесоюзным Конституции СССР и законам.
Значимая разницаможет наблюдаться лишь в правоустановлениях, выраженных всоциально-экономических и политических приоритетах, которые трактовалисьсоветским правом – как социалистических, а в российском – построены наотношениях частной собственности.
Такимобразом, российское законодательство имеет богатые исторические корни своегоразвития, которые включают в себя не только собственно русские правовыетрадиции, но так, же и перенятые у других правовых систем нормы.
Глава 2.Понятие системы законодательства и её структура
2.1 Системазаконодательства в федеративном государстве
Для исследования вопросао системе законодательства в федеративном государстве прежде всего необходимоопределиться с понятиями «законодательство», «система законодательства» и «системаправа».
Исследованиеспециальной литературы показывает, что понятие «законодательство» досегодняшнего дня остается дискуссионным, его нормативное определениеотсутствует. В правовых актах и научной литературе «законодательство» приняторассматривать в «узком» и «широком» смыслах[8].
Фактически,законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых вгосударстве нормативных актов. Ныне подобное понимание законодательствазаложено в ст. 2 федерального закона № 181-ФЗ от 23 июня 1999 г. «Об основахохраны труда в Российской Федерации»[9]:наряду с законами к законодательству об охране труда относятся и иныенормативные акты РФ и субъектов Федерации.
Вместес тем высказывается позиция, согласно которой включение ведомственных актов взаконодательство возможно лишь при условии делегирования права их изданияПравительством ведомствам[10].
Официальныйисточник – «Собрание законодательства Российской Федерации» публикует актыПарламента, Президента и Правительства, а также решения Конституционного СудаРФ, включая, тем самым, часть подзаконных актов в содержание термина «законодательство».
Существуети «узкое» понимание законодательства. В рамках этого подхода можно выделитьпозицию, согласно которой «законодательство» есть лишь совокупность законов[11]. Данный подход отражен вст.3 ГК РФ[12],в соответствии с которой «Гражданское законодательство состоит из настоящегоКодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов».
Единственнымкритерием для отнесения принятых на различном уровне актов к законодательству вэтих случаях является их нормативный характер. Закон, тем самым, теряет своюособую значимость. Неслучайно на практике появилась попытка разграничитьпонятие «законодательный акт» и «акт законодательства». Как замечают М.И.Брагинский и В.В. Витрянский: « Без указания в каких-либо источниках молчаливопризнавалось, если закон предусмотрел принятие «законодательного акта», то этоозначало решение вопроса непременно в законе или приравненном к нему акте. Под «актамизаконодательства» подразумевались подзаконные акты – от указов Президента РФ доактов местных органов власти[13].
Некоторыеученые, под законодательством иногда понимают также деятельность органазаконодательной власти по принятию законов, замещая тем самым понятие«законотворчество», однако такая позиция не прижилась в современной правовойнауке. Законодательство, в этом смысле – основная, наиболее важная формаправотворческой деятельности, олицетворяющая суверенитет народа[14].
Такимобразом, исследование содержания самого термина «законодательство»свидетельствует о большом количестве теоретических вопросов, решение которыхнеобходимо для совершенствования законодательства.
Подсистемой законодательства понимается единый по своей социальной направленностии назначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый насоставные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений вразличных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты,в общей иерархической системе органов государства[15].
Целостностьсистемы законодательства проявляется также в его обширных внутренних связях.С.В. Поленина, пишет: «В философской науке различают системы органического исуммативного вида. Свойства последних представляют собой простую сумму свойствобразующих систему элементов. Что касается органичных систем, то для признанияих системного характера недостаточно наличия у них любого множества элементов,выполняющих определённые функции. Необходимо, чтобы они представляли собойцелостные образования, обладающие элементами и структурой, которые способныизменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды[16]«. При этом, по мнению С.В.Полениной, право, как и законодательство, относится к типу органичных систем.
С.С.Алексеев в отличие от С.В. Полениной не считает законодательство органичнойсистемой.
Несмотря на установленную целостность и единство взаконодательной системе, составляющие её нормативные акты выполняют специфическиефункции, регулируют различные стороны общественной жизни. Поэтому системазаконодательства характеризуется внутренней расчлененностью,дифференцированностью. Составляющие её нормативные акты вступают в большоеколичество различных связей и отношений, а потому образуют в рамкахзаконодательства как системы целый ряд структур. Законы и подзаконныенормативные акты представляют собой в совокупности структурно сложнуюдинамическую систему, взаимосвязанные звенья, которой сами представляют собойсамостоятельные, причем тоже сложные системы.
