КУРСОВАЯ РАБОТА
по курсу «Общее право»
по теме: «Современныеметоды противодействия коррупции в России»
Введение
Коррупцияявляется постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим вглубину веков. Как социально-негативное явление в обществе, коррупциясуществовала всегда, как только формировался управленческий аппарат, и былаприсуща всем государствам в любые периоды их развития. Понятие коррупции далековыходит за рамки простого взяточничества. Под коррупцией следует пониматьиспользование государственными, муниципальными и иными публичными служащими,либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконногополучения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, втом числе неимущественного характера), либо предоставление таких преимуществ.
Параллельно сразвитием государственного аппарата и увеличением численности чиновниковпроисходило становление и развитие законодательства в области борьбы скоррупцией. Впервые посул, как коррупционное правонарушение, т.е. взятка,назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания завзимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г.такие санкции были установлены. Соборное уложение 1649 г. значительнорасширило круг коррупционных правонарушений и субъектов коррупции, а в периодправления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектамкоррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей[1].В XIX в. субъектами коррупционных правонарушений являлись толькодолжностные лица, а круг коррупционных правонарушений сводился к превышению ибездействию власти, присвоению и растрате, подлогу, неправосудию, мздоимству илихоимству, и также неприведению в исполнение или необъявлению различных указов.Эффективность всех применяемых мер, направленных на предупреждение и пресечениекоррупции, обусловливается правильной и соразмерной действительным потребностямгосударства организацией и обеспечением его аппарата.
Коррупция нетолько исторически укорененное явление, в настоящее время она характерна длябольшинства стран, вне зависимости от их развития и социального строя. Но рядстран успешно борется с этим явлением, и их пример очень важен для России.
Например,законы и инициативы, примененные для борьбы с коррупцией в Мексике, принесливпечатляющие плоды. В 2000 г. меры воздействия были применены к 5 тыс.государственных служащих. В 2002 г. были вскрыты нарушения более 4 тыс.государственных служащих, и было наложено 849 денежных взысканий или штрафов наобщую сумму 200 млн. песо или 2 млн. долл. США. Возбуждено 118 уголовныхдел, совокупный срок тюремного заключения по которым составил 71 год[2].Меры наказания применялись к отдельным государственным служащим, нотариусам, атакже государственным органам, государственным и полугосударственнымпредприятиям и подрядчикам. Это показывает, что борьба с коррупцией – делоотнюдь не безнадежное, когда меры принимаются системно.
В этой работебудет рассмотрена проблема коррупции в ее социальном и историческом аспекте,специфика российских условий, благоприятствующих коррупции и, наконец, комплексмер, учитывающих необходимость антикоррупционной деятельности во всех сферахобщественной жизни.
1. Коррупциякак социальный феномен
1.1 Определение коррупции
Как у всякогосложного социального явления, у коррупции не существует единственногоканонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзяобойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». В этойработе речь пойдет преимущественно о «государственной» коррупции, в которойвсегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе иливыполняющее некоторые властные полномочия в результате делегирования ему властиот избирателей или каким-либо иным образом. Так как терминологически это несовсем точно, для таких лиц будут использованы словосочетания «государственныйслужащий», «чиновник» или «должностное лицо».
Государственнаякоррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться непринадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иныхрешений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства,государственная или муниципальная собственность, государственные заказы илильготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи,чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор)законен, то его собственник — государственная казна, если не законен — то это собственность тоголица, которого пытается обобрать чиновник.
Государственныйслужащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом(конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыхкультурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти целиподменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретныхдействиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотреблениеслужебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией граньвесьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгодуиз своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в своюпротивоправную деятельность других людей, как это бывает, например, присокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можнонапомнить об использовавшемся термине «казнокрадство»). В таких случаях обычноне говорят о коррупции.
Чаще бываетпо-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые можно отнести кситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».
1. Когдакомандующий округом строит себе дачу за счет государственных средств(материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает вопределенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и егообеспечение. Как правило, использовав свою власть для незаконного полученияматериальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками»незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуацияближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует неодин человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду изнарушения законов и норм.
2. Когдачиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению кнекоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает дляэтого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиентак даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционномупонятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. Встарой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.
3. Чаще всегопод коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицопринимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественногомнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например,фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопрекиустановленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждениеот этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающеезакон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдномусогласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараютсяскрыть свои действия.
4. Наконец,бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажапринять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступнуюдеятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получаютодну простую выгоду — их не разоблачают.
Надо иметь ввиду, что этим перечислением не исчерпывается феномен коррупции. Полезноразличать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшееи среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену(формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Втораяраспространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутиннымвзаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обезаинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к однойгосударственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своемуначальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, — это также коррупция,которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качествемоста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, посколькусвидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадиюукореняющихся организованных форм.
Большинствоспециалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателейво время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признакикоррупции, за исключением того, что присутствовало выше — должностного лица.Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властныеполномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредствомспецифического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать эторешение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по егомнению, может представлять его интересы, что является общественно признаннойнормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, врезультате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги илииные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрестивластный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий вполитике[3].
Наконец,упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которойпризнается специалистами. Сотрудник организации (коммерческой или общественной)также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязанследовать уставным задачам своей организации; у него также есть возможностьнезаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, впользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример изроссийской жизни — кредиты, получаемые за взятки в коммерческихбанках под проекты, цель которых — изъять деньги иисчезнуть.
