Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России

Содержание
ВВЕДЕНИЕ. 3
ГЛАВА1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В ПЕРИОД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ   6
1.1.История становления Государственной Думы как законодательного органа в России. 6
1.2.Деятельность в начале XXвека и историческое значение Государственной Думы   13
ГЛАВА2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД   28
2.1.Роль и место Государственной Думы в системе органов государственной власти всовременной России. 28
2.2.Порядок формирования Государственной Думы… 33
2.3.Полномочия Государственной Думы РФ… 45
ГЛАВА3. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 66
СПИСОКИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ… 69
ВВЕДЕНИЕ
Принятие новой российской Конституциии провозглашение Российской Федерации правовым государством с республиканскойформой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостью историческогоанализа в такой области, как становление и развитие системы государственныхорганов.
В течение многих десятилетий изучениеистории Государственной думы всех ее четырех созывов (1906 – 1917 гг.) имелоакадемический характер. Но теперь, когда в стране появилась новаяГосударственная дума, это изучение приобретает и большое практическое значение.Политики, ученые, публицисты часто совершают экскурсы в историю царской Думы,сопоставляют ее с современной, нередко называют нижнюю палату Федерального Собранияпятой, шестой и т.д. Думой. Сравнивается их компетенция, делаются попыткиизвлечь уроки из прошлого, обратить их на пользу действующему парламенту, ибопризнается, что «работа Государственной думы явилась в России начала XX века важным фактором политическогоразвития, оказавшим влияние на многие сферы общественной жизни»[1]. Этим и обусловлена актуальностьисследования данного вопроса.
Целью данной работы – показать, что историческиетрадиции проявляются не только в сохранении определенной формы правления. Онибывают связаны, в частности, с особенностями развития парламентаризма, которыйтак же может существовать в различных формах (например, президентская илипарламентская республика) Иными словами, конкретные условия организации идеятельности законодательных органов страны формируются под воздействиемисторически определенных факторов. Немалую роль в этом играют накопленный опыт,устойчивость демократических традиций, восприятие их населением и др.
Как известно, основная задачаисторической науки заключается в том, чтобы, опираясь на объективный анализвыявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления,вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем. Поэтому в настоящей работе япопытаюсь описать историю существования Государственной Думы и провестисравнительно-правовой анализ с современным конституционно-правовым положениемГосударственной Думы в нашей стране. Это и является основной задачей данногоисследования.
Степень разработанности данной темыдостаточно высока. В частности вопросы сравнительно-правового исследованияГосударственной Думы царской и современной России затрагивались в работах такихученых, как Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю., Лысенко В. и др.
Структура работы такова: сначала наоснове анализа исторических материалов и законодательства эпохи начала XX века будут исследованы вопросыправового статуса Государственной Думы Российской Империи, затем, на основе ужедействующего законодательства и работ современных авторов будет изученосовременное положение данного органа государственной власти, а затем, на основеизложенного проведен сравнительно-правовой анализ.
В работе автор опирается на такиенормативные акты Российской Империи как Свод Основных государственных законовот 23 апреля 1906 г., Манифест «Об учреждении Государственной Думы» от 20февраля 1906 г., Положение «О выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905г., Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября1905 г., Положение «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу иизданных в дополнение к нему узаконений» от 11 декабря 1905 г., Положение «Овыборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. Из ныне действующегозаконодательства особую роль играют Конституция Российской Федерации,Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ, Федеральный закон «Овыборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации» от 20.12.2002 № 175-ФЗ, Федеральный закон «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации», Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации», Федеральныйзакон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации».
ГЛАВА1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В ПЕРИОД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ1.1. История становленияГосударственной Думы как законодательного органа в России
К народному представительству людистремились с далекой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москвеи Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобырешить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать липодати и т.д. В известной степени продолжением этой формы представительства былЗемский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из представителейвысшей администрации – руководителей приказов, церкви, столичного ипровинциального дворянства; но постепенно в обществе вызрела идея выборностисоборов: со временем Земские соборы стали выбирать по сословиям.
К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену имприходит Сенат Петра I,который взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Петр проводилвсе свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своеговремени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняланекоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первуюочередь в лице «Уложенных комиссий»
Попытка поставить страну наконституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано открытьГосударственную Думу, созданную, по идеям М.М. Сперанского, по образу и подобиюевропейских парламентов.[2]В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства послепобедоносного марша в 1813 году по Европе испугали царя. Его последователи тожене пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретныхформ конституционного устройства был отложен до начала XX в.
Период с 1900 до 1917 гг. изучался внашей истории в основном как этап революционной борьбы угнетенных масс. Событияэтого времени не рассматривались как интегральный общенациональный кризис.
К началу XX в. Россия была аграрно-индустриальной державой, занималапятое место в мире по общему уровню промышленной продукции.
В начале XX в. разразился промышленный кризис, который усилилреволюционные настроения. В тугой узел затянулись нерешенные проблемы:аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др.
В 1894 г. на престол в возрасте 25лет взошел последний российский император Николай II. Он был прекрасно образован и воспитан, владел пятьюязыками. В то же время больших государственных талантов он не имел и бремяуправления великой страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругусемьи. Земские деятели в ходатайстве царю просили повысить роль органовместного самоуправления, на что Николай II заявил, что расчеты земств на «участие в делах внутреннегоуправления» являются «бессмысленными мечтаниями».[3]
В начале века появились первыепризнаки раскола в государственном устройстве страны. Современники говорили опотере властью авторитета, о десакрализации самодержавия.
Интеллигенция являлась наиболееобразованной частью общества и была нацелена на инновационную деятельность,выходящую, как правило, за рамки официальной идеологии. Она была занята вгосударственном аппарате, в области культуры, в сфере материальногопроизводства, в управлении промышленностью, помещичьим хозяйством, частнойюридической практикой и др. Получили мировое признание в качестве феноменароссийской интелегенции: демократизм устремлений, последовательное отстаиваниесвоей независимости от политической власти, самостоятельность мышления,тщательно оберегаемый «кодекс чести», забота не только о своем благоденствии,но прежде всего о благе тех слоев населения, которые ввиду недостаткаобразования и культуры имели ограниченные возможности сознательно отнестись ксвоему историческому творчеству.
Хорошо организованным былодуховенство. Деятельность церковников возглавлялась Святейшим Синодом,подчиненным прокурору Синода, и согласовывалась с органами государственнойвласти.
На фоне относительно мирного развитиякапитализма и рабочего движения на Западе Россия выделялась остротой социальныхконфликтов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.). Революциязаставила искать компромиссы.
В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности,конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийскиепартии, развивался процесс самоорганизации масс населения.
Начавшаяся в январе 1905 г. революцияеше более обострила проблему политических реформ в России. Солдатские залпы ужепочти полгода разгоняли народ, но проблема реформ так и не была снята. Поддавлением революции самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа1905 года Николай II подписалманифест, которым в системе государственной власти учреждаласьзаконосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по именитогдашнего министра внутренних дел А.Г. Булыгина, разработавшего ее проект.Дума создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательныхпредложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет,к верховной самодержавной власти»[4]
Проект законосовещательной думы уженикого не удовлетворял, тем более что революция ширилась, на ее сторону сталипереходить военные части. В октябре в стране началась Всероссийскаяполитическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работапромышленных предприятий. В обстановке, когда трудно было определить, в какуюсторону склонится политическая чаша весов, Николаю II ничего другого не оставалось, как объявить Манифест 17октября 1905 г.[5],которым подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставлениегражданских свобод.
Царский манифест 17 октября 1905 годадаровал России:
– Общественные свободы –неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов;
– Объявил о выборах в Государственнуюдуму и их демократизации;
– Придал Государственной думехарактер законодательного учреждения, т.е. провозглашался принцип делениявласти и перехода к конституционному строю.
19 октября 1905 года был утвержденуказ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главныхуправлений». В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянноевысшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление иобъединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательстваи высшего государственного управления»[6] Устанавливалось, что законопроектыне могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения вСовете министров, кроме того, «никакая имеющая общее значение мера управленияне может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров» [7]
11 декабря 1905 года в разгарвооруженных столкновений в Москве был издан закон о выборах в I Государственную думу.[8] По этомузакону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические.Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям, былоустановлено специальным списком по каждой административной единице отдельно.Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человекв столицах и по 80 человек в остальных городах.[9]
Что касается членов Государственнойдумы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определеноотдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось412 мандатов, в том числе 28 от городов.[10]
Хотя ряд ограничений на участие в выборахв Думу нельзя признать разумными, в частности, отстранение от выборов лицадминистрации и полиции, тем не менее их общая социальная направленностьочевидна: не допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первуюочередь служили высокий имущественный и возрастной ценз и недопуск к участию ввыборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов.Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам можно назватьпредставительным лишь с определенной долей условности.
20 февраля 1906 г. было принято новоеположение о Государственной Думе[11],призванное реализовать обещания, данные в Манифесте 17 октября 1905 г. Однако вполной мере это сделано не было. Дума наделялась законодательными правами (а незаконосовещательными, как это было по Закону от 6 августа 1905 г.), нозаконопроекты, принятые Думой подлежали утверждению в Государственном Совете иимператором. Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничило правоимператорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами.
Как и раньше устанавливалось, чтоДума может выступать с законодательной инициативой по всем вопросам, заисключением Основных государственных законов. По февральскому 1906 г. ЗаконуДума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами,подчиненными правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одногомесяца со дня подачи им заявления о запросе дать ответ или известить Думу опричинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.
Изменив избирательный закон ипредоставив большие права Думе, царское правительство осуществило реформуГосударственного Совета (царский указ от 20 февраля 1906 г. «О переустройствеучреждения Государственного Совета»). Из совещательного органа он былпреобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой. Но приформальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительнодумы: законопроект, обсужденный в Думе и в Совете, представлялся на утверждениеимператора председателем Государственного Совета. РеорганизацияГосударственного Совета, создание верхней палаты, стоявшего над Думой,существенно ограничивали права последней.
23 апреля 1906 года были опубликованы«Основные государственные законы Российской Империи»[12] (ОГЗ) вновой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие).В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть вединении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императораобъявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление,руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами;объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном иисключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначениеминистров, помилование осужденных и общая амнистия. Фактически послеопубликования ОГЗ 1906 г. царь лишился двух важнейших прерогатив:неограниченного права законодательствования и автономного распоряжениягосударственным бюджетом.
Изменения, произошедшие вгосударственном строе России, позволили укрепить свои позиции буржуазии, но нив коей мере не решали проблем, выдвигаемых трудящимися классами страны. Перваярусская революция со всей очевидностью продемонстрировала, что прежняя формасамодержавия изжила себя и переход к представительным учреждениям вовсероссийском масштабе стал необходимостью.
Выборы в I Государственную Думу проходили в марте – апреле 1906 г.Возникшие многочисленные политические партии в отношении к участию в выборахисходили из оценки ситуации, сложившейся в общественном движении послеопубликования Манифеста 17 октября: на фоне четко обозначившегося спадастачечной борьбы широкий размах сохраняло крестьянское движение, вспыхиваливосстания в армии и на флоте. Большинство левых партий бойкотировали выборы –большевики, национальные социал-демократические партии, эсеры, Всероссийскийкрестьянский союз.
Очень продуманно и умело провели своюпредвыборную кампанию кадеты, сумевшие привлечь на свою сторону большинстводемократических избирателей обязательствами «сосчитаться» в Думе справительством, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввестизаконодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод.[13] Тактикакадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 отобщего числа депутатов.
Черносотенные партии мест в Думе неполучили. Серьезное поражение потерпели на выборах октябристы – к началудумской сессии у них было всего 13 депутатских мест. Заметное место средидепутатов занимала крестьянская трудовая группа (107 мест), в которую в началеработы Думы входили рабочие и социал-демократы, прошедшие на выборах в техгуберниях, где бойкот не удался. Председателем Думы был избран кадет С.А.Муромцев.