2.2 Отраслеваяструктура законодательства
Какуже было сказано выше, система законодательства носит субъективный характер.Поэтому при рассмотрении структуры законодательства необходимо учитыватьсубъективные факторы: федеративное устройство государства, сложившуюсяструктуру государственного аппарата, степень разработанности уже имеющегосязаконодательства, волю законодателя и т.д.
Взависимости от специфики можно выделить: отраслевую (горизонтальную),вертикальную (иерархическую) и федерративно-территориальную системызаконодательства.
Вопросо критериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центревнимания учёных-юристов таких как Алексеев А.А., Тихомиров Ю.А. и др., и является предметомобсуждения ряда научных дискуссий.
Входе первой дискуссии (1938-1941 гг.) была отмечена важность выделенияобъективного критерия деления законодательства на отрасли и институты, коимявляется предмет правового регулирования[17].
В.Н.Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системызаконодательства лежат два критерия: система права и система отраслейгосударственного управления. В соответствии с этими критериямигоризонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отраслизаконодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право –конституционное законодательство, гражданское право – гражданскоезаконодательство и т.д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенныеприменительно к сферам государственного управления экономикой и социальнымиотношениями (природоохранительное законодательство, сельскохозяйственноезаконодательство, транспортное законодательство и т.д.). Комплексная отрасльзаконодательства – своего рода нормативный массив актов над основной, базовойотраслью или отраслями законодательства. Последние представлены, в основном, ввиде отраслевых кодексов (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ,Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ,Трудовой кодекс РФ и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структуразаконодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевыхмассивов (комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтовзаконодательства, нормативных актов[18].
Отраслизаконодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляютсяосновополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойноеуправление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со сторонысоответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное”управление влияет на нестабильность комплексных отраслей[19].
Внекоторой мере раскрывает отраслевую структуре законодательства Классификаторправовых актов, утвержденный Указом Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г.[20].Но, он является лишь средством эффективной организации поиска правовойинформации, поэтому его недопустимо использовать в качестве основанияопределения отраслевой структуры законодательства[21].
Обобщиввсё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современногороссийского законодательства можно представить как совокупность основныхотраслей, комплексных отраслей и законодательных массивов.
2.3 Системазаконодательства в федеративном государстве
Главнымпризнаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархическойструктуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражаетстепень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая силаакта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт.
Существуютразличные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости отюридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.
Вертикальнаяструктура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина,представляется в следующем виде:
1.Конституция РФ,
2.Федеральные конституционные законы,
3.Федеральные законы,
4.Нормативные указы Президента РФ,
5.Нормативные постановления Правительства РФ,
6.Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименованийминистерств, и иных центральных органов исполнительной власти,
7.Нормативные акты представительных и исполнительных органов местногосамоуправления,
8.Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределахпредоставленных им полномочий (локальные акты)[22],
Ввертикальную структуру законодательства также включены ратифицированныемеждународные договоры и нормативные постановления Конституционного суда РФ.
Виерархическую структуру законодательства так же включены акты субъектовРоссийской Федерации и акты органов местного самоуправления. Но подробно ихсоотношение с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться вследующей главе настоящей работы.
Объединяющимзвеном различных правовых актов выступает Конституция Российской Федерации[23](далее – Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ все законы и иныеправовые акты, принимаемые в РФ, а значит, и в субъектах РФ, не должныпротиворечить Конституции РФ. Статьей 4 установлено верховенство Конституции ифедеральных законов на всей территории Российской Федерации. Этиконституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовыхактов, устанавливают единство правового пространства в РФ.
Особоеместо Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядкомвнесения изменений и принятия новой Конституции РФ. Этот факт послужил выделениюнекоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.
Так,В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава,2 и 9 главы, главы 3-8.[24]
Немаловажноезначение для понимания места и роли Конституции в системе законодательстваимеет указание ст.15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако, прямоедействие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм: большоеместо в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы, которыене содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституции РФзакреплено: «В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...»Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. ПоэтомуКонституция РФ выступает в качестве базы регулирования общественных отношенийпосредством принятия соответствующих законов.
«а)Когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из её смысла, нетребуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность еёприменения при условии принятия федерального закона, регулирующего права,свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б)Когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территорииРоссийской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации,противоречит ей;
в)Когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступленияв силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии ссоответствующими положениями Конституции;
г)Когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, афедеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судомправоотношения, отсутствует.
Вслучаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной,суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшиеправоотношения».
Несмотряна указанные проблемы, Конституция является главным правообразующим фактором. Впроцессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизацияконституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духаКонституции.
Следующимзвеном в иерархической структуре законодательства является закон. Закон – этопринятый в особом, порядке правовой акт, обладающий высшей юридической силой инаправленный на регулирование наиболее важных общественных отношений[25].
Законобладает верховенством в иерархической системе законодательства, носитпервичный характер. Другие правовые акты должны основываться на законе и немогут ему противоречить. Должна проявляться связь между правовой силой актов икругом регулируемых ими общественных отношений. Чем важнее общественныеотношения, тем выше по юридической силе должен быть правовой акт. При этомвстает проблема определения важности общественных отношений. Принятие законовпо “узким” вопросам общественных отношений, но рассчитанных на неоднократноеприменение, возможно. Это не должно приводить к мелочной регламентации общественнойжизни.
Важнымявляется установление взаимоотношений между федеральными конституционнымизаконами и Конституцией. Прямое указание на соотношение их юридической силы вКонституции отсутствует.
Часть3 статьи 76 Конституции устанавливает приоритет федеральных конституционныхзаконов над федеральными законами. Следовательно, последние должнысоответствовать первым и стоят в иерархической структуре на ступень ниже.Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной жизни. Для ихпринятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру, чем для принятияконституционных законов.
Кподзаконным актам российского законодательства относятся нормативные указыПрезидента Российской Федерации. В отличие от правоприменительных указов онисодержат нормы права, имеют общеобязательное значение, рассчитаны намногократное применение. Возможность издания Президентом нормативных указовпредусмотрена ч. 1 ст. 115 Конституции.
Согласноч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента “не должны противоречитьКонституции Российской Федерации и федеральным законам”. Видимо, и в данномслучае термин “федеральный закон” употребляется в собирательном смысле.
Особыеотношения актов Президента с законами объясняются тем, что согласно КонституцииПрезидент не входит в систему разделения властей, соответственно акты, имиздаваемые, во многом утратили исполнительно-распорядительный характер.
Некоторыеавторы положительно оценивают издание указов, носящих законодательный характер,так как они способствуют устранению пробелов в законодательстве. В.А. Четверниндаже разделяет указы Президента по юридической силе, считая, что указыПрезидента, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом, вышепо иерархии, чем указы, изданные на основании и во исполнение законов[26].
ПравительствоРоссийской Федерации принимает постановления, носящие нормативный характер. Онииздаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов иуказов Президента. Тем самым определяется их подзаконный характер.
Статьей115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона “О ПравительствеРоссийской Федерации”[27]установлена обязательность исполнения постановлений Правительства на всейтерритории Российской Федерации, чем подчеркивается их высокий статус виерархической системе законодательства.
Министерства,федеральные службы и федеральные агентства принимают правовые акты с различныминазваниями: приказы, инструкции, инструктивные письма и т.д. Такое многообразиеприводит в правоприменительной деятельности к проблеме выяснения юридическойсилы акта.
Данныеакты объединяет то, что они издаются органами власти, обладающими специальнойкомпетенцией. Они являются подзаконными актами, принимаемыми на основе и воисполнение законов, указов Президента, актов Правительства. РаспоряжениемПравительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р устанавливается,что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должныприводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации,правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства РоссийскойФедерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе не указанконкретный срок[28].
Такимобразом, можно сделать вывод что главным требованием к всем нормативно-правовымактам, вне зависимость от их места в иерархии, является их законность, и точноеследование и исполнение Конституции Российской Федерации.
2.4 Федерально–территориальнаяструктура системы законодательства
Наличиефедеративной структуры в системе законодательства является отличительнойособенностью федеративного государства. Соотношение федеральных правовых актови правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояниесистемы законодательства.
Россияявляется федеративным государством. Составляющие федерацию субъекты связаныобщеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то жевремя структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация, обладаютопределённой самостоятельностью по отношению друг к другу. СамостоятельностьФедерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличииобщефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяютсяна территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции.Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироватьсяединое правовое пространство.
Изучениеопыта размежевания предметов ведения в других странах дает основаниеутверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных.В Конституции ФРГ используется опыт конституционного разграничения предметовведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения,субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотойгосударственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъектыФедерации формируют собственное законодательство, право на создание которого,предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).
Исследованиефедеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связеймежду федеральными и региональными правовыми актами.
