Дипломная работа
на темуСистема органов местного самоуправлениямуниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайскогокрая)
Введение
Местноесамоуправление представляет собой один из важнейших институтов современногообщества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и –в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичнойвласти (инструментом демократического участия граждан в управлении общимиделами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка вчасти оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Актуальностьвыбранной темы дипломной работы обусловлена тем, что интерес к проблемаморганизации местной власти не ослабевает и, кроме того, вопросы развитияместного самоуправления признаны федеральной властью как одна из приоритетныхзадач государства. Местное самоуправление в России имеет исторические корни,хотя современная ситуация и отличается от той, что сложилась ранее, но привыборе рациональной системы организации местной власти не следует забывать обисторическом опыте при создании нормативной правовой базы регламентирующейдеятельность органов местного самоуправления.
Сегодня ужеможно оценить практику реализации нового Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.,(далее – Федеральный закон, 2003) учитывая, что в 46 субъектах РоссийскойФедерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положениядействуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостаткисложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развитияроссийской муниципальной системы.
Системаорганов местного самоуправления оговаривается в Конституции РФ и включает всебя перечень органов местного самоуправления, создаваемых в каждоммуниципальном образовании. Система органов местного самоуправления, каксамостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительнонеплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления внаучной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем неменее, не все вопросы организации и деятельности органов местногосамоуправления, определения их места и значения в системе публичной властиисследованы всесторонне. Многие российские ученые, обращают внимание напроблемы, связанные с применением на практике действующего законодательства оместном самоуправлении.
Целью работыявляется исследование не только теоретических основ организации системы органовместного самоуправления – результатов проведения муниципальной реформы, но ипрактически функционирования системы органов местного самоуправления на примеремуниципального образования «Город Заринск».
Целиисследования обусловили постановку и решение следующих задач:
– изучениесистемы органов местного самоуправления как обособленной системы управления;
– осмыслениероли и места органов местного самоуправления в государственном управлении;
– выявлениеособенностей структуры органов местного самоуправления;
– исследованиеформирования и организации деятельности органов местного самоуправления напримере муниципального образования «Город Заринск».
При написанииработы использовалось федеральное, региональное законодательство, регулирующеедеятельность органов местного самоуправления, действующие (и ранеедействовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России,публикации ученых и практиков. А так же местное нормотворчество, котороенепосредственно определяет деятельность органов местного самоуправления, ихструктуру и полномочия. Кроме того, в работе так же были использованы учебныепособия, справочники, монографии, периодические издания, которые позволилинаиболее разносторонне рассмотреть заявленную проблематику.
Методологическуюоснову исследования составляют научные труды в области муниципального права, Вработе использованы общие и частные методы исследования, в том числе,историко-юридический, сравнения и другие, системный анализ изучаемых явлений ирезультатов.
Объектом исследованиядипломной работы является местное самоуправление в Российской Федерации.Современное законодательство унифицирует систему местного самоуправления, даваяисчерпывающие определения муниципальным образованиям.
Системаорганов местного самоуправления в городе Заринске является предметомисследования дипломной работы. Проблемы становления, развития и реформированиясистемы органов местного самоуправления – это основные аспекты исследования.
Местноесамоуправление довольно хорошо изученная тема. Данное направление являетсяодним из приоритетных в деятельности государства. В рамках программы«государственной поддержки развития муниципальных образований и созданияусловий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»созданы и работают многие научно исследовательские институты. Однако ихдеятельность ограничивается разработкой и составлением отчетов о развитииместного самоуправления на федеральном уровне, не затрагивая проблем отдельныхмуниципальных образований.
Отличительнойособенностью всех моногородов России, таких как город Заринск, является наличиеодного градообразующего предприятия, которое строилось, во времена«комсомольских строек». Наличие развитой городской инфраструктуры, «волновой»демографической ситуации и некоторых других факторов диктует свои особенностиадминистративной системы муниципального образования.
Структуруданной работы составляют: введение, две главы, заключение, приложения и списокиспользованных источников.
1.Общеисторические аспекты становления системы органов местного самоуправления
1.1Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России
Местное самоуправлениесуществует на протяжении всей истории существования российского государства. Вразные периоды истории оно выражалось по-разному и реализовалось черезразличные органы.
Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождениясамоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежаXI–XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгородаи Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народнойвласти, народоправства.
Возникломестное самоуправление из родовой общины – первичной ячейки человеческогообщества. Именно в этот период возникли определенные правила самоорганизациисовместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека в отдельности во имяобщих, групповых интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинамродов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот историческийпериод можно считать основой самоуправления.
С развитиемжизни, учитывая прогрессивные предпосылки, усложнялись и формы самоорганизациилюдей, в результате чего возникло государство и как следствие – необходимость ворганах управления данным государством.
Исконнойформой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление всоседских общинах-вервях[1]. Главнымспособом самоуправления в таких общинах являлось вече (собрание (сход)жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.
По мерескладывания Московского государства местное самоуправление ослабевало,происходила централизация власти. Но данное управление было неэффективным ипоэтому в XVI веке появляется губное, а позднее и земское самоуправление.
Во главегубного управления стояли губные старосты, которые избирались на всесословномуездном съезде по одному или два старосты на уезд. Старосты вели дела вместе сгубными целовальниками, их выбирали из своей среды тяглые люди, посадские исельские. Старостам были подчинены сотские, пятидесятские и десятские[2].Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную итюремную политику уездов.
В XVIII веке была предпринятапопытка преобразования органов местного самоуправления через изменениетерриториальной организации государства. Страна стала делиться на губернии, губернии– на провинции, провинции – на дистрикты. Во главе губернии стоял губернатор,назначаемый царем, ему помогали ландраты, избираемые местными дворянами, онирешали вопросы, отнесенные к их компетенции коллегиально. Во главе провинциистоял воевода. Во главе дистриктов – земские комиссары.
Екатерина II вернулась к проблемеукрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Жалованнуюграмоту городам». В управлении городом некоторые права получило собраниегородских обывателей, которое состояло из депутатов от каждого из разрядовнаселения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу(представительный орган), состоящую из городского главы и гласных[3].
По жалованнойграмоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 года в городах вместес магистрами как судебными учреждениями возникают полицейско-хозяйственныегородские структуры[4].
Одним изосновных моментов в развитии местного самоуправления и органов местногосамоуправления в России можно считать земскую реформу 1864 года и городскуюреформу 1870 года. Данные реформы были направлены на укрепление самостоятельныхместных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решениеобщих дел и задач по месту жительства.
Органамиуправления по земской реформе были земские собрания, которые являлись выборнымиорганами и избирались на три года. Они обладали полномочиями по общемузаведованию местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, домапризрения.
Органамигородского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Городскаядума избиралась на четыре года и на срок своих полномочий избирала городскуюуправу.
Земские игородские органы не были подчинены местной государственной администрации,которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, ноконтролировала их.
Александр III в период своегоправления усилил контрольные функции государственной власти по отношению кместной власти.
Таким образом,до 1905 года самоуправленческие начала в российской государственной системе тоусиливались, то ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической революции в1905 году в России возникли Советы, которые выступали как органы классовогопредставительства пролетариата. Депутаты данных советов избиралисьисключительно рабочими. Выборы депутатов в данные Советы являлисьпреимущественно прямыми и равными. Депутаты некоторых Советов избирались путемтайного голосования (например: Киевский Совет). Депутаты каждого из Советовимели прочную обратную связь с теми коллективами, которые их выбирали. Депутатыдолжны были не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнятьданные им наказы избирателей. Кроме того, наряду с Советами рабочих депутатовсоздаются крестьянские революционные комитеты.
Советы 1905года брали на себя функции власти, они вводили новый «прием борьбы не толькопротив старой власти, а борьбы посредством революционной власти…». [5]
В этот период Советы решали задачи присущие органам местногосамоуправления, они имелись в каждом городе и действовали в пределах этогогорода. Наиболее существенные вопросы депутаты решали коллегиально на общихсобраниях Советов, которые созывались 2–4 раза в месяц. В период междусобраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительныекомитеты, исполнительные бюро, комиссии. Вскоре внутри Советов появляетсяпартийное ядро, что обеспечивает партийное руководство Советами, таким образом,советы попали под влияние партии, которая руководила ими через работающих в нихчленов партии.
Важнойособенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетаниетерриториального и корпоративного принципов в организации управления на местах.
Новая попыткареформирования органов местного самоуправления была предпринята послефевральской революции 1917 года. В мае 1917 года Временное правительствоприняло пакет законов о земской и городской реформе, было воссоздано 9,5 тысячволостных земств, но данная реформа до конца доведена не была, наступил октябрь1917 года, власть в стране захватили большевики, Российская империя какгосударство было разрушено.
Сразу послепобеды Октябрьской революции центральные органы Советского государства придаютпервостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятиюими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через нихуказаний центра»[6]. Советы,являясь органами власти на местах, самостоятельны в решении вопросов местногохарактера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями,как центральной Советской власти, так и более крупных советских объединений, всостав которых они входят. Таким образом, в основу советской системы былположен принцип централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях, сжесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советыдействовали под контролем коммунистической партии.
Система местныхорганов власти в годы гражданской войны строилась в соответствии с конституциейРСФСР 1918 года.
В статьях 56 и60 Конституции РСФСР 1918 года было зафиксировано, что в границах своеговедения каждый областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, икаждый городской и сельский Совет есть «Высшая в пределах данной территориивласть»[7].
Всоответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета(уездный съезд и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах – триСовета (губернский, уездный съезды и городской Совет) и три исполкома[8].
Системаместных органов власти в годы гражданской войны продолжала базироваться наадминистративно-территориальном делении царской России, которая быланецелесообразна. Именно в это время появились новые административно-территориальныеединицы – районы, отвечавшие потребностям разукрупнения уездов и укрупненияволостей, и были образованы районные Советы.
Необходимостьскорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новуюэкономическую политику, которая допускала некоторую децентрализацию власти иорганизацию хозяйственного самоуправления на местах.
Ссовершенствованием административно-территориальной системы и развитиемнациональной государственности изменялась и система местных органов[9].С образованием нового административно – территориального деления – область(край), округ, район – стали создаваться областные (краевые), окружные ирайонные съезды Советов.
Перестройкадеятельности советов началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съездеСоветов, в декабре 1920 года, было признано необходимым образовать городскиеСоветы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов,созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съездобязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членовСоветов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярноотчитываться перед избирателями.[10]
26 января1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатныхгородов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и ихисполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостныхисполнительных комитетах и о сельских Советах.[11]
В данныхПоложениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном укрепленииСоветов, расширены права Советов и их исполкомов по руководству хозяйственным икультурным строительством, уточнены и разграничены права съездов Советов,исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов,определен порядок их образования и структура, определены права и обязанностичленов исполкомов, Советов.
В.И. Ленин,оценивая реорганизацию местных органов власти, сказал, что хотя задачаустановления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально,но «искреннее, правдивее и прочнее, чем в каком бы то ни было другомгосударстве»[12].
Послепроведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседниегубернии, имевшие родственную экономику и связанные между собой удобными путямисообщения, что привело к сокращению числа губернских исполкомов.
19 декабря1924 г. Президиум ЦИК СССР постановил образовать всесоюзное совещание повопросам советского строительства. Совещание разработало инструкции оперевыборах Советов, положения по улучшению работы волостных (районных)исполкомов и сельских Советов, а так же об укреплении социалистическойзаконности на местах[13].