1.2 Исторический аспект антикоррупционной деятельности
Историякоррупции не уступает по древности известной нам истории человеческойцивилизации, где бы она ни творилась — в Египте, Риме илиИудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательноеограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук ИванГрозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность вовзятках.
К временамАлексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунтантикоррупционной (с точностью до используемой в те времена терминологии)направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победоймосквичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, изаодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных «министра» — глава Земского приказаПлещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов[4].
При ПетреВеликом расцветали и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характеренэпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешенпри всем истеблишменте сибирский губернатор Гагарин. А потом, через три года,четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова — того, кто изобличилГагарина.
На протяжениивсего царствования дома Романовых коррупция оставалась немалой статьей дохода имелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлерБестужев-Рюмин получал за службу российской империи 7 тысяч рублей в год, а зауслуги британской короне (в качестве «агента влияния») — двенадцать тысяч в тойже валюте[5].
Понятно, чтокоррупция была неотделима от фаворитизма. Из последних предреволюционныхэпизодов, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую ивеликого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогалифабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны.
Естьдокументальные основания утверждать, что смена государственного строя и формыправления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но затосформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренениюмздоимства и лихоимства (как выражались предшественники большевиков) в новойадминистративной среде.
После тогокак 2 мая 1918 г. Московский революционный трибунал рассмотрел делочетырех сотрудников следственной комиссии, обвинявшихся во взятках и шантаже, иприговорил их к шести месяцам тюремного заключения, узнавший об этомПредседатель СНК В.И. Ленин настоял на пересмотре дела. ВЦИК повторновернулся к этому вопросу и приговорил троих из четырех к десяти годам лишениясвободы. В архивах хранятся записка Ленина Д.И. Курскому онеобходимости немедленного внесения законопроекта о строжайших наказаниях завзяточничество и письмо Ленина в ЦК РКП(б) с предложением поставить в повесткудня вопрос об исключении из партии судей, вынесших слишком мягкие приговоры поделу о взяточниках.
Декрет СНК «Овзяточничестве» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России правовымактом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество (лишениесвободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами натот же срок). Интересно, что в этом декрете покушение на получение или дачувзятки приравнивалось к совершенному преступлению. Кроме того, не был забыт иклассовый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремилсясохранить свои привилегии, то он приговаривался «к наиболее тяжелым инеприятным принудительным работам», а все имущество подлежало конфискации. Историяборьбы Советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, неувенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими интересными иважными чертами.
Во-первых, власти не признавалислово «коррупция», позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов.Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебнымположением», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, азначит — явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любуюборьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.
Во-вторых, советское «правосознание»непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. В качестве причинкоррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных игосударственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся.
В запискеОтдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы совзяточничеством в 1975–1980 гг., датированной 21 мая 1981 г.,указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп(пример — более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра).Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках,о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступнымиэлементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве впрокуратуре и судах.
В записках перечисляютсяосновные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделениеоборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий;назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причинуказываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита прирассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмамиграждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины;либерализм по отношению к взяточникам (в том числе — и в приговорах судов);плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящихпартийных работников (уровень — горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству.Предлагается принять постановление ЦК.
Такимобразом, видно жесткое соответствие между слабым пониманием коррупционныхявлений, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы сними.
В-третьих, практическинеприкосновенны были высшие советские и партийные сановники. К редким исключениямможно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре,дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместительминистра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщалив ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получалв качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия иззолота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.
Уникальный,но забытый нынче, случай описывает в своей книге «Взятка и коррупция в России» А. Кирпичников,раскручивавший в начале 60-х годов в Ленинграде весьма крупное дело озлоупотреблениях в «Ленминводторге». Следствие по разветвленной цепи взятоквышло на ответственных работников ГУВД и горкома КПСС, добралось допредседателя горсовета (члена Президиума Верховного Совета СССР и ЦК КПСС), чтоповлекло смену руководства прокуратуры города. Дальше прокурору пойти не дали,а то, что дело удалось довести до суда, объясняется лишь политической борьбой,которая шла в тот момент в верхушке КПСС.
В-четвертых, с коррупцией средигосударственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата.Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состояниименять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили кважнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередкоперерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
В-пятых, коррупция нередковыступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночныхотношений в плановую экономику. Против законов природы боротьсябесперспективно. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции какорганизатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослаблениятотального контроля[6].
Последнийшанс повлиять на положение дел в описываемой сфере представился прежней властив июле 1991 г., когда было принято Постановление Секретариата ЦК КПСС «Онеобходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как нистранно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова.
Весьпослевоенный период, во времена перестройки и после нее, рост коррупциипроисходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождалсяследующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее — распадом идеологическихскреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики,наконец — крахом СССР и появлением новой страны — России, которая напервых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенноцентрализованно организованная коррупция централизованного государствасменялась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.
Такимобразом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давнонаметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах,находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числанаиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих историческиекорни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических икультурных традиций, следует отметить:
· стремительный переход кновой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой иправовой культурой;
· отсутствие в советскиевремена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;
· распад партийной системыконтроля.
2.Возможность эффективной антикоррупционной политики
2.1 Предпосылки распространения коррупционной деятельности всовременной России
Ни однастрана не может считать себя застрахованной от коррупции. Так, в 1994 г.Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих,была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих — ревизора ресторанов ибаров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти 2 миллиона долларов. Сразувслед за этим было начато расследование против пяти ревизоров-взяточников изсостава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организациигосударственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
Во Франциипроисходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемыхбизнесменами и политическими деятелями. В 1993 г. премьер-министр впервыепообещал, что не будет этому препятствовать. «Ситуация во Франции постепенноменяется, еще 10 лет назад здесь запрещалось расследование случаев взяток икоррупции», — утверждал французский судья Жан-Пьер Тьери.
Многочисленныеслучаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги,привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предсталиперед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.
В сентябре1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по проблемам борьбы скоррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратурызаняты расследованием нескольких тысяч случаев коррупции: воФранкфурте-на-Майне более тысячи, в Мюнхене — около 600, в Гамбурге — около 400, в Берлине — около 200. В 1995 г.было официально зарегистрировано почти 3 тысячи случаев взяточничества. В 1994 г.перед судом оказались почти 1,5 тысячи человек, а в 1995 — более 2 тысяч, причемэксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлеченыведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новыхавтомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно незаконно«купить» право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения,лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильнокоррупцией заражена строительная индустрия.
Однако вРоссии сложились особенно благоприятные условия для процветания коррупции навсех уровнях властных структур. Эффективность метода борьбы с коррупциейзависит и от социальных условий его применения, поэтому необходимо выделитьусловия, благоприятствующие развитию коррупции.
1. Слабостьсудебной системы — одна из основных проблем переходного периода.Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийныхорганизациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образоваласьправовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейчас вРоссии слабость судебной системы проявляется в том, что:
· бюджет и исполнительнаявласть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
· слабо исполняютсясудебные решения;
· низка пропускнаяспособность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрениядел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
· не хватаетквалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономическихусловий[7].
Впротивостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциалгражданского судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяетосвободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрениюадминистративных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в тойсфере, которая смыкается с коррупцией.
2. Неразвитостьправового сознания населения порождена той же причиной — укорененной присоветском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнениязаконов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования правагражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовойиммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой»коррупции.
3. Привычнаяориентированность правоохранительных органов и их представителей на защитуисключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» — типично российскаяпроблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе — частных собственников,еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты всфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традицияподчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корниболее древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, чтопопытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе,продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколькостолетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в Россиидолжна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.
2.2 Перспективы антикоррупционной политики в России
Чтобы понятьи оценить возможности борьбы с коррупцией в России, необходимо проанализироватьвозможное участие в решении этой проблемы основных партнеров: органов власти,ключевых компонентов гражданского общества (предпринимательства, независимыхсредств массовой информации, общественных институтов) и общества в целом.
Средствамассовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали основной ареной, накоторой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов. Они хорошоподаются и пользуются спросом. Не существует исключительной групповой монополиина негосударственные СМИ, следовательно, пока эта тема не может быть снята сповестки дня.
С другойстороны, деловая элита осознала могущество СМИ и то обстоятельство, чтополитическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезныеэкономические последствия. В результате, происходит борьба между экономическимкланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова).Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами иих «хозяевами» влечет широкое распространение теневых и даже коррупционныхотношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться измощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими ибюрократическими кланами.
Российскийбизнесцелесообразно рассматривать состоящим из трех неравных частей. К первой и многоменьшей относятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах идоступе к административным ресурсам. С одной стороны, пока эти группыожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые, России не грозит полностьюстать олигархическим государством. Антикоррупционные взаимные удары стали впоследнее время важным средством борьбы групп, обнажая многое для граждан и готовяих к более серьезным фазам борьбы с коррупцией. Кроме того, борьба по такимправилам воспитывает страх перед использованием, по крайней мере, самых наглыхкоррупционных действий; помогает естественному отбору и в чиновничьей среде, ив методах достижения успеха в бизнесе; работает на (пока слабые) антикоррупционныеусилия властей.
С другойстороны, «игры с огнем», которыми занимаются кланы, поражая друг друга вбросамикомпромата, могут иметь неожиданные последствия: гибель мощных (по нашиммасштабам) финансовых империй; проявление «эффекта бумеранга», когда жертвойстановится тот, кто первый поднимает оружие; впечатляющий крах эффектныхчиновничьих карьер. Все это либо уже происходит, либо близко к осуществлению.Но в относительно нестабильной политической ситуации возможны более серьезныепоследствия: крах правительства и откат от реформистской политики. Страх передподобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации воимя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы скоррупцией.
Ко второйчасти российского бизнеса следует отнести представителей «второго эшелона»бизнеса, не допущенного (а часто и не рвущегося – из страха или брезгливости) кбюджетной кормушке и потому, прежде всего, заинтересованного в нормальныхправилах экономической игры. Предприниматели, вставшие на ноги в условияхреальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса,являющемся питательной средой коррупции.
Между тем этачасть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянныхэффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно власть, посложившейся традиции, взаимодействует с представителями первого малочисленногоотряда бизнесменов, большей частью игнорируя «широкие слои» предпринимателей,которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях.
Наконец,третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как «малый и среднийбизнес» и являющаяся по демократическим стандартам основой среднего класса,буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Последняя не толькопрепятствует бизнесу, но и буквально унижает целый социальный слой. Этостановится источником возрастающего социального напряжения в тех группах,которые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазныхреволюций, но и фашистских переворотов.
Российскоеобществосильно разочаровано властью. Существенный вклад в это разочарование вноситустойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское общественное сознание,еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностьюдемократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов,из которых один из самых распространенных — «сильная рука». Поэтомукрайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезнойантикоррупционной программы.
В то же времяв последние годы резко выросло число общественных организаций, которые вгораздо меньшей степени охвачены ржавчиной коррупции, чем другие сферы жизни.Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем приреализации программы по борьбе с коррупцией.
