Сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии

Содержание
 
Введение
Глава 1.Общая характеристика и модели местного самоуправления
1.1 Конституционныеосновы деятельности местного самоуправления
1.2Европейская Хартия местного самоуправления
1.3 Моделиместного самоуправления
Глава 2. Сравнительныйанализ местного самоуправления в РФ и коммунального самоуправления в Германии
2.1 Компетенция,права и гарантии МСУ
2.2 Структураи организация органов местного самоуправления
2.3 Полномочияорганов местного самоуправления
Глава 3.Общие и особенные тенденции развития местного самоуправления
3.1 Опонятии коммунального самоуправления (основные пути оптимизации местногосамоуправления в РФ)
3.2 Особенностиконституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправленияв России и Германии
3.3Условия развития местного самоуправления
Заключение
Списоклитературы и источников

Введение
Актуальность темы. В условиях,когда мировое сообщество объективно ощущает на себе воздействие историческинеизбежных процессов глобализации и интеграции, особую актуальность приобретаютвопросы взаимопроникновения национальных политических и правовых культур,установления общих демократических стандартов государственного и общественногоустройства. Для России, относительно недавно вступившей на путь демократизациии взявшей курс на интеграцию с Европой, весьма важной является выработкасобственной концепции организации и осуществления публичной власти. Этаконцепция в свою очередь должна базироваться на знании накопленныхчеловечеством прогрессивных форм демократической государственности, конкретныхспособов образования, организации и функционирования политических институтов.Таким образом, объективно возрастает потребность в сравнительно-правовыхисследованиях. Необходимо тщательное изучение проблем адаптации апробированныхв демократических странах норм и стандартов властеотношений к российской теориии практике, а также поиск на этой основе новых форм, отвечающих требованиямсовременного этапа развития государства.
Особое значение в рамкахроссийской концепции организации власти в условиях федеративного государстваимеет реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструментаформирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института,с другой. Пока не раскрыты в полной мере богатый демократический иуправленческий потенциал, который несут в себе федерализм и местноесамоуправление Германии. Для решения этой задачи необходимо тщательное изучениеи творческое использование правового опыта Германии.
Указанными обстоятельствами ипредопределяется выбор мною темы – сравнительный анализ конституционных основдеятельности органов местного самоуправления на примере Германии и России.
Вопросы организации местнойвласти остаются актуальными на протяжении многих лет и продолжают влиять на еёпрактическую реализацию.
Выбор Германии в качествеобъекта исследования и сравнительного анализа не случаен. Интерес к немецкомуопыту организации публичного управления и местного самоуправления, определяетсяне только тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней ужереализованы многие идеи, которые для России представляются пока программнымиконституционными ориентирами (развитое гражданское общество и т.п.). Германию иРоссию отличают также близость правовых систем, историческая связанность,общность федеративной формы государственного устройства.
В Германии накоплен обширныйопыт организации и функционирования органов местного самоуправления, который,зачастую, недостаточно учитывается в практике местного самоуправления вРоссийской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеетсвои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практикеформирования государственности в Германии и Российской Федерации, поскольку вданном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения ихгосударственных и правовых систем на базе общих принципов организациигосударственной власти.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основусравнительного исследования составляют работы: Кудилинского М.Н., Зуевой Ю.А., ЛевинаС. А. Глушко Е. К., Бутова В.И., Добрынина Н.М., Дубровина Ю.И., ВасильеваВ.И., Лапина В.А, Бондаря Н.С., И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, В.В. Маклакова,А.С.Прудникова. Вместе с тем, в российской литературе ощущается явныйнедостаток как исследования общего плана, связанных со сравнительным анализомпублично-правовых институтов различных демократических государств с точкизрения применимости для России, так и работ, посвященных изучениюнепосредственно германского опыта организации местного самоуправления.
Объектом исследования являются муниципальные системы вфедеративных государствах Германии и Российской Федерации, а также общественныеотношения, возникающие в сфере организации и функционирования местногосамоуправления в федеративных государствах.
Предмет исследования составляютнормы конституционного права Российской Федерации, а также Федеративнойреспублики Германии, закрепляющие институт местного самоуправления, а такжеосновные элементы муниципальных систем — правовую основу, территориальнуюорганизацию, систему муниципальных органов, их компетенцию.
Для раскрытия темы работы былапоставлена цель – провести сравнительный анализ местного самоуправления вРоссии и Германии. Для ее достижения определены следующие задачи: на основесравнительного анализа определить место органов местного самоуправления вгосударственно-правовой структуре Российской Федерации; исследоватьтеоретические основы местного самоуправления; осуществить сравнительный анализмуниципальных систем и моделей местного самоуправления; изучить влияниеЕвропейской хартии местного самоуправления на развитие местного самоуправленияв европейских странах; проанализировать правовые основы местного самоуправленияв Германии и Российской Федерации; рассмотреть территориальную организациюместного самоуправления в Германии и Российской Федерации; подвергнутьсравнительному анализу особенности организации муниципальных органов; провестиисследование полномочий органов местного самоуправления Германии и РоссийскойФедерации и финансово-экономической основы для их осуществления; предложитьосновные пути оптимизации, организации и функционирования местногосамоуправления в Российской Федерации с учетом изученного опыта Германии.
Нормативная правовая базаисследования. Нормативную базу дипломного исследования составляют международныедоговоры, участником которых является Российская Федерация (прежде всего,Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.), Основнойзакон Федеративной республики Германии от 23 мая 1949 г., Конституция Баварии;Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; Федеральный закон от 6октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»;
Работа состоит из 3 глав. Впервой главе дается общая характеристика местного самоуправления, исследованы ирассмотрены конституционные основы деятельности местного самоуправления, ЕвропейскаяХартия местного самоуправления, на которой строится законодательство,касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ, подробнорассмотрены модели местного самоуправления.
Во второй главе проведен сравнительныйанализ местного самоуправления в РФ и смешанной модели местного самоуправленияна примере Германии.
В третьей главе мною былисделаны основные выводы и практические рекомендации по совершенствованию МСУ вРФ. Задача исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правовогоанализа муниципальных систем Федеративной республики Германии определить общиеи особенные тенденции развития местного самоуправления, а также предложитьвозможные направления совершенствования российского федерального ирегионального законодательства о местном самоуправлении.
В своем исследовании яиспользовал как литературу, так и источники. Для исследования местногосамоуправления в ФРГ и РФ была использована такая литература, как «Основныетеории местного самоуправления», «Конституционное право зарубежныхстран», «Административно-государственные реформы в странах Европы:сравнительный анализ», «Местное самоуправление и государство вусловиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии иРоссии», а также Интернет–сайты с информацией о местном самоуправлении (http://www.bujet.ru; www.bayern.de; www.chinovnik.uapa.ru).
 