В положенияхданных документов предлагалось соблюдать конституционные нормы избирательногоправа, увеличить сроки избирательных компаний до одного месяца и более,продолжительность работы волостных съездов – до 2–3 дней, расширить компетенциюволисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомови сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни.[14].
В 1925 г.было принято Положение о городских Советах, а в 1926 г. Положение оместных финансах – эти документы четко определили компетенцию и финансовыересурсы местных Советов в хозяйственной сфере. В марте 1927 года былоутверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях.По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в нихмогли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным правом.
Завершениерайонирования способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов вруководстве хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению иповысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни[15].
Организационно-массоваяработа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы,производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомыруководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов.[16].
К середине 30-хгодов классовая структура общества была изменена, ликвидировалисьэксплуататорские классы, что создало возможность для развития представительныхорганов и внесения изменений в государственный механизм. Эти изменения былизакреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.
ДанныеКонституции внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе ина местах. Они установили новые принципы формирования Советов. В Конституцияхбыло зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, наоснове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосованиии что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой инациональной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза,оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлойдеятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишениюизбирательных прав[17].
Советы сталиизбираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялисьобщественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать вкачестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительныекомитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов.Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим исполкомам[18].
По сути,самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни общества и до 80-х годов.
Великаяотечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов навоенный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными органами, возникшими вусловиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов назначались исполкомамивышестоящих Советов[19].
Впослевоенные годы мероприятия по восстановлению и развитию народного хозяйстваи культурной жизни требовали существенного улучшения работы Советов иосновательного обновления законодательства регулирующего деятельностьпредставительных органов. В связи с этим целесообразно было изданиезаконодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской работыСоветов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. ДанноеПоложение значительно подробнее определило компетенцию Советов в областихозяйственного строительства, нормы об организации деятельности местных органоввласти и их депутатов, формы связи Советов с населением.
На рубеже 60– 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественныхотношений. В 1967 году было принято Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работысельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было отмечено, чтосельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своейтерритории и принятые ими решения в пределах компетенции, являются обязательнымидля исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациямии учреждениями, расположенными на территории каждого Совета[20].
Учитывая совершенствованиеполитической системы общества, деятельность государственных органов изаконодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, котораязаконодательно закрепит факт построения в Советском Союзе развитогосоциалистического общества и общенародного государства, выражающего волю иинтересы всего народа страны.
КонституцииСССР 1977 года и РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов какединственных и единых органов государственной власти. Другие государственныеорганы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов.[21].
Согласностатье 145 Конституции СССР 1977 года «органами государственной власти в краях,областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах,поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народныхдепутатов».
КонституцияРСФСР 1978 года в части 1 статьи 138 предусматривала, что местноесамоуправление осуществляется населением через представительные органы власти –местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления – местнуюадминистрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иныетерриториальные формы непосредственной демократии, а так же органы территориальногообщественного самоуправления населения[22].
Местные Советы имеютопределенную структуру. Наиболее важные вопросы решаются на сессии. Каждыйместный Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то естьаппарат управления. Организационно-правовой формой непосредственногоосуществления Советами своих функций являются их сессии.
Подводя итог данномупериоду можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский периодкак органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны – органыгосударственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другойстороны – органы общественного самоуправления населения, представляющиеинтересы народа[23]. Реальная жевласть на местах находилась в руках партийных органов, волю которых и выполнялиСоветы.
Интерес к идее местногосамоуправления возник вновь с началом «перестройки» во второй половине 80-хгодов. В 1986 году возникает вопрос о необходимости проведения в жизнь принципасамоуправления народа, что бы управление все в большей степени становилосьделом самого населения. В результате решения данного вопроса были предпринятыпопытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумыместных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлятьнекоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам.[24].
По-прежнему сохранялосьсоподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомыбыли непосредственно подчинены как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.
Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т.отмечают, что в советское время «все органы власти, как местные, так и высшиебыли частью одного государственного механизма»[25].
Назрела необходимость вопределении основных направлений развития местных органов власти, принципов ихформирования и деятельности как органов самоуправления, что повлекло принятиеЗакона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления иместного хозяйства в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном всистеме местного самоуправления должны были стать местные Советы какпредставительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли ихполномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуруи штаты[26].
Местное самоуправление в80 – 90 годы основывалось на советской представительной системе и фактическоймногоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон сталпереходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправленияи в целом местного самоуправления.
1.2 Местноесамоуправление в «постсоветский» период
В начале 90-х годов вРоссии начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, чтопредопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.
Закон СССР 1990 г.«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положилначало новой истории развития органов местного самоуправления в России.
В 1991 году был принятзакон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного законаначался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местногосамоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условияхмногопартийности.[27].
Местные Советы народныхдепутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственнойвласти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно сталопроисходить обособление местной власти от государственной власти, съезднародных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому,Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенныхпунктах являлись местными органами государственной власти[28].
Статья 2 Закона РСФСР 1991 г.определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление:представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; органыуправления – местная администрация, местный референдум, собрания (сходы)граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии,органы территориального общественного самоуправления населения. Советы исоответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией[29].
В сфереисполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальнойответственностью была заменена системой глав администраций, действующих напринципах единоначалия[30].
Органом управления былапризнана местная администрация, которая осуществлялаисполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету ивышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностьюадминистрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком напять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании натерритории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местнойадминистрации подчинялись главе администрации.
Исходя из вышесказанногомы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов быларасширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти,расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятныепредпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.
Закон РСФСР 1991 годаустановил единую для всей России модель системы органов местногосамоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местныхадминистраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.
В 1992 году впервыеорганы местного самоуправления были выведены из системы органов государственнойвласти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен[31].21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которыепозволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельнуюветвь публичной власти[32].
Указом Президента РФ от26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельностьгородских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функциибыли переданы соответствующим местным администрациям[33].Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так иизбранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборыглавы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельскихпоселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населениемсвыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собраниепредставителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главойадминистрации края, области, города федерального значения, автономной области,автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Главаместного самоуправления председательствует на заседаниях выборногопредставительного органа и подписывает его решения. Глава местногосамоуправления и другие должностные лица местной администрации получили правобыть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления,в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местнойадминистрации не могут быть депутатами».
Конституционная реформа1993 года завершила процесс децентрализации органов местного самоуправления,она провозгласила институт местного самоуправления в качестве самостоятельнойструктуры в системе публичной власти. Статья 12 Конституции РФ 1993 годазакрепила, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местноесамоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти»[34].
С 1993 года в Россиипрактически перестали существовать институты местного самоуправления. Всеполномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемыхглав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторымиконтрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы.[35]
Помимо Конституции РФ1993 года вторым по важности документом в области развития органов местногосамоуправления является принятый 28 августа 1995 года Федеральный Закон №154-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральныйзакон 1995 г.). Органами публичной власти соответствующего муниципальногообразования, согласно Конституции РФ и Федерального закона 1995 года, являютсяорганы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года практически несодержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органовместного самоуправления[36]. В данномзаконе повторяется положение Конституции РФ, по которому населениесамостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.Федеральный закон 1995 года к органам местного самоуправления относил: выборныеорганы, образуемые в соответствии с Федеральными законами, законами субъектовРФ, уставами муниципальных образований; другие органы образуемые в соответствиис Уставами муниципальных образований[37]. ЗаконАлтайского края от 5.12.1995 года №29-ЗС «Об основах местного самоуправления вАлтайском крае» (далее Закон Алтайского края 1995 г.) определил, что корганам местного самоуправления относятся: выборные органы местногосамоуправления и органы, образуемые в соответствии с настоящим уставоммуниципального образования для выполнения управленческих и контрольных функций– исполнительные и контрольные органы местного самоуправления[38].Закон Алтайского края 1995 г. конкретизировал «другие органы», указанные вФедеральном законе 1995 г., которые могут быть образованы в соответствии сУставом в муниципальном образовании. Редакция Федерального закона 1995 годапредписывала обязательное наличие представительного органа местногосамоуправления и предполагала должность главы муниципального образования, иныеорганы местного самоуправления могли формироваться в соответствии с уставоммуниципального образования[39]. Уставмуниципального образования принимается представительным органом местногосамоуправления или населением непосредственно. Федеральный закон 1995 года также устанавливает недопустимость образования органов местного самоуправленияорганами государственной власти и государственными должностными лицами[40].
Внутреннее строениепредставительных органов местного самоуправления, порядок и организационныеформы их деятельности определяются муниципальным образованием самостоятельно инаходят свое закрепление в Уставе муниципального образования.
Согласно Федеральномузакону[41] года иЗакону Алтайского края[42] представительныйорган местного самоуправления состоит из депутатов, которые избираются наоснове всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосованиив соответствии с Федеральными законами и законами субъектов РФ.
Численный составпредставительного органа определяется самостоятельно населением и закрепляетсяв Уставе муниципального образования. Но закон Алтайского края[43]установил минимальный предел срока полномочий представительного органа и численногосостава представительного органа, который поставил в зависимости от численностинаселения, на территории которого он создается. Кроме того, срок полномочий представительногооргана не может быть изменен в течение текущего срока полномочий данногопредставительного органа.
Представительный органпринимает свои решения в коллегиальном порядке. Из своего состава депутатывыбирают председателя представительного органа, который организует работу этогооргана. Но законодатель предусматривает, что в Уставе муниципальногообразования может быть закреплена должность главы муниципального образования,который может быть наделен правом входить в состав представительного органа ипредседательствовать на его заседаниях, в таких случаях председатель неизбирается.
Полномочияпредставительных органов местного самоуправления определяются Уставамимуниципальных образований.
В качествеответственности представительного органа перед населением и государствомпредусмотрена возможность досрочного прекращения его полномочий
Таким образом,Федеральный закон 1995 года и закон Алтайского края 1995 г. установилибазовые положения об организации и деятельности представительных органов местногосамоуправления.
Муниципальные образованияв соответствии с Федеральным законом 1995 года, могут иметь кромепредставительного органа и иные органы местного самоуправления, образуемые всоответствии с Уставом муниципального образования. Данные органы согласнозакону Алтайского края 1995 года образуются для выполнения управленческих иконтрольных функций и являются исполнительными и контрольными органами местногосамоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированнаяРоссийской Федерацией в 1998 году, определяет что, представительные органы«могут иметь подотчетные им исполнительные органы».[44]Их наименование, компетенция, срок полномочий, вопросы организации идеятельности фиксируются в Уставе муниципального образования.
Муниципальные образованиясамостоятельно выбирают и устанавливают структуру исполнительного органа всоответствии с законодательством РФ, субъектов РФ о местном самоуправлении. Онаимеет сложное организационное единство. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева,изложенного в учебнике «Муниципальное право РФ»[45],на выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительныхи иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровеньсоциально-экономического развития территории муниципального образования,численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другиеместные традиции и т.п.
В соответствии с закономАлтайского края[46],исполнительным органом местного самоуправления руководит глава муниципальногообразования. После внесения в данный закон изменений, деятельностьюисполнительного органа местного самоуправления мог руководить главаадминистрации, назначенный представительным органом местного самоуправления насессии тайным голосованием по трудовому договору, в случае если Уставоммуниципального образования должность главы муниципального образования непредусмотрена.