С 1906 г. по февраль 1917 г. в Россиидействовали Государственные Думы четырех созывов. Деятельность их представляетособый интерес, поскольку это были при всей их ограниченности выборные народоморганы власти, имевшие право контроля за некоторыми сторонами управлениягосударством, которые до этого времени безраздельно принадлежали царю-самодержцу.1.2.Деятельность в начале XX века и историческое значениеГосударственной Думы
В ноябре 1905 г. в Совете министровобсуждался проект избирательного закона, большинство высказалось за сохранениекуриальной системы и двухступенчатой системы выборов. Было отклоненопредложение об особом представительстве рабочих.
Как уже отмечалось, по закону овыборах в I Государственную думу выборы были непрямые, не равные, не всеобщие и не демократические. И все же данный законрасширил избирательные права путем установления четвертой курии – рабочей, откоторой избиралось около 3% депутатов. Более 40% депутатов Думы избиралокрестьянство, которое царские сановники по-прежнему считали главной опоройгосударства и престола. Была сохранена цензовая система и сословный принцип.Так же были сохранены общие ограничения в избирательном праве, установленные вавгусте 1905 г. Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячиеинородцы» (т.е. кочевники – скотоводы) – лишались права избирать и бытьизбранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные по губерниям иобластям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях погуберниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административнойединице отдельно. Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единаяквота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах.
Но уже, 11 декабря 1905 г., послеразгрома вооруженного восстания в Москве, издается указ «Об изменении положенияо выборах в Государственную думу», которым значительно расширяется кругизбирателей. Практически все мужское население страны в возрасте старшедвадцати пяти лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и частикочевников, получило избирательные права. Право выборов не было прямым иоставалось неравным для избирателей разных категорий (курий).
Депутаты избирались избирательнымисобраниями, состоящими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов.Выборщики избирались четырьмя отдельными куриями избирателей: землевладельцами,городскими жителями, крестьянами и рабочими.
Землевладельцы с полным земельнымцензом (сто пятьдесят десятин) непосредственно участвовали в уездных съездахземлевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии.
Мелкие землевладельцы выбиралиуполномоченных в уездный съезд по одному на каждый полный ценз.
Городское население малых городовголосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания, тогда как крупныегорода имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими.
Крестьянские выборы быличетырехступенными: сначала выбирали представителей на волостной сход. затемвыбирали уездный съезд уполномоченных от волостей, на съезде избиралисьвыборщики в губернское избирательное собрание.
Рабочие выбирали съезд своихуполномоченных, на котором избирались выборщики на избирательное собраниегуберний или крупного города.
Представительство от горожан ирабочих было трехступенчатым.
Однако, революция еще продолжалась, «беспорядкина аграрной почве» в июле 1906 г. охватили 32 губернии России, а в августе1906г. крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России.
17 июля 1906 г. вспыхнуло восстаниесолдат и матросов в крепости Свеаборг, 19 июля их поддержали солдаты и матросаКронштадта и Ревеля. Огромным напряжением сил правительству лишь через 3 дняудалось подавить мятеж. После этого царское правительство окончательно всталона путь открытого террора в борьбе с революционным движением, котороепостепенно шло на убыль.
В этой обстановке прошли выборы во II Государственную Думу. Путемвсевозможных уловок и прямых репрессий правительство стремилось обеспечитьприемлемый для себя состав Думы. От выборов отстранялись крестьяне, неявляющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, дажеесли они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д.[14]
Сама атмосфера выборов заметноотличалась от первой избирательной кампании, которая сопровождалась широкимразливом по стране эйфорических ожиданий, что Дума явится панацеей от всехроссийских бед и усобиц. Опыт перводумья, по сути, для всех печальный, был иучтен всеми.
Пpавительство справедливо полагало, что причина конфликта с ГосударственнойДумой – в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем –пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос дважды по инициативе П.А.Столыпина обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но членыправительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку онбыл связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционнойборьбы.
Большевики, отказавшись от бойкотаДумы, приняли тактику создания блока левых сил – большевиков, трудовиков иэсеров (меньшевики отказались от участия в блоке) – против правых и кадетов.
Всего во вторую Думу было избрано 518депутатов. Кадеты по сравнению с первыми выборами потеряли 55 мест.Народнические партии получили 157 мест (трудовики – 104, эсеры – 37, народныесоциалисты – 16). Социал-демократы имели 65 мест. Всего у левых было 222мандата, или 43% голосов в Думе. Значительно усилилось правое крыло Думы: в неевошли черносотенцы, которые вместе с октябристами имели 54 мандата (10%) [15]
Открытие II Государственной Думы состоялось 20 февраля 1907 г.Председателем Думы стал правый кадет Ф.А. Головин. II Дума оказалась еще более радикально настроена, чем еепредшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать в рамкахзаконности и, по возможности, избегать конфликтов. Руководствуясь нормамист.ст. 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думы, утвержденноговысочайшим указом 20 февраля 1906 г. депутаты образовали отделы и комиссии дляпредварительной подготовки подлежащих рассмотрению в Думе дел.[16]
Созданные комиссии приступили кразработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос,по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривалапродовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907 год, вопросо призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т.д.
В ходе рассмотрения вопросов кадетыпроявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству поводадля ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основнымположениям правительственной декларации, с которой выступил П.А. Столыпин иосновная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которыхдолжны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.
 Основным предметом дебатов в Думевесной 1907 г. стал вопрос о принятии чрезвычайных мер против революционеров. Правительство,внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против революционеров,преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу ведения террора противреволюционеров за решением коллегиального органа власти и дискредитировать Думув глазах населения. Однако, к чести своей, Дума 17 мая 1907 г. проголосовалапротив «незаконных действий» полиции.[17]
Такое неповиновение не устраивалоправительство. Аппаратом министерства внутренних дел был подготовлен втайне отДумы проект нового избирательного закона. Было придумано ложное обвинение обучастии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. 1 июня 1907 г. Столыпинпотребовал отстранения их от участия в заседаниях Думы и лишения 16 из нихдепутатский неприкосновенности, обвинив их в подготовке к «ниспровержениюгосударственного строя»[18].
 На основании этого надуманногоповода Николай II 3 июня 1907года объявил о роспуске IIДумы. Депутаты восприняли это спокойно и разъехались по домам. Как и ожидалСтолыпин, никакой революционной вспышки не последовало. В целом, населениеотнеслось к разгону Думы индифферентно: была без радости любовь, прощанье былобез печали. Более того, считается общепринятым, что акт 3 июня ставил точку вроссийской революции.[19]
20 февраля 1906 г. вышло «УчреждениеГосударственной думы», в котором определялась ее компетенция: предварительнаяразработка и обсуждение законодательных предложений, утверждениегосударственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог иучреждении акционерных обществ.
Дума избиралась на пять лет. ДепутатыДумы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществлятьсяСенатом, Дума могла распускаться досрочно решением императора.
С законодательной инициативой в Думумогли входить:
министры, комиссии депутатов и Государственный совет.
Одновременно с «Учреждением» былопринято новое положение о Государственном совете, который был реформирован истал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Всезаконопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственныйсовет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждениеимператора.
Половину реформированного Государственного совета составляв выборные члены, половину– члены «по высочайшему назначению», председатель и вице-председатель ежегодноназначались императором.
В избираемую часть Совета входилипредставители от духовенства, Академии наук и университетов, от земскихсобраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего девяностовосемь членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором вовторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо немогло одновременно быть членом Государственной думы и Государственного совета.
23 апреля 1906 г. были изданы «Основныегосударственные законы» (изменение которых могло осуществляться только поинициативе императора, но не Думы или Совета). В гл. 1 была дана формулировкаверховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховнаясамодержавная власть».
Власть управления также принадлежалаимператору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял«в единении с Государственным советом и Государственной Думой» и никакой новыйзакон не мог быть принят без их одобрения и вступить силу без одобренияимператора.
Однако ст. 87 Основных законовпредоставляла возможность императору по представлению Совета министровпринимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такаянеобходимость, а сессия Думы и Совета прервалась. Но после открытия законодательнойсессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрениеДумы, иначе он автоматически прекращая свое действие.
Не подлежали обсуждениюГосударственной думой и Государственным советом вопросы: об исключении илисокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, огосударственных займах.
Весной 1906 г. Дума начала работу.Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве русской конституции,давшей Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой.Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет былконсервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы ГосударственнойДумы (в своем адресе царю депутаты 1 Думы потребовали: отмены исключительных законов,принудительного отчуждения частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным,отмены смертной казни и пр.). Государственный совет, например, затормозил распространениезакона о земском самоуправлении на окраинные губернии, воспрепятствовалсозданию волостных земских учреждений.
Вслед за указом о роспуске II Думы последовал указ об утверждении нового Положения овыборах в Государственную Думу.[20]
Издание нового избирательного законабыло грубым нарушением манифеста от 17 октября 1905 г. и Основныхгосударственных законов 1906 г., согласно которым царь не имел права безодобрения Думы и Государственного Совета вносить изменения ни в Основныегосударственные законы, ни в постановление о выборах в Совет или в Думу.
Этот акт внес существенные измененияв избирательное право подданных Российской Империи. Механизм выборов был таков,что в результате выборов усиливалось чудовищное неравенство междупредставительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещикаравнялся 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активнымизбирательным правом пользовалось лишь 15% населения Российской Империи[21]
В 28 из 50 губерний европейской частиРоссии помещики обладали в избирательных собраниях абсолютным большинствомголосов и могли провести своих депутатов в Думу. В остальных 22 губерниях дляэтого потребовалась помощь представителей крупной буржуазии. На тех территориях(Средняя Азия, Закавказье, Польша), где, по мнению Николая II, «население не достигло достаточногоразвития гражданственности», выборы в Думу были временно приостановлены, либосущественно (на две трети) сокращено количество мандатов.[22] Такимобразом, Государственная Дума окончательно утратила характер представительногооргана власти.
Государственная Дума теперьнасчитывала 442 депутата, в то время как раньше 524. Уменьшение было вызваноглавным образом тем, что сократилось представительство от национальных окраин.
Кроме того, закон 3 июня давалминистру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и делитьизбирательные собрания на всех стадиях выборов на отделения, получившие правосамостоятельного избрания выборщиков по самым произвольным признакам:имущественному, классовому, национальному. Это давало возможность правительствупроводить в Думу только угодных ему депутатов.
В III Думу было избрано: правых – 144, октябристов – 148,прогрессистов – 28, кадетов – 54, националистов – 26, трудовиков – 16,социал-демократов – 19. Председателями III Думы были октябристы Н.А. Хомяков (1907г.), А.И.Гучков (1910 г.), М.В. Родзянко (1911 г.)
На первых же заседаниях III Государственной Думы, начавшей своюработу 1 ноября 1907 г., сложилось большинство правых и октябристов, которыесоставляли 2/3 членов Думы. Поскольку черносотенцы были против манифеста 17октября, по ряду вопросов между ними и октябристами возникали расхождения, итогда октябристы находили поддержку у прогрессистов и сильно поправевшихкадетов. Так сложилось второе думское большинство, октябристко-кадетское,составляющее 3/5 состава Думы.
Наличие двух этих большинствопределяло характер деятельности IIIДумы, обеспечив ее «работоспособность». За пять лет ее работы (до 9 июня 1912г.) она провела 611 заседаний, рассмотрела 2572 законопроекта, из которых 205было выдвинуто самой Думой.[23]
Основным содержанием деятельности III Государственной Думы продолжалоставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры в лице этогоколлегиального органа, Правительство наконец приступило к его использованию взаконодательном процессе. 14 июня 1910 года был издан одобренный Думой иГосударственным советом и утвержденный императором аграрный закон, в основукоторого был положен столыпинский указ от 9 ноября 1906 г. с изменениями идополнениями, внесенными правооктябристским большинством Думы.[24]
Практически этот закон был первымфактом участия Государственной Думы в законодательном процессе за всю историюее существования. Император и Государственный совет приняли поправки Думы кзаконодательному предположению не потому, что иначе поступить им не позволил бызакон, а потому, что поправки отвечали чаяниям тех социальных слоев, которыебыли политической опорой самодержавия, и потому, что поправки не посягали напозиции самодержавия в этом вопросе.