Глава 1. Общая характеристика и модели местногосамоуправления
 
1.1 Конституционные основы деятельности местногосамоуправления
Конституционное право современного федеративного государстваможет закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровняуправления и регулировать его основы на национальном уровне. Возможно иотношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектовфедерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института.Несмотря на различия в подходах местное самоуправление считается важнейшимэлементом вертикального разделения властей, демократического механизмауправления. Как показывает практика, местное самоуправление, с одной стороны, вопределенной степени зависит от субъектов федерации и общенациональных властей,а с другой — имеет свои особенности в качестве децентрализованного иорганизационно обособленного элемента всего механизма федеративного государств(значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения,относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая,чем на уровне центра и субъектов федерации, степень горизонтального разделениявластей и т.п.).
Местные власти обладают собственной легитимностью исамостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что ониформируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальныеинтересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается вналичии у них собственных финансовых (налоги, взимаемые в пользу местныхсообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальнаясобственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридическихполномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица,выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать иотчуждать собственность).
Конституционные положения о местном самоуправленииконкретизируются и детализируются в текущем законодательстве европейских стран,причем могут приниматься как единые законы о местном самоуправлении, так изаконы, регулирующие деятельность местных органов в отдельныхадминистративно-территориальных единицах. В целом муниципальное правоконтинентальных европейских государств тяготеет к кодификации: законодательнойосновой местного самоуправления является либо классический кодекс (Кодекскоммун во Франции и пришедший ему на смену Общий кодекс территориальныхсообществ), либо общий закон, систематически излагающий базовые положения поорганизации местного самоуправления (Положение об общинах немецкой землиБаден-Вюртемберг и т.д.).
Основной закон ФРГ принимался как временная конституция, апотому не был назван «Конституция». В Преамбуле было указано, что ондействует вплоть до объединения страны. Однако опыт конституционногостроительства доказал, что Основной закон – один из самых удачныхконституционных документов в истории Германии. Он обеспечил создание ифункционирование жизнеспособной системы местного самоуправления и демократии вцелом на немецкой земле. Поэтому после объединения страны положение о временномхарактере Основного закона было удалено.
Особенностью развития конституционной гарантии коммунальногосамоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контекстеобеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, «проникающем»в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международнойинтеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннеероссийское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрелвозможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если этопредусмотрено международным договором.
Кроме того, местное самоуправление регулируется и различнымиактами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первуюочередь, институту выборов местных органов власти.
Помимо общих актов конституционного и муниципального права кдеятельности местных органов могут также непосредственное отношение иметь изаконы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому идр.).
Практически во всех странах отдельные аспекты деятельностиместных органов управления могут регулироваться и подзаконнными актами:министерскими циркулярами, распоряжениями и пр. В зависимости от конкретнойситуации такие акты могут иметь как обязательный, так и рекомендательныйхарактер.
Необходимо помнить и о важной роли судебной практики вопределении прав и статусных характеристик местных органов в странах-членах ЕС.Современные государства эволюционируют в сторону признания большей роли законакак источника права. Эта тенденция наиболее заметна в регулированиидеятельности органов власти, т.е. в сфере, функционально сопоставимой севропейским публичным правом. Ни в коем случае не стоит недооценивать ролисудебных решений в правовом регулировании деятельности органов местногосамоуправления — и, тем не менее, закон все чаще становится основным источникомправа в этой области.
Наконец, многие вопросы внутренней организации деятельностиместные органы самоуправления решают самостоятельно, издавая собственныеправовые акты.
В большинстве современных государств управление всеми деламина местах осуществляется специальными органами местного самоуправления,формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права притайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местногоуправления. Местное или муниципальное самоуправление – это такая системауправления местными делами, которая осуществляется специальными выборнымиорганами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальнойединицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятаяСоветом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основойсамоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления,фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическимигосударствами.
Очевидно, концепция местного самоуправления исходит, преждевсего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один изосновных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие вуправлении общественными делами является составной частью демократическихпринципов построения большинства современных государств.
Вместе с тем, принцип местного самоуправления предполагает,что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственнымобразом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом,существование местных сообществ, наделенных реальными полномочиями, делаетвозможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным имаксимально приближенным к нуждам населения.
Значение органов местного самоуправления определяется еще итем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этихорганов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующейтерриториальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общеенаправление социально-экономической и политической деятельности определяетсяцентральными органами государственной власти и управления.
Большое значение имеет и то обстоятельство, что органыместного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочияобладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки,распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономикинеобходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается изащищается большинством населения любой страны.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправленияпредставлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартиейо местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономическойполитики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могутсвободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Полагаю, в настоящее время наиболее существенными признакамисистемы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальнаявыборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Этасамостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания ираспоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативныхправовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией ит.д.
Коммунальное самоуправление в Германии характеризуетсяследующими принципами, характерными и для многих других развитыхдемократических государств: самостоятельным независимым от других органовосуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью врешении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являютсясубъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальномпредставительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местногосамоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом приниматьсобственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью впроведении кадровой политики; независимостью в области коммунальногопланирования; осуществлением государственного надзора и контроля задеятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенностисистемы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем,европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и наобщие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в РФ.
В Германии полномочия органов местного самоуправления можноразделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первойотносится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихсяфункционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местногосамоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзорза действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, ноне контролировать целесообразность их действий.
Ко второй группе относится решение задач в рамках порученнойсферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручениякоммунальным структурам управления со стороны Федерации. Они обычно касаютсягражданской обороны и регистрации военнообязанных.
На выполнение государственных поручений распространяетсянеограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднеемежду задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собойвыполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечениестроительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещениенаселения о грозящей опасности.
Основными методами муниципальной деятельности являютсянепосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность — этовыдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытовогохарактера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами,установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков подстроительство,установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений илиналожение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюдаже относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарнойбезопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местныхорганов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо актатребуется его утверждение вышестоящим органом либо представителемправительства.
Говоря о конституционной основе местного самоуправленияРоссийской Федерации, следует отметить, что в соответствии со статьей 3Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляютсядве основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия:формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластиячерез системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органовгосударственной власти и системе органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» уточняет положения Конституции РФ.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названногоФедерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право наместное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальныхобразованиях посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах,посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иныеорганы местного самоуправления.
В отдельную группу форм можно выделить территориальноеобщественное самоуправление. Хотя эти органы представляют собой фактическиопосредованное участие населения, более правильным представляется подход, всоответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматриваетсякак одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.
Совокупность организационных форм осуществления местногосамоуправления в рамках муниципального образования образует систему местногосамоуправления. Таким образом, под системой местного самоуправления понимаетсясовокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местногосамоуправления, территориального общественного самоуправления, другихорганизационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которыенаселение муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемуюКонституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов,исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.
Концептуальные основы построения существующей иразвивающейся системы местного самоуправления в России, такие, каксамостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основаместного самоуправления, муниципальная собственность наряду с другими формамисобственности, заложены в Конституции Российской Федерации.
Местное самоуправление относится к основам конституционногостроя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок кКонституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основыконституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены толькоКонституционным Собранием.
По своей природе местное самоуправление — явление гораздоболее сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. Всоответствии с Конституцией России местное самоуправление признается какполитический институт в системе народовластия. Политическая составляющая — этолишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.
Местное самоуправление занимает «центральную позицию»между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политическийинститут играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, посуществу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.
Важным моментом в организации местного самоуправления вРоссии является закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правграждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
В целях реализации положений Федерального закона от 6октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» утвержден Указ Президента РФ «Обоценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов».
Согласно Указу главам местных администраций городских округови муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, нужно представлять в высший исполнительныйорган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которогорасположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значенияхпоказателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправлениягородских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значенияхна 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственногородского округа или муниципального района в сети «Интернет», а вслучае его отсутствия — на официальном сайте субъекта Российской Федерации, вграницах которого расположен городской округ или муниципальный район. Уверен,что этот указ должен внести положительные изменения в организацию идеятельность МС.
Одним из главных признаков новой модели местногосамоуправления является ответственность представительных органов, глав местногосамоуправления, в первую очередь, перед населением.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления перед населением призван обеспечить:
1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных кведению муниципальных образований.
2. Учет и защиту интересов населения муниципальныхобразований в деятельности органов местного самоуправления.
3. Тесную связь с органами и должностными лицами местногосамоуправления.
Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправленияявляется законодательно закрепленная гарантия невмешательства органовгосударственной власти в вопросы местного значения.
В Уставах муниципальных образований специальнооговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагаетсяна органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальнымимуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальнойсобственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Законзакрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий,учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.
1.2 Европейская хартия местного самоуправления
Международно-правовые акты в соответствии с ч.4 ст.15Конституции РФ являются частью правовой системы РФ при условии, что онисодержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Этоконституционное установление положило начало проникновению международныхправовых норм в российское право. Не миновала такая участь и сферу местногосамоуправления, основным международным источником правового регулированиякоторой выступает Европейская хартия местного самоуправления. Подготовленная первоначальнов 1968 году в форме Декларации принципов местного самоуправления, Хартия обрелапривычный вид только к 1981 году. Еще четыре года ушло на её доработку. Вокончательном виде Европейская хартия местного самоуправления была принятаКомитетом министров Совета Европы в июне 1985 года в форме конвенции, открытойк подписанию 15 октября 1985 г.
От имени РФ хартия была подписана 28 февраля 1996 года. Натерритории России хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года. Российскоезаконодательство следует в фарватере, проложенном Европейской хартией местногосамоуправления. Это наблюдается в сходстве многих общих положений, закрепленныхв первой части хартии, совпадении разных черт и признаков. Так, согласно хартииорганы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократическогостроя; по Конституции РФ местное самоуправление – один из элементовконституционного строя России. Общность проступает в определениях местногосамоуправления, хотя и не полностью, в субъектах его осуществления, сферахкомпетенции муниципальных органов. Ч.2. ст.131 Конституции РФ, устанавливающая,что изменение границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующихтерриторий, воспроизведена в соответствии со ст.5 хартии. Возможностьосуществления вышестоящего контроля, финансовой и судебной гарантии реализацииправа местного самоуправления предусмотрены и в Хартии, и в российскомзаконодательстве.
В основу Хартии положен классический принцип субсидиарности.Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровняхуправления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверятькак можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускаетсялишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществлениегосударственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться наорганы власти, наиболее близкие к гражданам.
В Европейской Хартии дается следующее определение местногосамоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальнаяспособность органов местного самоуправления регламентировать значительную частьгосударственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под своюответственность и в интересах местного населения».
Следует отметить, что в оригинале Хартии речь идет о«des affaires publiques», или «public affairs», чтодословно на русском языке означает «публичные дела», а не«государственные дела» (как в официальном переводе), что не вполнекорректно передает смысл фразы.
Отличие формулировок российских законов от ЕвропейскойХартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяетсядеятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений ксобраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российскоезаконодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем — органы местного самоуправления.
То есть российский менталитет воспринимает местноесообщество как первичный субъект, а его органы власти — вторичный. Российскаяформула местного самоуправления оказывается более либеральной по сравнению севропейской. Но наполнить ее реальными делами нам пока не удается.
В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве,но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местныевопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая,является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.Вступление России в Совет Европы и ратификация ею в 1998 г. Европейской Хартиитребуют учета всех отправных положений документа. Европейской Хартиейустановлено, что принципы местного самоуправления должны быть признаны взаконодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местныхорганов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяетгражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вотпочему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы,беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельностьместных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местногосамоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а егособлюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбулеобозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местноесамоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечиваяэффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. Вдокументе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление —одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать нетам, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана наместа.
Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления,определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способыконтроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии,«под местным самоуправлением понимается право и реальная способностьорганов местного самоуправления регламентировать значительную частьгосударственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии сосвоей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, чтонастоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно«осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранныхпутем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Вряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственныетерриториальные границы; на самостоятельное определение своих внутреннихадминистративных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающихэффективное управление; на взимание налогов.
Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ееподписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенностикаждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкоеразнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделеявляется определение основных принципов, на которых должно строиться местноесамоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер — в нейразъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.
Основное содержание местного самоуправления раскрывается вчасти I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 — 11).Статья 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен бытьпризнан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституциигосударства».
Статья 3 (ч. 1) содержит определение местногосамоуправления, под которым понимается «право и реальная способностьорганов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичныхдел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения».
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политическихспоров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление«осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранныхпутем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы илисобрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение неисключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой формепрямого участия граждан, если это допускается законом».
Статья 4 требует установить основные полномочия органовместного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке.Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочийорганов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, вкоторых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что«изменение границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующихтерриторий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускаетсязаконом».
Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправленияправо самостоятельно определять собственную административную структуру, ненарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливаетосновы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадровназываются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц,причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществлениямандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи сосуществлением мандата, а также указывается, что «функции и деятельность,не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться толькозаконом или основополагающими правовыми принципами».
Статья 8 предусматривает возможность административногоконтроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жесткоограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что «любойадминистративный контроль за органами местного самоуправления можетосуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией илизаконом» и, «как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдениязаконности и конституционных принципов».
Самая объемная статья Хартии — статья 9 — посвящена, как иво многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общиепринципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что«органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточнымисобственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжатьсяпри осуществлении своих полномочий» и что «финансовые ресурсы органовместного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным имКонституцией или законом». Вместе с тем, признается неизбежностьнеравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этимрассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местногосамоуправления.
«Защита более слабых в финансовом отношении органовместного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания илиэквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерногораспределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этихорганах расходов», — заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что«такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органовместного самоуправления в пределах их собственной компетенции».
Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам спринятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что«предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности,не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов».«Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающемупринципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере ихсобственной компетенции», — декларируется в Хартии.
За органами местного самоуправления признается право насотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в статье10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковыосновные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления вевропейских странах.
Часть II Хартии вместе со статьей 1 посвящена обязательствами оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительныеположения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени ипространстве, а также информационным и техническим вопросам.
 