В отличие от главымуниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлятьдеятельность по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования, а руководит лишь исполнительным органом, какправило, администрацией. Структура исполнительного органа местногосамоуправления включает различные подразделения: отделы, комитеты, управления,сам аппарат исполнительного органа. Они стоят на бюджете исполнительного органаи могут наделяться правами юридического лица, имеют собственное положение,которым руководствуются в своей работе.
Глава муниципальногообразования является выборным должностным лицом и возглавляет деятельность поосуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования[47].
Глава муниципальногообразования избирается гражданами, проживающими на территории муниципальногообразования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права притайном голосовании либо представительным органом из своего состава. СогласноЗакону Алтайского края 1995 г., глава муниципального образования избранныйпредставительным органом из числа депутатов, входит в состав представительногооргана, организует его работу, председательствует на заседаниях. В то время какглава муниципального образования избранный населением, только имеет на этоправо, но может и не реализовать его, все это отражается в Уставемуниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образованияустанавливается Уставом муниципального образования, но не может быть менее двухлет и превышать срок полномочий представительного органа местногосамоуправления.[48]Избирательное законодательство устанавливает требования к кандидату надолжность главы муниципального образования, им может быть гражданин РоссийскойФедерации, достигший на день голосования 21 года, проживающий на территории муниципальногообразования и обладающий активным избирательным правом.
Таким образом,рассмотрев, исторические корни современной системы органов местногосамоуправления можно сказать что, минувший XX век принес пониманиетого, что демократическое, правовое государство, гражданское общество можетрешать свои основные задачи только при наличии развитой системы местногосамоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определятьсявозможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальноесочетание интересов государства и его граждан.[49]
История развития органовместного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основныеособенности. Во-первых – местная власть находилась в серьезной зависимости отгосударственной власти, практически все серьезные изменения в системе местногосамоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местногосамоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного развития сменялисьпериодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местногосамоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовкугосударства, но, тем не менее, основы современной системы органов местногосамоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.
1.3 Понятие, характеристика и общие принципы системы органовместного самоуправления
Под местным самоуправлением понимается право и реальнаяспособность органов местного самоуправления устанавливать значительную частьгосударственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, подсвою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими изчленов. Также у советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительныеорганы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдумуили любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает.[50]
Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправлениев Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая КонституциейРоссийской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельностьнаселения по решению непосредственно или через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических ииных местных традиций.
В Российской Федерации местное самоуправление является формойосуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральнымизаконами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под своюответственность решение населением непосредственно и через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, сучетом исторических и иных местных традиций.
В отличие формулировок российских законов от Европейской хартииместного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяетсядеятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений ксобраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российскоезаконодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем – органыместного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только оправе, но и о реальной способности органов местного самоуправления решатьместные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая ифинансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении.Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартиитребуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принципместного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, повозможности, в конституции страны».[51]
В демократическом правовом государстве разделение властейпроисходит не только по горизонтали – на законодательную, представительную исудебную ветви, но и по вертикали – на центральную и местную власть. Вфедеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется:выделяются три уровня власти – центральная (федеральная), региональная(субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов властиобусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решатьразноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не можетучесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ,поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местнымсообществам определенной автономии в решении внутренних дел. Под местнымсамоуправлением понимается право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть государственных дел иуправлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения.
Также существует два главных подхода к определению местногосамоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделениядруг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержаниемдеятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи – неотъемлемоеправо населения соответствующих территорий. Общественная теория местногосамоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второйполовине XIX в. возобладала «государственная» теория местногосамоуправления, согласно которой местное самоуправление – это формадецентрализации государственной власти, осуществление по поручению государствав рамках, установленных государством, управления «местными делами» сиспользованием органов, которые формируются при непосредственном участиижителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получилаширокое значение в конституционно-правовом регулировании местногосамоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и впринятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления какдокументе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местногосамоуправления.[52]
Конституционное законодательство Российской Федерации, большетяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно КонституцииРоссийской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую игарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
НовыйФедеральный закон о местном самоуправлении является четвертым законом, регулирующимдеятельность органов местного самоуправления. Данный закон являетсязначительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления, онпредлагает значительное расширение правотворческой деятельности органовместного самоуправления.[53]
Новый законоб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации,как и предыдущий, пытается охватить все формы местного самоуправления,устанавливая универсальные модели для всех субъектов Российской Федерации[54].
Новый законпредусматривает обязательное наличие представительного органа, главымуниципального образования, местной администрации, в то время как закон 1995года, определял обязательное формирование только представительного органа.Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в Уставемуниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправленияосуществляется путем внесения изменений в Устав муниципального образования.
Возможностьнаселения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления,гарантированная Конституцией РФ, теперь ограничена. По мнению В.И. Васильеватаким образом «закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя отнеоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления»[55].
Структураорганов местного самоуправления определяется представительным органоммуниципального образования или на местном референдуме.
Новый законпредусматривает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий,подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иныевопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяютсяУставом муниципального образования.
В Федеральномзаконе 2003 г. предусмотрены существенные изменения в порядкеформирования, структуре и полномочиях отдельных органов местногосамоуправления. Для органов местного самоуправления характерно наделение ихстатусом юридического лица, в соответствии с Уставом муниципальногообразования. Новым в структуре органов местного самоуправления являетсяположение, по которому, в случае образования на межселенных территориях вновьобразованного муниципального образования или в случае преобразования ужесуществующего муниципального образования структура органов местного самоуправленияопределяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании счисленным населением ниже 100 человек – на сходе граждан). Причем инициироватьпроведение референдума должно население. Если же инициатива проведенияреферендума не была проявлена, то законом субъекта РФ назначаются выборы главыи представительного органа муниципального образования, а структура органовместного самоуправления определяются уже после его избрания.
Уставоммуниципального образования могут быть предусмотрены следующие моделиорганизации органов местного самоуправления:
1. главамуниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляетместную администрацию. Работу представительного органа муниципальногообразования организует председатель, избираемый из числа депутатов, входящих всостав представительного органа.
2. главамуниципального образования избирается на муниципальных выборах входит в составпредставительного органа муниципального образования с правом решающего голоса иявляется его председателем. Руководство местной администрацией осуществляетуправляющий, назначаемый по контракту на конкурсной основе.
3. главамуниципального образования избирается представительным органом муниципальногообразования из своего состава и является его председателем. Местнуюадминистрацию возглавляет управляющий, назначенный по контракту на конкурснойоснове[56].
Для поселенийи муниципальных районов предлагаются различные способы формированияпредставительных органов.
Представительныйорган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либоне образуется, если численность жителей поселений, обладающих избирательнымправом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочияпредставительного органа осуществляются сходом граждан.
Особыйпорядок предусмотрен для формирования представительного органа муниципальногорайона, который:
1. Можетсостоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, ииз депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемыхпредставительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной,независимо от численности населения поселения, нормой представительства.
2. Можетизбираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямогоизбирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов,избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленнойчисленности представительного органа муниципального района[57].
Такая разницаобъясняется тем, что муниципальный район выступает в качестве «надстроечной»структуры в системе местного самоуправления и его органы должны действовать нев интересах района как такового, а в интересах поселений, входящих в егосостав. По мнению Васильева В.И. первый способ «усиливает контактымуниципального образования разных уровней, но может осложнить выполнениефункций представительства, ослабить связи с избирателями».[58]
КонституцияРоссийской Федерации признает обязательным использование механизма свободныхвыборов при осуществлении местного самоуправления и наличии выборного органа вструктуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободныхвыборов как высшего непосредственного выражения власти народа.
Такимобразом, по мнению Сергеева А.А. «механизм формирования представительногооргана муниципального района из представителей поселений не является свободнымивыборами. При таком варианте формирования представительного органа вмуниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местногосамоуправления, и не будет использоваться механизм свободных выборов приосуществлении местного самоуправления».[59]
Дляобеспечения гарантий широкого представительства населения в органах местногосамоуправления Федеральный закон[60] устанавливаетминимальную численность депутатов представительного органа. Так в поселениях счисленностью населения менее 1000 человек должно быть не менее 7 депутатов. Причисленности населения от 1000 до 10000 – 10 человек, от 10000–30000 – 15человек, от 30000–100000 – 20 человек, от 100000–500000 – 25 человек, и более500000 – 35 человек[61].
Федеральныйзакон[62] определил,что депутаты представительного органа муниципального образования работаютздесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентовдепутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе[63].
Срокосуществления полномочий представительного органа муниципального образованияопределенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочийпредставительных органов муниципальных образований могут быть различными, но неменее двух лет.
Предусматриваются2 способа избрания главы муниципального образования:
1. намуниципальных выборах (непосредственно населением);
2. представительныморганом муниципального образования из своего состава.[64]
Согласно Федеральномузакону[65] должностьглавы муниципального образования является обязательной, в отличие от предыдущихзаконов по которым она могла и не вводится в структуру органов местного самоуправления.
Главамуниципального образования, обладая собственными полномочиями по решениювопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом[66]в случае избрания главы муниципального образования населением, он либо входит всостав представительного органа с правом решающего голоса и является егопредседателем, либо возглавляет местную администрацию.
Если же главамуниципального образования был избран представительным органом из своегосостава, то он является председателем представительного органа.
В случаях,когда представительный орган муниципального района формируется из выборных лицпоселений, то глава муниципального района является председателемпредставительного органа муниципального района. Исключение составляют органыместного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек.В этих поселениях глава муниципального образования, независимо от способа егоизбрания, может быть, в соответствии с Уставом, одновременно главой местнойадминистрации и председателем представительного органа.
Глава муниципальногообразования подконтролен и подотчетен населению и представительному органумуниципального образования. Когда глава муниципального образования исполняеттолько полномочия председателя представительного органа, представительный органна конкурсной основе назначает главу местной администрации.
Местнаяадминистрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления иявляется органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительнойдеятельности. Местная администрация наделяется правами юридического лица.
Местнойадминистрацией на принципах единоначалия руководит глава местной администрации.В соответствии с Уставом муниципального образования главой местнойадминистрации является либо глава муниципального образования, либо лицо,назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемомупо результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,определенном в Уставе муниципального образования.
Структураместной администрации утверждается представительным органом по представлениюглавы местной администрации. В структуру местной администрации могут входитьотраслевые и территориальные органы местной администрации (Федеральный закон1995 года предусматривал не органы местной администрации, а структурныеподразделения).
Федеральныйзакон [67]предусматривает возможность наличия в структуре органов местного самоуправленияиных органов местного самоуправления, к которым могут относиться:
- контрольныйорган;
- муниципальнаяизбирательная комиссия;
- муниципальнаямилиция;
- иныеорганы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решениювопросов местного значения и предусмотренные в Уставе муниципальногообразования[68].
Федеральныйзакон 2003 года[69] к исключительнойкомпетенции представительного органа относит «контроль за исполнением органамиместного самоуправления и должностными лицами местного самоуправленияполномочий по решению вопросов местного значения» (п.п. 9 п. 10 ст. 35).В целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленногопорядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности, образуется контрольный орган муниципального образования(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.). Предусматривается дваспособа формирования контрольного органа муниципального образования: намуниципальных выборах населением или представительным органом муниципальногообразования. Способ формирования определяется Уставом муниципального образования[70].
В обеспечениеконтрольным органом возложенных на него задач органы местного самоуправления идолжностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный органмуниципального образования по его требованию необходимую информацию и документыпо вопросам, относящимся к их компетенции. Деятельность контрольного органадолжна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенныхпроверок подлежат опубликованию (обнародованию)[71].
Федеральныйзакон прямо обозначил муниципальную избирательнуюкомиссию в качестве органа местного самоуправления.