Следующим нормативным актом, принятымДумой, стал закон о государственном страховании рабочих, которым был установлен12-часовой рабочий день, допускавший возможность увеличения егопродолжительности за счет сверхурочных. Попытка Думы вмешаться в процессрассмотрению бюджета закончилась неудачей; вопрос о военных и морских штатахвообще был изъят из компетенции Думы.[25]
 О характере законотворческойдеятельности III Государственной Думы можно судить поперечню принятых ею законов: «Об усилении кредита на тюремно-строительныенадобности», «Об отпуске средств на выдачу пособий чинам общей полиции икорпуса жандармов», «О распределении между казной и казачьими войсками расходовпо тюремной части в области Кубанской и Тверской», «О порядке отопления иосвещения мест заключения и отпуске на эти надобности потребных материалов», «Ополицейском надзоре в Бельагачской степи», «Об утверждении тюрем в городахМерве и Красноярске, Закаспийской области и Актюбинске, Тургайской области», «Обутверждении в городе С-Петербурге женской тюрьмы» и др.[26] Содержаниеперечисленных нормативных актов – свидетельство не только реакционности Думы,но и второстепенности рассматриваемых ею вопросов.
Столыпин и третья Дума не преуспели, «провалились»в главном, – не успокоили страну, которая совсем приблизилась, подошла вплотнуюк революции. Надо иметь в виду то, что III Дума с самого начала не рассматривалась Столыпинымкак средство, окончательно ликвидирующее корни революции, – для этого, по егомнению, нужно было значительно больше времени, чем отпущенные Думе 5 лет.[27] Визвестном интервью, он говорил о необходимости для России двадцатилетнегопокоя, чтобы она стала, по сути, другой страной. А третья Дума и за отведенныйей срок сделала немало для этого.
В механизме функционирования Думыбыли и сбои (во время конституционного кризиса 1911 г. Дума и Государственныйсовет были распущены на 3 дня). [28]
Если характеризовать третью Думу «персонально»,вне связи с последующими событиями, и в увязке с ними, то ее можно назвать «недостаточнойдостаточностью». Такое определение уместно, потому что наиболее полно отражаетроль и значение III Думы вроссийской истории. «Достаточной» она была в том смысле, что ее состав идеятельность были достаточны для того, чтобы «отслужить», не в пример всемостальным Думам весь срок своих полномочий.
На первый взгляд III Дума – самая благополучная из всехчетырех Дум: если две первые скоропостижно «скончались» по указу царя, то III Дума действовала «от звонка дозвонка», – все положенные ей по закону пять лет и сподобилась вызвать не толькокритические перуны в свой адрес, но и слова одобрения. И все-таки эту Думусудьба не баловала: мирное эволюционное развитие страны было не менеепроблематичным в конце ее деятельности, чем в начале. Но трагизм этогообнаружился спустя несколько лет после завершения ее работы: только тогда то небольшое,в пору III Думы, «облачко» обратилось вреволюционную грозу «семнадцатого года»
Продолжение курса третьей Думы впоследующих Думах при внешнем и внутреннем покое России, снимало с «повесткидня» революцию. Так вполне здраво судили не только Столыпин и его сторонники,но и их противники и судят многие современные публицисты. Но все же этасовокупная «достаточность» оказалась недостаточной, для того, чтобы III Дума притушилареволюционно-оппозиционное движение, которое в экстремальных условиях могло выйтииз-под контроля, что и произошло во время IV Думы.
В июне 1912 г. истекли полномочиядепутатов III Думы, и осенью этого года прошливыборы в IV Государственную Думу. Не смотря надавление правительства, выборы отразили политическое оживление: социальныедемократы набрали очки во IIгородской курии за счет кадетов (в рабочей курии большевики взяли верх надменьшевиками), октябристы часто терпели поражение в своей вотчине, I городской курии. Но в целом IV Дума по партийному составу неслишком отличалась от IIIДумы.
Набрали больший вес по сравнению стем, чем они были в III Думе правые,прогрессисты и кадеты. В IVДуме по-прежнему возможно было складывание двух большинств: правооктябристского– 283 депутата и октябристско-кадетского – 225 депутатов. И по-прежнему исходголосований зависел от фракции октябристов. Несмотря на свое последующеедробление, они оставались решающей «переменной», особенно их центр – группаземцев-октябристов.
Заседания Думы открылись 15 ноября1912 г. Председателем ее в течение пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) былоктябрист М.В. Родзянко.
Начавшаяся в 1914 г. мировая войнаодновременно притушила разгоравшиеся оппозиционное движение в российскомобществе. На первых порах большинство партий (исключая социал-демократов)высказались за доверие правительству и отказ от оппозиционной деятельности. 24июля 1914 г. Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия, т.е.он получил право решать большинство дел от имени императора.
На экстренном заседании IV Думы 26 июля 1914 г. лидеры правых илиберально-буржуазных фракций выступили с призывом сплотиться вокруг «державноговождя, ведущего Россию в священный бой с врагом славянства», отложив «внутренниеспоры» и «счеты» с Правительством.[29]Однако неудачи на фронте, рост стачечного движения, неспособность правительстваобеспечить управление страной стимулировали активность политических партий, ихоппозиционность, поиск новых тактических шагов.
Первая мировая война легла тяжелымбременем на плечи России. В 1915 г. остановилось 573 промышленных предприятия,в 1916 г – 74 металлургических завода. Экономика страны уже не могла содержатьмногомиллионную армию, в которую было мобилизовано 11% сельского населения исвыше 0.5 млн. кадровых рабочих.
В феврале 1917 г. резко обостриласьобстановка в Петрограде, где сложилось критическое положение с продовольствием(снежные заносы не позволили своевременно подвести в столицу вагоны с мукой).23 февраля, в Международный женский день недовольство переросло в стихийные митинги,демонстрации и забастовки, охватившие 128 тыс. рабочих. Большевики, межрайонцы,меньшевики-интернационалисты и другие социальные партии и группы развернулиреволюционную пропаганду, связывая продовольственные трудности с разложениемрежима и призывая к свержению монархии. 25 февраля выступления переросли вовсеобщую политическую стачку, охватившую 305 тыс. человек и парализовавшуюПетроград.
В ночь на 26 февраля власти провелимассовые аресты, а днем на Знаменской площади была расстреляна крупнаядемонстрация. Столкновения с войсками и полицией, сопровождающиеся жертвами,происходили по всему городу.
Председатель IV Государственной Думы М.В. Родзянко 26 февраля телеграфировалНиколаю II о необходимости «немедленно поручитьлицу, пользующемуся доверием страны, составить новое правительство», а наследующий день возглавил Временный комитет Государственной Думы, от имени которогообратился с воззванием к населению. В воззвании говорилось, что этот новыйорган власти берет в свои руки восстановление государственного и общественногопорядка и призывает население и армию помочь «в трудной задаче создания новогоправительства»[30]
 В этот же день, 26 февраля 1917 г.император издал указ о перерыве в занятиях Государственной думы и назначении «срокаих возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайныхобстоятельств».[31]После этого в полном составе Дума уже не собиралась.
27 февраля состоялось заседаниеВременного комитета Государственной Думы, который «нашел … вынужденным взять всвои руки восстановление государственности и общественного порядка» в России.Однако уже 2 марта Временный комитет объявил о создании нового правительства вего составе и фактически прекратил свое существование.
Юридически IV Государственная Дума была распущена постановлениемВременного правительства от 6 октября 1917 г. в связи с началом избирательнойкампании по выборам в состав Учредительного собрания[32]
Практически у Государственной Думы былблестящий шанс взять в свои руки государственную власть и стать реальнымзаконодательным органом, но реакционное большинство Думы, поддержавшеесамодержавие, им не воспользовалось.
Русскаяреволюция породила Государственную Думу и она же вынесла ей смертный вердикт.Трагедия Думы неразрывно связана с трагедией страны, – обе они попали под «локомотивистории». Между тем историческая роль Думы состояла именно в том, чтобы спастиРоссию от этого исхода. Но такая задача оказалась выше ее сил – она была не столькосредством спасения страны, сколько барометром ее настроений, чтообуславливалось и общероссийскими и специфическими «думскими» причинами.
История создания и деятельностиГосударственной Думы показала бесполезность попыток конституционногоограничения российского самодержавия. Очевидно, что создание конституционноймонархии есть факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии и народа в лицесамых активных его политических сил. В России же социально-политическаяситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было той силы,которая могла бы заставить царизм идти на конституционный компромисс, с другойстороны, царизм нее стремился к поискам такого компромисса, чем обрек себя нагибель.
Нетерпеливость, страстность ожиданий встране перемен, «земли и воли» с одной стороны, а с другой – столь женетерпеливое ожидание правительства, что Дума положит предел революции, главнымобразом самим фактом своего существования, а не «далеко идущими» реформами,сделали Думу перекрестьем этих упований. I Дума возникла как Дума надежд, по сути, полярных и поэтомуиллюзорных.
Время деятельности I и особенно II Думы, – эпоха прощания с этими иллюзиями. Но как показалаистория, законодательная деятельность III и IV Думы, реформы, экономический ростстраны не смогли обеспечить эволюционный путь ее развития – в экстремальныхусловиях военного времени более реальной оказалась революционная альтернатива.
ГЛАВА2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД2.1. Роль и местоГосударственной Думы в системе органов государственной власти в современнойРоссии
Согласно Конституции РФ[33] (ст. 94),Федеральное Собрание яв­ляется парламентом Российской Федерации. В РоссийскойФедерации Федеральное Собрание как парла­мент республики пришло на смену «двухступенчатому»механизму высших органов государственной власти Российской Федера­ции, включавшемуСъезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет. Созданные в годысоветской власти в качестве представитель­ных органов «нового,социалистического типа, коренным образом отличающихся от учреждений буржуазногопарламентаризма», эти государственные органы по мере демократизации российскогообщества, отражения в Конституции принципа разделения законо­дательной,исполнительной и судебной властей и постепенного про­ведения его в жизнь всеболее обретали черты парламента.
Однако стать подлинным парламентомстраны они так и не смогли, во-пер­вых, в силу возлагавшихся на нихдействовавшей тогда Конститу­цией полномочий, противоречивших принципуразделения влас­тей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и,во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчиненияпредставительных органов страны, совершенно не свойственного парламентскимпредставительным органам. В ст. 94 Конституции РФ указывается, что ФедеральноеСобра­ние — представительный орган Российской Федерации. Тем самымустанавливается, что формой государства является пред­ставительная, т.е.опосредованная выборами, парламентская де­мократия, в условиях которойформирование политической воли народа возлагается на народноепредставительство, самостоятель­но принимающее наиболее ответственные решения.
В ст. 94 Конституции РФ ФедеральноеСобрание характеризу­ется и как законодательный орган Российской Федерации. Вэтой передаче парламенту законодательной власти реализуется прин­цип народногосуверенитета как основы правопорядка. Признание Федерального Собраниязаконодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон РоссийскойФедерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламен­том,а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочийРоссийской Федерации и ее Конституции ком­петенцией в сфере законодательства.Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание ис­полняет и некоторыедовольно ограниченные контрольные функ­ции за исполнительной властью. Контрольосуществляется посред­ством федерального бюджета, принимаемого ГосударственнойДумой, а также использования права отказывать в доверии Прави­тельству, котороев этом случае может быть отправлено Президен­том Российской Федерации вотставку.[34]
Согласно ст. 95 Конституции,Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и ГосударственнойДумы. Госу­дарственная Дума представляет все население Российской Федера­ции, аСовет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состо­ит из членов,представляющих все субъекты Российской Федера­ции. Совет Федерации призван выражатьинтересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации— государственный орган всей Федерации. Его решения и другие во­леизъявленияадресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству вцелом, т.е. всей России. До принятия новой Конституции в Российской Федерациису­ществовал двухпалатный высший представительный орган госу­дарственной власти— Верховный Совет. Однако на деле он функ­ционировал как однопалатный орган,поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместнообеи­ми палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего ВерховногоСовета органы: Председатель Верховного Совета и Пре­зидиум Верховного Совета. ВФедеральном Собрании палаты самостоятельно решают во­просы, относящиеся к ихведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палатымогут собираться совмест­но лишь для заслушивания посланий Президента РФ,посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей ино­странныхгосударств. Более того, Конституция предусматривает совершенно различ­нуюкомпетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек ипротивовесов» в деятельности Федерального Собрания.[35]
В этой системе Совету Федерацииотводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе,призванного предотвратить возможность установления в Российской Федера­ции «тираниибольшинства», завоеванного на выборах в Государ­ственную Думу теми или инымиполитическими силами. Следует заметить, что в нашем обществе существуетопределен­ное недоверие к представительным органам государственной влас­тивообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием тойполитической борьбы, которая предшествовала принятию действующей КонституцииРФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента какважнейшего демократического института или превратить его в послушную, неиграющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие уст­ремлениянаталкиваются на ряд противодействующих факторов.