1.3 Модели местного самоуправления
Принято считать, что в Европе были сформированы две основныемодели местного самоуправления, которые в том или ином сочетаниираспространились по всему миру – англосаксонская и континентальная.
Англосаксонская модельраспространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах санглосаксонской правовой системой, где местные представительные органыформально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямогоподчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местахнет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительныеорганы, избираемые населением административно-территориальных единиц.
Наряду с представительнымиорганами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираютсяи некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесьнаделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющиезначительную роль в подготовке и принятие отдельных решений.
Контроль за деятельностьюместных органов управления в этих странах осуществляется через центральныеминистерства и через суд. По месту и роли местных органов в политическойсистеме этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составнойчастью государственного механизма.
Признаки англосаксонской модели:
1) высокая степень автономии местного самоуправления,выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местахспециальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местногосамоуправления;
2) отсутствие местных администраций (органов государственнойвласти местного уровня).
Основной принцип здесь «действовать самостоятельно впределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочияпредоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»). Выборныеорганы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики,судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы,не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование можетосуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов,которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории сизменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправленияосуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственныедотации.
Континентальная модель распространена в странахконтинентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинствестран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Признакиконтинентальной модели:
1) сочетание местного самоуправления и местных администраций(органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправлениеявляется нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
2) ограниченная автономия местного самоуправления; наличие наместах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органыместного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местноесамоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являютсяместными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновьпоявляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властьюна уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждаякоммуна имеет свой представительный орган — совет и мэра, избираемого из числадепутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие напостоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр являетсягосударственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролеммуниципального совета и под административным контролем комиссара республики.Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и вслучае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношениимуниципального совета принцип административного контроля уже не действует).
В Германии, Австрии, в некоторых постсоциалистических иразвивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные чертыанглосаксонской и континентальной.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местногосамоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странахразличия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Ихсовременная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местногосамоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьмаотличных муниципальных систем.
Важно отметить, что общими для стран с развитымидемократическими институтами являются тенденции как к сближению названныхмоделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, втом числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния нарешение публичных дел.
В итоге можно констатировать, что во всех отечественных изарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, средикоторых: а) местное самоуправление — одна из основ государственного устройства,основополагающий принцип организации современного демократического общества; б)местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений,связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельнорешающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросыместного значения; в) местное самоуправление — реально существующаятаксономическая единица со своими нижними и верхними территориальнымиграницами; г) субъектом местного (территориального) самоуправления выступаетнаселение, проживающее на соответствующей территории и образующее целостнуюсоциально-экономическую общность (город, село, коммуна и т.п.); местноесамоуправление реализуется через представительные органы власти, избранныеместными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.
В целом в Европе отношение к местному самоуправлениюполяризуется по оси "север" — "юг".Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местногосамоуправления, страны Южной Европы – низкой.
Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальныхобразований как спасение Европы» связывает уровень развития местногосамоуправления с историей развития общественных свобод и государственности,выделяя:
«исконно-свободные» страны с традиционно высокойстепенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет противмонархически-бюрократической централизации (Великобритания, государстваСеверной Европы, Нидерланды, Швейцария)
«либерализованные государства верховной власти»,основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие маломеста для реального «управления под свою ответственность» на местномуровне (Испания, Франция, Италия и Германия).
Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чеманглосаксонская и континентальная модели.
Для первой группы стран в его классификации «точкойотсчета» является местная община, для второй – государство. Например, ещев XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства,закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно –верховенство государства, там закон может создать общину.
Первенство общины проявляется в том, какое внимание встранах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местнымсамоуправлением.
Например, в Финляндии принципы осуществления демократическихправ граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 – о правах непосредственного участия граждан в местномсамоуправлении и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решениеммуниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающиемуниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут виндивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местногозначения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органамиместного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии изучениевсевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная частьадминистративной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваютсяв специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.
В странах второй группы также считают, что активные граждане– благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственномуконтролю. В Германии начальник окружного управления — руководитель района вземле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения,администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонногоподчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинамирайонного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной землиосуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормыдействуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждогомуниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательномугосударственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов ирасходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетныхпроцедур.
Думаю, сущностные черты для всех муниципальных систем,развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия формместного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяютособое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разныхтерриторий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительнаякомпетенция земель, существует множество различий между земельнымиКоммунальными конституциями.
В ФРГ на уровне общин выделяют 4 модели организации местногосамоуправления: 1) модель магистрата (население избирает представительный орган- совет, который затем из своего состава избирает председателя и назначаетколлегиальный исполнительный орган — магистрат — из профессиональныхуправленцев); 2) северогерманская система совета (избранный местным населениемпредставительный орган совет — избирает из своего состава бургомистра,выполняющего представительские функции, и назначает директора общины, которыйосуществляет исполнительную власть); 3) модель бургомистра (избранныйнаселением совет выбирает бургомистра, который является главой исполнительнойвласти, и управу — коллегиальный орган исполнительной власти); 4)южно-германская модель (близка к модели бургомистра, но бургомистр как главаисполнительной власти избирается населением).
На сегодняшний день практически полностью везде доказаласвою максимальную эффективность южно-германская модель. Смысл южно-германскоймодели заключается в том, что есть бургомистр, который одновременно возглавляетдва органа: исполнительный и представительный. Он является выборным, и толькопрямыми выборами избирается, одновременно по должности после избраниявозглавляет два органа местного самоуправления.
 

Глава 2. Сравнительный анализместного самоуправления в РФ и смешанной модели местного самоуправления напримере Германии
 
2.1 Компетенция, права и гарантии МСУ
На первый взгляд может показаться, что между ФРГ и РФ врамках конституционных основ организации и деятельности органов местногосамоуправления нет никаких существенных различий. Казалось бы, близость правовыхсистем, историческая связанность (использование немецкого опыта в ходе земскойреформы 1864г.), общность федеративной формы государственного устройства,одинаковая модель местного самоуправления (смешанная), тем более использованиенемецкой формы местного самоуправления (южногерманская). Однако, это не совсемтак. В чем же разница между местным самоуправлением в ФРГ и РФ?
Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задачместного (коммунального) самоуправления, в обеих странах существуют различия впорядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России нафедеральном уровне закрепляется примерный каталог «вопросов местногозначения», в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа «всеохватывающейкомпетенции» общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления ихпредметов ведения. Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в веденииобщин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные(прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных илиземельных законах коммунальные задачи). В России же, деление вопросов местногозначения на обязательные и добровольные до сих пор не получило нитеоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа дляподобной классификации содержится в Федеральном законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»: одни вопросынаходятся в ведении муниципальных образований, другие могут быть приняты крассмотрению (ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст.17 ФЗ №131 «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ»).
На Федеральномуровне Основным законом Германии(§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся вкомпетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политикуфедеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: «Конституционноеустройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского,демократического и социально-правового государства в духе настоящего ОсновногоЗакона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметьпредставительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов притайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган можетзаменяться муниципальным собранием». В России вопросыместного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельностинаселения муниципального образования, решение которых в соответствии сКонституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляетсянаселением, органами местного самоуправления самостоятельно/>/> и под свою ответственность.
В соответствии с параграфом 2: «Муниципалитетамдолжно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона всеих местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов такжепользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и всоответствии с положениями законодательства». В 3-м параграфе «Федеральноеправительство гарантирует соответствие конституционного устройства земельосновным правам и положениям, изложенным в §§1,2». Таким образом, вГермании на федеральном уровне установлены только основные права и гарантииместного самоуправления.
Согласно Конституции РФ: «ВРФ признается и гарантируется местное самоуправление» (ст.12), «Местноесамоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту…»(ст.133). Таким образом, в РФ на федеральном уровне установлены основныегарантии местного самоуправления, где местное самоуправление составляет одну изоснов конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется иосуществляется на всей территории Российской Федерации.
В российской и немецкой правовой теории и законодательственаблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местногосамоуправления. В Германии носителями права на коммунальное самоуправлениепризнаются территориальные сообщества — основанные на членстве граждан попризнаку их проживания на соответствующей территории, юридические лицапубличного права — общины и их объединения (типа районов или уездов), а самиграждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этойкорпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление нерассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправлениепрактически во всех землях не вписывается также в конструкцию «основныхправ юридических лиц» (что предопределено особым статусом общин и ихобъединений, их «включенностью» в систему государственногоустройства). В России же как в теории, так и в судебной практике право наместное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное правогражданина. Субъектом этого права признается также территориальноорганизованное в рамках муниципального образования население, т. е.муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общини их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиямиправосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местногосамоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица.Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровнезакрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именноорганы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они женаделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с «двойственнойправосубъектностью» ведет к серьезной путанице на практике, кнеобоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно,к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.
Статус внутригородских муниципальных образованийопределяется уставом муниципального образования, в котором органы местногосамоуправления городского административного округа также могут быть наделеныстатусом юридического лица. Органы территориального общественногосамоуправления в соответствии с российским законодательством также могутпризнаваться юридическими лицами и как таковые выступать в гражданского оборотеот собственного имени, в том числе при реализации переданных им на решениеотдельных полномочий местного самоуправления.
Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечениюсудебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями винтерпретации права на местное самоуправление. В России право на местноесамоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (вКонституционный Суд РФ — через институт конституционной жалобы граждан).Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германииосуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы(речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление).При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовойзащиты — посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля впорядке, предусмотренном Конституцией.
Право общин и их объединений на местное самоуправление вГермании подлежит также защите в административно-правовом порядке (черезсистему административных судов). В России органы местного самоуправления вправевыступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамкахгражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражногосудопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридическоголица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган- свои собственные как юридического лица или муниципального образования.
Конституции земель содержатподробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органоввласти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федеральногоуровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем,что германское федеративное государство сложилось в результате объединениясуверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачичасти полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только впроцессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организациивласти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок вразличных землях может значительно отличаться.
В частности, в некоторыхфедеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами властифедеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называютсредним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровняпредставляют собой территориальные подразделения органов власти федеральныхземель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральныхземель, — обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеминижестоящими уровнями власти.
С определенной долей условностив качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриватьсяобразуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделенияорганов государственной власти субъектов Федерации.
Несмотря на то, что и в России,и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) наобъединение признается законом в качестве элемента права на осуществлениеместного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природывозможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России всегоризонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры,ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так,статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организацийособого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами онекоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальныхобразований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу ихприменения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектамиправа на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданыполномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке,предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.
Обращают на себя вниманиеразнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии иразветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это какпублично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причемобъединениям общин — корпорациям публичного права могут быть переданы длярешения за их членов отдельные вопросы местного значения.
Это вовсе не исключаетвозможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах длякоординацииих действий, представительства и защиты интересов местногосамоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий пореализации вопросов местного значения.
Практика использования различныхформ общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передачаполномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местнойзадачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.
Думаю, для российской практикипредставляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциациймуниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальнымобъединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующиеинструменты по осуществлению контроля за их реализацией со сторонымуниципалитетов.
Различие в моделях федеративногоустройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничениюпредметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если вГермании вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как иобеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенцииземель, то в России «определение общих принципов организации местногосамоуправления» — предмет совместного ведения Федерации исубъектов.Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий вэтой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельнымифедеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенциятакже напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участиясубъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления такжеосуществляется впервую очередь через систему федеральных органовпрокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерствавнутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль — черезсистему федеральных судов.
Перед общинами открываетсяширокое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными «законодательными»органами. В определенной мере эта деятельность обеспечиваетсясамофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизациядеятельности трех ступеней управления.
Общины являются органами опосредованного государственногоуправления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельныхзаконов, и в этой части их деятельность подлежитгосударственномунадзору.
Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовыми отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организациигосударственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные сраспределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так ив ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени неполучила должного развития такая форма отраслевого контроля, как «дачауказаний», наиболее распространенная в Германии.
В Германии выработаны многообразные формы правового надзораза издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этомречь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с «доведениемдо сведения» органа правового надзора весьма распространены такие формынадзора, как «представление» и «утверждение» акта местногосамоуправления.
Если в Германии вопросы правовойрегламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональнойгарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России «определениеобщих принципов организации местного самоуправления» — предмет совместноговедения Федерации исубъектов. Соответственно Федерация обладает широкимкругом законодательных полномочий в этой сфере.
 
