Стратегічне плануваннярозвитку територіальних громад:якою є реальна готовністьмуніципальних управлінців до нього
Юрій ШАРОВ, перший заступник директора Дніпропетровськогорегіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України
В муніципальномууправлінні існує багато проблем, тому все частіше говориться про необхідністьпереходу до ефективного муніципального менеджменту. Широке вживання терміну «муніципальнийменеджмент» можна вважати індикатором прагнення до нового управління на рівнісамоврядних територіальних громад. У той же час такий перехід висуває певнівимоги до традиційного управління, без відповідності яким застосування терміну «муніципальнийменеджмент» не є виправданим повною мірою. Виявлення таких вимог можливечерез адаптацію характерних ознак менеджменту до умов муніципального управління.За результатами зробленого аналізу до ознак, яких повинно набути традиційнеуправління для переходу до муніципального менеджменту, нами віднесено:
—виражена орієнтація управління на споживача й кінцевий результат, а саме, назадоволення потреб територіальної громади й стратегічне програмування діяльностій розвитку;
—реалізація функції маркетингу в таких аспектах: по-перше, постійний моніторингпотреб споживачів управлінських та громадських послуг для отримання інформаціїщодо здійснення необхідних змін у системі надання послуг; по-друге, здійсненнямаркетингу території для виявлення пріоритетів економічного розвитку йзалучення інвестицій; по-третє, постійний прямий і зворотний зв’язок згромадськістю для забезпечення, з одного боку, відкритості управління і довіринаселення до діяльності муніципальної влади й, з іншого боку, для залученнягромадськості до участі в ухваленні стратегічних рішень;
¾ своєчасна реакція на зміни в оточенні та, як управлінськанорма, регулярний реінжиніринг управлінських процесів з метою забезпечення постійноївідповідності структури, технологій, процесів, методів діяльності стратегічнимзавданням розвитку;
—набуття управлінцями ментальності, що відповідає ідеології менеджменту й сучаснійпарадигмі суспільного управління, засвоєння навичок управління змінами й підходівслужбового підприємництва.
Очевидно,що в Україні лише вкрай обмежена кількість найбільш просунутих муніципальнихутворень відповідає певною мірою зазначеним вимогам. Тобто необхідним є перехіднийперіод для становлення реального муніципального менеджменту, ключовими факторамиуспіху, під час якого є люди, озброєні прогресивною методологією та інструментаріємзмін.
Світовийдосвід трансформації суспільного управління переконливо доводить ефективністьстратегічного планування для здійснення системних перетворень. Стратегічні підходиакумулюють прогресивні тенденції управління за цілями та результатами,ринково-орієнтовані форми роботи зі споживачами послуг, системно-аналітичнийстиль підготовки та прийняття рішень на демократичній основі, застосуванняпроектних технологій в плануванні. Проте, впровадження стратегічних підходів доуправління ускладнюється специфікою стратегічного планування як особливого видурозумової діяльності. Остання обставина висуває підвищені вимоги до персоналу,до формування стратегічного мислення управлінців. Тому визнаним у світі стає підхід,згідно з яким впровадження стратегічної методології до управління супроводжуєтьсяпопередньою оцінкою готовності до цього організації та її персоналу з метоювиявлення проблемних аспектів цільової підготовки управлінців.
На тліреально високої складності стратегічного планування існує своєрідний парадокс,що породжується ілюзорною легкістю засвоєння категорій і технологій стратегічногопланування. Наслідком є завищена самооцінка управлінців щодо їх здатності достратегічної діяльності. Проведені нами опитування працівників органів муніципальногоуправління стосовно готовності організацій і персоналу до стратегічногопланування дають «на вході» дуже оптимістичні оцінки як цієїготовності, так і розуміння основних категорій стратегічного планування. Найвищіоцінки за п’ятибальною шкалою виставлені респондентами стосовно розуміння нимимісії управління, наявності в організації визначеної стратегії, відпрацьованоїсистеми інформаційного забезпечення стратегічної діяльності, цілей, описанихконкретними показниками, що регулярно аналізуються. достатньо високі оцінкипоставлені щодо наявності пріоритетів діяльності та застосування проектного підходудо їх реалізації. В той же час, оцінки системи управління фінансами у відповідностідо стратегічних пріоритетів низькі, що свідчить про «умовність» ідекларативність пріоритетів.
Проте, що первинні оцінки не відповідають реаліям і є занадто завищеними, свідчитьмоделювання конкретних ситуацій з опитуваними, а також практичний досвідавтора, отриманий під час розробки стратегій українських міст. Формулювання місійі субмісій в окремих сферах діяльності муніципального управління свідчить продуже розмиті уявлення щодо споживачів продукту управління й кінцевогорезультату діяльності. При цьому упор часто робиться на процесі як такому іголовна відповідальність замикається на належному виконанні процедур. Уреальності все це має наслідком поверховість стратегічного аналізу й визначенняпріоритетів, відсутність надійних способів оцінки результативності таефективності роботи управлінських підрозділів, слабкість механізмів роботи на кінцевийрезультат і, як підсумок, декларативність намірів щодо задоволення потреб й інтересівгромади, які не завжди потрапляють у зону пріоритетної уваги. Показовим з цьогоприводу є вельми низький рівень оцінок під час зазначеного опитування стосовнонаявності системи оцінювання діяльності за кінцеві результати з урахуваннямзадоволеності споживачів. Тому цілком логічним уявляється те, що однією з найнижчихсеред всіх є оцінка щодо позитивного ставлення громадян до діяльності органувлади.
