Российский федерализм, проблемы и перспективы.

ОглавлениеВведение ………………………………………………………………………… 3
1. Проблема государственного устройства РСФСР в составеСССР……….…72. Проблема Федеративногодоговора………………………………………….103. Разработкапроекта и принятие новой Конституции России………………16
4. Постконституционный  договорной процесс……………………………….25
5. Проблема «правового поля» и перспективыразвития России как федерации………………………………………………………………………...30
6.Заключение……………………………………………………………………..35
7. Списокиспользованных источников………………………………………...38    Введение          За одиннадцать с лишним вековсуществования российская государственность накопила огромный и многообразныйопыт становления и совершенствования своего административно-территориальногоустройства.  Опыт этот способен не только ориентировать, образовывать, поучатьили предостерегать всех тех, кому сегодня небезразличны судьбы страны, еенастоящее и будущее. Он имеет прямые выходы в сферу практической деятельностигосударственных и общественных структур, чьими усилиями создается и укрепляетсяновая отечественная государственность.
          Обретение Россией суверенитета в обстановке распада СССРпоставило перед страной немало острых и неотложных проблем. Некоторые из нихприходилось и приходится решать как бы заново, с «белого листа», за другими (итаких, пожалуй, большинство) — вереница уже имевших место попыток разрешения виных исторических условиях. Задачу достижения надежной и эффективнойуправляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионнымнаселением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, можноотнести к числу перманентных, веками не сходивших с повестки  дня. Далеко невсе россияне отдают себе отчет в том, что в словах популярной песни «Широкастрана моя родная» заключена не только естественная гордость патриотов своегоОтечества, но и серьезная, многосторонняя и многоплановая проблема организациисоциальных сил и государственной управляемости России. Не случайно еще два веканазад Николай Семенович Мордвинов — граф, администратор, академик, с 1802 годморской министр России, а позднее президент Вольного экономического общества,сторонник освобождения крестьян, человек прогрессивных взглядов и твердыхубеждений – подал записку Александру I о нецелесообразности и даже опасностидля управляемости страны ее дальнейшего расширения. Развернувшийся в 1825 годуи чрезмерно затянувшийся династический кризис (весть о внезапной кончинеАлександра I шла из Таганрога в Петербург девять дней, а сообщение из Варшавыоб отречении великого князя Константина еще восемь дней) воочиюпродемонстрировал: безбрежность российских просторов способна спровоцироватьугрозу даже самому существованию самодержавного режима (восстание 14 декабря),до этого казавшегося непоколебимым.
          В контексте длительной борьбы двух теченийгосударственной мысли и государственной практики России на протяжении большейчасти XIX века — борьбы сторонников и противников территориального расширения,чреватого потерей центральной властью рычагов управления империей — в иномсвете предстает и акция продажи русским правительством в 1867 году СоединеннымШтатам Америки Аляски — по сей день самого крупного по территориисевероамериканского штата. Канцлер А. М. Горчаков, проводя в жизнь это решение,руководствовался вполне рациональной дилеммой: или иллюзорно удерживать в рукахимперии огромную территорию, заведомо не поддающуюся не только эффективномууправлению, но и элементарной подконтрольности, или установить мирные,добрососедские отношения с бурно растущим молодым государством — США, толькочто пережившим свою Гражданскую войну.
          Историей снят с повестки дня вопрос о том,расширяться ли нашему государству в своих территориальных пределах илиостановиться на достигнутом. Принцип незыблемости границ, территориальнойцелостности сложившихся к настоящему моменту пределов Отечества сомнению ипересмотру не подлежит. Но остается, приобретая особую остроту и актуальность,другая проблема: задача повышения уровня, совершенствования качества,надежности управляемости Россией — многонациональной державой мировогомасштаба. Значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяетвыделить ту совокупность первостепенных аспектов и моментов, учет которыхтребуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этойдолговременной задачи.
          Сложившаяся под воздействием целого комплексагеографических и исторических условий, а также порожденной ими спецификинациональной ментальное  унитарная система государственного устройства иуправления, суперфункции централизованного государственного начала создали нашувеликую державу, чтобы затем на долгие годы, столетия стать кандалами, мешающимиее дальнейшему развитию.
          Идеи федерализма, регионального самоуправленияобозначились на российской почве достаточно давно. Но они долго не  моглиреализовать себя в силу господства традиционной системы унитаризма,сформировавшейся в недрах самодержавного строя и воспринятой по наследствурежимом советским. И сегодня, когда отечественный федерализм наконец-то нетолько легитимизирован на конституционном уровне, но и становится реальнойосновой практики государственного строительства, давление вековых традицийпрошлого все еще дает о себе знать, вызывая к жизни своеобразный управленческийпарадокс. Суть его можно выразить в следующем: масштабность страны (в широкомсмысле слова), с одной стороны, рождала и питала потребность в повышеннойцентрализации управленческих структур, с другой же — приводила к зависимостицентральной власти от местной. По существу вся история модернизацииадминистративно-территориального устройства России сводится к попыткам так илииначе разрешить это противоречие. Долговременный поиск оптимального вариантавыхода из данной ситуации порождал практику своеобразных «управленческихкачелей», когда на одном историческом этапе реализовывала себя формула «сильныйцентр — слабые регионы» (как это было в условиях советской действительности),чтобы потом резко смениться на свою противоположность, воплощенную в модели«слабый центр — сильные регионы» с последующей тенденцией к возвращению висходное состояние. Реальные возможности (как объективные, так и субъективные)проведения в жизнь оптимального варианта — «сильный центр — сильные регионы» — стали формироваться лишь в последние годы.
         Исторический опыт административно-территориальногоустройства позволяет выделить и сильные, и слабые стороны широкопрактиковавшихся двух вариантов подхода к решению проблемы: «сверху-вниз» и«снизу-вверх». Единение страны, осуществляемое за счет диктата, идущего сверху,способно дать временный эффект (особенно в кризисные, переходные эпохи), чтобызатем привести государство к состоянию бюрократического застоя. Путь«снизу-вверх» раскрывает простор инициативе и самостоятельности в строительственовых форм государственной жизни, но, не будучи подкрепленным исходящим изцентра интегрирующим началом, чреват потерей слаженности и эффективности действиямеханизма государственности в целом.
Суть проблемы в данном случае состоит в том, чтобы найтиоптимальное сочетание двух подходов, не упуская из виду необходимости ихпостоянной «притирки», снятия неизбежно возникающих в ходе такого «встречногодвижения» противоречий и конфликтов.
         Обращает на себя внимание в этой связи опробованный еще вXVIII веке и отработанный позднее механизм подобного сочетания за счет усилениявласти центра путем унификации системы управления на местах, с одной стороны, содновременным перераспределением конкретных властных полномочий центра ирегионов в пользу последних. Задачи обеспечения безопасности страны и сходные сэтим функции замыкались на центральных органах власти, в то время как провинцияи особенно окраины получали права прямого управления с элементамисамоуправления на низшем уровне. Поиски баланса между центром и регионами шлина путях возможно более четкого разделения их функций и усложнения, повышенияэффективности форм контроля первого за повседневной деятельностью вторых.Искусство определения и поддержания оптимальной меры в соотношении началцентрализма и региональной самостоятельности приобрело чрезвычайно важноезначение на тех этапах эволюции отечественной государственности, когда овнедрении начал федерализма не могло быть и речи. Ибо наша история дает примерытого, когда причиной распада государства становится, в одних случаях,чрезмерная жестокость унитаристского режима, в других же, напротив, резкоеослабление начал централизма.
         Внимательного подхода к себе, с позиций уроковисторического опыта, требует проблема соотношения территориального иведомственного принципов в ходе реформирования начал государственногоуправления страной. Попытки резкого, однозначного перенесения центра тяжести отодного из этих принципов к другому не давали, в результате, должного эффекта.Родоначальник министерской реформы начала XIX века М. М. Сперанский, какпомним, весьма критично оценил ее результаты, заявив, что в итоге Россией сталиправить министры. Серьезными негативными последствиями обернулась новация Н. С.Хрущева в плане учреждения совнархозов и перемещения эпицентра управленияэкономикой на этот раз в регионы. Впоследствии отмененный, эксперимент этотпоспособствовал дезорганизации экономической
жизни союзного государства, дав мощный дополнительный толчокоформлению и усилению политического веса сепаратистки настроенной национальнойи региональной элиты, решившей впоследствии судьбу СССР.
          В данной работе подробно рассматривается последнеедесятилетие XX века, когда после распада СССР возникла проблемаформирования новой системы управления, призванной обеспечить единство итерриториальную целостность России, ее национальную безопасность, динамизмгосударственного и общественного процесса в контексте глобальных трансформацийв мире.
       