2.2 Структураи организация органов местного самоуправления
Основной закон Германии исходит из двухуровневойтерриториальной организации коммунального самоуправления в землях (исключениесоставляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня — общины;территориальные корпорации второго уровня — районы (уезды). Причем приоритет вразграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляютместное самоуправление, только в рамках отведенной им законом компетенции.Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно вОсновном законе (ст. 28), конкретно же компетенция «второго уровня»определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного(уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов,которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственногоуправления земли. Таким образом, организационное обособление общин и ихобъединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означаетих полного отделения от государства.
Различия имеют место в формах организации самоуправления иуправления в частях территории коммуны. Если в Германии заадминистративно-территориальными образованиями — частями территории общиныпринципиально не признается качество правосубъектности (органы управлениягородских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в Россиизаконодательно допустимы различные варианты.
Какова же территориальная организация и структура местногосамоуправления в России?
В России, как и в ФРГ, существует двухуровневаятерриториальная организация местного самоуправления (городской округ имуниципальный район); вопросы территориальной организации муниципальныхобразований практически полностью отнесены к ведению субъектов Федерации сучетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляетсязаконом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местногосамоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации,федеральных органов государственной власти.
В России структуру органов местного самоуправлениясоставляют представительный орган муниципального образования, главамуниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольныйорган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лицаместного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования иобладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления в случае созданияна межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или вслучае создания вновь образованного муниципального образования путемпреобразования существующего муниципального образования определяется населениемна местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей,обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) илипредставительным органом муниципального образования и закрепляется в уставемуниципального образования.
Структура местногосамоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – «законодательной»(представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействиякоторых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти идостаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того,каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельноми местном законодательствах (в положениях об общинах), организационныеособенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избранияруководителей органов управления городами.
Высшим органом власти на местахявляются городской совет или совет общины. Это — муниципальное собрание,представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый «коммунальныйпарламент». В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираютсяжителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных,равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющиенемецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев.Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическимипартиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политическихдвижений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев,иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит отчисленности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.
Будучи избранными, члены советаобладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов всоответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целяхобщественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью,которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. Напервом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и егозаместители (обер-бургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности втечение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу наобщественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов всоответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседаниясовета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дняпубликуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.
Как высший законодательный органобщины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которыхширок и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширениесфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности,строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домовпрестарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам,совет осуществляет и свой собственный «бизнес» на основе местного(городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств,выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработкуотходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения поруководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживаетисполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создаватьспециальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.
Ландтаг (земельный парламент) —это орган, члены которого избраны из представителей народа. Он является высшимконституционным органом земли. Ландтаг принимает законы, утверждает бюджет ивыбирает премьер-министра. Кроме этого, ландтаг участвует в формированииправительства и осуществляет контроль его работы. Наряду с ландтагом приниматьзаконы могут непосредственно и граждане путем проведения референдума. Для этогов так называемый инициативный комитет должны поступить заявления, в количествене меньшем, чем одна десятая общего числа лиц, имеющих право голоса.
Вторым важным органом управленияв общине после городского совета являются органы исполнительной власти(городская власть или городская администрация), включающие избираемых илиназначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителейдепартаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативноеуправление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета.Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этомслучае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протестеисполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления науровне земель.
В России же главенствующую рольна местах занимает глава муниципального образования. Он является высшимдолжностным лицом муниципального образования и наделяется уставоммуниципального образования собственными полномочиями по решению вопросовместного значения. Уставом муниципального образования, имеющего статуссельского поселения, внутригородского муниципального образования городафедерального значения, может быть предусмотрено формированиеисполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципальногообразования, исполняющим полномочия председателя представительного органамуниципального образования (ст.34 п.2 ФЗ №131).
Это положение, на мой взгляд,является существенным недостатком в ФЗ №131, так как увеличиваетсяавторитарность власти, получается, что одно лицо (глава муниципальногообразования) имеет большую легитимность, нежели представительный орган. Вместес тем, глава муниципального образования подконтролен, подотчетен населению ипредставительному органу муниципального образования.
Вторым важным органом долженбыть представительный орган муниципального образования, но на практике невсегда оказывается так. Скорее всего, более важным органом является местнаяадминистрация (исполнительно-распорядительный орган муниципальногообразования).
Наличие в структуре органовместного самоуправления представительного органа муниципального образования,главы муниципального образования, местной администрации(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) являетсяобязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральнымзаконом.
/>Депутату, членувыборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местногосамоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществлениясвоих полномочий./> Срок полномочий депутата, члена выборногооргана местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не можетбыть менее двух и более пяти лет.
/>/>Выборныедолжностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия напостоянной основе в соответствии с Федеральным законом №131 и уставоммуниципального образования.
/>Депутатыпредставительного органа муниципального образования осуществляют своиполномочия, как правило, на непостоянной основе.На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов отустановленной численности представительного органа муниципального образования,а если численность представительного органа муниципального образованиясоставляет менее 10 человек, — 1 депутат.
В федеральной земле Бавариямногие важные вопросы решаются органами местного самоуправления. Онипредставлены на трех уровнях: в общинах, районах и округах. Этим учреждениям,сформированным по территориальному принципу, предписан соответствующий кругзадач. На них лежит ответственность за решения, принимаемые относительно статейбюджета. Эти представительные органы народ избирает тоже прямым голосованием. Врезультате административной реформы в Баварии были созданы территориальноприближенные к гражданам крупные управленческие единицы, эффективно выполняющиесвои функции.
К примеру, Свердловская область.Есть у многих опасения, что 530 муниципальных образований — это огромноеколичество, вряд ли оно целесообразно, ведь теряется управляемость территорией.Однако если сопоставить Свердловскую область с федеральной землей Бавария, то вБаварии 2031 община, 71 район и 25 городов, и все это функционирует, ничегострашного не происходит. Почему же 530 считается очень много? В публичнойвласти и публичной политике не нужно говорить об управляемости — нужно говоритьо регулировании. Управление достигается в публичной власти через механизмрегулирования, а не прямого администрирования. Если администрация считает, чтоуправлять — это администрировать, тогда не только 530, но и 70 муниципальныхобразований много. Хорошо, если бы было одно: не надо ничего делить и управлятьлегко. Все, что субъекту нужно — это отрегулировать процессы, а потомконтролировать, как эти меры регулирования будут реализовываться.
На сегодняшний день практическиполностью везде доказала свою максимальную эффективность южно-германскаямодель. Смысл южно-германской модели заключается в том, что есть бургомистр,который одновременно возглавляет два органа: исполнительный и представительный.Он является выборным, и только прямыми выборами избирается, и одновременно подолжности после избрания возглавляет два органа местного самоуправления.
Структура органов исполнительнойвласти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городскаяадминистрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию.Каждый департамент имеет вертикальную структуру.
Администрация имеет восемьосновных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности иподдержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6)строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.
Если в Германии организационная модель местногосамоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), аорганизационное верховенство коммун ограничивается правом определениявнутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организациив соответствии с законом земель, то в России структура органов местногосамоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выборорганизационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.
 