Число членовизбирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голосаустанавливается законом субъекта РФ или Уставом муниципального образования.Деятельность комиссии осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна,приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 отустановленного состава.
Такимобразом, в пределах муниципального образования осуществляетсямуниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной исамостоятельной системы муниципальных органов.
В том, как закрепленстатус органов местного самоуправления в Федеральном законе[72],выражается стремление законодателя как можно подробнее урегулировать всезначимые аспекты организации и функционирования местного самоуправления уже нафедеральном уровне, ограничив тем самым свободу усмотрения на местном ирегиональном уровнях. Подобная регламентация позволяет предотвратить ошибки,которые могут быть порождены недостатком знания и опыта при формированиисистемы органов местного самоуправления. Однако при реализации этого подходанаблюдается отход от конституционных норм о местном самоуправлении. Федеральныезаконы, законы субъектов не могут переходить к детальному однозначномурегулированию, а должны иметь характер общих принципов, в то время как глава оборганах местного самоуправления нового Федерального закона не совсемсоответствует этому требованию. Так как данный закон в определении структурыорганов местного самоуправлении, фактически предлагает выбор из несколькихвариантов структуры, что ведет к значительному сужению смысла конституционнойнормы.
Кроме этогоновый закон усилил влияние региональных властей на процесс формирования органовместного самоуправления, что может привести к усилению взаимосвязей во властнойвертикали. Такое усиление просматривается в положении закона, по которому приформировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть ее членовназначаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ попредставлению высшего должностного лица субъекта РФ.
Таким образом, органы местного самоуправления действуют на основезаконов государственной власти, и заинтересованы во взаимодействии с ними, таккак решение основных проблем обеспечения жизнедеятельности населенияосуществление прав и свобод человека определяют смысл и содержаниедеятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления.
Выдающийся российский конституционалист Б.Н. Чичерин большоевнимание уделял проблемам местного самоуправления. Ученый считал очень важнымвопрос о степени централизации и взаимоотношениях органов местногосамоуправления и вышестоящих органов, подчеркивая, что «основное политическоеправило» заключается в том, что местное самоуправление должно согласовываться сцентральным. Государство, – по его мнению, – требует единства действий, нетолько во внешних сношениях, но, прежде всего, в ходе внутренних дел. Самовнешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся силагосударства»
Развитие России в качестве демократического правового государстваво многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной являетсяорганизация власти в государстве, причем не только центральной, но и – преждевсего – местной власти, представленной системой органов местногосамоуправления. Местное самоуправление – одна из фундаментальныхдемократических основ конституционного строя Российской Федерации.
2 Формирование системыорганов местного самоуправления городского округа «Город Заринск»
2.1 Представительныйорган местного самоуправления
В данной главе рассмотримформирование и построение органов местного самоуправления в связи среформированием законодательства о местном самоуправлении на примере органовместного самоуправления городского округа «Город Заринск». А также проведем ихсравнительный анализ с органами местного самоуправления муниципального района«Краснощековский район».
В октябре 2003 года былпринят новый закон о местном самоуправлении на основании, которого, быливнесены изменения в Уставы муниципальных образований, а в 2005 году принятыновые уставы муниципальных образований. В соответствии с данным закономмуниципальные образования стали подразделяться на муниципальный район,городской округ и сельские поселения, а так же разграничились предметы изведения (ст. 14, 15 Федерального закона[73]).
В системе органов,формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежитпредставительным органам местного самоуправления, состоящих из депутатов.
Представительныйорган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления,обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его именирешения, действующие на территории муниципального образования. Представительныйорган непосредственно выражает волю населения муниципального образования,реализуя ее в своих решениях. Представительный орган наделен общейнормотворческой компетенцией. Представительный орган обладает финансово-экономическойсамостоятельностью, так как все расходы на его содержание и обеспечениедеятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
На взгляд С.Г. Соловьева,представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатови своей коллегиальности выступает единственным представительным органоммуниципального образования. Избрание главы муниципального образования так женепосредственно населением не делает его представительным органом. Свойствопредставительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены всовокупности представляют интересы различных групп населения.[74]
Всоответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом (Основным законом)Алтайского края, законом Алтайского края «Об основах местного самоуправления вАлтайском крае», Уставом муниципального образования «Город Заринск»,представительным органом местного самоуправления в городе Заринске, является Заринскоегородское Собрание депутатов (далее – городское Собрание депутатов).
Заринскоегородское Собрание депутатов представляет все население городского округа иосуществляет от его имени местное самоуправление в пределах установленныхКонституцией РФ, Федеральным законом 2003 года, законами Алтайского края.
Уставгородского округа «Город Заринск» регламентирует количество депутатовпредставительного органа. В Уставе муниципального образования «Город Заринск»(далее – Устав города в соответствующем падеже) установлено, что городскоеСобрание депутатов состоит из 25 депутатов[75].
ГородскоеСобрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания неменее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городскогоСобрания депутатов исчисляется со дня его первого правомочного заседания.
Полномочиягородского Собрания депутатов прекращаются с момента начала первогоправомочного заседания городского Собрания депутатов нового созыва, заисключением случаев досрочного прекращения полномочий[76].
Позаконодательству РФ срок полномочий представительного органа не может бытьменее 2-х лет и более 5 лет. Окончание срока полномочий представительногооргана данного созыва означает и окончание срока полномочий депутатов данногосозыва. Срок полномочий городского Собрания депутатов и его депутатовсоставляет 5 лет. Установленный срок полномочий не может быть изменён в течениетекущего срока полномочий.
ГородскоеСобрание депутатов осуществляет свои полномочия и принимает решения вколлегиальном порядке.
ГородскоеСобрание депутатов выступает единственным представительным органоммуниципального образования. Представительный орган является ведущим в системеорганов местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что депутатыизбираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании. Городское Собрание депутатоввыражает волю всего населения муниципального образования и придает ей общеобязательныйхарактер посредством принятия нормативных актов, обладающих высшей юридическойсилой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Емуподотчетна и подконтрольна деятельность других органов местного самоуправления,в том числе и главы муниципального образования.
Основнымифункциями городского Собрания депутатов является: соблюдение и защита прав исвобод жителей муниципального образования, представительство населения иосуществление от его имени власти, привлечение населения к управлению деламимуниципального образования, принятие общеобязательных правил по предметамведения муниципального образования, контроль за деятельностью органов идолжностных лиц муниципального образования.
Новойредакцией Федерального закона[77] как и предыдущей,устанавливается его исключительная компетенция (п. 10 ст. 35),которая дублируется в Уставе города. К исключительной компетенции относится, всоответствии со статьей 24 Устава города[78]:
– принятиеУстава муниципального образования и внесение в него дополнений;
– утверждениегородского бюджета и отчета о его исполнении;
– установление,изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательствомо налогах и сборах;
– принятиепланов и программ развития городского округа, утверждение отчётов об ихисполнении;
– определениепорядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
– определениепорядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений,
– определениепорядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятийи учреждений;
– определениепорядка участия городского округа в организациях межмуниципальногосотрудничества;
– определениепорядка материально-технического и организационного обеспечения деятельностиорганов местного самоуправления;
– контрольза исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местногосамоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
– принятие решения об удалении главы города в отставку.[79]
Это положениеобеспечивает гарантии принятия решений по важнейшим вопросам местной жизнипредставителями населения, но не ограничивается круг вопросов, которые могутбыть отнесены к компетенции представительного органа. Кроме того, Федеральныйзакон 2003 года позволяет устанавливать иные полномочия представительногооргана, но при условии установления их в Федеральных законах и законахсубъектов, уставах муниципальных образований принимаемых в соответствии сФедеральными законами[80].
Исключительныеполномочия, а именно их содержание и значимость, позволяют представительномуоргану влиять на все сферы жизни муниципального образования. Контрольные полномочияобеспечивают ему возможность проверять, как администрация муниципальногообразования, ее органы и должностные лица местного самоуправления исполняютсвои полномочия.
Представительныйорган местного самоуправления является обязательным органом муниципальногообразования и только в поселениях с численностью населения менее 100 человекпредставительный орган может не образовываться, а его функции будет выполнятьсобрание (сход) граждан данного поселения[81].
Представительныйорган городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщегоравного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Федеральныйзакон[82] предусмотрелдва варианта формирования представительного органа муниципального района:
- представительныйорган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основевсеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;
- представительныйорган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципальногообразования и из депутатов представительных органов данных поселений,избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствиис нормой представительства.
В случае если представительный орган района формируется по второмуварианту, то глава районной администрации назначается представительным органомпо контракту.
Такимобразом, Федеральный закон[83],предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно выбрать изакрепить в своих Уставах один из двух возможных способов формирования представительногооргана, но в любом случае представительный орган формируется из лиц ужепрошедших через муниципальные выборы. Таким образом, жители получаютвозможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, амеханизм формирования представительного органа муниципального района, по сути,является двухступенчатыми выборами.
Приразработке Устава города[84] было упущенопрямое указание на способ формирования представительного органа муниципальногообразования «Город Заринск». Однако статья 9 Устава регламентируем правограждан на участие в выборах депутатов городского Собрания депутатов, а статья11 порядок проведения муниципальных выборов. На основании этого можно сделатьвывод о том, что городское Собрание депутатов состоит из депутатов, избираемыхна муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательногоправа при тайном голосовании. большинства.
Формированиепредставительного органа в сельских поселениях на территории Заринского районапроисходит также посредством муниципальных выборов. Не применение способаформирования представительного органа из глав или депутатов поселений, входящихв состав муниципального района, обусловлено в большинстве своем тем, чтоотсутствует какая-либо практика такого формирования в соответствии сдействующим законодательством, которое еще не достаточно четко и полнорегулирует данный вариант формирования представительного органа.
Всоответствии с Федеральным законом 2003 года[85] в Уставемуниципального образования должна закрепляется внутренняя структурапредставительного органа, содержащая следующие структурные подразделения:руководитель представительного органа, которым является либо главамуниципальной образования, либо председатель представительного органа;заместитель руководителя, комитеты и комиссии; территориальные депутатскиегруппы и аппарат представительного органа. Так в Уставе муниципальногообразования «Город Заринск» [86] закрепленаследующая структура представительного органа: глава города – председательгородского Собрания депутатов; заместитель председателя городского Собрания депутатов;постоянные комиссии; секретариат.
ПомимоУстава, представительный орган, в своей деятельности, руководствуется такжедругими нормативными актами, такими как: положение о постоянных комиссиях идругими актами, регулирующими деятельность данного органа.
Основнойформой деятельности городского Собрания депутатов является заседание,посредством которой реализуется принцип коллегиальности в принятии решений.Периодичность проведения сессий устанавливается в уставах муниципальногообразования.
В Уставе муниципальногообразования «Город Заринск» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза вквартал.
Сессии могутбыть как очередными, так и внеочередными. Заседания проводятся гласно и носятоткрытый характер. Городское Собрание депутатов может принять решение опроведении закрытого заседания (закрытом слушании вопроса). В ходе проведениясессии по обсуждаемым вопросам, которые должны быть включены в повестку сессии,принимаются правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона[87]представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимаетрешения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всейтерритории муниципального образования. Руководитель представительного органа(глава муниципального образования или председатель представительного органа) повопросам организации деятельности представительного органа издает постановленияи распоряжения.