Однойиз главных причин противоречий в федеративной структуре законодательстваявляются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правовогорегулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации.Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектовФедерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФфедеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоровили норм федерального законодательства.
Отсутствиечетких представлений о соотношении федерального законодательства изаконодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразиемвзглядов на характер и природу российского федерализма, степеньсамостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративнойструктуры законодательства неотделимо от общего анализа современногороссийского федерализма.
ВКонституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричныйхарактер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73Конституции.
Вышеприведеннаяхарактеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеютприоритетное значение для определения соотношения двух уровнейзаконодательства. В ч.2 ст.4, ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерацииустановлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно,Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории,что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства,созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должныприниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения,определенном Конституцией РФ.
Натерритории субъекта Российской Федерации действуют федеральные законы и законысубъектов РФ. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральныезаконы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведениясобственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамкахсовместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведениясубъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.
Противостояниезаконов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодательвнедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникаютюридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.
Многиесубъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правовогорегулирования. Поэтому они часто “внедряются” в сферу полномочий Федерации,либо просто “дублируют” федеральные акты.
Такимобразом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовыхактов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем втеории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом,причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актамносят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъектыФедерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимоукрепление федеративных отношений в финансовой сфере.
Глава 3.Проблемы и перспективы развития системы российского законодательства
Рассмотрим вопроспроблемы иперспективы развития системы Российского законодательства на примерестановления экологического законодательства.
В современных условиях постоянного и кардинального измененияприродоохранительного законодательства, формирования концептуальной идоктринальной основы обеспечения как национальной безопасности в целом, так иэкологической безопасности, особую роль приобретает необходимость формированияадекватного институционального подхода, способного выявить общие и характерныечерты обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного итехногенного характера как совокупности внутренне связанных норм, регулирующихотдельную группу однородных, взаимосвязанных общественных отношений.
В классическом понимании «правовой институт» – это системавзаимосвязанных норм права, регулирующих относительно самостоятельнуюсовокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства.
Правовые институты, как отмечает О.Е. Кутафин, призванырегламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни.Такие институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом – как внутриданной отрасли, так и вне ее. [29] По мнениюС.А. Авакьяна, юридической категорией, позволяющей связать реальные сферыобщественных отношений и право, и являются правовые институты[30].Появление новой сферы общественных отношений в области обеспечения безопасностипри чрезвычайных ситуациях поставило перед юристами-экологами ряд сложныхтеоретических и практических проблем о:
– границах проблематики в сфере чрезвычайных ситуаций, еесоотношении с конституционным, административным, гражданским, экологическимзаконодательством, законодательством в сфере промышленной, биологической ихимической безопасности и др.;
– новых взглядах на систематизацию и кодификацию экологическогозаконодательства;
– взаимопроникновении качественно разнородных дисциплин (наук), обиспользовании их определений, научного аппарата, различных аспектов правовогорегулирования в рамках различных отраслей права. Речь идет скорее не только ине столько о теоретическом вкладе в осмысление права чрезвычайных ситуаций, а осугубо практическом направлении законотворчества.
В соответствии со ст.72 Конституции РФ обеспечение экологическойбезопасности, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесены ксовместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что создает основу дляформирования законодательства в данной сфере общественных отношений нафедеральном и региональном уровнях. Классификатор правовых актов относитзаконодательство о чрезвычайных ситуациях к административному праву в частирегулирования административных режимов и к экологическому праву в части правовогорегулирования зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия. Вместе стем нормы, регулирующие общественные отношения в сфере чрезвычайных ситуаций,содержатся и в конституционном праве (например, режим чрезвычайного положения),в гражданском праве (обстоятельства непреодолимой силы) и в других отрасляхправа и законодательства.
Институт права чрезвычайных ситуаций отражает подход о наибольшейобщественной опасности деятельности, связанной с высокими антропогеннымирисками; чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. К этимотношениям наиболее близко зонирование экологически неблагополучных территорий.Очевидно, что урегулированные нормами экологического права отношения поэкологическому контролю, экологическому аудиту и сертификации, экологическойэкспертизе также направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций.
Обособление института «экологической безопасности» и его вспомогательного«права чрезвычайных ситуаций» формируется, во многом исходя из развитияэкологического права, национальной и территориальной безопасности, правовыхнорм, регулирующих различные сферы высокорисковой деятельности: техногеннойбезопасности, промышленной, химической, биологической, пожарной и других видовбезопасности.