2.3 Полномочияорганов местного самоуправления
Полномочия органов местногосамоуправления в Германии можно разделить, в зависимости от сферы компетенции,на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферыкомпетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е.задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять толькоправовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполненииэтих задач, но не контролировать целесообразность их действий.
Эти задачи местногосамоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организацияэнерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ,управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама сучетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивныхсооружений, парков, музеев и т.п.).
Ко второй группе относитсярешение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, такназываемые государственные поручения коммунальным структурам управления состороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны ирегистрации военнообязанных.
На выполнение государственныхпоручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзорвышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления игосударственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задачпо указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрацияместа жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.
В целях решения вопросовместного значения в РФ органы местного самоуправления поселений, муниципальныхрайонов и городских округов обладают следующими полномочиями: принятие уставамуниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, изданиемуниципальных правовых актов; обеспечение сбалансированности местных бюджетов исоблюдение установленных федеральными законами требований к регулированиюбюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицитаместных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных идолговых обязательств муниципальных образований; установление официальныхсимволов муниципального образования; создание муниципальных предприятий иучреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещениемуниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемыемуниципальными предприятиями и учреждениями; регулирование тарифов на товары иуслуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары иуслуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг всфере электро- и (или) теплоснабжения); организационное иматериально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальныхвыборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборногооргана местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципальногообразования, преобразования муниципального образования;
принятие и организация выполненияпланов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальногообразования, а также организация сбора статистических показателей,характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальногообразования, и предоставление указанных данных органам государственной власти впорядке, установленном Правительством Российской Федерации; учреждениепечатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовыхактов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местногозначения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальнойинформации о социально-экономическом и культурном развитии муниципальногообразования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии сфедеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышенияквалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборныхорганов местного самоуправления, депутатов представительных органовмуниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовкии повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальныхучреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в областиэнергосбережения и повышения энергетической эффективности, организацияпроведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения вкоторых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципальногообразования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренныхзаконодательством об энергосбережении и о повышении энергетическойэффективности.
«Переданные государственныеполномочия» в соответствии с немецкой теорией и практикой также неоднородны по своему правовому значению. Соответственно выделяются «обязательныезадачи с правом дачи указаний», «задачи, выполняемые попоручению государства», и «государственные задачи,осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственногогосударственного управления». Первая группа задач занимает промежуточноеположение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие жеобязательные коммунальные задачи, только выполняемые «по указанию»государства, т. е. они подпадают под предметный (отраслевой) государственныйнадзор. Если государство отказывается от дачи указаний территориальнымкорпорациям при выполнении ими этих задач, то они переходят в разряд обычныхобязательных коммунальных задач. В последнем же случае речь вовсе не идет опередаче компетенции общинам или их объединениям: полномочие возлагается толькона орган, который государство как бы арендует у территориальной корпорации дляреализации своих задач; при осуществлении переданного полномочия органрассматривается как непосредственно входящий в систему соответственнофедерального или земельного управления. «Задачи по поручению» главнымобразом передаются территориальным корпорациям землями как субъектамиФедерации, в ведении которых в соответствии с Основным законом ФРГ находитсяисполнительная компетенция (ст. 83), — поскольку исполнение федеральныхзаконов, по общему правилу, является предметом собственного ведения земель, тои порядок их осуществления определяется землями (ст. 85 Основного закона), т.е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий науровень общин и их объединений. В то же время содержащиеся в ст. 83 и абз. 1ст. 85 Основного закона оговорки («если иное не предусмотрено настоящимОсновным законом», «если иное не определено в федеральных законах, принятыхс согласия Бундесрата») допускают в порядке исключения непосредственнуюпередачу Федерацией управленческих задач общинам и их объединениям. Вроссийском законодательстве передаваемые органам местного самоуправлениягосударственные полномочия не разграничиваются по критерию различныхюридических последствий передачи. Речь идет лишь о выделении федеральныхгосударственных полномочий, которые передаются на основании федеральныхзаконов, и государственных полномочий органов власти субъектов РФ, возлагаемыхрегиональными законами. Хотя в виду имеются полномочия исполнительногохарактера, это вовсе не означает, что основную роль в передаче полномочийиграют субъекты РФ. В отличие от Германии, в России не действует принциппрезумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. Соответственноосновная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также нафедеральном уровне и передается вниз федеральными законами. Несмотря на то, чтопо общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное(коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии — формальнымзаконом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти «отступления»далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии (Шлезвиг-Гольштейн)задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут бытьпереданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти,принятым на основе закона. В России же законодательно установлено, чтонаделение органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов(ст. 132 Конституции РФ). Таким образом, на органы местного самоуправлениявозлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которыхони не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и напрактике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция,согласно которой передача государственных полномочий органам местногосамоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также сучетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах.
Местное самоуправление неспособно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности.Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия-самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования,рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнениемсоответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируетсяст. 104а Основного закона ФРГ.
Регламентация экономической деятельности муниципальныхобразований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а непубличного права. В этой связи особенности участия муниципальных образованийкак субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются внеобходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве ипрактике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальныхобразований (такие, например, как «публичный договор»,административный договор).
В Германии, напротив, имеется развитая системамуниципального хозяйственного законодательства, регламентирующегопублично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, атакже особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственнойдеятельности через частноправовые формы.
Суверенитет общин в финансовыхвопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он являетсяпроизводным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, идействует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных земляхобщины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительнымиорганами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогичнобюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты приусловии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальнаясумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утвержденыгосударством.
Экономическую основу местногосамоуправления в РФ составляют находящееся в муниципальной собственностиимущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальныхобразований. />Муниципальная собственность признается изащищается государством наравне с иными формами собственности.
Распределение финансированиямежду тремя уровнями государственной власти в Германии осуществляется всоответствии с принципом германского права – «объем задач определяетразмер финансирования». Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектовуправления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствуетсбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходоватьфинансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектовуправления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощьдругих управленческих уровней.
Коммунальные финансы являютсяосновой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной властинаходится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальныхбюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общегобюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач,непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местныхорганов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральноймакроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель.
Более успешно общины вовлекаютсяв региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии,провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), чтопредполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий вобществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающаявертикальное и горизонтальное «финансовое выравнивание». Вертикальное(первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения междуФедерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Онокасается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаютсялишь незначительной частью собранных на ее территории средств.
Горизонтальное (вторичное)финансовое выравниваниеосуществляется между субъектами одного уровня сцелью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия вуровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГдопустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел иперенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органовФедерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и вобласти финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чемнезависимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то намуниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем отспецифических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получаютдополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которыемогут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.
В России же выравнивание уровнябюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотацийиз образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерациирегионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составерасходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержкипоселений. То есть, реально существует только вертикальное выравнивание (междусубъектами РФ и муниципальными образованиями).
Размеры дотаций из региональногофонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселениясубъекта Российской Федерации в расчете на одного жителя городского, сельскогопоселения.
Указанные дотации могут бытьполностью или частично заменены установленными для бюджетов поселенийдополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов исборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядокрасчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерациив соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В целях предоставления местнымбюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ ипроектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований всоставе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фондмуниципального развития.
Отбор инвестиционных программ ипроектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанныесубсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РоссийскойФедерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации. Проще говоря, не каждое муниципальное образование может рассчитыватьна субсидии и дотации, а только те, которые грамотно составили план, проект,статистическую отчетность и действительно в этом нуждаются.
Распределение субсидий из фондамуниципального развития между муниципальными образованиями утверждается закономсубъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации наочередной финансовый год.
В целях предоставления бюджетаммуниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетныхсоциально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составерасходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фондсофинансирования социальных расходов.
Полномочия в социальной сфере: помощь неимущим, престарелым, инвалидам, социальноеобслуживание, бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных и неимущих,дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Основной законФРГ исходит из приоритета личной ответственности каждого за общее благополучие.Поэтому ФРГ берет на себя ответственность за доступность каждому таких важныхблаг, как жилье, продовольствие, социальное обеспечение и обслуживание,образование. В России социальное обеспечение похуже, чем в Германии (хотяпервые шаги в этом направлении сделаны). Социологические исследованияпоказывают, что передача на муниципальный уровень значительной части социальныхполномочий не подкреплена финансовыми рычагами. Реально свои доходымуниципалитеты могут покрыть в данное время не более 30% от их расходныхобязательств.
 