Организациюдеятельности представительного органа муниципального образования «ГородЗаринск» осуществляет глава муниципального образования, который возглавляетпредставительный орган и председательствует на его заседаниях. Федеральныйзакон[88] предусмотрелдосрочное прекращение полномочий представительного органа, в отличие отФедерального закона 1995 года, в котором данное положение первоначальноотсутствовало. Случаями досрочного прекращения полномочий представительногооргана являются:
– егороспуск законом Алтайского края в соответствии со статьей 73 Федеральногозакона от 06.10.2003 №131-ФЗ;
– принятиягородским Собранием депутатов решения о самороспуске;
– вступления в силурешения Алтайского краевого суда о неправомочности данного состава депутатов, втом числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
– преобразованиягородского округа.
Кроме того,Федеральный закон 2003 года, а так же Устав городского округа предусматривают, чтодосрочное прекращение полномочий представительного органа муниципальногообразования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Нополномочия представительного органа муниципального образования по решениювопросов местного значения, по мнению М.М. Курманова «не могутпрекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностьюосуществления этих полномочий депутатами данного созыва».[89]
В случае досрочного прекращенияполномочий представительного органа, избранного населением не позднее чем через3 месяца должны быть проведены досрочные выборы в представительный орган. Еслиже депутаты представительного органа были избраны представительным органомпоселений, то данные органы поселений должны в течение 1 месяца избрать другихдепутатов в представительный орган муниципального района.
Такимобразом, представительный орган муниципального образования «Город Заринск»формируется в соответствии с новым Федеральным законом о местном самоуправлениии характеризуется достаточно широкими полномочиями.
2.2 Правовой статус главымуниципального образования
ЗаконАлтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» содержитнормы, соответствующие нормам ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления. Так, ст. 18 определяет, что глава муниципальногообразования – является выборным должностным лицом, возглавляющего деятельностьпо осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования[90].
Правовой статус главы муниципального образования согласно Закону Алтайского края определяется в Уставе муниципального образования. Глава муниципального образования именуется: глава города, района, поселка, сельсовета, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.
Положения,касающиеся главы муниципального образования содержатся также в ст. 36Федерального закона 2003 года и конкретизируются в Уставе муниципальногообразования «Город Заринск». Глава города является высшим должностным лицом городскогоокруга. Глава города избирается городским Собранием депутатов из своего составана срок его полномочий. Глава города осуществляет свои полномочия нанепостоянной основе.[91]
Срокполномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальныхвыборах, устанавливается Уставом муниципального образования. Законустанавливаетминимальный и максимальный пределы данного срока, таким образом, срокполномочий главы муниципального образования не может быть менее двух лет иболее пяти лет. В случае, когда глава муниципального образования избираетсяпредставительным органом из своего состава, то срок полномочий главымуниципального образования ограничивается сроком полномочий представительногооргана. Последняя схема характерна для муниципальном образовании «ГородЗаринск», глава города выбирается из состава депутатов городского Собраниядепутатов на открытом заседании тайным голосованием с использованиембюллетеней.
Раньше вАлтайском крае подавляющее большинство глав муниципальных образованийвозглавляли и местные администрации, и представительный орган, но Федеральныйзакон 2003 года ввел ограничения на такое совмещение, разрешив его только всельских поселениях[92]. Так и вгородском округе «Город Заринск» глава города Заринска до принятия Федеральногозакона 2003 года, возглавлял представительный орган и руководил местнойадминистрацией.
С принятиемфедерального закона 2003 года глава муниципального образования, стал обязательнымсубъектом среди органов местного самоуправления, его статус, права иобязанности определяются в зависимости от того, кем он был избран, изакрепляются в Уставе муниципального образования.
В связи с тем, чтосовмещение главой муниципального образования функций руководителяпредставительного органа и местной администрации стало невозможным всоответствии с новым законодательством о местном самоуправлении, в декабре 2003года в Устав муниципального образования «Город Заринск» были внесены изменения,в соответствии с которыми изменилась схема построения органов местногосамоуправления, а именно поменялся статус главы муниципального образования. Поданным изменениям городское Собрания депутатов (представительный орган) сталвозглавлять председатель городского Собрания депутатов[93],а городскую администрацию (исполнительно-распорядительный орган), сталвозглавлять глава администрации города – лицо замещающее должность наконтрактной основе.
Данные изменения былиобусловлены тем, что проведение муниципальных выборов это довольно большиедополнительные затраты средств местного бюджета, которые могли бы пойти надругие цели, поэтому изменения в правовом положении главы муниципальногообразования путем внесения изменений в Устав муниципального образования, атакже контрактная основа деятельности главы администрации города – это наиболееэкономичный способ.
Вышеназванные изменения встатусе главы города были закреплены в Уставе муниципального образования «ГородЗаринск», принятого в 2005 году.
Председателем Собраниядепутатов является глава города, который избирается городским Собраниемдепутатов из своего состава на открытой сессии тайным голосованием на срокполномочий представительного органа, т.е. 5 лет.
Главоймуниципального образования может быть избран депутат не моложе 21 года.Кандидат на должность главы района считается избранным, если за негопроголосовало более половины установленной численности депутатов. Если не одиниз кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов, то проводитсяповторное голосование по двум кандидатурам, набравшим большее количествоголосов. Если и в данном случае они не набрали необходимого числа голосов, топроводится повторное голосование с новым выдвижением кандидатур[94]. Заринскоегородское Собрание депутатов по данной схеме 18 марта 2008 года своимпостановлением избрал главу города. В течение 10 дней после избрания главагорода вступает в должность. При вступлении в должность глава города вприсутствии депутатов городского Собрания депутатов приносит присягу: «Клянусьверно служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня обязанностиглавы города Заринска, уважать, защищать права и свободы человека и гражданина,соблюдать законодательство и Устав города»[95].
С момента принесенияприсяги глава города считается вступившим в должность. Полномочия прежнегоглавы города с этого момента прекращаются.
Глава городаотчитывается перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними ичерез средства массовой информации. Ежегодный доклад Главы города одеятельности администрации города в истекшем году публикуется для всеобщегосведения.
Глава городаобязан соблюдать ограничения, связанные с выполнением им своих полномочий,установленные действующим законодательством.
Глава городаобладает неприкосновенностью, аналогичной неприкосновенности депутатагородского Собрания, пользуется социальными гарантиями, установленнымидействующим законодательством.
Глава городавправе в любое время уйти в отставку, направив в городское Собрание письменноезаявление с указанием мотивов отставки. Городское Собрание принимает отставкулибо отклоняет ее, но на срок не более одного месяца, в течение которого главагорода вправе отозвать заявление об отставке.
Для руководстваадминистрацией города назначается глава администрации города. Он назначается надолжность городским Собранием депутатов на открытой сессии тайным голосованиепо контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указаннойдолжности, на срок полномочий не превышающий срок полномочий назначившего егоСобрания депутатов. Он осуществляет свои полномочия на постоянной основе[96].
В пределах своей компетенции в соответствии с Уставом города, главагорода осуществляет следующие полномочия:
- представлениебез доверенности городского округа, городского Собрания депутатов в отношенияхс органами местного самоуправления, в том числе других муниципальных образований,органами государственной власти, гражданами и организациями;
- организациядеятельности городского Собрания депутатов;
- созывзаседаний, доведение до сведения депутатов и населения времени и места ихпроведения, а также проекта повестки дня, руководство подготовкой заседаний;
- ведениезаседаний городского Собрания депутатов, обеспечение при этом соблюденияРегламента, повестки дня и порядка проведения заседаний;
- подписаниеи обнародование решений, принятых городским Собранием депутатов, подписаниепротоколов сессий и других документов. Документы подписываются с указаниемдолжности «глава города»;
- оказаниесодействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий;
- дачапоручений постоянным комиссиям во исполнение решений городского Собраниядепутатов;
- организацияприёма граждан в городском Собрании депутатов, рассмотрение их обращений;
- осуществлениефункций распорядителя бюджетных средств по расходам, предусмотренным городскимбюджетом на подготовку и проведение заседаний, постоянных комиссий, и другимрасходам, связанным с деятельностью городского Собрания депутатов;
- открытиеи закрытие счетов городского Собрания депутатов, выполнение функцийраспорядителя по этим счетам;
- подписаниеот своего имени и от имени городского Собрания депутатов исковых заявлений всуды;
- взаимодействиес администрацией города по обеспечению деятельности городского Собрания депутатов;
- организацияобеспечения депутатов необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанныхс освобождением депутатов от выполнения ими служебных или производственных обязанностейдля работы в городском Собрании депутатов и его органах;
- координациядеятельности постоянных комиссий, депутатских объединений, оказание им помощи иконтролирование их работы;
- принятиемер по обеспечению гласности и учёту общественного мнения о работе городскогоСобрания депутатов и постоянных комиссий, освещению их деятельности в средствахмассовой информации;
- принятиемер по взаимодействию городского Собрания депутатов с общественнымиобъединениями;
- осуществлениеконтроля за реализацией предложений населения, высказанных депутатам навстречах, отчётах, на личном приёме;
- совместнос администрацией города участие в организации учёбы кадров в городском округе;
- обеспечениеосуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросовместного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органамместного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края;
- осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством,настоящим Уставом и решениями городского Собрания депутатов.[97]
Глава города по вопросам,отнесенным к его ведению издает постановления и распоряжения.
В отличие отнего, глава муниципального образования, являющегося главой местной администрации,имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительныморганом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонениялибо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательноевето). Это решение может быть продлено представительным органом, если приповторном голосовании за принятие данного акта проголосовало не менее 2/3 отустановленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случаеглава муниципального образования обязан подписать и обнародовать нормативно-правовойакт[98].
Полномочия главы муниципального образования (как главы города, так иглавы сельсовета) могут быть прекращены досрочно в случаях:
– егосмерти;
– отставкипо собственному желанию;
– отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;
– признаниясудом недееспособным или ограниченно дееспособным;
– признанияего судом безвестно отсутствующим или умершим;
– вступленияв отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
– еговыезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
– прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранногогосударства – участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органыместного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государствалибо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего правона постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территориииностранного государства, не являющегося участником международного договораРоссийской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации,имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления;
– егоотзыва избирателями;
– установленнойв судебном порядке его стойкой недееспособности по состоянию здоровьяосуществлять полномочия главы муниципального образования;
- досрочногопрекращения полномочий представительного органа муниципального образования,если глава муниципального образования был избран из состава данного органа[99].
- преобразованиягородского округа, осуществляемого в соответствии с частями 3, 5,7 статьи 13Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, а также в случаеупразднения городского округа;
- увеличениячисленности избирателей городского округа более чем на 25 процентов, произошедшеговследствие изменения границ городского округа или объединения поселения сгородским округом.[100]
Федеральный закон 2003года, в отличие от Федерального закона 1995 года, установил, что главамуниципального образования может возглавлять либо представительный орган, либоместную администрацию, а одновременно оба этих органа возглавлять он не может(за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек). И. Фасеевсчитает такую новеллу в законодательстве позитивной и отмечает, что «совмещениедолжности главы муниципального образования и председателя законодательногооргана власти не может привести к положительным результатам работы главыместного самоуправления».
Кроме того, Федеральныйзакон 2003 года в обязательном порядке связывает должность главы муниципальногообразования с руководством одним из органов местного самоуправления.
Тем не менее, независимоот того какой орган возглавляет глава муниципального образования, муниципальныеорганы должны функционировать как единое целое, так как они делят между собойвсе функции, связанные с решением местных вопросов, и поэтому они должны работатьв структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансировано.