Российскиевласти самиобеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять своесуществование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когдаинстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности. Очевидно, что борьба скоррупцией — один из эффективных инструментов решения этой задачи.Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется представителями всехчастей политического спектра. Однако любые шаги по ограничению коррупции носятдо сих пор либо символический, либо фрагментарный характер.
Запуск иреализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:
· на достаточно высокомуровне есть лица, которым может быть инкриминирована коррупционнаядеятельность;
· существует большой пластчиновников, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;
· во власти сохранились ипреобладают старые стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач,подобных борьбе с коррупцией.
Посколькуограничение коррупции неотделимо от коренного реформирования всейгосударственной машины, реализация подобной программы требует серьезногополитического обеспечения и специфических политических условий, включаяконсолидацию большей части властных элит. Для преодоления этих препятствий требуется неменьшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых тяжелыхэтапах предшествующих преобразований. Между тем сохраняется опасная ситуация,при которой коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня,используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней непредпринимается.
Существуюттри модели развития подобной ситуации, которым ниже даны условныегеографические названия. Все три модели описывают превращение коррупции всистемное явление, т.е. в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественнойжизни.
Азиатскаямодель:коррупция — привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическоеявление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабностькоррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых непоследней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимымфактором общественной и политической жизни.
Африканскаямодель:власть продается «на корню» группе основных экономических кланов,договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежностьих существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях:
· политическая власть встране остается неконсолидированной;
· финансово-бюрократическиегруппы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние идоговариваются;
· формируется олигархическийконсенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частьюполитической элиты.
Для страныэто означало бы сворачивание демократии и использование демократическихпроцедур в качестве камуфляжа; экономика окончательно примитивизируется,удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежаниесоциальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.
Латиноамериканскаямодель:попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторамэкономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаясявласть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние смафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучиестановится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фонедругих проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансыустановления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастаетвероятность переход к африканской модели.
Весь мировойопыт демонстрирует: истерия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам.Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручиваеткоррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец, общества,находящиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременнойдиктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгомборьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе первых.
Альтернативаэтому только одна — разработка и реализация государственнойантикоррупционной политики на основе консолидации большей части политическихсил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.
3. Методыантикоррупционной политики
3.1Эффективность правоохранительной системы в борьбе с коррупцией
В нынешнем законодательствекоррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовногокодекса: 174 — легализация денежныхсредств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; 285 — злоупотребление должностными полномочиями; 290 – получениевзятки; 291 — дача взятки; 292 — служебный подлог. Вместе с тем ряд очень распространенных вРоссии действий явно коррупционного характера не нашел отражения в новом УК.Среди них:
· участие должностных лиц вкоммерческой деятельности для извлечения личной прибыли;
· использование служебногоположения для «перекачки» государственных средств в коммерческие структуры сцелью получения личной выгоды с задействованием для этого подставных лиц иродственников;
· предоставлениедолжностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личнойприбыли;
· предоставлениегосударственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды.
ПринятыйГосударственной Думой в ноябре 1997 г. в третьем чтении Федеральный закон «Оборьбе с коррупцией» оказался предельно беззубым. Помимо множества юридическихнесообразностей и технических огрехов, он содержит в качестве инновацийнекоторые дополнительные ограничения на действия должностных лиц. Для этого небыло необходимости создавать закон, борьба вокруг которого шла три года, адостаточно было принять поправки к законодательству о государственной службе.Принятие закона «О борьбе с коррупцией» даже после юридической правки можетпринести скорее вред, чем пользу, по ряду причин, безобиднейшая из которых — разочарование гражданиз-за несоответствия между названием закона и ничтожными последствиями егопринятия[8]. Представляется,что целесообразность подобного закона сомнительна. Антикоррупционные мерыдолжны пронизывать всю систему законодательства, а не определяться однимзаконом.
В 1992 г.был издан Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системегосударственной службы». Из-за отсутствия механизмов реализации он оказалсяодним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормыо необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имущественачали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указав 1997 г. А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательскойдеятельностью, не выполняется до сих пор: по данным МВД, в период с 1994 по середину1997 г. выявлено более 800 случаев подобных нарушений. Понятно, чтовозможность безбоязненно совмещать государственную службу с коммерческойдеятельностью — это не только гигантская брешь для коррупции, но и стимул длязанятия государственных должностей исключительно с целью незаконногообогащения.
Так же плоховыполнялся Федеральный закон «Об основах государственной службы в РоссийскойФедерации», предусматривающий некоторые ограничительные антикоррупционные меры.Одна из причин — отсутствие в законе механизмов и процедурреализации заложенных в нем норм. Этот недостаток российского нормотворчествавесьма распространен и постоянно порождает новые условия, благоприятствующие коррупции.
Дляуменьшения коррупции в правоохранительных органах принимались необходимыеинституциональные решения. Сейчас управления собственной безопасности имеютФедеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Государственныйтаможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции. По данным ПрокуратурыРФ, наиболее эффективна служба внутренней безопасности МВД, силами которойраскрывается 60% должностных преступлений внутри системы. Кроме того, былапринята Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1996–1997 гг.,но ее выполнение находилось на крайне низком уровне[9].
Состояниеборьбы с коррупционными нарушениями можно оценить по динамике судебныхприговоров в этой сфере. В табл. 1 приведены данные для СССР, а в табл. 2 — для Российской Федерации[10].