Глава3. Общие и особенныетенденции развития местного самоуправления
 
3.1 О понятии коммунального самоуправления (основные путиоптимизации местного самоуправления в РФ)
Коммунальное (местное) самоуправление являетсяинститутом публичного управления. Коммунальное самоуправление в Германиивыступает не просто в качестве института публичной власти, а как элементсистемы публичного управления — особого вида исполнительно-распорядительной деятельности,осуществляемой в общественном интересе и не относящейся к другим видамгосударственной деятельности — законодательству, правосудию, а такжедеятельности правительства. Интерпретация места и роли коммунальногосамоуправления в системе публичного управления зависит от толкованиясоотношения публичного и государственного управления. Коммунальноесамоуправление может быть охарактеризовано соответственно либо какразновидность опосредованного земельного управления (в случае признания всякогопубличного управления государственным), либо как самостоятельный тип публичногоуправления (при несовпадении понятий публичного и государственного управления).Управленческая направленность предметов ведения местного самоуправления,вспомогательное (административное) значение правотворческих полномочийроссийских муниципалитетов свидетельствует о том, что местное самоуправление вРФ также является элементом системы публичного управления.
Выделяются два основных направления интерпретацииместа коммунального самоуправления (самоуправления общин и общинныхобъединений) в государстве, представленные различными концепциями в современнойправовой и политической науке Германии, — демократически-парламентарное(коммунальное самоуправление — гражданское самоуправление, общественная,публичная, но не государственная власть) и административное (государственное)(коммунальное самоуправление — разновидность государственной власти и, преждевсего, государственного управления). Анализ современных российских концепцийместного самоуправления и их сопоставление с немецкими позволяетконстатировать: существуют также два основных подхода к оценке соотношения вместном самоуправлении государственных и общественных элементов; эти подходыоснованы на признании государственной либо негосударственной природы вопросовместного значения и на различном толковании принципа организационнойобособленности местного самоуправления от системы органов государственнойвласти.
Право на местное самоуправление имеет комплексный иколлективный характер; его субъектами являются социально-территориальныеобщности: общины и их объединения в Германии, муниципальные образования вРоссии. Право на коммунальное самоуправление в Германии не признается основнымправом человека (гражданина) или юридического лица, а выступает в качествегарантии демократического государственного устройства. В то же время этосамостоятельная и под свою ответственность деятельность в рамках законоворганизационно обособленных от государства территориальных коммунальныхкорпораций, юридических лиц публичного права — общин и их объединений. Немецкаятипология субъектов права на коммунальное самоуправление позволяет выявитьнедостатки в российском подходе к характеристике правосубъектности в сфереместного самоуправления, наметить пути их преодоления. Речь идет об отказе отплюралистической концепции субъектов права на местное самоуправление (правогражданина, с одной стороны, и право населения, местного сообщества,муниципального образования, с другой); о признании коллективного характера правана местное самоуправление, субъектом которого является муниципальноеобразование; о выделении сущностных признаков муниципального образования — непросто территории, а особой социально-территориальной общности; о преодоленииситуации с «двойственной правосубъектностью» во внешних отношенияхмуниципальных образований и их органов, наделенных правами юридического лица.
Организационная самостоятельность коммунального(местного) самоуправления не означает его полного функционального обособленияот государственных задач и ответственности. В Германии этот тезисподтверждается законодательным установлением границ деятельности коммунальныхкорпораций, имеющимися подходами к характеристике задач общин и их объединений,закреплением механизмов надзора со стороны государства за деятельностью коммун.Характер вопросов местного значения российских муниципалитетов свидетельствуетоб отсутствии четкого разграничения между государственными и муниципальнымизадачами, о невозможности полного выделения предметов ведения местногосамоуправления из сферы государственных интересов и ответственности, а,следовательно, о функциональной взаимосвязи предметов ведения местногосамоуправления и государственных задач.
Принцип организационной обособленности местного(коммунального) самоуправления от системы государственных органов не следуетабсолютизировать. Организационное обособление немецких коммунальных корпорацийот государства не исключает двойственного статуса общинных объединений — районов (их органы являются одновременно низовыми органами непосредственногоземельного управления). Этот принцип не считается нарушенным также в процессеорганизации управления в городах-землях, где государственная и общиннаядеятельность не разграничиваются, а органы управления осуществляют полномочиякак города-государства и как общины, и как объединения общин, и как земли.Невхождение органов местного самоуправления в России в систему органовгосударственной власти не следует трактовать как недопустимость осуществлениягосударственных и муниципальных функций в рамках одной системы органов;представляется необходимым предусмотреть варианты сочетания государственных имуниципальных функций в рамках одной системы органов (например, в районах,городах федерального значения).
Территориальные коммунальные корпорации (муниципальныеобразования) разных уровней имеют разный статус. Общины и их объединения вГермании представляют два уровня территориальных корпораций, имеющих различныйправовой статус. Общины выступают в качестве первичных носителей права на коммунальноесамоуправление, поскольку их компетенция основана на принципе универсальности(регулируют все вопросы местного сообщества), а общинные объединенияосуществляют задачи только в очерченных для них законом рамках. Немецкий опытеще раз подтверждает значимый для российской практики вывод о неизбежностиразного статуса для муниципальных образований разных типов и уровней. В Россиив настоящее время решение вопроса об уровнях муниципальных образований, как и оразличиях в статусе российских муниципалитетов в зависимости от их уровнячастично установлены в ФЗ №131 от 6 октября 2003г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ»: Местное самоуправлениеосуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельскихпоселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородскихтерриториях городов федерального значения. />Наделениемуниципальных образований статусом городского, сельского поселения,муниципального района, городского округа, внутригородской территории городовфедерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законамисубъектов Российской Федерации, т.е. допускается лишь возможность разграниченияполномочий между муниципальными образованиями в региональных законах. Вместе стем, думаю, что принципы разграничения полномочий между муниципалитетами,относящимися к разным уровням, должны быть четко определены в федеральномзаконе.
Институциональная гарантия коммунальногосамоуправления в Германии имеет сложную структуру. Она включает в себя триэлемента: формальную гарантию правосубъектности общин и общинных объединений,формальную и материальную гарантию коммунального самоуправления как института ипринципа; гарантию субъективного права общин и общинных объединений на защиту.Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института ипринципа в свою очередь также имеет сложную структуру и включает в себяследующие элементы: сфера деятельности (для общин соответственно — «вседела местного сообщества», а для общинных объединений — установленныезаконом задачи), характер деятельности (регулирование, управление), способдеятельности (под собственную ответственность), границы деятельности (в рамкахзаконов).
Для классификации задач и определения структурыкомпетенции германских и российских муниципалитетов можно использовать сходныекритерии. Как в Германии, так и в России среди выполняемых коммунальнымикорпорациями и муниципальными образованиями задач могут быть выделены задачи,находящиеся под правовым надзором (контролем) государства, и задачи, реализациякоторых происходит также под специальным отраслевым (с точки зренияцелесообразности) надзором (контролем). Кроме того, основываясь на немецкомподходе к характеристике компетенции общин и их объединений и на анализе полномочийроссийских муниципальных образований, в структуре компетенции муниципалитетовнеобходимо разграничивать компетенцию по исполнению возложенных на них задач икомпетенцию по участию в осуществлении государственных функций (полномочия посогласованию вопроса, высказыванию мнения, подлежащего учету, в процессеосуществления государственными органами полномочий, затрагивающих интересымуниципальных образований).
Особенности немецкой и российской моделейфедерализма предопределяют различный подход в Германии и России к разграничениюполномочий между федеральным и региональным уровнями власти в деле организациисоответственно коммунального и местного самоуправления, а также различную ролькоммунального (муниципального) права в системе российского и германского права.В Германии полномочия в сфере организации местного самоуправленияконцентрируются на земельном уровне, и коммунальное право развивается какотрасль земельного законодательства. Делегирование государственных полномочийна муниципальный уровень осуществляется преимущественно земельными законами;организационная модель коммунального самоуправления определяется в законах обобщинах (районах) земель; функция административного правового надзора закоммунальным самоуправлением реализуется земельными органами правового надзора,в качестве которых выступает система органов внутренних дел. Для Россиихарактерно сосредоточение всех видов деятельности в сферах совместного ведения,к каковым относится также установление общих принципов организации местногосамоуправления, в первую очередь на федеральном уровне. При этом разграничениеполномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления между тремяуровнями власти — федеральным, региональным и местным — не является оптимальными нуждается в серьезной корректировке по следующим направлениям: преодолениенечеткости в разграничении правотворческих полномочий; устранение чрезмернойдецентрализации правового регулирования по одним направлениям и излишнейцентрализации по другим; более активное и эффективное использованиерегионального законодательства в процессе регулирования вопросов местногосамоуправления (например, в сфере разграничения отраслевых исполнительныхполномочий между региональными и муниципальными органами по предметамсовместного ведения РФ и субъектов, охватывающим также вопросы местногозначения);
Важным направлением совершенствования функциигосударственного контроля за законностью местного самоуправления в Россииявляется развитие административного надзора со стороны органов исполнительнойвласти субъектов РФ. Механизм административного правового надзора закоммунальным самоуправлением в ФРГ представляет собой развитую систему,охватывающую помимо органов, осуществляющих надзорную функцию, виды(предварительный и последующий правовой надзор) и средства (формы) правовогонадзора, различающиеся в зависимости от вида и объекта надзорной деятельности.Немецкая модель административного правового надзора дает богатый материал длятворческого обобщения и применения в российской практике. Имеет смыслустановления обязанности органа местного самоуправления информировать населениемуниципального образования об издаваемых муниципальных актах (через интернет,СМИ), а также представление отдельных принятых актов в государственный орган сусловием их вступления в силу по истечении определенного срока с моментапредставления, утверждение государственным органом наиболее важных нормативныхактов органов местного самоуправления (и не только устава). Стоит задуматься ослучаях и пределах использования в российской практике таких форм (средств)правового надзора как дача указаний, принудительное исполнение задачи.
Углубление процесса европейской интеграции,выражающееся в проникновении права Европейского сообщества в национальнуюправовую систему, а, следовательно, в его прямом и косвенном воздействии наразвитие немецкого федерализма и коммунального самоуправления, должносочетаться с закреплением как во внутреннем праве Германии, так и в праве ЕСдополнительных гарантий участия земель и коммун в европейских делах, а такжемеханизмов защиты их прав на европейском уровне. Опыт ФРГ в этой сферепозволяет заранее предусмотреть комплекс тех проблем, с которыми предстоитстолкнуться России в процессе реализации статьи 79 Конституции о передаче частиполномочий межгосударственному объединению в соответствии с международнымдоговором, и выработать механизм предотвращения коллизий между процессоминтеграции и централизации отдельных полномочий на уровне межгосударственногообъединения, с одной стороны, и принципами федеративного устройства государстваи самостоятельности местного самоуправления, с другой.
Необходимы теоретическая проработка изаконодательное совершенствование гарантии судебной защиты права на местноесамоуправление российских муниципалитетов в рамках административного иконституционного судопроизводства. Опыт реализации в ФРГ гарантии субъективногоправа общин и их объединений на защиту дает богатый материал для выработкипредложений по совершенствованию механизмов судебной защиты права на местноесамоуправление в России. Суть этих предложений состоит в определенииюридической природы муниципальных споров, их классификации; в проведенииразграничения между субъектом права на защиту местного самоуправления исубъектами, обращающимися за защитой отдельных прав в сфере местногосамоуправления; введение системы административных исков; в раскрытиинаправлений совершенствования конституционно-процессуального способа зашитыэтого права на уровне Федерации и ее субъектов.
 