2.3 Администрациякак исполнительно-распорядительный орган
Местнаяадминистрация является исполнительно-распорядительным органом муниципальногообразования, который в соответствии с Федеральным законом 2003 года являетсяпостоянно действующим органом местного самоуправления.
Администрация наделяется уставом муниципального образованияполномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями дляосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В отличие отпредставительного органа и главы муниципального образования, законодательствоне содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местнойадминистрации[101].
Исполнительныйорган представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительныйорган общей компетенции, создаваемый специально для повседневногофункционирования в системе местного самоуправления с целью введения в жизньпринимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательныхправил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурнойи административно-политической сферами жизни местных сообществ.
Исполнительныйорган состоит из главы муниципального образования либо главы администрациимуниципального образования, их заместителей, аппарата администрации, а так жеорганов администрации.
Всоответствии с Уставом муниципального образования «Город Заринск», городскаяадминистрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительныморганом городского округа[102].
Местнаяадминистрация как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления,в соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона 2003 года, наделяетсяУставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросовместного значения, а также по отдельным государственным полномочиям, переданныморганам местного – самоуправления Федеральными законами и законами субъектов РФ[103].
Структураадминистрации города (Приложение 1) утверждается городским Собранием депутатовпо представлению главы администрации города.[104]
Дляповседневного квалифицированного и оперативного управления различными муниципальнымипредприятиями, учреждениями и организациями, а так же для осуществлениякоординационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношениипредприятий, учреждений и организаций и лиц, им не подчиненных в структуреадминистрации муниципального образования образуется специализированный аппаратуправления, отделы, комитеты, управления. Эти органы могут наделяться правамиюридического лица. В структуру местной администрации (Приложение 1) могутвходить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местнойадминистрации.
В структуруместной администрации, как правило, входят:
– главаадминистрации;
– заместителиглавы, в том числе и первый заместитель;
– отраслевыеорганы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальнойдеятельности;
– функциональныеорганы общей компетенции;
– территориальныеорганы;
– аппаратадминистрации, обеспечивающий ее деятельность;
– вспомогательныеслужбы, обеспечивающие содержание помещения, водители и т.п.
Порядокорганизации деятельности местной администрации обычно определяется специальнымдокументом – положением (регламентом), утверждаемым главой администрации[105].
Глава местной администрации – глава муниципальногообразования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации поконтракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указаннойдолжности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Условия контрактадля главы местной администрации поселения утверждаются представительным органомпоселения, а для главы местной администрации муниципального района илигородского округа – соответственно представительным органом муниципальногорайона или городского округа, в части, касающейся осуществленияполномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъектаРоссийской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации[106].Условияконтракта для главы администрации города Заринска утверждаются городским Собраниемдепутатов[107].
В отличие отизбираемого населением главы муниципального образования, если лицо назначаетсяна должность главы местной администрации по контракту, Уставом соответствующегомуниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установленыдолжностные требования к кандидатам на должность главы местной администрации,кроме тех, которые допускаются избирательным законодательством, что позволяетввести требования к образованию и профессиональным качествам кандидата[108].Устав муниципального образования «Города Заринска» не предъявляетдополнительных требований к кандидату на замещение должности главыадминистрации города.
Порядокпроведения конкурса устанавливается представительным органом муниципальногообразования. По Федеральному закону 2003 года также устанавливаются некоторыетребования к установлению порядка, а именно: должно быть предусмотреноопубликование условий конкурса, даты, времени и месяца проведения конкурса,проекта контракта не позже, чем за 20 дней до дня проведения конкурса[109]. Конкурсобеспечивает права граждан Российской Федерации на равный доступ кмуниципальной службе в Алтайском крае в соответствии с их способностями,профессиональной подготовкой и другими требованиями.
Главаадминистрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственнонаправляет работу своих заместителей и аппарата.
Главаадминистрации города назначается на должность городским Собранием депутатовтайным голосованием на открытом заседании по контракту, заключаемому порезультатам конкурса на замещение указанной должности.
Решением Заринского городского Собрания депутатов №19 от26.02.2008 было утверждено Решение «Об утверждении порядка проведения конкурсана замещение вакантной высшей должности муниципальной службы в Алтайском крае –главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайского края».
Дляпроведения конкурса, формируется конкурсная комиссия в составе 9 человек, дветрети ее членов назначаются Заринским городским Собранием депутатов, а однатреть – Алтайским краевым Законодательным Собранием по представлениюГубернатора Алтайского края.
Кандидатурычленов конкурсной комиссии, назначаемых Заринским городским Собраниемдепутатов, могут быть выдвинуты главой города, депутатами Заринского городскогоСобрания депутатов, организациями различных форм собственности, общественнымиорганизациями, расположенными на территории города Заринска.
Членами конкурснойкомиссии могут быть назначены граждане Российской Федерации, достигшие возраста21 года и обладающие избирательным правом[110].
ПостановлениемЗаринского городского Собрания депутатов №18 этой же сессии была сформированаконкурсная комиссия, точнее 2/3 ее части, а так же была направлена просьба вАлтайский краевой совет народных депутатов о формировании 1/3 ее части. Членамиконкурсной комиссии не могут быть:
1) лица, неимеющие гражданства Российской Федерации;
2) гражданеРоссийской Федерации, признанные недееспособными или ограниченно дееспособнымирешением суда, вступившим в законную силу;
3) супруги иблизкие родственники кандидатов на должность главы администрации города;
4) лица,которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов на должность главыадминистрации города;
Имеютсяразличия в формировании конкурсной комиссии в поселении и муниципальном районе.Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органомпоселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе(городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом, а 1/3 –представительным (законодательным) органом субъекта РФ по представлению высшегодолжностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта РФ), что объясняется тем, что в компетенциимуниципального района находится значительный объем государственных полномочий[111].Хотя данное нововведение нарушает самостоятельность органов местногосамоуправления.
Решение конкурснойкомиссии принимаются простым большинством голосов. В данном решении так жеуказываются основные документы, которые необходимо представить кандидату надолжность главы городской администрации, а так же случаи когда гражданин недопускается к участию в конкурсе.
В соответствии с решениемконкурсной комиссии, Заринское городское Собрание депутатов принимает решение оназначении кандидата на должность главы администрации города. Контракт с главойадминистрации города заключается главой города. Он может быть расторгнут посогласованию сторон или в судебном порядке, в соответствии с п. 11 ст. 37Федерального закона[112], наосновании заявления:
– представительногооргана муниципального образования или главы муниципального образования (в связис нарушением условия контракта в части касающейся решения вопросов местногозначения);
– высшегодолжностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта РФ) в связи с нарушением условий контракта в части касающейсяосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местногосамоуправления ФЗ и законами субъекта РФ);
– главыместной администрации (в связи с нарушением условий контракта органами местногосамоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ).
Глава местнойадминистрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемойдеятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческойдеятельности. Глава администрации города не вправе входить в состав органовуправления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранныхнекоммерческих неправительственных организаций и действующих на территорииРоссийской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотреномеждународным договором Российской Федерации или законодательством РоссийскойФедерации.[113]
Кроме того,Федеральный закон 2003 года предусматривает положения о досрочном прекращенииполномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту. Случаямидосрочного прекращения его полномочий являются:
– смерть;
– отставкапо собственному желанию;
– расторжениеконтракта;
– отрешениеот должности;
– признаниесудом недееспособным или ограниченно дееспособным;
– признаниесудом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
– вступленияв силу обвинительного приговора суда;
– выездана постоянное место жительства за пределы РФ;
– прекращениягражданства[114].
Мы видим, чтослучаев досрочного прекращения полномочий главы местной администрацииназначаемого по контракту меньше, чем у главы муниципального образования,избираемого населением и возглавляющим местную администрацию.
Главаадминистрации города руководит деятельностью администрации города на принципахединоначалия и несёт полную ответственность за осуществление её полномочий.
Администрациягорода формируется главой администрации города в соответствии с Федеральнымизаконами, Законами Алтайского края и Уставом города. Подотчётность должностныхлиц администрации города устанавливается главой администрации города.[115]
Заместителиглавы администрации, осуществляют руководство отдельными отраслями местногохозяйства, подчиненных им, в соответствии с распределением обязанностей,органов администрации. Глава администрации самостоятельно определяет числосвоих заместителей, распределяет обязанности, направляет их работу и дает импоручения.
Дляобеспечения деятельности местной администрации создается аппарат администрации,который подчиняется руководящим органам администрации. В его состав входят:пресс-секретарь, юридический отдел, секретарь администрации, отдел учета,бухгалтерия и т.п.
Помимоаппарата администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйствасоздаются специальные структурные подразделения. Они могут носитьразличные наименования: отделы, комитеты, управления и т.д.
Переченьорганов местной администрации устанавливается либо главой администрацииединолично, либо по согласованию с представительным органом муниципальногообразования, в зависимости от того, какой порядок закреплен в Уставемуниципального образования. Деятельность этих органов осуществляется всоответствии с положениями об этих органах. Их финансирование осуществляется изместного бюджета в соответствии со сметой расходов. За органами администрациирайона закрепляется обособленное имущество.
Комитеты,отделы, управления администрации города осуществляют исполнительную ираспорядительную деятельность, направленную на выполнение законов, указовПрезидента РФ, актов Правительства РФ, актов органов государственной власти,принятых в пределах их компетенции, актов органов и должностных лиц местногосамоуправления.
Деятельностьисполнительных органов муниципальных образований и их структурных подразделенийдолжна строиться на максимально возможном участии в ней граждан. Одной из форм взаимодействияисполнительных органов с общественностью, привлечения граждан к осуществлениюместного самоуправления является образование при местной администрации и ееорганах различных комиссий и советов. Это позволяет за счет сочетанияединоначалия с коллегиальностью и принципами коллективности руководстваповышать эффективность местного самоуправления и регулирования.
Администрациягородского округа город Заринск является исполнительно-распорядительным органомместного самоуправления города, осуществляющим исполнительные ираспорядительные функции в целях организации выполнения законов, иныхнормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решенийгородского Собрания депутатов, обеспечивая при этом законные права и интересывсего населения города Заринска, органов местного самоуправления городаЗаринска.
Вструктуру исполнительно-распорядительного органа муниципального образованиявходят Администрация города Заринска, комитеты, отделы и иные органы(Приложение 1).
Постановление[116]об органах Администрации города, включающее описание структуры, полномочия,порядок формирования и организации работы, утверждаются Заринским городскимСобранием депутатов по представлению главы администрации города Заринска.
Руководителиорганов Администрации города несут персональную ответственность перед главойадминистрации города Заринска и Заринским городским Собранием депутатов занадлежащее осуществление своих полномочий.
Управлениеадминистрацией осуществляется главой администрации, а так же его заместителями:
–Заместителем главы администрации города;
–Заместителем главы администрации города, председатель комитета по экономике иуправлению муниципальным имуществом;
–Заместителем главы администрации города по социальным вопросам;
Главаадминистрации непосредственно руководит комитетом по финансам, налоговой и кредитнойполитике. Так же в прямом подчинении главе администрации находятся:
– Юридическийотдел;
– Пресс-секретарь;
– Отделпо делам ГО и ЧС;
– Отделучета (бухгалтерия);
Заместителюглавы администрации подотчетен комитет по строительству и архитектуре, комитетпо управлению городским хозяйством, промышленностью и связью. В состав каждогокомитета входит по два отдела. Данные комитеты выполняютконтрольно-разрешительные функции (в области строительства и архитектура) ифункции управления муниципальным хозяйством.