Такимобразом можно говорить о формировании комплексной отрасли законодательства –«права чрезвычайных ситуаций», объединяющей нормы в сфере обеспечениябезопасности при чрезвычайных ситуациях. Система законодательства очрезвычайных ситуациях, включает как нормы обеспечивающие охрану и защиту как человека,так и окружающей среде, на сегодняшний день она развивается, и это развитиепредполагает подготовку и принятие ряда законодательных актов, которыенеобходимо уже принять в самое ближайшее время, которые в бедующем смогут болеедетально регламентировать деятельность государственных органов власти вчрезвычайных ситуациях.
Заключение
Анализ российскогозаконодательства показал, что оно носит противоречивый характер. Часто вправотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересовнекоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит кослаблению внутренних связей законодательства. Приведение его в упорядоченноесостояние зависит, в том числе, и от решения теоретических проблем.
При исследованиисистемных качеств российского законодательства значительное внимание былоуделено рассмотрению системы российского законодательства, в которой быливыделены горизонтальная, иерархическая и федеративная структуры.
Изучениегоризонтальной структуры законодательства показало усиление процессовинтеграции в законодательстве, что отражается в большом количествеформирующихся отраслей законодательства.
Анализиерархической структуры законодательства выявил множество проблем в соотношенииактов по юридической силе. Особое внимание заслуживает необходимость примененияКонституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой ипрямым действием. Должен быть урегулирован на федеральном уровне вопрос осоотношении правовых актов Президента РФ с федеральными законами.
Рассмотрениеиерархической структуры законодательства позволило определить круг правовыхактов, составляющих законодательство, что дает возможность нормативногозакрепления данного понятия. Постепенный переход к “узкому” пониманию законодательствакак совокупности законов, на наш взгляд, повысит эффективностьправоприменительной деятельности.
Особое внимание вработе уделено изучению федеративной структуры законодательства в силу того,что федеративный аспект государственности оказывает в настоящее время основноевлияние на целостность законодательства России.
Поводя итоги,обращаем внимание на тесную связь между становлением четкой, упорядоченнойфедеративной структуры законодательства в России. Непротиворечивая федеративнаяструктура законодательства будет призвана обеспечить равенство экономическихвозможностей субъектов Федерации. Это позволит им упрочить своё политическое исоциально-экономическое положение, и в свою очередь будет способствоватьреализации прав граждан в Российской Федерации.
Список литературы
ЗаконодательствоРоссийской Федерации
1. КонституцияРоссийской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Российская газета. 25 декабря 1993 г.
2. Федеральныйзакон от 6 февраля 1998 г. № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в силупоправок к Конституции Российской Федерации” // Российская газета. 10 марта1998 г.
3. Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. №2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” // Российская газета. 23 декабря1997 г.
4. Федеральныйзакон от 23 июня 1999 г. № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в РоссийскойФедерации” // С ЗР Ф. 1999 г. № 29
Комментарии к нормативным правовым актам
5. Российскоезаконодательство: проблемы и перспективы. – М.: Издательство БЕК, 2005.
Учебная и научная литература
6. Российскаяюридическая энциклопедия. – М.: Издательский Дом ИНФРА-М, 2004.
7. Правовыеакты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В.Котелевская. – М.: 2005.
8. АлексеевС.С. Общаятеория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид. лит., 2004
9. АлексеевС.С.Государство и право: Начальный курс. – 2-е изд. – М.: Юрид. лит., 2006
10. Теориягосударства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В Малько. – М.:Юристъ, 2007.
11. КутафинО.Е. Предмет конституционного права. М. 2001.
12. АвакьянС.А. Государственно-правовые институты: понятия и формирование Советское государствои право. 1977. №2.
13. ЗолотарёваМ.В.Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник МосковскогоУниверситета. Серия 11. Право. 1999. № 1.
14. Правовыеакты. Учебно-практическое и справочное пособие. Указ. соч.
15. УмноваИ.А.Конституционные основы современного российского федерализма.Учебно-практическое пособие. – М.: Дело, 1998.
16. ЧиркинВ.Е.Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.:
Периодические издания
17. Издательство“Зерцало”, 1998. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российскийфедерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995. № 3.
18. ЗлатопольскийД.Л.Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник МосковскогоУниверситета. Серия 11. Право. 1998. № 6.
19. ПоленинаС.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З. и др. Инициативный проект федерального закона озаконах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство иправо. 2005. №3
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11октября 1994 № 1622-Р // Российская газета. 18 октября 1994 г.