3.2 Особенности конституционной интерпретации институтаместного (коммунального) самоуправления в России и Германии
Несмотря на существенные различия в традициях и опытедемократического развития России и Германии, при сопоставлении российского инемецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношенияместного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общих моментов.Все они обусловлены, прежде всего тем, что оба государства пытаются строитьместное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенныхв Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принциповв оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве,однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовойинтерпретации и практической реализации данного института в России и Германии.Среди этих особенностей необходимо выделить следующие:
Если в России преобладает основанная на толкованииконституционных положений позиция, в соответствии с которой местноесамоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной,власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположныйподход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть,государственное (публичное) управление, осуществляемое организационнообособленными звеньями — территориальными корпорациями публичного права.
Поскольку органы местного самоуправления в России не входятв систему органов государственной власти, то местное самоуправление не можетбыть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к однойиз ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местноесамоуправление организуется на собственных принципах разграниченияправотворческих и исполнительных функций его органов (соответственнопредставительных и исполнительных).
Ряд отечественных теоретиков и практиков усматриваетсущественные различия в федеральной конституционной интерпретации институтаместного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различиязаключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местногосамоуправления рассматривается в рамках государственного строительства — вразделе «Федерация и земли», то в российской Конституции — в большейстепени какинститут общественного устройства, связующее звено междуобществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему вГермании мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как частьсистемы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчествообщин и их объединений рассматривается в рамках административногонормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормамиособенной части административного права.
Различие в моделях федеративного устройства России иГермании предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения иполномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовойрегламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональнойгарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России «определениеобщих принципов организации местного самоуправления» — предмет совместноговедения Федерации исубъектов. Соответственно Федерация обладает широкимкругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправлениязачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно вфедеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, втом числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местногосамоуправления также осуществляется впервую очередь через системуфедеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельныеминистерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебныйконтроль — через систему федеральных судов.
Несмотря на то, что и в России, и в Германии правомуниципальных образований (территориальных корпораций) на объединениепризнается законом в качестве элемента права на осуществление местногосамоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможныхформ сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формывзаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации)регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статусассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особогорода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами онекоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальныхобразований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу ихприменения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектамиправа на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданыполномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке,предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.
Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтальноговзаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений(союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридическиелица частного права. Причем объединениям общин — корпорациям публичного правамогут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местногозначения.
Это вовсе не исключает возможности создания общинамиассоциаций в частноправовых формах для координацииих действий,представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровнеФедерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросовместного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая являетсяединственной известной российскому законодательству формой межмуниципальногообъединения.
Практика использования различных форм общинных объединений вГермании показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общинзначительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо позволяетобеспечить ее выполнение.
В этой связи для российской практики представляетсяактуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальныхобразований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениямотдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты поосуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.
.Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строяРоссийской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на территорииРоссии. Сегодня как никогда эта норма актуальна. Свидетельство тому – реформаместного самоуправления. 131-й Федеральный закон в корне изменил представлениео местном самоуправлении, обозначил полномочия всех уровней власти, определивимущественную и финансовую основу для реализации этих полномочий. Но, ксожалению, достаточно большой перечень вопросов местного значения требуетсоответствующего объема расходных обязательств муниципальных образований.Доходная база местных бюджетов при этом не увеличивается. Также до настоящеговремени не существует обоснованной методики формирования расходных обязательствпо решению вопросов местного значения.
В течение 2006-2010 г.г. законодательная базаместного самоуправления в России значительно улучшилась. Инновационные моделимуниципального управления были апробированы, распространены и обобщены,которые, в свою очередь, содействовали повышению качества предоставляемыхмуниципальных услуг и использования муниципальных ресурсов, а также открылиновые возможности для выявления местных приоритетов и реализации ответственныхполитических решений на местном уровне. Однако большинство израспространявшихся практик на данный момент являются всего лишь простымимоделями управления, а не более сложными инструментами формирования согласиямежду различными государственными ведомствами и государственными и частнымиучреждениями. Кроме того, стало очевидно, что местные сообщества не вполнеготовы к тому, чтобы ответить на новые вызовы времени, связанные с развитиемрыночной экономики и возросшей мобильностью населения, например, проблемыбезработицы, проблемы жилищной сферы и ЖКХ, вопросы социального обеспечения.Поэтому необходимо разработать модели решения и этих проблем.
С 2006 года начался новый этап реформы местногосамоуправления в России ( вступил в силу закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» исоответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам). Тем не менее,есть опасность того, что возросшая несбалансированность между ресурсами иобязанностями местных органов самоуправления, возникшая из-за принятых новыхзаконов, значительно ограничит способность этих органов обеспечиватьпотребности населения и снизит эффективность и результативность предоставленияуслуг. Этот риск усугубляется еще и тем, что наметился общий сдвиг в сторонуцентрализации принятия решений, между тем как сам характер местных проблемскорее требует взаимодействия на межтерриториальном уровне.
Реформа сейчас идет вокруг органов местногосамоуправления. Население не участвует в этом процессе. Хотя предполагается,что должно бы: через выборы, сходы, референдумы, публичные слушания. Публичныеслушания — одна из форм принятия решений при непосредственном участии жителей. Многоли залов, забитых людьми, при обсуждении, например, градостроительного планаили муниципального бюджета? Нет. Потому что населению это не интересно. Нашижители считают, что за них решения об их судьбе должен принимать президент,премьер-министр, губернатор, мэр.  Мы все-таки больше азиатская страна, нежелиевропейская. У нас и на местные выборы люди не ходят. На президентские — да. ВФРГ, по-другому. Там высока ответственность местной власти перед населением,потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне.
Определяющим для характеристики самоуправленияобщин и общинных объединений в Германии и местного самоуправления в Россииявляется выделение сущностного содержания коммунального (местного)самоуправления, так называемого «ядра», его абсолютных иотносительных границ. Согласно немецкой доктрине сущностное содержание («ядро»)коммунального самоуправления образуют верховные права коммунальных корпораций,определяющие тип и структуру института коммунального самоуправления: уставная иправотворческая автономия; территориальное верховенство; организационноеверховенство; верховенство в сфере управления персоналом; финансовоеверховенство; верховенство в сфере планирования. Недопустимость полного изъятияи выхолащивания указанных сущностных элементов представляет собой критерийустановления абсолютной границы права на самоуправление, в которую не можетбыть осуществлено какое-либо вторжение. Конкретный набор прав общин, в томчисле в указанных сферах относителен, их «рамки» устанавливаютсязаконами.
Эти «рамки» образуют относительнуюграницу права на коммунальное самоуправление, в которую допустимы вторжения.Германская теория «ядра» коммунального самоуправления имееттеоретическое значение и для дальнейшей разработки вопросов сущности местногосамоуправления и пределов его самостоятельности в науке муниципального праваРоссийской Федерации.
В этой связи к сущностным элементам российскогоместного самоуправления необходимо отнести — собственную правовую основуместного самоуправления (уставы и иные нормативные правовые акты органовместного самоуправления); территориальную основу местного самоуправления;организационные основы местного самоуправления (включая самостоятельное решениевопросов, связанных с муниципальной службой); финансово-экономические основыместного самоуправления; права в области планирования комплексного развитиятерритории и градостроительного планирования.