Таблица 1.Динамика числа осужденных по делам о взяточничестве в СССР (с округлением)Год 1957 1970 1980 Число осужденных 1800 3000 6000
Таблица 2.Динамика числа осужденных по делам о взяточничестве в Российской ФедерацииГод 1994 1995 1996 Число осужденных 1114 1071 1243
Заметим, чточисленность населения Российской Федерации меньше населения СССР на 40%. В тоже время число осужденных за взяточничество сократилось в пять раз. Нетоснований считать, что это произошло из-за резкого роста нравственности вовластных структурах.
Но дело нетолько в этом. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994–1996 гг.приговоры, связанные с лишением свободы, получили лишь 1169 человек (34%). Еслисопоставить эти сведения с данными Прокуратуры РФ, которая за тот же периодвыявляла в среднем около 5 тысяч «проявлений» взяточничества в год, товыяснится, что обвинительные приговоры выносятся не более чем каждому пятомуобвиняемому Прокуратурой, а вероятность попасть за решетку после возбуждениядела Прокуратурой не превосходит 0,08. Одновременно сама Прокуратура постояннои не без оснований сетует на то, что от МВД она получает дела с такимколичеством процессуальных нарушений, что позиции адвокатов в последующихсудебных процессах оказываются практически беспроигрышными.
Низкаяэффективность правоохранительной системы будет видна еще отчетливее, еслирассмотреть КПД ее деятельности в сферах, особо подверженных коррупции во всехстранах. Так, по данным Государственной налоговой службы в 2003 г.уголовные дела за получение взяток были возбуждены против 97 работников этойслужбы; осуждено всего шесть. По статье «Злоупотребление властью» возбужденыдела против 17 работников из них не осужден ни один! Не на много лучше ситуацияв 2004–2005 гг. При этом число дел, возбуждаемых против работников службы,год от года нарастает. И это характерно не только для налоговых органов[11].
В системеправоохранительных органов практически отсутствуют специалисты, на современномуровне понимающие природу коррупции, а следовательно, и методы борьбы с ней.Подавляющее большинство предлагаемых мер связано с противодействием проявлениямкоррупции. Об этом свидетельствует не только Федеральная программа по усилениюборьбы с преступностью и не только проекты очередных программ по борьбе скоррупцией, разрабатываемые ведомствами охраны правопорядка и предусматривающиенерезультативные «меры по усилению борьбы». Самое опасное — это неправильноеобъяснение причин, порождающих коррупцию.
Можно безколебаний утверждать: правоохранительная система страны не справляется сзадачей борьбы с коррупцией. Тому есть как минимум три причины. Во-первых, однимеры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабнойкоррупции; борьба с коррупцией — не криминальная, а системная проблема, о чемподробно говорилось выше. Во-вторых, низко качество работы правоохранительныхорганов, которые сами разъедаются коррупцией, а профессиональный уровеньработников в общей массе не соответствует сложности проблем. В-третьих, правоохранительнаясистема не может в одиночку справиться с этой задачей; ее должны решать сообщагосударство и общество.
3.2 Меры по профилактике коррупционной деятельности
Поскольку коррупция есть следствие общихпроблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкойантикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этихслучаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительногообоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того,это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублированияили, наоборот, сложить усилия. Ниже приведены некоторые меры, общие дляантикоррупционной и других программ, как уже осуществляемых, так и тех, которыедолжны реализовываться в будущем.
Совершенствование механизмов и разумноеопределение сфер государственного присутствия в экономике должны сужать почву,на которой процветает коррупция. Тот же эффект дает наведение порядка в сферегосударственных финансов. Приведем несколько примеров[12].
1. Переход к реальным иреализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита бюджетных средств, при которойрезко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками.
2. Обеспечение реализацииконтрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельностипредприятий для акционеров дают возможность предпринимателям апеллировать к закону иуменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средствазащиты своих коммерческих интересов.
3. Совершенствованиеналогового законодательства уменьшает теневую зону экономики, ограничивает возможностипопадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговыхорганов.
4. Уменьшение наличногооборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрениесовременных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняютвозможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничениянизовой коррупции.
Для социальной сферы антикоррупционныемеры складываются, по тому же принципу снижения зависимости граждан отпроцессов теневой экономики и ограничении сфер произвола чиновников.
1. Коммерциализация частисоциальных (в том числе — коммунальных) услуг, введение в этой сфереконкуренциипревращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.
2. Расширение практикиприменения современных методов осуществления социальных выплат с помощьюэлектронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрениячиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию.
3. Делегирование решениячасти социальных задач институтам гражданского общества (под государственнымконтролем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средствпротиводействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие поконкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственныхфункций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы.Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не наукрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самымрешаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышаетсяэффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие обществак власти.
Укрепление судебной системы — одна из ключевых задач приреализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждаетсяв обосновании. Здесь понадобится:
· гарантироватьдостойное обеспечение судей и всей судебной системы;
· усовершенствоватьсистему подготовки и отбора кадров;
· укрепитьарбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационнуюнадежность;
· развитьадминистративную юстицию.
Одновременно необходимо резко снизитьвозможности для проникновения коррупции в судебный корпус.
Можно сильно потеснить низовуюкоррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услугнаселению от самого населения через его влияние на формирование эффективногоместного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожнаяполиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления,несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в системуорганов внутренних дел. Однако местное самоуправление должно развиватьсяпараллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противномслучае местное самоуправление попадет под контроль преступности.
Самый независимый орган в нашей стране — Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает егоконтрольные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но толькопри одном условии — жесткаяпроцедурная регламентация при осуществлении контрольных функций. В противномслучае сами эти функции могут стать источником коррупции.