Многие представители политическихкругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламентаможет сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российскойдемократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодняобесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказатьо его идеологичес­кой роли. Существен и тот факт, что в демократических странахпарламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важнымпоказателем национальной политической культуры. В придании определенной политическойэффективнос­ти парламенту заинтересованы и те политические силы, которые непредставлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где онимогут отстаивать свои интересы. Парламент выступает и как своего родауравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как ареназащиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшимивозможностями воздействия на политичес­кую жизнь страны. Вследствиевзаимодействия всех этих факторов развитие рос­сийского парламентаризма идетсложным, во многом противоре­чивым путем.[36]
Воссоздание в Россиипостоянно действующего представительного и законодательного органагосударственной власти – одно из самых существенных завоеваний последнеговремени, важнейшее условие движения по пути создания демократического обществаи правового государства.
Российский парламентпостроен на основе принципа разделения государственной власти назаконодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакимиюридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность другихфедеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов ворганизации системы высших федеральных органом проведен достаточнопоследовательно.
Парламент РоссийскойФедерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что он являетсяфедеральным органом государственной власти, который имеет право издаватьфедеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой посравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации.Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могутпротиворечить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.
Парламент России являетсяединственным законодательным органом власти Российской Федерации.Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет праваиздавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона.Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания какпарламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органовосуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые актыне могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законытакже не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречиеобнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или ихконкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.
Конституция РФ незакрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлениюпарламентского контроля за деятельностью различных федеральных органовгосударственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладаютопределенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральныморганам государственной власти.[37]Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения,чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур,предлагаемых Президентом РФ, принятие федерального бюджета, принятие законов офедеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоровРоссийской Федерации, отрешение Президента РФ от должности; дача согласияПрезиденту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, вынесение вотуманедоверия Правительству РФ.2.2. Порядокформирования Государственной Думы
Конституция РФустанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ – 4года и способ ее формирования – избрание. Такой срок полномочий парламентов илиих нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяетдепутатам реализовать свои возможности по представлению интересов народа взаконодательной деятельности и при исполнении иных полномочий.
Порядок выборов депутатовГосударственной Думы определяется Конституцией РФ, пока еще Федеральным закономот 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации»[38]и Федеральным законом от 12.06.02 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».[39]
Депутаты ГосударственнойДумы избираются гражданами РФ на основе принципов всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности)выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательныхкомиссий.
Выборы в ГосударственнуюДуму осуществляются на основе смешанной модели, сочетающей признакимажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
225 депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания РФ избираются по одномандатнымтерриториальным избирательным округам (один депутат от одного округа). Этиокруга формируются на основе единой нормы представительства, за исключениемизбирательных округов, созданных в субъектах РФ, где число избирателей меньшеединой нормы представительства (закон предусматривает и другие случаиотступления от этой нормы). Другие 225 депутатов избираются по федеральномуизбирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных зафедеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями иизбирательными блоками.[40]
По новому закону овыборах депутаты Государственной Думы будут избираться по федеральномуизбирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральныесписки кандидатов в депутаты Государственной Думы (ч. 2 ст. 3 Федеральногозакона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ).
Порядок выборов депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания РФ, установленный Федеральнымзаконом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации», включает в себя несколько стадий: назначение выборов, образованиеодномандатных избирательных округов и избирательных участков, формированиеизбирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение ирегистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, голосование, подсчетголосов, определение результатов выборов, их опубликование.
Подготовка и проведениевыборов депутатов Государственной Думы, обеспечение реализации и защитыизбирательных прав граждан, соблюдения Конституции и законов при проведениивыборов возлагаются на избирательные комиссии: Центральную избирательнуюкомиссию, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные(районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии.
Финансирование выборовпроводится за счет государственного бюджета и из средств избирательных фондов,которые обязаны создавать кандидаты в депутаты, политические партии иизбирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов. Закон содержит переченьдопустимых источников пополнения избирательных фондов и перечень лиц, откоторых запрещено принимать пожертвования в избирательные фонды.
Кандидаты в депутатыГосударственной Думы могут быть выдвинуты непосредственно, а также в составефедерального списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов можетбыть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения политическойпартией, избирательным блоком. Выдвижение кандидатов в составе федеральногосписка кандидатов может быть осуществлено политическими партиями,избирательными блоками. В одномандатных округах в поддержку кандидата должнобыть собрано не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателейданного избирательного округа, но не менее 1000 подписей, а по федеральному избирательномуокругу политическая партия или избирательный блок должны собрать в поддержкусвоего списка кандидатов не менее 200 тысяч подписей, причем на один субъект РФдолжно приходиться не более 14 тысяч подписей. Закон допускает внесениеизбирательного залога вместо сбора подписей.
Выборы депутатаГосударственной Думы Федерального Собрания РФ, избираемого по одномандатномуизбирательному округу по мажоритарной избирательной системе, признаютсясостоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% избирателей,зарегистрированных по данному округу.
Избирательное объединениеили блок, выдвинувшее список кандидатов по федеральному избирательному округу,допускается к распределению депутатских мест в случае, если за списокпроголосовало не менее 5% избирателей, принявших участие в голосовании. Приналичии установленных законом условий к распределению депутатских мандатовмогут быть допущены и избирательные объединения и блоки, получившие менее 5%голосов избирателей.[41]
Количество депутатскихмандатов, полученных каждым избирательным объединением или блоком, допущенным ких распределению, пропорционально количеству поданных за данное объединениеголосов избирателей, поэтому такая избирательная система называетсяпропорциональной.
Сочетание мажоритарной ипропорциональной избирательных систем при выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ позволяет обеспечить, с одной стороны,представительство в парламенте РФ всего народа России, всех его социальныхслоев и групп, всех регионов, с другой – представительство политических сил,пользующихся поддержкой избирателей. Это отражает достаточно высокийдемократический потенциал российской избирательной системы.
Вместе с тем, действующиймеханизм формирования Государственной Думы не лишен ряда существенныхнедостатков. Вот некоторые из них:
1. Закон от 20.12.2002 г.№ 175-ФЗ не запрещает выдвижение кандидатов политическими партиями иизбирательными блоками одновременно в составе федерального списка и поодномандатным избирательным округам. Право «двойного» выдвижения существеннорасширяет шансы кандидатов на избрание и шансы партий «провести» нужных кандидатовв Государственную Думу, что, соответственно, уменьшает их зависимость отволеизъявления избирателей.
Вот достаточно свежийпример из думской кампании декабря 2003 г.: кандидат, баллотировавшийсяодновременно по федеральному и по одномандатному избирательным округам, былизбран в Государственную Думу в составе партийного списка. При этом в своемодномандатном округе (в регионе, где он постоянно проживает и где до последнеговремени был депутатом областного представительного органа власти), он набрал5,52% голосов избирателей, заняв 7-е место среди 12 кандидатов (причем натретьем месте оказалась позиция «против всех кандидатов»). Так по партийнымспискам был избран кандидат, не имеющий поддержки населения своего региона илиобщероссийской известности и не являющийся автором популярной предвыборнойпрограммы. Этот пример, к сожалению, далеко не единственный.
2. Согласно п. 10 ст. 39и п. 6 ст. 40 Федерального закона от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ кандидат,выдвигаемый или поддерживаемый политической партией (блоком) не обязательнодолжен быть ее членом (членом одной из партий, входящих в состав блока).Целесообразность этого правила как такового сомнению не подвергается: неследует лишать партии права солидаризироваться с политическими позициямиизвестных и авторитетных общественных деятелей. В то же время в законе незакрепляются обязательства кандидата перед выдвинувшей (поддержавшей) егополитической партией, в том числе по реализации ее программы в ГосударственнойДуме. Выдвигаясь от одной партии, кандидат может в Думе стать членомдепутатского объединения, созданного другой партией (блоком), изменить своюполитическую позицию либо вообще объявить себя «независимым», непартийнымдепутатом. Так и происходит после каждых думских выборов. Отсутствие юридическогомеханизма, закрепляющего зависимость кандидата от выдвинувшей или поддержавшейего политической партии, способствует девальвации политических идеологий,ударяет по авторитету партий и всей партийной системы в целом, косвенноспособствует развитию электоральной коррупции. Главная же проблема в том, чтоэтим нарушаются избирательные права граждан. Ведь избиратель голосует заопределенную идеологию (партийную программу), хотя и с учетом личных ипрофессиональных качеств кандидата, а получает «кота в мешке». Очевидно, это неспособствует высокой явке на выборы и преодолению так называемой электоральнойдеструктивности.
3. Кандидаты, включенныев состав федерального списка и возглавляющие региональные группы кандидатов,вправе в случае своего избрания отказаться от полученного депутатского мандата,который передается следующим по списку кандидатам (п. 9 ст. 84 Федеральногозакона от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ). Это право активно используется политическимипартиями, которые, желая добиться поддержки избирателей в регионах, включают всвои региональные группы кандидатов авторитетных политических деятелей(губернаторов, мэров). После определения результатов выборов эти деятелиотказываются от полученных мандатов и депутатами становятся менее влиятельныеполитики. Учитывая, что в избирательном бюллетене указываются только фамилиипервых трех кандидатов, входящих в соответствующую региональную группу (п. 4ст. 75 Федерального закона от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ), становится очевидным,что данная практика искажает действительное волеизъявление избирателей инарушает их конституционные права.
В дополнение к сказанномуобратим внимание на некоторые недостатки применяемой при формированииГосударственной Думы смешанной избирательной системы в той ее части, котораякасается выборов по одномандатным округам:
1. Одномандатныеизбирательные округа чаще, чем федеральный округ, становятся полигоном «грязных»избирательных технологий. Автор далек от намерения очернить всех депутатов-»одномандатников».Просто индивидуальное выдвижение кандидатов и самостоятельное ведение имиизбирательной кампании хотя и способствует более тесному контакту кандидатов сизбирателями, что соответствует стандартам демократического общества, вместе стем располагает к использованию не всегда «чистых» PR-технологий. Дело в том,что (в отличие кандидатов от политических партий) кандидат-»одномандатник» лишьнепродолжительное время является участником политического процесса в своемокруге. Партии же существуют долгие годы, действуют в масштабе всей страны.Участвуя в выборах в качестве избирательных объединений или в составеизбирательных блоков, они не менее активны и в периоды между избирательнымикампаниями, что заставляет их постоянно заботиться о своем имидже. Что жекасается кандидатов-»одномандатников», то для них нередко главное – «пройти» вДуму: через четыре года в случае потери доверия избирателей они будутбаллотироваться по другому округу или в составе партийного списка.
Пусть честные иответственные депутаты не обижаются на автора – вряд ли они смогут отрицать,что некоторые их коллеги используют выборы только как средство «проскочить» вовластные структуры. Приходится констатировать, что подкуп избирателей,очернение политических конкурентов и другие фальсификации в принципеоказываются более «результативными» для кандидатов-»одномандатников», чем дляизбирательных объединений или блоков.
2. Депутату, избранномупо одномандатному округу, после выборов легче, чем партии или блоку, отказатьсяот своей политической программы. И действительно, избранные кандидаты-одномандадникичасто забывают о своих предвыборных обещаниях. Их программы тиражируют общиефразы и ни к чему не обязывающие лозунги, нередко негативного свойства («долой...!»,«не допустим...!»). Более того, отдельным кандидатам, использовавшим эффективныеPR-технологии или административный ресурс, удавалось пройти в парламент, вообщене имея самостоятельной и конструктивной программы. Следствием этого являетсяпадение доверия населения к политическим программам кандидатов.