3.3 Условия развития местного самоуправления
Учитывая роль и место местного самоуправления в решениивопросов перехода России к устойчивому развитию и повышениюконкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправлениядолжно стать одной из приоритетных задач государственного строительства.Процесс осуществляется в рамках специальной общегосударственной программы.
Условием развития местного самоуправления является наличиеобщей стратегии государственного строительства и представлений о роли и местеместного самоуправления в системе публичной власти.
Роль государства в становлении и развитии местногосамоуправления в целом должна возрасти.
Усиление роли государства в отношении муниципальныхобразований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия врешении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли вкоординации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияниена развитие муниципальных образований. Не прямое управление, а скорее всегофедеральное регулирование и контроль.
В законодательном развитии нуждаютсяорганизационно-правовые формы экономической деятельности российскихмуниципальных образований. Сравнительно-правовой анализ организационно-правовыхформ экономической деятельности муниципалитетов в России и Германии позволяетвыявить ряд недостатков и противоречий, заложенных в российской модели:недостаточная обеспеченность материальными ресурсами, налоговыми поступлениями,недостаточная урегулированность форм контроля за использованием муниципальногоимущества муниципальными предприятиями и учреждениями; неотработанность формприграничного сотрудничества муниципальных образований. В дальнейшем развитиинуждается взаимодействие муниципальных образований с хозяйственными обществамии товариществами на вере. Опыт немецких коммунальных корпораций в организации идеятельности торговых обществ, в реализации договорных взаимоотношений счастными компаниями, а также в приватизации муниципального имущества имуниципальных задач позволяет заранее осознать те проблемы, с которыми ужесталкиваются российские муниципалитеты на этом пути. Так, в Германии широкодискутируется вопрос о выработке эффективных рычагов воздействия, позволяющихкоммунам обеспечить доступность, качество и необходимый объем муниципальныхуслуг, предоставляемых частными компаниями.
Бюджеты муниципальных образований регионов вправе иметьспециальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимыхпроектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мерерасширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность иразвивать навыки самоуправления.
В государстве должна сложиться такая система финансированияпроектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местногосообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней,возможно, через создание федеральной целевой программы по местному развитию.
Федеральным законодательством нужно более четко обозначитьстатус объединений муниципальных образований, их работников в системе органовуправления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований,где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти исоветов, определить их финансовую и материальную базу.
Документы Счетной палаты говорят о том, что сегодня 90%муниципальных образований являются дотационными, и в этом смысле ониподталкиваются к некоему иждивенчеству. Принимать решения, затрагивающие сферуответственности и полномочия местного уровня власти, нужно, на мой взгляд,только с обязательным участием представителей муниципального сообщества. Нужнакорректировка межбюджетных отношений. Расходы должны быть обеспечены доходами.Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые несут города,поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотретьвозможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований засчет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от предприятиймалого и среднего бизнеса, части на прибыль, транспортного налога, увеличитьдолю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти копределенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать натрехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы,регулирующие источники и трансферты муниципалитетов.
Необходимо переходить от политики государственной поддержкиместного самоуправления (как политического института) к государственнойполитике в отношении муниципальных образований и поселений (каксоциально-экономических целостностей в соответствии с их типологией игосударственной стратегией — демографической, экономической, региональной,геополитической и др.).
Наиболее «узким» местом государственногостроительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти иместного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача – сделать всевозможное, чтобы 131-й ФЗ действительно «заработал», чтобыоптимальная система распределения полномочий по уровням власти и механизмы еекоррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностямиконкретных категорий муниципальных образований создавали стимулысоциально-экономического развития.
Структура местной власти — двухуровневая, первый уровеньсоставляют городское и сельское поселение, второй — муниципальный район илигородской округ. Определяющим фактором становится принцип формированиямуниципального образования: городское и сельское поселение образуется взависимости от численности граждан, проживающих на территории (от 1000человек); в основу образования района или городской округ положентерриториальный принцип.
В систему органов входит представительный (законодательный)орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольныйорган и избирательная комиссия. Представительный орган может избиратьсянаселением или формироваться из глав и депутатов входящих в муниципальноеобразование поселений на основе равного представительства. Глава муниципальногообразования либо избирается населением (при этом он теряет право на руководствоместным представительным органом), либо выбирается местными депутатами (при этомглава муниципального образования теряет право возглавить местную администрацию,а хозяйственной деятельностью муниципалитета руководит лицо, назначаемое надолжность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатамконкурса на замещение должности на срок полномочий, определяемый уставоммуниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключаетсяна срок полномочий представительного органа муниципального образования,принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации(до дня начала работы представительного органа муниципального образованиянового созыва), но не менее чем на два года).
Необходимо определение четкого списка полномочий местногосамоуправления и юридической ответственности должностных лиц местногосамоуправления.
На современном этапе развития российского государстваосуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию формсобственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономическихпроцессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти вобласти урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в видесобственных бюджетных земельных и иных ресурсов.
В России производство долгое время было представленокрупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельностьгородов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остаетсясведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий безучастия местных властей привел к тяжелым последствиям.
В России осуществляется экономическая реформа, чьяособенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализацияпроизводства не сопровождается существенными изменениями в налоговой ифинансовой сферах государства; здесь обязательной задачей являетсяперераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемойбазы. В этой связи происходит заинтересованность органов местногосамоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода отфинансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах.
Развитие регионов и отдельных территорий в России происходитнеравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровеньразвития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания,а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которойосуществляется местное самоуправление.
Трудно переоценить важность местного самоуправления всовременной жизни, как России, так и Германии. Местное самоуправлениепредставляет собой институт, с помощью которого население может решать вопросыместного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов в ФРГи у нас, можно сказать, что в России такой институт не достаточнофункционирует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народаотсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий,самостоятельного решения проблем и задач на низовом уровне, стоящих передмуниципальными образованиями. И дело не только в длительном периодесуществования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее вменталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждатьрешения проблем со стороны властей.
Если посмотреть на организацию местного самоуправления вГермании, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших городах), как людисами, не полагаясь на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиесяполиции, пожарной охраны и налогов. Совещаясь, люди решают там самыеразнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, чтополицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом иобъединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Труднопредставить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используянакопленный в ФРГ опыт, соотнеся его с реалиями нашей страны, в России будетвыстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но дляэтого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимоизменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой ипониманием.
И, наконец, органам власти всех уровней нужно в целомучиться теснее взаимодействовать друг с другом. У них много общих, перекрестныхвопросов. При этом ответственность перед народом неделима. Именно поэтому предпринятыизменения в 131-й Федеральный закон, предусматривающие формирование системыпоказателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение
На основании исследования развития теоретическихконцепций местного самоуправления в ФРГ, можно сделать вывод о том, что внастоящее время в ее конституционно-правовой доктрине господствуетдуалистическая теория местного самоуправления, в соответствии с которой местноесамоуправление, с одной стороны, признается продолжением государственногоуправления на местном уровне, а с другой — является легитимным выразителеминтересов местного сообщества. Воплощение данной теории в муниципальномзаконодательстве ФРГ позволило преодолеть противопоставление государственного,публично-правового и локального начал в местном самоуправлении и способствовалоуспешному проведению муниципальных реформ в конце XX — начале XXI в.
Изучение моделей местного самоуправления,реализованных в зарубежных государствах, позволило мне сделать вывод о том, чтона формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенноевлияние оказывают не только особенности его правовой системы, но игосударственное устройство и связанные с ним принципы территориальногораспределения властных полномочий, а также специфика исторического развитияместного самоуправления, и государства в целом. Полагаю, федеративноеустройство государства обусловливает разнообразие организационных формосуществления местного самоуправления, соответствие историческим и национальнымтрадициям местного управления в многонациональных государствах, а такжепозволяет распределить полномочия между государственными органами субъектовфедерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнемфинансово-экономической обеспеченности местного самоуправления.
На основании исследования положений Европейскойхартии местного самоуправления 1985 г. и особенностей их реализации взаконодательстве и правоприменительной практике зарубежных федеративныхгосударств и Российской Федерации думаю, что Хартия не содержит императивноготребования построения местного самоуправления по единому образцу во всехгосударствах-участниках, она является лишь инструментом гармонизации стандартовместного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальномусвоеобразию каждого государства.
Имеются общие тенденции развития местногосамоуправления в федеративных государствах, ратифицировавших Европейскую хартиюместного самоуправления: 1) повышение самостоятельности местного самоуправленияв решении вопросов местного значения; 2) расширение перечня государственныхполномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; 3)предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению. На этомосновании можно сделать вывод о том, что реализация положений Европейскойхартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративныхгосударств может в дальнейшем привести к возникновению общей европейской моделиместного самоуправления.
Несмотря на существенные различия в опыте демократического развитияРФ и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного итеоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления в нихможно выделить следующие общие моменты:
1. Закрепление местного самоуправления на уровне федеральнойКонституции как важнейшего принципа демократического и правового государства.
2. Провозглашение обязанности государства гарантироватьместное самоуправление.
3. Признание двоякой природы местного самоуправления –сочетания в нем демократического и властного (управленческого) начал.
4. Осуществление населением муниципального образования(территориальной корпорацией публичного права) вопросов местного значениясамостоятельно, под собственную ответственность и в рамках закона (ст. 28 абз.2Основного Закона Германии; земельные законы об общинах; ст. 130 Конституции РФ;ст. 14 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).
5. Обязательное наличие в общинах, районах (уездах),муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления (органовнародного представительства), сформированных на основе свободных, всеобщих,равных, прямых выборов при тайном голосовании (ст. 28 абз. 1 Основного ЗаконаГермании, ст. 130 Конституции РФ, ст. 35,40 Федерального закона №131).
6. Установление и изменение границ муниципальных образований(общин и их объединений) государством с учетом мнения населения соответствующихтерриторий (земельные законы об общинах; ст. 131 Конституции РФ, ст. 12Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).
7. Наличие в обоих государствах городов федеральногозначения, в которых деятельность по осуществлению местного самоуправления неотделена от государственной деятельности.
8. Дуалистический подход к разграничению предметов ведения иполномочий местного самоуправления: выделение «вопросов местного значения»(«предметов ведения местного сообщества» – Angelegenheiten deroertlichen Gemeinschaft) и переданных государственных полномочий(переданных государственных задач – vom Staat uebertra-gene Aufgaben).
9. Закрепление принципа финансового и материальноговозмещения государством необходимых для реализации переданных государственныхполномочий затрат (ст. 104 «а» абз. 2 Основного закона Германии,конституции и законы об общинах земель; ст. 132,133 Конституции РФ, ст. 63Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).
10. Ответственность местного(коммунального) самоуправления перед государством как за осуществлениесобственных, так и переданных полномочий. В ФРГ высока ответственность местнойвласти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовомуровне. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трехступеней управления.
11. Существует некоторое различие пределов и средств контроля(надзора) за местным (коммунальным) самоуправлением со стороны государства взависимости от характера выполняемых задач: правовой контроль (правовой надзор– Rechtsaufsicht), т. е. проверка актов и действий субъектов местногосамоуправления только на предмет соответствия законодательству в процессереализации собственных полномочий; отраслевой, предметный, целевой контроль(отраслевой надзор – Fachaufsicht) в процессе реализации переданныхгосударственных полномочий.
Осуществленный мною сравнительно-правовой анализ местногосамоуправления в ФРГ и РФ показывает, что в федеративных государствах болеепредпочтительным является установление основ местного самоуправленияфедеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправлениязаконодательством субъектов федерации. Об этом же свидетельствует передача введение земель ФРГ полномочий по установлению правового статуса муниципальныхобразований и их объединений. Таким образом, подробное урегулирование в Россиифедеральными законами порядка организации и функционирования местногосамоуправления является явно избыточным для федеративного государства и непозволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации.
На основании исследования опыта реформированиятерриториальной организации местного самоуправления в ФРГ, полагаю, чтовозможно установить в российском муниципальном законодательстве различные (вт.ч. налоговые, бюджетные) методы поощрения объединения малочисленныхмуниципальных образований.
Целесообразно также использовать объединениямуниципальных образований по территориальному признаку (федерации и агломерациипоселений) в качестве формы поощрения укрупнения муниципальных образований.
Опыт реализации институтов непосредственнойдемократии (таких как местный императивный и консультативный референдум,народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении ФРГ полезен дляроссийского местного самоуправления, что способствует привлечению местногонаселения к решению вопросов местного значения, а также утверждениюмуниципальных образований как самостоятельных субъектов конституционного права.
Глубокое изучениезаконодательства о местном самоуправлении, а также практики муниципальныхреформ в ФРГ, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законовсубъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов,регулирующих местное самоуправление, взаимодействие и взаимосвязь местногосамоуправления и государственных институтов могут и должны сыграть важную рольв укреплении органов местного самоуправления, совершенствовании их работы иповышении эффективности функционирования.
Особенностью развития конституционной гарантии коммунальногосамоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контекстеобеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, «проникающем»в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международнойинтеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннеероссийское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрелвозможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если этопредусмотрено международным договором.
Как бы ни оценивались различия в подходах к оценкесоотношения местного самоуправления в России и Германии, ясно одно:демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь встадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкойнашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но ипо сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям(использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), помогло в немалойстепени России в выработке собственной концепции демократического устройстваместной власти в условиях федерализма.
Наличие некоторых общих исходных принципов воценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве,однако, не может умалить значение особенностей правовой интерпретации ипрактической реализации данного института в России и Германии.

Список литературы
 
1.Нормативные правовые акты:
1.  Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, принятаявсенародным голосованием. Волгоград, 2009 г.
2.  ФЗ №131 от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ»
3.  Указ Президента РФ №607 «Обоценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов». Москва,Кремль 28 апреля 2008 года
2.Учебная, научная и специальная литература:
4.Кудилинский М.Н. Конституционное право зарубежных стран. СПбГУ, 2010.
5. ВыдринИ.В. Муниципальное право России. М, 2008
6.Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах-членах Европейского союза. М.:ИНИОН РАН, 2009.
7.Дубровин Ю.И. Административно-государственные реформы в странах Европы:сравнительный анализ // Сибирский институт международных отношений ирегионоведения. – Новосибирск, 2009.
8. ГлушкоЕ. К. Административная реформа: (зарубежный и российский опыт).М.: Тезис,-2009
9. ЭбзеевБ.С. Государственная власть. Местное самоуправление. М.: Юристъ,2009. 7. ПавловЕ.Я. Конституционное право зарубежных стран.М.,2008
10. БутовВ.И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. СПб, 2009
11.Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство иправо. 2010. №4. С. 85-89.
12.Прудников А.С. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.,2009
13. ГриценкоЕ. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма:Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России.Государственный институт регионального законодательства. Иркутск, 2008.
14.Дубровин Ю.И. Новые направления современных административных реформ в ведущихстранах Европейского Союза // Власть. – 2009.
15. ВасильевВ.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. — М., 2008.-С. 177;
16.ЛапинВ.А Реформа местного самоуправления и административно-территориальноеустройство России.- М.: Дело, 2008;
17БондарьН.С. Гражданская и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свободв местном самоуправлении: учебное пособие.- М.: Городец, 2009.
18.Глотов С.А., Мазаев В.Д./ Европейская Хартия/ Путеводитель по специальномулекционному курсу для студентов. — М.: Институт национальной стратегии, 2009.-С.345-387.
19.Дементьев А. Тенденции формирования территорий муниципальных образований иобеспечения их устойчивости // Муниципальное право. — 2009. — № 3. — C. 5-16
20. ЗуеваЮ.А. Институты местного самоуправления в процессе политико-правовоймодернизации Российского государства и общества // Юрист — правовед. — 2009. — № 1. — C. 6-9
21. ЛевинС. А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы:Сравнительно-правовое исследование. — М… Изд-во МосГУ. 2008.
22.Журнал «Проблемы местного самоуправления» статья «Предмет веденияи полномочия местного самоуправления»
3.Адреса сайтов в Интернете:
23.chinovnik.uapa.ru
24. www.bayern.de
25. www.bujet.ru,www.budgetrf.ru