Счетная палата — в некотором смыслеуникальный орган в системе властных институтов России. Он практически независит от Президента и исполнительной власти, поскольку финансируетсясамостоятельно напрямую из бюджета. Этот орган по праву может считаться вторымпо степени независимости от исполнительной власти. Уже сейчас его активностьприносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование. Но, ксожалению, потенциал Счетной палаты еще не полностью реализуется системойгосударственного контроля. Среди причин — отсутствие жестких механизмов применения санкций по материаламзаключений Счетной палаты и недостаточная численность — 700 человек. Для сравнения — в аналогичных органа США и Польши соответственно 3 500 и 1 500человек персонала.
Целесообразно расширять полномочияСчетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера зараспределением государственных заказов, их конкурсностью, когда это возможно, исоответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.
Из-за политических баталий вГосударственной Думе только спустя четыре года после принятия конституции былазаполнена вакансия Уполномоченного по правам человека. Между тем этот институт можети должен использоваться в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийсяк его сфере ведения, – обеспечение прав граждан на информацию о деятельностигосударственных органов.
В качестве необходимой в борьбе с коррупциеймеры должна осуществляться и реформа исполнительной власти. Получение населением информации о планах, решениях и действияхвластей. Цель — налаживаниеобщественного контроля за властью. Возможности населения получать информациюдолжны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властейпредоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этихобязанностей.
Четкоеразграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля,предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнениеэтих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствуеткоррупции. Введение персональной ответственности должностных лиц в сферераспоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинствадругих стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально:Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность — замечательный щит длякоррупции.
Необходимотакже введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где этоневозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию иуслуги. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказаниягосударственных услуг приведет к снижению возможностей для коррупционнойдеятельности.Рынок коррупционных услуг функционирует по законам «экономикидефицита», поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственнымуслугам.
Бюджетноенедофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создаватьвнебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, свыполнением ведомством своих функций (платежи, штрафы и т.п.). Внебюджетныефонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции.
Совершенствованиеконституционной системы сдержек и противовесов.Пока Конституцияподдерживает слишком жесткую защиту Президента от лишения полномочий,сохраняется зависимость (особенно — материальная)законодательной и судебной властей от исполнительной, слаб парламентскийконтроль за исполнительной властью.
Реформа государственной службы являетсяцентральным звеном в комплексе антикоррупцинных мер, имеющих профилактическийхарактер. Существенное увеличение денежного содержания государственных служащих(что особенно важно для низшего и среднего звеньев), по мнению Аминова Д.И.и соавт.[13], будетспособствовать снижению коррупции. В Сингапуре, успешно реализовавшемантикоррупционную программу, существенное повышение заработной платы началосьзадолго до начала экономического процветания страны и в условиях крайнераспространенной коррупции. Одновременно с увеличением денежного содержания ивведением мощной системы социальных гарантий необходимо избавляться отустаревшей системы ведомственных льгот, связанных с бытом чиновников. Однакосущественное увеличение зарплат чиновников, проведенное около года назад внашей стране, до сих пор не дало ощутимого улучшения ситуации, поэтому этотаспект антикоррупционных мер представляется спорным.
Необходиматакже отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридическогостатуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление дляруководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включениев круг своих подчиненных «политических назначенцев» дает полезный эффект.Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых отволи этого начальника, уменьшает возможность его коррупционного поведения.
ПринятиеЭтического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственнойслужбе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционныхдействий. Усиление роли законов в действиях чиновниковнеизбежноспособствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности,следующие меры:
разграничениекомпетенций и защита компетенции чиновников;
уменьшениесферы действия личного усмотрения;
установлениежесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданамвсегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;
введение вряде важных случаев уголовных мер ответственности для чиновников за фактнарушения закона (не только при наличии доказуемого злого умысла);
ужесточениеконтроля над государственными служащими и ответственности за отклонения отпредписанного законами поведения.
Повышениепрестижа государственной службы необходимо для избавления от вредного мифа — «воруют все», создающегодополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средстваммассовой информации нужно помогать «отделять зерна от плевел». Полезно введениепрофессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честностьи профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь могут бытьполезны как государственные усилия, так и активность негосударственныхорганизаций.
Победить коррупцию можно только спривлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всегозаинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезногоотчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации кполноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба,государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс надостижение поставленных целей.
Без привлечения общественности нельзяобуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупциямалочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потесненатолько при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.
Поэтому, реализуя программу борьбы скоррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественныекруги, в первую очередь — предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое вниманиедолжно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получениюнавыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе — навыков антикоррупционного поведения. Перечисленные выше мерыобщего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активностигражданского общества.
Исполнительныморганом по реализации антикоррупционной программы по мнению Аминова Д.И. исоавт.[14] должно статьпостоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось приреализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразнообеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, еслиего создание и работа будут регламентироваться законом, а руководительАгентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.
ЗадачиАгентства:
· разработкаконкретных проектов в рамках антикоррупционной программы;
· представительствов органах власти, осуществляющих реализацию внутренних антикоррупционныхпрограмм;
· сбори анализ данных о коррупции в стране, изучение деятельности органов власти иадминистративных процедур с точки зрения их коррупциогенности;
· экспертизанормативных актов на их коррупциогенность;
· принятиеи рассмотрение жалоб, касающихся предполагаемых коррупционных действий,консультирование граждан и организаций по методам противодействия и ограничениякоррупции;
· ведениерасследований по всем приписываемым или предполагаемым коррупционнымнарушениям, случаям вымогательства и шантажа, злоупотребления служебнымположением в корыстных целях, в соответствии с нормами и процедурами,установленными законодательством;
· участиев работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных случаев коррупции;
· созданиеслужбы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие «горячиелинии»;
· информированиеобщественности о ходе реализации антикоррупционной программы;
· организациявзаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией.