3. Одномандатники со стажемпрактикуют выдвижение на разных думских кампаниях по разным избирательнымокругам. Не выполнив обещаний и подорвав свой авторитет в одном округе, они наследующих выборах выдвигаются в другом. Можно привести ряд примеров, когда одини тот же депутат последовательно избирался в 1995, 1999 и 2003 г. вГосударственную Думу соответственно от трех одномандатных округов. Один издепутатов, использовавших подобный метод, в прошлом известный телеведущий, впоследний раз получил на выборах 18,58% голосов избирателей, лишь незначительно«оторвавшись» от своих политических конкурентов (второе место – около 15%голосов, третье место – «против всех»).
С учетом изложенногополитическая элита и правящие круги посчитали своевременным и целесообразнымпереход к комплектованию нижней палаты парламента полностью по пропорциональнойизбирательной системе.
Статья 97 Конституции РФпосвящена пассивному избирательному праву гражданина при проведении выборов вГосударственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия,наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивноеизбирательное право, т.е. быть избранным депутатом Государственной Думы.
Предъявление и соблюдениеконкретных требований в отношении депутата Государственной Думы создает необходимуюконституционно-правовую основу, позволяющую такому лицу – избранномупредставителю народа – осуществлять в Государственной Думе законодательные ииные полномочия согласно законодательству Российской Федерации ч. 2 статьи 1Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутатаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 июля 1999г.[42] (далее – Законо статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).
В части 1 статьи 97перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее научастие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданиномРоссийской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения.Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не можетпользоваться таким пассивным избирательным правом. Однако это положение нераспространяется на гражданина Российской Федерации, имеющего также иноегражданство, за исключением случаев, предусмотренных международным договоромРоссийской Федерации или федеральным законом (ч. 1 статьи 6 Федерального закона«О гражданстве Российской Федерации».).
Второе условие,закрепленное в ч. 1 статьи 97, – это достижение гражданином определенноговозраста, а именно 21 года. Это положение Конституции Российской Федерациинашло отражение в ч. 8 статьи 4 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «Овыборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации» (далее – Закон о выборах депутатов Государственной Думы).
Можно предположить, чтоустановление разного возрастного ценза – 18 лет и 21 год, соответственно, приреализации гражданином активного и пассивного избирательного права обусловлено,несомненно, сложным и трудоемким характером деятельности депутатаГосударственной Думы.
Во многих зарубежныхгосударствах возрастной ценз, установленный для реализации пассивногоизбирательного права, существенно отличается от аналогичного ценза,предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Например, возраст длядепутата нижней палаты парламента Франции – 23 года, верхней палаты парламентаИталии – 40 лет.
Третье условие,предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит «адресный» характер (содержание),поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвовать в выборах вГосударственную Думу.[43]
Рассматриваемое условиенаходится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи 32Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет права бытьизбранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийся вместах лишения свободы по приговору суда. Отмеченные выше положения КонституцииРоссийской Федерации в более широком смысле (объеме) представлены в ч. 3 статьи4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации», в частях 4-7 статьи 4Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Ограничения подобногорода носят временный характер, а потому и пассивное избирательное правогражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно послеотбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признаниягражданина дееспособным по решению суда.
Нормы ч. 2 статьи 97устанавливают запрет для депутата Государственной Думы совмещения им мандатадепутата Государственной Думы с одновременным исполнением обязанностей либочлена Совета Федерации, либо иного представительного органа государственнойвласти, а также органа местного самоуправления. Данное ограничениераспространяется лишь на выборную (представительскую) сферу деятельности депутатаГосударственной Думы (п. «а» ч. 2 статьи 6 Закона о статусе члена СоветаФедерации и депутата Государственной Думы).
Принцип несовместимостиполномочий депутата Государственной Думы с его одновременным пребыванием нагосударственной службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кромепреподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ)неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпусаГосударственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своихпрофессиональных качеств на постоянной основе (пункты «б» и «г» ч. 1 статьи 6названного выше федерального закона). Нормы Закона о выборах депутатовГосударственной Думы (п. 1-3, ст. 88) предусматривают, что после подписанияпротокола о результатах выборов и незамедлительного извещения об этомзарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы,последний обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательнуюкомиссию копию приказа либо иного документа об освобождении от прежнихобязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, иликопию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было поданозаявление об освобождении от таких обязанностей.
При этом, если избранныйдепутат Государственной Думы не выполняет эти требования закона, то онисключается из федерального списка.
Аналогичное правилоустановлено и для зарегистрированного кандидата, избранного депутатомГосударственной Думы по одномандатному избирательному округу, лишь с тойразницей, что в последнем случае ЦИК аннулирует результаты выборов по данномуизбирательному округу и назначает повторные выборы по данному избирательномуокругу (п. 5 ст. 88 названного выше федерального закона).
И, наконец, только послеофициального опубликования результатов выборов и представлениязарегистрированным кандидатом, избранным депутатом Государственной Думы,необходимых документов о его освобождении от прежних обязанностей,несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, соответствующая избирательнаякомиссия регистрирует избранного депутата Государственной Думы и выдает емуудостоверение об избрании.[44]
В конце 2004 г. ПрезидентРФ внес в Государственную Думу разработанный ЦИК РФ проект федерального закона «Овыборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации», который был поддержан обеими палатами российского парламента и 18мая 2005 г. подписан Президентом РФ (вступает в силу 7 декабря 2006 года).[45] Новыйзакон предусматривает, что общее число кандидатов, включенных в федеральныесписки кандидатов, не может превышать пятисот человек. При этом до 50 процентовот числа кандидатов, включенных в список, могут быть лицами, не являющимисячленами соответствующей партии. Закон требует, чтобы федеральный списоккандидатов разбивался на общефедеральную и региональную части. Его региональнаячасть должна охватывать все субъекты РФ, а число региональных групп кандидатовне должно быть менее ста. В отличие от ранее действовавшего порядка, порезультатам выборов к распределению депутатских мандатов будут допускатьсяфедеральные списки кандидатов, получившие семь и более процентов голосовизбирателей. При этом установлено, что таких списков должно быть не менее двухи за них в совокупности должно быть подано более 60 процентов голосовизбирателей.
В обществе новый порядокизбрания депутатов Государственной Думы, закрепленный в названном выше законе,был воспринят неоднозначно. Даже Председатель Совета Федерации С.М. Мироновсчитает более целесообразной смешанную систему выборов, то есть такую, когдаполовина депутатов избирается на мажоритарной основе и половина – на партийной.[46] Ранее, впериод обсуждения законопроекта на доктринальном уровне, противпропорциональной системы выборов выступил член ЦИК РФ Е.И. Колюшин. По егомнению, выборы всех депутатов Государственной Думы по пропорциональной системене приведут к прогрессу на парламентских выборах и отрицательно повлияют наразвитие гражданского общества. При этом Е.И. Колюшин мотивировал свою позициюследующими аргументами. Во-первых, при пропорциональной системе обеспечиваютсяинтересы партий за счет избирателей, права которых сильно ограничиваются.Во-вторых, отказ от мажоритарной избирательной системы влечет лишениеизбирателей права выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы.В-третьих, каждый из избирателей лишается одного из двух имеющихся у него внастоящее время голосов.[47]
Против партийноймонополизации Государственной Думы высказались также Ю. Голик и Л. Карапетян.Они полагают, что такая тенденция развития политической системы идет вразрез сположениями Конституции Российской Федерации, объективными потребностямиформирования в нашей стране гражданского общества. Установленные в КонституцииРоссийской Федерации принципы политического многообразия, многопартийного,идеологического плюрализма, – считают названные авторы, – не должны достигатьсяпутем предоставления политическим партиям преимуществ по отношению к другимобщественным объединениям и структурам гражданского общества.[48] Ю. Голик иЛ. Карапетян полагают, что выборы должны проводиться по одномандатным округам,в рамках которых своих кандидатов должны выдвигать не только политическиепартии, но и другие общественные объединения.
Действительно, главным вобщественно-политическом развитии России должна быть деятельность государства ивсех общественно-политических организаций по обеспечению подлинногонародовластия, а не укрепление позиций отдельных сегментов гражданскогообщества. Достижению этой цели способствует гармоничное развитие всех структур,составляющих гражданское общество.
В связи с этим право навыдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы желательно предоставитьпрофессиональным и творческим союзам, другим общественным объединениям,заинтересованным в деятельности органа государственной власти, которыйпринимает законы. Необходимо дать право выдвигать своих кандидатов в депутаты исамим избирателям. Такой подход к организации выборов в парламент гарантировалбы его широкую представительность и высокий профессионализм, а тем самым иболее полное отражение в законах воли народа. Нужно иметь в виду, что не толькопропорциональная система выборов обеспечивает партийное представительство впарламенте. Еще в 1996 году А.Е. Постников справедливо отмечал, что партийноепредставительство обеспечивается и при мажоритарной системе.[49] Следуеттакже отметить, что при выборах депутатов парламентов большинства странзападной демократии не применяется пропорциональная система.[50]2.3. ПолномочияГосударственной Думы РФ
Статья 103 КонституцииРоссийской Федерации определяет компетенцию Государственной Думы и порядокпринятия постановлений Государственной Думы.
Следует заметить, что этастатья – не единственная статья Конституции Российской Федерации, в которойзакрепляется компетенция Государственной Думы. В этом можно убедиться путемсистемного толкования ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции РоссийскойФедерации. Так, ст. 71 Конституции Российской Федерации определяет предметыведения Российской Федерации. Статья 72 Конституции Российской Федерации – предметысовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вст. 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам веденияРоссийской Федерации принимаются федеральные законы и федеральныеконституционные законы, а по предметам совместного ведения – федеральные законыи принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектовРоссийской Федерации. Статья 104 устанавливает: «Законопроекты вносятся вГосударственную Думу». Наконец, ст. 105 констатирует: «Федеральные законыпринимаются Государственной Думой». Таким образом, в силу взаимосвязи перечисленныхстатей Конституции Российской Федерации законодательную компетенциюГосударственной Думы как федерального законодательного органа составляют всевопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Ст. 103Конституции Российской Федерации посвящена иной, незаконодательной компетенцииГосударственной Думы.
Сопоставляя ст. 103Конституции Российской Федерации с аналогичными статьями предыдущей Конституции,можно убедиться, что компетенция Государственной Думы существенно изменилась. Вней нет статей, закрепляющих «полновластие» представительных органов власти,исчезло право «направлять» деятельность нижестоящих органов власти, нет статей,устанавливающих подотчетность и подконтрольность исполнительных органов властии т.д. Все эти изменения связаны с новой моделью федерализма, новым пониманиемразделения властей, реализованным в действующей Конституции РоссийскойФедерации.
Однако ряд изменений врядли можно считать оправданными. Так, в Конституции Российской Федерации незакреплено право парламента давать толкование принимаемых им законов, исчезлоуказание на контрольные полномочия законодательной и представительной власти.Ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификациямеждународных договоров) оказались не отраженными в компетенции палатпарламента или отраженными менее полно, чем это было ранее. Определениеосновных направлений внутренней и внешней политики государства новой КонституциейРоссийской Федерации передано из компетенции парламента в компетенциюПрезидента Российской Федерации, хотя и с оговоркой «в соответствии сКонституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, посравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного ипредставительного органа Российской Федерации существенно сузилась.[51]
Пункт «а» ч. 1 ст. 103Конституции Российской Федерации относит к числу полномочий ГосударственнойДумы дачу согласия на назначение Председателя Правительства РоссийскойФедерации. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации, предложение окандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вноситсяПрезидентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока послевступления в его должность или в такой же срок после отставки ПравительстваРоссийской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатурыПредседателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой.
Государственная Думаобязана рассмотреть внесенную Президентом Российской Федерации кандидатуруПредседателя в течение недели. Регламентом Государственной Думы предусмотрено,что Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель вФедеральном Собрании официально представляет кандидатуру на заседанииГосударственной Думы. Кандидат на должность Председателя ПравительстваРоссийской Федерации докладывает Государственной Думе программу основныхнаправлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Передобсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой,но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов.