Заместительглавы администрации города, председатель комитета по экономике и управлениюмуниципальным имуществом руководит комитетом по экономике и управлениюмуниципальным имуществом, в состав которого входят: отдел экономики ипрогнозирования, бухгалтерия и два сектора по управлению муниципальными землямии имуществом. Основной функцией этого комитета является контроль и распоряжениемуниципальным имуществом.
Наибольшееколичество органов подотчетно заместителю главы администрации города посоциальным вопросам:
–Отдел пообразованию;
–Отдел по культуре;
–Отдел ЗАГС;
–Отдел потребительского рынка;
–Комитет по физкультуре и спорту;
–Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав;
–Административная комиссия;
–Административно-хозяйственная группа.
Работаместной администрации ведется на плановой основе.
Администрациягорода осуществляет иные полномочия по решению вопросов местного значения всоответствии с законодательством, Уставом и решениями городского Собраниядепутатов.
Основнойюридической формой реализации исполнительной власти и управления являютсяправовые акты администрации города. Они представляют собой основанное назаконе, решениях населения и представительных органов одностороннее юридическивластное волеизъявление полномочного объекта местной исполнительной власти,направленное на установление муниципально-правовых норм или возникновение,изменение и прекращение муниципально-правовых отношений в целях реализацииисполнительно-распорядительной власти.
Правовые актыадминистрации города не должны противоречить действующему законодательству РФ имогут быть отменены должностными лицами их принявшими, либо признанныминедействительными по решению суда. Приказы руководителей структурныхподразделений администрации города могут быть отменены главой города[117].
Местная администрация какисполнительно-распорядительный орган в соответствии с Федеральным законом 2003года является обязательным органом местного самоуправления, что усиливаетзначимость ее деятельности по решению вопросов местного значения, в сравнении сФедеральным законом 1995 года, где ее наличие было необязательным. Она занимаетособое место в системе органов местного самоуправления, так как осуществляетисполнительные и распорядительные функции, то есть непосредственное управлениежизнью муниципального образования, путем реализации своих полномочий.
Кромевышеперечисленных, обязательных органов местного самоуправления, на территориимуниципального образования «Город Заринск» сформирован еще один орган, которыйпредусматривается Федеральным законом 2003 г., но его наличие не являетсяобязательным – это муниципальная избирательная комиссия.
Всоответствии с Федеральным законом 1995 года муниципальная избирательнаякомиссия как орган местного самоуправления специально не предусматривалась,хотя под понятие «другие органы местного самоуправления» она попадала, и создаваласьво всех муниципальных образованиях в соответствии с избирательнымзаконодательством[118].
Избирательная комиссияявляется муниципальным органом, который не входит в структуру органов местногосамоуправления, действует на постоянной основе и организует подготовку ипроведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзывудепутатов, голосования по вопросам изменения границ и преобразованиямуниципального образования.
Срок полномочий избирательной комиссии составляет 4 года. Еслисрок полномочий избирательной комиссии истекает в период избирательнойкампании, после назначения местного референдума, голосования по отзывудепутатов, голосования по вопросам изменения границ городского округа ипреобразования муниципального образования и до окончания кампании референдума,отзыва, голосования по вопросам изменения границ городского округа ипреобразования городского округа, в которых участвует данная комиссия, срок еёполномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампанииреферендума, отзыва, голосования по вопросам изменения границ городского округаи преобразования городского округа.
Избирательная комиссия состоит из 9 членов с правом решающегоголоса. Формируется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемымв соответствии с ним законом Алтайского края.
Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовкуи проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзывудепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам измененияграниц муниципального образования, преобразования муниципального образования.Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседанияпроводятся обязательно по требованию не менее 1/3 от установленного числачленов комиссии с правом решающего голоса.
Порядокформирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования,определен в ст. 24 Федерального закона от 12.06.2002 года №67-ФЗ «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРФ» (далее ФЗ №67). Свою деятельность муниципальная избирательная комиссияосуществляет в соответствии с вышеназванным законом.
В Уставе городаЗаринска отдельно прописан правовой статус ревизионной комиссии. Ревизионнаякомиссия образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета,соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местногобюджета, отчета об исполнении, а также в целях контроля за соблюдениемустановленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся вмуниципальной собственности. Ревизионная комиссия формируется городскимСобранием депутатов. Результаты проверок, осуществляемых ревизионной комиссией,подлежат опубликованию. В Уставе не прописаны сроки полномочий, порядокформирования, гарантии независимости и прочие права данного органа. Наосновании чего можно сделать вывод о недостаточной защищенности ревизионнойкомиссии от вмешательства в ее деятельность и формальности выполняемых еюфункций.
Таким образом, в даннойглаве мы рассмотрели основные органы местного самоуправления муниципальногообразования «Город Заринск», которые могут быть, а некоторые должны быть обязательнопредусмотрены в структуре органов местного самоуправления по новому Федеральномузакону.
2.4 Сравнительный анализмуниципальных образований, на примере городского округа «Город Заринск» имуниципального образования «Краснощековский район»
Проведемсравнительный анализ двух муниципальных образований. Рассмотрим устройствомуниципальных образований, структуру органов местного самоуправления обоихобразований (Приложение 1, Приложение 2), ее формирование, принципиальныеотличия, полномочия органов местного самоуправления.
Федеральныйзакон 2003 года дает исчерпывающее определение формам организации муниципальныхобразований. Так в соответствии со статьей 2 Федерального закона, городскойокруг – это городское поселение, которое не входит в состав муниципальногорайона и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия порешению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значениямуниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственныеполномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законамии законами субъектов Российской Федерации.[119]Муниципальный район состоит из несколько поселений или поселений и межселенныхтерриторий, объединенных общей территорией, в границах которой местноесамоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значениямежпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные ииные органы местного самоуправления.
Основнымии принципиальными отличиями данных муниципальных образований являются:
– количествопоселений входящих в состав муниципального образования (в границах Краснощековскогорайона находятся сельсоветы: Акимовский, Березовский, Верх-Камышенский,Карповский, Краснощековский, Куйбышевский, Маралихинский, Новошипуновский,Суетский, Усть-Беловский, Усть-Козлухинский, Усть-Пустынский, Харловский,Чинетинский, которые наделены статусом сельских поселений[120]. В границахгородского округа «Город Заринск» находится только одно поселение);
– территориальноеположение (городской округ находится в пределах муниципального района);
– органыместного самоуправления городского округа могут, осуществляют полномочия порешению вопросов местного значения муниципального района, в то время как органыместного самоуправления муниципального района лишены возможности участвовать врешении вопросов местного значения городского округа.
Представительныйорган местного самоуправления является обязательным органом для всехмуниципальных образований, кроме поселений с численностью населения менее 100человек, его функции выполняет собрание (сход) граждан данного поселения.
Формированияпредставительного органа муниципального района возможно двумя способами:
- представительныйорган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основевсеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;
- представительныйорган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального районаи из депутатов представительных органов данных поселений, избираемыхпредставительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормойпредставительства.
Федеральныйзакон 2003 года прямо не уточняет способ формирования представительного органадля городского округа, а только уточняет количество депутатов для муниципальныхобразований с разной численностью населения. Однако, учитывая количественнуюограниченность городского округа по числу поселений входящих в его состав,применение к нему второго способа формирования представительного органа лишеносмысла.
Каки представительный орган городского округа «Города Заринска», Совет депутатовКраснощековского района избирается населением на основе всеобщего равного ипрямого избирательного права при тайном голосовании. Такой способ формированияпредставительного органа позволяет избежать двух ступенчатой системы выборов иболее полно представлять интересы населения.
Исключительнаякомпетенция органов местного самоуправления одинакова, закреплена в статье 35Федерального закона[121] ипродублирована в Уставах муниципальных образований.
Представительныеорганы обоих муниципальных образований имеют схожую структуру: глава района –председатель районного Совета депутатов (городского Собрания депутатов);заместитель председателя районного Совета депутатов (городского Собраниядепутатов); постоянные комиссии; секретариат.
ВУставе муниципального образования «Краснощековский район» установлено, чтосессии проводятся не реже 1 раза в два месяца. Уставом муниципальногообразования «Город Заринск» устанавливается периодичность сессий не реже 1 разав квартал.
Председательпредставительного органа в обоих муниципальных образованиях избирается изсостава депутатов представительного органа на открытой сессии тайнымголосованием и является главой муниципального образования.
Срокиполномочий глав муниципальных образований, ограничивается сроком полномочийпредставительного органа, из состава которого был избран глава муниципальногообразования.
Исполнительныеорганы состоят из главы администрации муниципального образования, ихзаместителей, аппарата администрации, а так же органов администрации.
Главыобеих администраций замещают должность на контрактной основе. Назначаются надолжность представительным органом муниципального образования на открытойсессии тайным голосованием по результатам конкурса на замещение вышеуказаннойдолжности.
Значительноотличаются структуры администраций городского округа и муниципального района.Это обусловлено большей индустриализацией и более развитой инфраструктуройгородского округа, а также сельскохозяйственной ориентацией муниципальногорайона.
Наибольшиеразличия прослеживаются в формировании отдельных структурных подразделений.Например, в структуре администрации городского округа закреплены следующиекомитеты, не представленные в структуре администрации муниципального района:
– комитетпо строительству и архитектуре;
– комитетпо управлению городским хозяйством, промышленностью и связью;
– административнаякомиссия[122].
Вструктуре администрации муниципального района (Приложение 2) есть органы,отсутствующие в структуре администрации городского округа (Приложение 1):
– комиссияпо агропромышленному комплексу и природоохранной деятельности;
– управлениесельского хозяйства.
Каквидно, структура администрации муниципального образования зависит не только отформы муниципального образования, но также от ряда факторов, таких как:
– основаэкономической составляющей деятельности муниципального образования(промышленность или сельское хозяйство)
– развитиеинфраструктуры и архитектуры в муниципальном образовании.
Системы органов местногосамоуправления городского округа «Город Заринск» и муниципального района«Краснощековский район» выстроены в соответствии с действующимзаконодательством. Несмотря на общие принципы и правила формированияпредставительного органа, выбора главы муниципального образования, назначенияна должность главы администрации, муниципальные образования имеют разнуюструктуру исполнительно-распорядительного органа. Это обусловлено стремлениеммаксимально адаптировать местную администрацию к особенностям муниципальногообразования, повысить эффективность принимаемых решений и наиболее полноудовлетворить потребности населения данной территории.
Заключение
Анализ эволюции местногосамоуправления в России свидетельствует, что органы местного самоуправления,наделенные законом собственной компетенцией, играют ведущую роль в организациимуниципальной власти.
Система органов местногосамоуправления, наименование, порядок формирования, компетенция и другиеположения, которые касаются их организации и деятельности, определяются взависимости от исторических, экономических, правовых, социально-культурных ииных местных условий и традиций.
Исследуя формированиесистемы органов местного самоуправления можно сделать вывод, что базовые началав организации деятельности органов местного самоуправления были сформированы ещеза долго до возникновения самостоятельных органов местного самоуправления.
Почти 15 лет в РоссийскойФедерации происходит постепенное восстановление системы местногосамоуправления. Многое сделано в плане создания организационно – правовыхусловий для обеспечения возможности функционирования органов местной власти.Сформировались и были закреплены в Конституции Российской Федерации основныепринципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Вместес тем, практика реализации этих конституционных основ, показывает, что вРоссийской Федерации еще очень мало сделано для создания гарантий подлиннойнезависимости, самостоятельности органов местного самоуправления.