Важно, чтобыметоды работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться помере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность,высокий административный и профессиональный уровни, использованиеантикоррупционных механизмов и т.п.
Эффективноеподключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспеченосозданием Общественногоагентства по борьбе с коррупцией, в котороевошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятыхборьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить:
· выработкаединой политики общественных организаций;
· координацияактивности общественных организаций;
· общественныйконтроль над деятельностью Агентства по борьбе с коррупцией и над реализациейантикоррупционной программы;
· подготовкаи реализация антикоррупционных соглашений между корпоративными ассоциациями иорганами власти;
· работас населением в рамках антикоррупционной программы.
Следуетучитывать, что создание подобной структуры – не веяние политической моды, аодно из необходимых условий успешной реализации антикоррупционной программы.
3.3 Антикоррупционные меры в функционировании властных институтов
Перечислимконкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властныхинститутов, напрямую способствующих коррупции. Эти меры должны осуществлятьсясовместно с реализацией общих мер. Только тогда можно надеяться, что измененияне будут носить косметического характера.
Первойзадачей является ослабление влияния коррупции на политику. Необходимо уменьшить влияниекоррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборныхпроцедур, прежде всего — финансирования избирательных кампаний, абсолютнопрагматична. Ее цель — предотвратить возможность шантажа политиковпосле избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционныхрешений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересамистраны и ее граждан.
Для этогонеобходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем,чтобы решить следующие задачи:
· повыситьгосударственный и общественный контроль над выборными процедурами;
· увеличитьдопустимый размер избирательных фондов, приведя его в соответствие с реальнымизатратами на проведение избирательных кампаний;
· разрешитьзаблаговременно формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносовграждан (за три месяца сформировать значительные фонды из подобных взносовнереально, поэтому кандидаты часто идут в обход закона);
· ужесточитьконтроль над соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний,наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказанияза нарушения традиционных экономических «правил игры»;
· повыситьроль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив ихпрозрачность для общественного контроля[15].
Еще однойсерьезной составляющей антикоррупционной политикиявляется уменьшениевлияния коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надоупростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобитсяужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важенусиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.
Нередко коррупцияв законодательных органах используется для пополнения партийных касс. Поэтомуна более поздних стадиях целесообразно ввести общепринятую практикуфинансирования парламентских партий из государственного бюджета, сопрягая это сувеличением контроля государства за деятельностью партий в рамках Конституции изаконов страны. Способы и источники финансирования политических организаций иполитических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества.
Необходимостимулировать создание партий, ответственных перед избирателями, прозрачных дляних, обладающих механизмами политической социализации своих выдвиженцев инесущих за них ответственность. При действующей Конституции это должно бытьсопряжено с изменением избирательной системы. Выборы по спискам — атрибут парламентскойреспублики. При отсутствии мандата на формирование Правительства для победившейпартии или коалиции выборы по спискам только развращают партии имитациейактуальности политической борьбы.
Коррумпированностьправоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихсяборьбой с коррупцией, — в числе главных препятствий для реализацииантикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка отвнутренних предателей — одна из первоочередных задач. При ее решениинеобходимо:
· повышениезаработный платы в первую очередь работников правоохранительных органов (к этойкатегории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы).В дальнейшем их содержание должно превосходить содержание работников «гражданскихслужб»;
· повышениеуровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрениесовременных информационных технологий;
· кадровоеобновление правоохранительных органов, сопряженное с сокращением численностиВооруженных Сил страны при условии развертывания сети переподготовкиувольняемых в запас военнослужащих, которые должны пополнять рядыправоохранительных органов;
· созданиепод эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации межведомственногонаучного и учебного центра. В его задачи должны входить анализ и обобщениеопыта работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и переподготовкакадров, занятых решением этой проблемы в различных ведомствах (включаявнутренние службы безопасности);
· разработкаи выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией дляюридических вузов и факультетов;
· организациястажировок российских специалистов в странах, в которых были успешнореализованы программы борьбы с коррупцией.
Посколькугосударственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо дляопределенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступленийрассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс.Цель — расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в неематериалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например,аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений,как взятка.
Чрезвычайнослабо сейчас используются антикоррупционные возможности судов. В первую очередьэто касается гражданского судопроизводства, специфика которого по сравнению суголовным делает его более эффективным инструментом борьбы с коррупцией.Необходимо распространять практику применения гражданских исков со стороныгосударства против чиновников, уличенных в коррупции, и со стороны фирм противсвоих конкурентов, если последние коррупционными действиями нанесли ущербпотерпевшим. Возможно, понадобится внести соответствующие поправки в Гражданскийкодекс.
Главнаязадача — поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска большихматериальных потерь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать,используя недовольство потерпевших от коррупционных действий. Проигравшие отчьей-то коррупции фирмы, потерпевшие представители органов власти, взяткодатели,которых вынуждают давать взятку, могут стать энергичными союзниками приреализации антикоррупционных мер. Такими союзниками могут стать общественныеорганизации, конечно — в той мере, в какой они осознают, что каждаякоррупционная сделка наносит ущерб всему обществу.
Каждомуведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступленийи методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением стороннихспециалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственныхантикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов,направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.