По окончании ответов навопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутуюкандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение ПредседателяПравительства Российской Федерации принимается по усмотрению ГосударственнойДумы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электроннойсистемы. 15 апреля 1998 г. Государственная Дума внесла поправку в свойРегламент, согласно которой большинством от общего числа депутатов может бытьпринято решение об открытом голосовании по данному вопросу. Согласие наназначение Председателя Правительства Российской Федерации считаетсяполученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство отобщего числа депутатов Государственной Думы. По результатам голосования о дачесогласия на назначении Председателя Правительства Российской Федерациипринимается постановление.
Государственная Думавправе отклонить предложенную Президентом Российской Федерации кандидатуру,после чего Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение ГосударственнойДумы ту же самую или иную кандидатуру. Попытка Государственной Думы оспоритьправо Президента Российской Федерации на повторное внесение ранее уже внесеннойкандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11декабря 1998 г. № 28-П по данному вопросу Конституционный Суд указал: «Положениечасти 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонениипредставленных кандидатур Председателя Правительства Российской ФедерацииГосударственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьиозначает, что Президент Российской Федерации при внесении в ГосударственнуюДуму предложений о кандидатурах на должность Председателя ПравительстваРоссийской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды илитрижды либо представлять каждый раз нового кандидата».[52]
После трехкратногоотклонения представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначаетПредседателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новыевыборы. Процедура подтверждения полномочий назначенного ПрезидентомПредседателя Правительства со стороны вновь избранной Государственной Думы вКонституции Российской Федерации не предусмотрена, однако у ГосударственнойДумы в любом случае имеется право инициировать вопрос о доверии ПравительствуРоссийской Федерации.
Решение вопроса о доверииПравительству Российской Федерации – еще одно самостоятельное полномочиеГосударственной Думы, закрепленное в п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РоссийскойФедерации. Порядок осуществления данного полномочие конкретизирован ст. 117Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы. Согласност. 117 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума может выразитьнедоверие Правительству Российской Федерации. Постановление по этому вопросупринимается большинством голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы. В случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации ПрезидентРоссийской Федерации вправе объявить об отставке Правительства либо несогласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Думав течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РоссийскойФедерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительствалибо распускает Государственную Думу.
ПредседательПравительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думойвопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе.Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи днейпринимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспускеГосударственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставкиПравительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерациипродолжает действовать до сформирования нового Правительства РоссийскойФедерации.
Согласно п. «в» ч. 1 ст.103 в компетенцию Государственной Думы входит назначение на должность иосвобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации кандидатуру на этудолжность представляет Президент Российской Федерации.
Кандидатура на должностьПредседателя Центрального банка Российской Федерации предварительнорассматривается на заседании комитетов Государственной Думы по бюджету иналогам, кредитным организациям и финансовым рынкам, которые выносят своезаключение. Кандидат на должность Председателя Центрального банка РоссийскойФедерации выступает перед Государственной Думой с краткой программойпредстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправезадавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложеннойкандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступлениепринадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты.Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным,если за него проголосовало большинство от общего числа депутатовГосударственной Думы.[53]
Вопрос об освобождении отдолжности Председателя Центрального банка Российской Федерации решаетсяГосударственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Как и вслучае назначения, представление Президента Российской Федерации предварительнорассматривается на заседании тех же Комитетов Государственной Думы. Решение обосвобождении от должности Председателя Центрального банка принимаетсябольшинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Еслирешение об освобождении не принято, освобождение считается несостоявшимся.
Практика показала, чтодостаточно широкие в данном случае полномочия Президента Российской Федерации могутеще более расширяться за счет использования института «исполняющих обязанности»(«и.о. Председателя Центрального банка», «и.о. Генерального прокурора»),назначаемых на должность и освобождаемых от должности указами ПрезидентаРоссийской Федерации. Подобная практика вряд может быть признанаконституционной, поскольку ведет к фактическому ограничению конституционнойкомпетенции парламента.
Пункт «г» ч. 1 ст. 103относит к компетенции Государственной Думы назначение на должность иосвобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ееаудиторов. В соответствии с Федеральным законом от 18 ноября 1994 г. «О Счетнойпалате Российской Федерации»[54],Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органомгосударственного финансового контроля, образуемым Федеральным СобраниемРоссийской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенныхдействующим законодательством, Счетная палата обладает организационной ифункциональной независимостью.
Председатель Счетнойпалаты назначается Государственной Думой сроком на шесть лет. ПредседателемСчетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшееобразование и опыт профессиональной деятельности в области государственногоуправления, государственного контроля, экономики, финансов. ПредседательСчетной палаты не может состоять в родственных отношениях с ПрезидентомРоссийской Федерации, Председателем Совета Федерации и ПредседателемГосударственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации,Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральнымпрокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда РоссийскойФедерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации и ПредседателемВысшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Председатель Счетной палаты неможет быть также депутатом Государственной Думы, членом ПравительстваРоссийской Федерации, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кромепреподавательской, научной и иной творческой деятельности. Постановление оназначении Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов отобщего числа депутатов Государственной Думы.
Аудиторами Счетной палатыявляются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельностиСчетной палаты, охватывающие, как правило, совокупность доходных или расходныхстатей федерального бюджета. Аудиторами могут быть назначены гражданеРоссийской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональнойдеятельности в области государственного контроля, экономики, финансов.Государственная Дума назначает шесть аудиторов сроком на шесть лет.Постановление Государственной Думы о назначении аудитора Счетной палатыпринимается большинством голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы.
Согласноп. «д» ч. 1 ст. 103 к числу полномочий Государственной думы относитсяназначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правамчеловека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.
Уполномоченный по правамчеловека (омбудсмен) появился в Швеции как институт государственной защиты прави свобод граждан и получил широкое распространение (в том или ином виде этотинститут существует в более чем 100 странах мира). В некоторых государствахомбудсмен действует при парламенте, в других (в частности, в России) – каксамостоятельный институт защиты прав и свобод граждан.
Федеральныйконституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РоссийскойФедерации»[55]был принят 26 февраля 1997 г. и вступил в силу с 4 марта 1997 г. Согласно этомузакону, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерацииучреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свободграждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местногосамоуправления и должностными лицами. Средствами, указанными в законе,Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованиюзаконодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина иприведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права, развитию международного сотрудничества в области правчеловека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм иметодов их защиты.
ДеятельностьУполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан,не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов,обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Приосуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетенкаким-либо государственным органам и должностным лицам.
Уполномоченныйназначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. Надолжность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РоссийскойФедерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человекаи гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный не может являться депутатомГосударственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного(представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться нагосударственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемойдеятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческойдеятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью,быть членом политической партии или иного общественного объединения,преследующего политические цели. Одно и то же лицо не может быть назначено надолжность Уполномоченного более чем на два срока подряд.
Предложения о кандидатахна должность Уполномоченного могут вноситься Президентом Российской Федерации,Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в ГосударственнойДуме. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в списокдля тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы, что требует чрезвычайно высокого уровня согласиядепутатов и депутатских объединений.
Уполномоченныйназначается на должность и освобождается от должности большинством голосов отобщего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. ХотяФедеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека вРоссийской Федерации» предусматривал назначение Уполномоченного в течениемесяца после принятия закона, фактически на это потребовалось более года.
При вступлении вдолжность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусьзащищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять своиобязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации,законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести».Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно посленазначения на должность. Уполномоченный назначается на должность сроком на пятьлет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с моментапринесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочийГосударственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочийУполномоченного.
Пункт«е» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации относит к компетенцииГосударственной Думы объявление амнистии. Амнистия – это полное или частичноеосвобождение от уголовной ответственности и (или) наказания лиц, совершившихпреступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким.
В соответствии со ст. 84Уголовного кодекса Российской Федерации[56],амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления,могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные засовершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенноеим наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания,либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. Слиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.
Амнистию не следуетпутать с помилованием, которое в соответствии с п. «в» ст. 89 КонституцииРоссийской Федерации находится в компетенции Президента Российской Федерации.Помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица. Актомпомилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено отдальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может бытьсокращено или заменено более мягким. С лица, отбывшего наказание, помилованиемможет быть снята судимость.
Постановления обамнистии, принимаемые Государственной Думой, достаточно сложны по юридическойтехнике и обычно подразделяются на два акта: собственно постановление обамнистии, определяющее основания амнистии и круг лиц, подпадающих под амнистию,и постановление «о порядке применения амнистии», уточняющее условия ееприменения к отдельным категориям лиц.
Практика принятияГосударственной Думой актов об амнистии свидетельствует о высокомобщественно-политическом значении этого конституционного полномочия. Так,постановление Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. № 65-I ГД «Обобъявлении политической и экономической амнистии» преследовало цельнационального примирения, достижения гражданского мира и согласия,постановление от 8 февраля 1995 г. № 515-I ГД «Об объявлении амнистии вотношении лиц, участвовавших в противоправных деяниях, связанных с вооруженнымиконфликтами на Северном Кавказе» было направлено на урегулирование политическимисредствами чеченского конфликта и т.д.
К сожалению, есть примерыи другого рода, когда федеральные органы государственной власти решали вопросыамнистии в обход Государственной Думы. Так, в Указе Президента РоссийскойФедерации от 1 декабря 1995 г. № 1211 «О правовых гарантиях участникамнезаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, добровольнопрекративших противоправные действия» предусматривалось образование Комиссии порассмотрению заявлений участников незаконных вооруженных формирований натерритории Чеченской Республики, добровольно прекративших противоправныедействия. При этом на комиссию возлагалось рассмотрение заявлений оневозбуждении уголовных дел и принятие совместно с правоохранительными органамиЧеченской Республики соответствующего решения. Указ распространялся на граждан,незаконно владеющих оружием, и не распространялся на лиц, совершивших тяжкиепреступления. Очевидно, что в данном случае фактически имела место амнистия,предпринятая Президентом Российской Федерации в обход полномочийГосударственной Думы.
Согласно п. «ж» ч. 1 ст.103 к компетенции Государственной Думы относится выдвижение обвинения противПрезидента Российской Федерации для отрешения его от должности. Порядокреализации этого полномочия урегулирован ст. 93 Конституции РоссийскойФедерации и Регламентом Государственной Думы. Постановлением ГосударственнойДумы от 21 апреля 1999 г. № 3898-II ГД процедура рассмотрения вопроса овыдвижении обвинения против Президента Российской Федерации была существенно уточненаи конкретизирована.
Предложение о выдвиженииобвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должностиможет быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатовГосударственной Думы. Это предложение должно содержать конкретные указания напризнаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РоссийскойФедерации, а также обоснование его причастности к этому преступлению.[57]
Предложение о выдвиженииобвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключениеспециальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурныхправил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный СудРоссийской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях ПрезидентаРоссийской Федерации признаков преступления. Специальная комиссия избираетсяГосударственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членовкомиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путемоткрытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты.Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских группобщим списком большинством голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций идепутатских групп.
Специальная комиссияпроверяет обоснованность выдвинутого против Президента Российской Федерацииобвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения,правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленныхРегламентом Государственной Думы. Специальная комиссия заслушивает на своихзаседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основупредложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, атакже представителя Президента Российской Федерации. Комиссия большинствомголосов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных воснову предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижениятакого обвинения.[58]
Проект постановления опроцедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против ПрезидентаРоссийской Федерации вместе со списком приглашаемых экспертов и других лицвносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Проектпостановления должен включать предложения о продолжительности доклада,содокладов, выступлений депутатов Государственной Думы; о времени, отводимом навопросы депутатов Государственной Думы к докладчику, содокладчикам и членамспециальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также опоследовательности и продолжительности их выступлений.
Совет ГосударственнойДумы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседанияГосударственной Думы депутатам Государственной Думы, Президенту РоссийскойФедерации и вносит проект постановления на рассмотрение Государственной Думы.
Далее предложение овыдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключениеспециальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решениюпалаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов отобщего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к средстваммассовой информации с предложением о прямой трансляции обсуждения данноговопроса. По решению палаты может быть установлена общая продолжительностьобсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента РоссийскойФедерации.
После принятияпостановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения противПрезидента Российской Федерации с докладом выступает председатель специальнойкомиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченныйдепутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а такжеПрезидент Российской Федерации или полномочный представитель ПрезидентаРоссийской Федерации в Государственной Думе. Члены специальной комиссии,имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить ссодокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончаниидоклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросыдокладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенногопалатой времени.
В обсуждении предложенияо выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации принимают участиедепутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другиелица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций идепутатских групп. После прекращения обсуждения представителям фракций идепутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосованияв течение не более пяти минут каждому.
По итогам обсужденияГосударственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палатыпринимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РоссийскойФедерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступленияотдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений овыдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственнойизмене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению овыдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрениеГосударственной Думы. Постановления принимаются тайным голосованием сиспользованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именныхбюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатойбольшинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Время, место ипродолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаютсяГосударственной Думой большинством голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы по рекомендации Счетной комиссии в соответствии сРегламентом Государственной Думы и объявляются председателем Счетной комиссии.
О результатах голосованияСчетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами.Доклад Счетной комиссии о результатах голосования палата принимает к сведению.На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии орезультатах голосования председательствующий по каждому предложению овыдвижении обвинения объявляет, какое решение принято («за», положительное, или«против», отрицательное). Решение о выдвижении обвинения, за которое былоподано две трети голосов от общего числа депутатов палаты, оформляется постановлениемГосударственной Думы без дополнительного голосования.
ПостановлениеГосударственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РоссийскойФедерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления впятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений вВерховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.
Попытка выдвиженияобвинения против Президента Российской Федерации, инициированная группойдепутатов Государственной Думы в марте-мае 1999 г., показала, чтоконституционная процедура отрешения от должности Президента РоссийскойФедерации содержит множество скрытых правовых тупиков. Одновременно нельзя необратить внимание на последовательный отказ Государственной Думы второго созываот процедуры тайного голосования при решении кадровых и персональных вопросов.Подобная практика, расширяющаяся под влиянием лидеров фракций, желающихконтролировать ход и итоги голосования, может привести в конечном итоге ксущественному ограничению независимости депутатов, снижению уровня ихответственности перед избирателями.[59]
По вопросам, отнесеннымст. 103 Конституции Российской Федерации к ее ведению, Государственная Думапринимает постановления. Таким образом, постановления Государственной Думыимеют весьма узкую, строго определенную ст. 103 Конституции РоссийскойФедерации сферу применения.
ГЛАВА3. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Итак, в заключительной главе авторпостарается сделать ряд выводов.
Необходимо отметить,во-первых, тот факт, что Государственная Дума Федерального Собрания РоссийскойФедерации действует исторически еще небольшой срок. Однако и первое десятилетиеее деятельности уже ясно свидетельствует: современный российский парламентаризмпоследовательно и плодотворно продолжает лучшие традиции российскойпредставительной власти, заложенные в начале ХХ века. Развитие институтовпредставительной демократии в нашей стране прошло этап своего «второгопришествия». И безусловно, полномочия, а следовательно, и авторитет, и «политическийвес» Государственной Думы возрос по сравнению с ее предшественницей.
Необходимо отметить такиеположительные, на мой взгляд, факторы, как появление у Государственной Думыполномочий по контролю за финансовой деятельностью Правительства посредствомСчетной Палаты, учреждение института Уполномоченного по правам человека, чтохарактерно практически для всех демократических стран, укреплениезаконотворческой роли Государственной Думы – отныне только с ее одобрения могутприниматься законы как нормативные акты высшей юридической силы. Кроме того, уГосударственной Думы появились реальные рычаги воздействия на исполнительнуювласть, такие как вотум недоверия и импичмент. Существенно расширены полномочияпредставительного органа в сфере назначения высших должностных лиц государства(Генпрокурора, Председателя Центробанка, судей высших судебных органов, ПредседателяПравительства). Свою несомненно положительную роль играет и введение всеобщегои равного избирательного права. О таком предшественникам нынешних депутатовможно было только мечтать.
Однако очевидно, что явнопросматриваются и определенные исторические параллели. Достаточно взглянуть наструктуру высших органов государственной власти, чтобы понять, насколько близкиГосударственные Думы в России образца 1906 и 1993 гг. Действительно, местоИмператора (не без оговорок, конечно) может с успехом занимать Президент, местоГосударственного Совета – Совет Федерации. Не случайно в Государственной Думе периодическиподнимается вопрос о перераспределении полномочий.
Тревожит подобострастноеотношение к Президенту некоторой части политической элиты, депутатскогокорпуса. Вместо диалога партнеров нередко можно слышать лишь «восточную» хвалумудрости главы государства. О деловом взаимодействии при таких отношенияхговорить трудно.
Психологическая установкана партнерство становится главной предпосылкой встречного движения Президента,Правительства и палат Федерального Собрания в решении вопроса оперераспределении их полномочий.
Перераспределениеполномочий – не самоцель реформы государственного управления (в широкомсмысле). Главная задача – путем четкого и оптимального определения компетенцииповысить ответственность государственного аппарата.
В настоящее времяотчуждение общества от власти во многом обусловлено тем, что народ не можетмирными средствами воздействовать на государственные органы и должностные лица,а те, в свою очередь, не думая о национальных приоритетах, не чувствуяответственности перед народом, «работают» порой преимущественно на себя,удовлетворяют узкокорпоративные интересы.
Несбалансированностьсистемы взаимных сдержек и противовесов приводит к тому, что палатыФедерального Собрания не могут активно влиять на действия и решения Президента,тогда как он имеет сильные рычаги воздействия на депутатов вплоть до роспускаГосударственной Думы в определенных Конституцией случаях. Причем эти случаи(отказ в доверии Правительству, трехкратный отказ дать согласие на утверждениепредложенной главой государства кандидатуры Председателя Правительства)регламентированы таким образом, что предоставление депутатам возможности занятьпринципиальную позицию нередко обесценивается угрозой их досрочного роспуска. Апарламентариям, кроме импичмента, трудно выполнимого из-за сложнейшейконституционной процедуры, ответить нечем.
Даже в сферезаконодательной деятельности, где позиции палат Федерального Собрания представляются,на первый взгляд, безупречными, преодолеть вето Президента квалифицированным(две трети) большинством обеих палат представляется достаточно трудным. Добавимк этому, что достичь консолидации усилий парламентариев непросто во многомиз-за особенностей формирования Совета Федерации. Половину его составляютпредставители исполнительной власти субъектов Федерации, которые входят вединую систему исполнительной власти и, естественно, по своим интересам ближе кгубернаторам, назначаемым Президентом, Правительству и, естественно,Президенту. Таким образом, в лице Совета Федерации Президент пока имеетпротивовес Государственной Думе, что является принципиальной особенностьюдействующей Конституции. Это ярко проявлялось в период, когда думскоебольшинство составляли левые фракции (1996-1999 гг.). Реформирование СоветаФедерации представляется одним из обязательных направлений повышенияэффективности работы российского парламента. Представляется, что следовало бысделать Совет Федерации органом, избираемым на основе прямого голосования.
Одно из главныхнаправлений совершенствования Основного закона видится в реформировании тех егооснований и конструкций, которые затрудняют стабильное развитие. Радикальныйвопрос о том, какую республику и с какой формой правления мы строим (илисобираемся построить) – парламентскую или президентскую, не стоит.[60] Этот выборуже сделан. И если учитывать реальное состояние институтов гражданскогообщества, переход к классической парламентской республике был бы такой жеиллюзией демократии, как упование многих либералов на саморегулируемостьрыночной экономики. «Парламентская вольница» не менее опасна, чем авторитарныеамбиции Президента, поскольку в условиях России она может даже привести канархии и безвластию. Следовательно, в рамках системного подхода к построениюработающей государственной власти необходимы не изменение формы правления иурезание полномочий главы государства и Правительства, а четкая регламентациякомпетенции и ответственности каждого органа, включая Президента. Требуетсянаметить последовательность проведения законодательных работ в рамках каждогоэтапа реформирования, определить, какие акты (законы, указы, правительственныепостановления) необходимы для их реализации.
Необходимо отметить и тотфакт, что Государственная Дума, до недавнего времени, была излишнеполитизирована и ее заседания вызывали не меньший интерес, чем боксерскиепоединки. Это также сильно роднит нынешнюю Думу с ее предшественницей. Мывидим, что наличие большого количества фракций в отечественном парламентесоздает деструктивную обстановку. Можно сравнить нынешнюю Думу с третьей, вкоторой также, по сути одна фракция имела «контрольный пакет» голосов. Видимо,такая ситуация вызвана тем, что российская политическая элита ни тогда, нисейчас не имела необходимого уровня политической культуры, которая необходимадля взвешенного и конструктивного диалога, поиска компромисса в общихинтересах. Ну что ж, это можно, конечно, объяснить и «молодостью» российскогопарламентаризма, и низкой культурой населения. Будем надеяться, что нынешняяДума не повторит судьбы своей предшественницы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Понимание роли и места органовнародного представительства в политической системе современной Россииневозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательныхучреждений от веча и боярской думы, до Государственных дум.
Революция 1905 1907 г. вызвалаусиление карательных функций всех звеньев правительственного аппарата. В то жевремя правительство стало прибегать к более гибким формам борьбы. Уже на второммесяце революции было объявлено о подготовке А. Г. Булыгиным законопроекта овысшем законосовещательном органе, названом булыгинская Государственная дума.При выборах в Думу была установлена система курий, т.е. распределенияизбирателей по сословным и имущественным признакам. I Государственная думадействовала всего 72 дня с 27 апреля по 8 июля 1906 г. Самой большой фракциейДумы первого созыва была кадетская. Основным вопросом I Думы был аграрный. Думарассмотрела ряд других вопросов и проектов, имевших актуальное значение (оботмене смертной казни, о гражданском равноправии, ассигновании сверхсметныхкредитов на продовольственную помощь голодающим и т.д.). Но правительство нежелало считаться с мнением Думы. Оно стремилось занять Думу рассмотрениеммелких законопроектов («думской вермишели»). Недовольное характеромдеятельности Государственной думы правительство подготовило её роспуск. Вусловиях спада революции в начале 1907 года правительство провело выборы во IIГосударственную думу (20 февраля 2 июня 1907 года). Кадеты сохранилируководство во II Думе. Основным вопросом оставался аграрный, по которомукаждая фракция предложила свой проект. Во II Думе рассматривалисьпродовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 год, исполнениегосударственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа овоенно-полевых судах, реформа местного суда. II Дума не оправдала надеждправительства. Аппарат Министерства внутренних дел в тайне от Думы подготовилпроект нового избирательного закона, который был настолько реакционным, что егоохарактеризовали как «бесстыжий» проект. III Государственная думапросуществовала с 1 ноября 1907 до 9 июня 1912 года (пять сессий). Онаутвердила многочисленные законопроекты правительства, направленные на усилениеадминистрации, полиции, жандармерии, увеличения ассигнований на строительствотюрем. Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. Ввиду истечения полномочийчленов Государственная дума третьего созыва прервала свою деятельность 9 июня1912 года.
Избирательная компания в IVГосударственную думу проходила в обстановке нового подъёма революционногодвижения масс. Заседание IV Государственной думы открылись 15 ноября 1912 года.Она обсуждала законопроекты, рассматривала и утверждала государственные росписидоходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей.Дума прекратила свою деятельность в связи с революционными событиями 1917 года.
И вновь Государственная Дума, какзаконодательный орган в Российской Федерации, был учрежден Конституцией РФ,1993 года Государственная дума состоит из 450 депутатов, избирается на 4 года.Лишь Государственная дума первого созыва (1993 – 1995 гг.) была избрана надвухлетний срок. На выборах 1993, 1995, 1999, 2003 годах использоваласьсмешанная система, т.е. одна половина депутатов избиралась на основемажоритарной системы, а другая половина на основе системы пропорциональногопредставительства по общефедеральному избирательному округу. Однако эта системаподверглась справедливой, на мой взгляд, критике, и в следующий раз, в 2007году, мы будем выбирать депутатов по пропорциональному принципу.