Основные принципыорганизации органов местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартииместного самоуправления, нашли свое отражение в Конституции РФ, Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», других нормативно – правовых актах нашего государства и составляютоснову организации местной власти в Российской Федерации.
В данной дипломной работебыла предпринята попытка исследовать систему органов местного самоуправления вракурсе реформирования законодательства о местном самоуправлении
Анализируя положениязаконодательства о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, атак же практику функционирования органов местного самоуправления можно сделатьвывод, что на современном этапе развития местной власти в большинствемуниципальных образований действуют как исполнительные, так и представительныеорганы местного самоуправления, наделенные собственной компетенцией.
Представительные органыместного самоуправления являются ведущими в системе органов местногосамоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираютсянепосредственно населением на основе всеобщего равного прямого избирательногоправа при тайном голосовании, осуществляют свою деятельность на коллегиальнойоснове и обладают правом представлять интересы населения и принимать от егоимени общеобязательные решения, действующие на территории муниципальногообразования.
Не умаляя ведущей ролипредставительных органов местного самоуправления в системе местной власти,подчеркнем, что от повседневной деятельности исполнительных органов местногосамоуправления во многом зависит эффективность управления местными делами истепень реализации решений представительных органов. Исполнительный органпредставляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный органобщей компетенции, основной задачей которого является – осуществлениепринадлежащих ему полномочий с целью удовлетворения нужд и потребностейнаселения муниципального образования.
Рассмотрев системуорганов двух муниципальных образований, города Заринска и Краснощековскогорайона мы обнаружили: одинаковые механизмы формирования представительногооргана, избрания главы муниципального образования, назначения на должностьглавы местной администрации. Можно сделать вывод о том, что унификациямеханизмов формирования органов местного самоуправления позволяет выбрать наиболееоптимальную, оправданную в правовом и экономическом смыслах модель организацииорганов власти муниципального образования.
Таким образом, подводяитог данной работы можно сделать вывод, что законодательство о местномсамоуправлении постоянно меняется, в результате чего изменяется и системаорганов местного самоуправления, которая постоянно совершенствуется,приспосабливаясь к той политике, которая проводится в государстве. Напротяжении всего существования органов местного самоуправления неизменнымостается наличие в системе органов местного самоуправления выборных органов,поскольку это свидетельствует о развитии демократических начал в российскойгосударственности.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
1. Европейская Хартия оместном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] – Собрание законодательства РФ,1998. – №36. – С. 4466.
2. Конституция РоссийскойФедерации: [принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.] – М.: ИНФРА-М,2009. – С. 49.
3. Конституция РСФСР: [принятаВС РСФСР 12.04.1978]: [Документ утратил силу в связи с принятием Конституции РоссийскойФедерации от 12.12.1993.] – М., Известия, 1992. – C. 112.
4. Федеральный закон от06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ»: [принят ГД ФС РФ 16.09.2003 г.: ред. от 5.04.2010] – М.: Российскаягазета, 08.10.2003. – №202.
5. Федеральный закон от28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ»: [принят ГД ФС РФ 12.08.1995 г.]: [Документ утратилсилу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от06.10.2003 №131-ФЗ] – М.: Российская газета, 01.09.1995 г. – №193.
6. Закон РСФСР «О местномсамоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. №1550–1: [принят ВС РСФСР06.07.1991]: [Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от28.08.1995 №154-ФЗ]: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР, 1991. – №29. – C.1010.
7. Закон СССР от 09.04.1990 г.«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: [принятВС РСФСР 09.04.1990]: [Документ утратил силу в связи с принятиемФедерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ]: Ведомости съезда народныхдепутатов РСФСР, 1990. – №16. – С. 267.
8. Указ Президента РФ от26.10.1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РоссийскойФедерации»: [ред. от 22.12.1993 г.] – М: Собрание актов Президента иПравительства РФ, 1993. – №44. – С. 4188.
9. Указ Президента РФ от09.10.1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органовместного самоуправления в Российской Федерации» [Документ утратил силу в связис изданием Указа Президента РФ от 17.06.2000 №1110] – М: Собраниеактов Президента и Правительства РФ, 1993. – №41. – С. 3924.
10. ЗаконАлтайского края от 05.12.1995 г. №29-ЗС «Об основах местногосамоуправления в Алтайском крае»: [отменен определением Верховного Суда РФ от26.02.2002 №51-Г02–8]: Алтайская правда, 1995. – 20 декабря.
11. Уставмуниципального образования «Город Заринск»: [принят Заринским городскимсобранием депутатов 25.03.2005 г.]: Новое время, 2005. – 27 августа.
12. РешениеЗаринского городского собрания депутатов «О проведении конкурса на замещениевакантной должности муниципальной службы в Алтайском крае – главы администрациимуниципального образования город Заринск Алтайского края»: [принят Заринскимгородским Собранием депутатов 26.02.2008 г.].
13. РешениеЗаринского городского собрания депутатов «Об утверждении Порядка проведенияконкурса на замещение вакантной высшей должности муниципальной службы вАлтайском крае – главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайскогокрая»: [принят Заринским городским Собранием депутатов 26.02.2008 г.].
14. Постановлениео внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «ГородЗаринск»: [принято Заринским городским Собранием депутатов 30 мая 2006 г.]:Новое время, 2006. – 03 августа.
15. Постановлениео внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «ГородЗаринск»: [принято Заринским городским Собранием депутатов 19 июля 2007 г.]Новое время, 2007. – 17 августа.
16. Уставмуниципального образования «Краснощековский район»: [принят Краснощековскимрайонным Советом депутатов 21.04.2005 г.] Районный вестник. – 2005. – 22июня.Литература
17. АнимицаЕ.Г. Основы местного самоуправления/ Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный.– М: Норма, 2000. – С. 98.
18. БабичевИ. Местное самоуправление в современной России. /И. Бабичев. // Муниципальнаявласть. –2003. – №6. – С. 59.
19. БабунР.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. – СПб.: Питер,2005. – С. 192.
20. БабунР. Современные проблемы местного самоуправления / Бабун Р. //Муниципальная власть. – 2008. – №4. – С. 52.
21. БаранчиковВ.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления вРФ: Монография. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2005. – С. 192.
22. ВалентейС.Д. Проблемыи перспективы муниципальной реформы Российской Федерации: доклад Институтаэкономики РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве Российской Федерации. – М.: 2008. – С. 100.
23. ВальковС. Нормотворчество, управление, контроль. / С. Вальков //Муниципальная власть. –2003. – №6. – С. 38.
24. ВасильевВ.И. Местное самоуправление: закон четвертый. / В.И. Васильев //Журнал российского права. – 2004. – №1. – С. 35.
25. ВасильевВ.И. О полноте статуса муниципального выборного лица./В.И. Васильев //Журнал российского права. – 2005. – №12 – С. 24.
26. ВольфсонИ.Б. О некоторых «новеллах» нового федерального закона о местном самоуправлениии практике его реализации в Алтайском крае. /И.Б. Вольфсон. //Муниципальный мир. –2005. – №5. – С. 127.
27. ВыдринЛ.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов. – М.:изд. Норма, 2000. – С. 368.
28. ДементьевА. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации./ А. Дементьев //Муниципальное право – 2005. – №5. – С. 80.
29. ИгнатовВ.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежныйопыт. Учебное пособие, изд. 2, перераб. и доп. – М: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д:издательский центр «МарТ», 2005. – С. 352.
30. ИсторияСоветского государства и права: Кн. 1./ Под ред. Косицына А.П. – М.: изд.Норма, 1968 г. – С. 524.
31. ИсторияСоветского государства и права: Кн. 2./ Под ред. Косицына А.П. – М.: изд.Норма, 1968 г. – С. 580.
32. КапустянЛ.А. Организационные формы местного самоуправления в условияхреформирования. / Л.А. Капустян // Муниципальный мир. –2005. – №5. – С. 76.
33. КирьянП. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материалеРоссийской империи). /П. Кирьян. // Муниципальное право. –2005. – №4.– С. 58.
34. КовешниковЕ.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовыеосновы взаимодействия. – М.; изд. НОРМА, 2002.-272 с.
35. КопотовА.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. – М.; Юрист,2005. – С. 384.
36. КурмановМ.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органамуниципального образования./ М.М. Курманов // Журнал российскогоправа. – 2004. – №11. – С. 55.
37. КутафинО.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, – 2 изд. перераб идоп.-М.; юрист, 2000 – С. 552.
38. ЛаптеваЛ.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности./Л.Е. Лаптева //История становления и современное состояние исполнительной власти в России:сборник – М.; Новая правовая культура. – 2003. – С. 256.
39. ЛободаТ.И. Реформа местного самоуправления в России. /Т.И. Лобода. //Конституционное и муниципальное право. – 2006. – №2. – С. 39.
40. МирошниченкоЕ.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новыйэтап развития./ Е.В. Мирошниченко // Законодательство. – 2005. – №4.– С. 32.
41. МокрыйВ.С. Местное самоуправление: пути становления и развития. // Журналроссийского права. – 2002. – №10. – С. 54.
42. НезамоваЕ.А. Местное самоуправление. Органы власти, – М.; «Издательство ТРИОР»,2001. – С. 96.
43. ПавловскийР.С., Шафир М.А. О некоторых вопросах советского административно-территориальногоустройства. // Советское государство и право. – 1961. – №5. – С. 40.
44. Постатейныйкомментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ»/ под ред. Проф. Шкатулла В.И. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.– С. 512.
45. ПылинВ.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов /В.И. Пылин.СПб.: изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. – С. 765.
46. РонинС.А. Переход к политике оживления Советов. // Советское государство.–1936. – №5. – С. 98.
47. СмирнягинЛ.Т. Трудное будущее российских городов. // Pro et contra. – 2007. –№1. – С. 59.
48. Советынародных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А. Гуреев П.П. идр.; – М.; Политиздат, 1984. – С. 382.
49. СоловьевС.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении РФ /С.Г. Соловьев.СПб., 2003. – С. 215.
50. СоловьевС.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главымуниципального образования и местного представительного органа в системемуниципальной власти./ С.Г. Соловьев // Государство и право. – 2004. –№3. – С. 32.
51. СтародубровскаяИ.В., Славгородская М.А., Миронова Н.В. Муниципальная реформа в 2007 году.– М.: 2008. – С. 234.
52. УваровА.А. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005. – С. 304.
53. ФасеевИ. О структуре органов местного самоуправления /И. Фасеев // Местноесамоуправление. – 2004. – №7. – С. 65
54. ШапироЛ.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении иих реализуемость в сегодняшней России / Местное самоуправление в современнойРоссии. – М. – 2007. – С. 134.
55. ШироковА. Организационные основы местного самоуправления. / А. Широков, С. Юркова //Муниципальная власть. – 2003. – №6. – С. 43.
56. Итогиреализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007году. // Министерство регионального развития Российской Федерации. – М.:2007. С. 23–25.
57. Вопросыгосударственного и муниципального управления = Public Administration:ежеквартальный научно-образовательный журнал: 2008; №1/ Государственныйуниверситет – Высшая школа экономики. – М.: ГУ ВШЭ, 2008. – С. 232.
58. Вопросыгосударственного и муниципального управления = Public Administration:ежеквартальный научно-образовательный журнал: 2008; №3/ Государственныйуниверситет – Высшая школа экономики. – М.: ГУ ВШЭ, 2008. – С. 230.