Однимз найбільш слабких місць муніципального управління є система цілепокладання.Можна виділити дві групи факторів зумовлюючих таке становище. По-перше, це недостатнєусвідомлення ідеологічної складової управління, яка віддзеркалює йогопрагнення. По-друге, це невідпрацьованість методологічної складової, яка презентуєзасоби реалізації цільових завдань. Розв’язання проблеми цілепокладання маєбути спрямоване на реалізацію принципу єдності цілей, структури та управлінськоївідповідальності. Саме це є ознакою результативної системи управління, хочадуже рідко досягається у реальності.
Конкретизаціюуправлінської відповідальності може бути здійснено через структурний аналізкомплексу потреб територіальної громади (КПТГ) і конкретизацію потреб запитівгромадян. Угрупування за певними критеріями цих потреб дозволяє сформувати спеціальніінституції — зони стратегічної відповідальності (ЗСВ) — локальні сфери діяльностіоргану муніципального управління, що характеризується такими ознаками певначастина КПТГ; відповідна частина територіального ринку послуг (товарів);конкретний продукт діяльності (товар чи послуга); певна частка ресурсногопотенціалу муніципального утворення (МУТ), місія управління в ЗСВ; коло індикаторів,що віддзеркалюють кінцевий результат управління в ЗСВ; підсистема управлінняданою ЗСВ (центр стратегічної відповідальності — ЦСВ).
ЗастосуванняЗСВ як елемента системи управління створює ґрунтовну потребо-орієнтовану основуформування функціонально-цільових підсистем муніципального утворення,визначення цілей розвитку, побудови, спрямованої на результат структури управління.
Зточки зору цілепокладання, використання ЗСВ забезпечує системну декомпозицію місійуправління в муніципальному утворенні на цілі, що відповідають стратегічнимзавданням розвитку. На першому, найбільш складному рівні декомпозиції, остання здійснюєтьсячерез визначення субмісій ЗСВ, які формуються з орієнтацією на потреби громади.Далі ці субмісії розкриваються цілями, які встановлюються з урахуванням динамікистратегічних завдань і пріоритетів розвитку громади. На основі потреб-запитівгромадян, що реалізуються у кожній ЗСВ, з’являються можливості аргументованоговизначення системи індикаторів, що характеризують результативність діяльності вЗСВ. Тобто згідно пропонованого підходу процес цілепокладання є постійнопотребо-орієнтованим.
ЗСВ виступає ефективним способомструктурування муніципального утворення на функціонально-цільові підсистеми й реалізаціїдворівневої моделі розробки стратегії, що є необхідним з урахуванням підвищеноїскладності системи і забезпечує цілеспрямований ситуаційний аналіз та визначенняпріоритетів розвитку. При цьому жодна група потреб громади не залишається безстратегічної уваги.
ЗСВ є засобом створення структуриуправління «знизу» від потреб громади. Для кожної ЗСВ визначаєтьсяцентр стратегічної відповідальності (частина управлінського ресурсу, що виділяєтьсяна конкретну ЗСВ), конкретна «потужність» якого встановлюється зурахуванням пріоритетів сформованої стратегії. Тим самим здійснюється адаптаціяструктури під стратегію, забезпечується спрямування на досягнення стратегічнихрезультатів, що виражаються у підвищенні рівня та якості життя громади, а самаструктура є клієнт-орієнтованою.
Завершальниммоментом забезпечення цілеспрямованості муніципального розвитку на досягненнястратегічних пріоритетів є застосування для цього проектного підходу. Набазовому рівні розробки стратегії, де згідно запропонованої концепції «пріоритет-проект»формуються проекти для реалізації стратегічних пріоритетів, процес цілепокладанняпродовжується максимальною конкретизацією цілей проектів з погляду їх реальності,досяжності, вимірюваності та прив’язки до часу. Проектний підхід дозволяєнетрадиційним способом підійти до оцінки ступеня досягнення встановленихстратегічних цілей і реалізації пріоритетів та подолати відомі складностівизначення та вимірювання кінцевого результату у сфері суспільного управління.Виконання проекту з обґрунтовано встановленими цілями може розглядатися як фактдосягнення результату, описаного ціллю проекту. Проект, таким чином, структуруєі детермінує плановані стратегічні результати, виступає одиницею звітування муніципальнихуправлінців перед громадою й керівництвом за результативність та ефективність діяльності,служить засобом програмно-цільового підходу до розподілу коштів місцевогобюджету.
На підсумокзазначимо, що, з одного боку, реалії свідчать про необхідність подальшогорозвитку стратегічного мислення муніципальних управлінців для істотного підвищеннякорисності та дієвості стратегічних планів. З іншого боку, наука вже значною міроюготова пропонувати системні підходи до розв’язання найбільш актуальних і складнихуправлінських проблем переходу до ефективного муніципального менеджменту, дестратегічне планування розвитку територіальної громади посідає провідне місце. Іодним із найважливіших завдань муніципального руху є створення організаційногота науково-методичного забезпечення для інтенсивного навчання персоналупоглибленим підходам до вибору й реалізації шляхів розвитку територіальних громаді перетворення стратегічного планування у важливий ресурс і потужний резерв місцевогорозвитку.