Депутаты Государственной думы работаютна профессиональной основе. Они не могут находиться на государственной службе,заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научнойи иной творческой. Основной задачей Государственной думы является рассмотрениеи принятие федеральных законов. К ее ведению относятся: согласие на назначениепрезидентом главы правительства, решение вопроса о доверии правительству;назначение на должность председателя Центробанка РФ; уполномоченного по правамчеловека, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;объявление амнистии и выдвижение обвинения против президента РФ для отрешенияего от должности. В заключении можно сделать вывод, что « Государственная дума»термин относительно не новый. Дума начала свое существование с X столетия.Затем в 1711 году на смену Боярской Думы пришел Сенат, и она прекратила своюдеятельность. В начале двадцатого столетия вновь возникла необходимость вучреждении Государственной Думы. Революционные события 1917 года упразднилидеятельность Думы. В конце двадцатого столетия в России вновь возникланеобходимость в учреждении Государственной Думы
В данный момент в России толькопроисходит становление законодательной власти. У нас она не имеет таких высокихтрадиций, как в Англии и в других странах Западной Европы. Но с каждым годомГосударственная дума становится все более профессиональной, и это отражается наее нормотворческой деятельности.
СПИСОКИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные акты
1.  КонституцияРоссийской Федерации (с изм. от 14.10.2005) // РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФот 17.10.2005, № 42, ст. 4212.
2.  Федеральныйконституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РоссийскойФедерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ // СЗ РФ от 03.03.1997, № 9, ст. 1011.
3.  Уголовный КодексРоссийской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ от17.06.1996, № 25, ст. 2954, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.
4.  Федеральный закон«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ // СЗ РФ от 23.05.2005, № 21, ст. 1919.
5.  Федеральный закон«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации» от 20.12.2002 № 175-ФЗ (ред. от 23.06.2003, с изм. от 18.05.2005) //СЗ РФ от 23.12.2002, № 51, ст. 4982, СЗ РФ от 23.05.2005, № 21, ст. 1919.
6.  Федеральный закон«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗРФ от 17.06.2002, № 24, ст. 2253, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.
7.  Федеральный закон«О Счетной Палате Российской Федерации» от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от01.12.2004) // СЗ РФ от 16.01.1995, № 3, ст. 167, СЗ РФ от 06.12.2004, № 49,ст. 4844.
8.  Федеральный закон«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от09.05.2005, с изм. от 21.07.2005) // СЗ РФ от 09.05.1994, № 2, ст. 74, СЗ РФ от25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.
9.  Свод Основныхгосударственных законов от 23 апреля 1906 г. // ПСЗ. Собрание третье. Т. 26.Отделение первое. № 28105.
10.      Манифест «Обучреждении Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. // ПСЗ. Собрание третье.Т. 26. Отделение первое. № 27424.
11.      Положение «Овыборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 г. // ПСЗ. Собрание третье. Т.25. Отделение первое. № 2662.
12.      Манифест «Обусовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. // ПСЗ.Собрание третье. Т. 25. Отделение первое. № 26803.
13.      Положение «Обизменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение кнему узаконений» от 11 декабря 1905 г. // ПСЗ. Собрание третье. Т. 25.Отделение первое. № 27029.
14.      Положение «Овыборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г.  // ПСЗ. Собрание третье. Т.17. № 29242.
Специальная литература
15.      Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов ифакультетов. 3-е изд. – М.: «Норма», 2001.
16.      Барышев В.В.Проблемы и пути совершенствования законодательства о выборах на федеральном ирегиональном уровне // Право и власть. – 2001. – № 1.
17.      Васецкий Н.А.,Краснов Ю.К. Парламентаризм в действии. Государственная Дума ФедеральногоСобрания Российской Федерации в 1994 – 1998 годах. – М.: Издание ГосударственнойДумы, 1999.
18.      Голик Ю.,Карапетян Л. Не борьба за власть, а участие во власти // Парламентская газета.– 2004. – 24 нояб.
19.      Государственнаядума 1906 – 1917 гг. Т. 1 – М: «Правовая культура», 1995.
20.      Дмитриев Ю.А.Черкашин Е.Ю. Законодательные органы в России от новгородского веча доФедерального Собрания, – М: «Манускрипт», 1995.
21.      Историягосударственного управления в России / Под ред. Игнатова В. Г. – Ростов-н/Д: «Феникс».1999.
22.      История России сдревности до наших дней / Под ред. Зуева М. Н. – М: «Высшая школа», 1998.
23.      Карапетян С.А.Обеспечение конституционности в деятельности Государственной Думы. – Проблемыобеспечения конституционной законности как функции публичных структур. – М.: Манускрипт,1997.
24.      Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп.М.: Юристъ, 2004.
25.      Комментарий кКонституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правоваякультура», 1996.
26.      Конституционноеправо Российской Федерации / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. –Екатеринбург, 2004.
27.      Конституционноеправо: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. – М.: Юристъ, 2003.
28.      КонституцияРоссийской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. и со вступит.статьей акад. Б.Н. Топорнина. – М.: Юристъ, 2003.
29.      Котенков А.А.Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной ДумыФедерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. –1998. – № 10.
30.      Лысенко В.Государственная Дума в системе политической власти России // Российская Федерация.– 1997. – № 4.
31.      Постников А.Е.Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М., 1996.
32.      Пятая российскаяГосударственная дума. – М., 1994.
33.      Радченко В.И.Президент в конституционном строе Российской Федерации. – Саратов, 2000.
34.      Рыбкин И.П.Государственная Дума: пятая попытка: Очерк новейшей истории представительнойвласти в России. 3-е изд., доп., дораб. – М.: Междунар. Гуманитар. фонд «Знание»,1996.
35.      Стрекозов В.Г.,Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации:Учебник. 5-е изд. – М., 2002.

Доклад
Принятие новой российской Конституциии провозглашение Российской Федерации правовым государством с республиканскойформой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостьюисторического анализа в такой области, как становление и развитие системыгосударственных органов.
В течение многих десятилетий изучениеистории Государственной думы всех ее четырех созывов (1906 – 1917 гг.) имелоакадемический характер. Но теперь, когда в стране появилась новаяГосударственная дума, это изучение приобретает и большое практическое значение.Политики, ученые, публицисты часто совершают экскурсы в историю царской Думы,сопоставляют ее с современной, нередко называют нижнюю палату ФедеральногоСобрания пятой, шестой и т.д. Думой. Сравнивается их компетенция, делаютсяпопытки извлечь уроки из прошлого, обратить их на пользу действующемупарламенту, ибо признается, что работа Государственной думы явилась в Россииначала XX века важным фактором политическогоразвития, оказавшим влияние на многие сферы общественной жизни. Этим иобусловлена актуальность исследования данного вопроса.
Целью данной работы – показать, что историческиетрадиции проявляются не только в сохранении определенной формы правления. Онибывают связаны, в частности, с особенностями развития парламентаризма, которыйтак же может существовать в различных формах (например, президентская илипарламентская республика) Иными словами, конкретные условия организации идеятельности законодательных органов страны формируются под воздействиемисторически определенных факторов. Немалую роль в этом играют накопленный опыт,устойчивость демократических традиций, восприятие их населением и др.
Как известно, основная задачаисторической науки заключается в том, чтобы, опираясь на объективный анализвыявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления,вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем. Поэтому в настоящей работе япопытаюсь описать историю существования Государственной Думы и провестисравнительно-правовой анализ с современным конституционно-правовым положениемГосударственной Думы в нашей стране. Это и является основной задачей данногоисследования.
Степень разработанности данной темыдостаточно высока. В частности вопросы сравнительно-правового исследованияГосударственной Думы царской и современной России затрагивались в работах такихученых, как Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю., Лысенко В. и др.
Структура работы такова: сначала наоснове анализа исторических материалов и законодательства эпохи начала XX века будут исследованы вопросыправового статуса Государственной Думы Российской Империи, затем, на основе ужедействующего законодательства и работ современных авторов будет изученосовременное положение данного органа государственной власти, а затем, на основеизложенного проведен сравнительно-правовой анализ.
В работе автор опирается на такиенормативные акты Российской Империи как Свод Основных государственных законовот 23 апреля 1906 г., Манифест «Об учреждении Государственной Думы» от 20февраля 1906 г., Положение «О выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905г., Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября1905 г., Положение «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу иизданных в дополнение к нему узаконений» от 11 декабря 1905 г., Положение «Овыборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. Из ныне действующего законодательстваособую роль играют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Овыборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ, Федеральный закон «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002№ 175-ФЗ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «ОСчетной Палате Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена СоветаФедерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации».
Необходимо отметить такиеположительные, на мой взгляд, факторы, как появление у Государственной Думыполномочий по контролю за финансовой деятельностью Правительства посредствомСчетной Палаты, учреждение института Уполномоченного по правам человека, чтохарактерно практически для всех демократических стран, укреплениезаконотворческой роли Государственной Думы – отныне только с ее одобрения могутприниматься законы как нормативные акты высшей юридической силы. Кроме того, уГосударственной Думы появились реальные рычаги воздействия на исполнительнуювласть, такие как вотум недоверия и импичмент. Существенно расширены полномочияпредставительного органа в сфере назначения высших должностных лиц государства(Генпрокурора, Председателя Центробанка, судей высших судебных органов,Председателя Правительства). Подобных полномочий у Думы начала 20 века не было.
Свою несомненно положительнуюроль играет и введение всеобщего и равного избирательного права. Выборы вцарские Думы были недемократическими, устанавливался имущественный ценз и цензоседлости.
В остальном нынешняя Думапрактически не отличается от Думы начала 20 века: она является законодательными представительным органом власти в стране, без ее одобрения не может бытьпринят ни один федеральный закон, утвержден бюджет. Как и царская Дума нынешняяне обладает полномочиями по формированию Правительства, а может лишь косвенновлиять на его состав, путем утверждения кандидатуры премьера.
Однако очевидно, что явнопросматриваются и определенные исторические параллели. Достаточно взглянуть наструктуру высших органов государственной власти, чтобы понять, насколько близкиГосударственные Думы в России образца 1906 и 1993 гг. Действительно, местоИмператора (не без оговорок, конечно) может с успехом занимать Президент, местоГосударственного Совета – Совет Федерации. Не случайно в Государственной Думе периодическиподнимается вопрос о перераспределении полномочий.
Несбалансированностьсистемы взаимных сдержек и противовесов приводит к тому, что палатыФедерального Собрания не могут активно влиять на действия и решения Президента,тогда как он имеет сильные рычаги воздействия на депутатов вплоть до роспускаГосударственной Думы в определенных Конституцией случаях. Причем эти случаи(отказ в доверии Правительству, трехкратный отказ дать согласие на утверждениепредложенной главой государства кандидатуры Председателя Правительства) регламентированытаким образом, что предоставление депутатам возможности занять принципиальнуюпозицию нередко обесценивается угрозой их досрочного роспуска. Апарламентариям, кроме импичмента, трудно выполнимого из-за сложнейшейконституционной процедуры, ответить нечем.
Следует отметить еще однопринципиальное сходство нынешней Думы и ее предшественницы. Это –многопартийный характер. Исторически в России сложилась многопартийная система,что впрочем, характерно для большинства парламентов в странах Романо-германскойправовой системы.
По новому закону о выборах депутатыГосударственной Думы будут избираться по федеральному избирательному округупропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов вдепутаты Государственной Думы (ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О выборахдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005№ 51-ФЗ).
В данный момент в России толькопроисходит становление законодательной власти. У нас она не имеет таких высокихтрадиций, как в Англии и в других странах Западной Европы. Но с каждым годомГосударственная дума становится все более профессиональной, и это отражается наее нормотворческой деятельности.
Таким образом, можно констатироватьтот факт, что несмотря на некоторое расширение полномочий Думы, в целомпрослеживается преемственность политических отношений в начале века и в нашидни. Раньше Дума занимала довольно приниженное положение в системе: Император –Правительство – Госсовет – Дума. Практически ту же картину мы наблюдаем в нашидни (место Императора занял Президент, Госсовета – Совет Федерации).
Полагаю, со временем ГосударственнаяДума станет по-настоящему независимым и стабильным органом законодательнойвласти в нашей стране, и возможно ее полномочия будут расширены.