Ведомственныеантикоррупционные программы могут содержать наборы мер, формируемые взависимости от задач и специфики конкретных ведомств. Список таких мер можетвключать, в частности:
· введениепрактики периодического перевода чиновников на новое место работы внутриведомства или на сходное место работы в другом ведомстве (издержки напереобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);
· повышениеэффективности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими с помощью введениярандомизированных схем контроля и переноса акцента с формального контроля заисполнением на контроль соответствия действий подчиненного поставленнымзадачам;
· усилениеконтроля и мер ответственности за проволочки при работе с гражданами;
· уменьшениедефицита доступа к государственным услугам;
· обеспечениеспециального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правахграждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу)[16].
Одна изосновных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ– выработка мер по ограничению «вертикальной» коррупции (системы незаконныхвыплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).
Необходимоввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционныхпрограмм каждые три-пять лет.
К этой жесфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических исоциальных программ. Цель – одни отменить, другие пересмотреть и изменитьмеханизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки,утверждения и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должнывключать в себя антикоррупционные принципы и механизмы.
Наибольшеевнимание необходимо уделить законодательным мерам противодействию коррупции,так как вне действующих законов любые меры будут неэффективны. Представляетсябессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретнымипроявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятиев жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется запределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразнорегулировать борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективноподойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией вовсем комплексе законодательных актов.
Это значит,что реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениямдолжна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов,охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть:
· законо лоббизме;
· законоб ответственности за легализацию преступных доходов;
· законо конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок(существует опыт применения подобного законодательства в Италии);
· законо государственном контроле над соответствием крупных расходов на потреблениедекларированным доходам;
· законо декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами игосударственными служащими. Задача этого закона – охватить механизмом декларированиясудей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду счиновниками;
· дополненияв основы законодательства о государственной службе: введение ограничений длячиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы вкоммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или былисвязаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должнораспространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
· дополненияв действующее законодательство, в результате которых будут признаватьсянедействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии иразрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционнымдействиям;
Особоенаправление законодательной работы — ревизия действующегозаконодательства, которая должна осуществляться по следующим направлениям:
· распутываниепротиворечий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, посколькувсе это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
· «закрытие»многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
· ревизияшкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенныенаказания мешают доказательству преступлений;
· дифференцированиев Уголовном кодексе коррупционных действий;
· пересмотршкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как ислишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки);
Важная роль вборьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача — не только информироватьобщественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандироватьантикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкамантикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременнонеобходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Возможно, целесообразнопересмотреть ряд действующих норм, в частности — о раскрытии источниковинформации (или сузить сферу применимости действующей нормы).
Необходимоменять ситуацию с зависимостью государственных СМИ исключительно отисполнительной власти, которая, очевидно, не является единственнымгосударственным институтом. Без этого нереально говорить о гласности при борьбес коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над государственными СМИ сучастием Федерального Собрания.
Заключение
Подводяитоги, необходимо сказать, что на первых стадиях реализации антикоррупционнойпрограммы резко возрастут показатели, характеризующие уровень коррупции встране. Это неизбежно из-за двух обстоятельств: введения четких методов учета,преодоления анемии правоохранительной системы. Естественно ожидать, чтореализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разныхуровнях административной иерархии.
Нельзяутешать себя тем, что повышение уровня коррупции всегда сопровождает глобальныепереходные процессы. Есть страны, которые на стадии модернизации пережиливсплеск коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. Носуществуют и другие примеры — страны, в которых реформы вызвали увеличениекоррупции, а отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с ней привело кее укоренению.
В настоящеевремя общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации немогут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу.Победитькоррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократииоказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля кподавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовыхресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации – такие какОрганизация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. –активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами,информированностью и большими финансами не могут успешно противостоятькоррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют волии решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только втесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.
Список использованной литературы
1. Алексеев И.Н. Коррупцияв сфере налогообложения // Организованная преступность и коррупция:результаты криминологических исследований. Сборник статей под ред. д.ю.н.,проф. Н.А. Лопашенко. Саратов. 2005. С. 64–76.
2. Аминов Д.И., Гладких В.И.,Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути еепреодоления. – М., 2002.
3. Антикоррупционнаяполитика: справ. / Под ред. А.В. Малько. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,2005. – 384 с.
4. Голованова, Е.И. Правовыеосновы борьбы с коррупцией в России в XVI–XIX вв: Историко-правовое исследование:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.– М., 2002. – 25 с.
5. Дамм И.А. Коррупцияи ее формы в избирательном процессе // Проблемы борьбы с проявлениямикриминального рынка. Владивосток. – 2005. С. 95–108.
6. Долгова А.И. Организованнаяпреступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы сними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявленияхи борьба с ними. М., 2005. С. 3–25.
7. Номоконов В.А. Особенностиполитики борьбы с организованной преступностью и коррупцией в России //Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба сними. М., 2005. С. 25–35.
8. Преступность и коррупция:современные российские реалии / Сборник научных трудов под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко.– Саратов, Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступностии коррупции: Сателлит, 2003.
9. Преступность в разных еепроявлениях и организованная преступность. Под ред профессора А.И. Долговой.– М., Российская криминологическая ассоциация, 2004.
10. Проблемыборьбы с организованной преступностью и коррупцией. Сб. научных статей.Иркутск, 2002. – Вып. 1.
11. Labardini R. The Fight Against Corruption in Mexico. // 11United States-Mexico Law journal 195 (2003), The University of New MexicoSchool of Law, Albuquerque, New Mexico, 2003, V. 11, №4, pp. 195–206.