Проблемагосударственного устройства РСФСР в составе СССР.
        
           Если главнейшей задачей руководства СССР напоследнем этапе его существования было сохранение единого государства или хотябы союза государств на его территории в любой форме, то лидерам РСФСР пришлосьодновременно решать две по существу равнозначные задачи: Россию надо былосделать, наряду с другими республиками, субъектом федерации в рамках СССР исоздать федерацию на ее собственной территории.
         Присущий Российской империи унитаризм стараниями власть предержащих сохранялсяна ее просторах в течение всего советского периода. О наличии в ее названииприлагательного «федеративная» по-настоящему вспомнили лишь в конце 80-х годовXX века. В условиях надвигающегося распада СССР Россия могла бы, и подождать срешением второго вопроса, но, думается, сам того не желая, союзный центрзапустил процесс дезинтеграции и в ней. Еще не собирались съезды народных депутатовРСФСР, она еще не имела своего лидера, предложившего республикам «глотать»суверенитет, еще не было Декларации о суверенитете РСФСР, когда на первомСъезде народных депутатов СССР в конце мая 1989 года М. С. Горбачевым былпоставлен вопрос о расширении прав союзных и автономных республик. В егоразвитие осенью того же года на пленуме ЦК КПСС, посвященном национальнойполитике партии, он заговорил о придании автономиям нового статуса, предложивпереименовать их в союзные республики. В соответствии с решениями очередногоСъезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР 26 апреля 1990 года принялзакон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации»,которым по существу выравнивался статус союзной и автономной республик1. Казалосьбы, такое действие властей надо оценить только положительно — автономныереспублики наконец-то дождались обещанного им на заре советской власти! — однако руководство РСФСР оказалось в ситуации незавидной. Автономныереспублики, поименованные в этом законе государствами, получили правопередавать свои полномочия СССР, минуя республики, в состав которых входили.Более того, все автономные образования, входящие в союзные республики, должныбыли строить свои отношения с последними на договорных началах. С однойстороны, это осложняло отношения российского центра со своими республиками, а сдругой — ставило последние в преимущественное положение по сравнению садминистративно — территориальными образованиями, входившими в состав РСФСР,занимавшими более половины ее территории и имевшими зачастую большийэкономический потенциал. На общесоюзном уровне были приняты и другие акты,подталкивающие автономии к дезинтеграции.
 1 Ведомости Съезда народныхдепутатов СССР и Верховного СоветаСССР.
 1990.№ 19. Ст. 329.          На вполне законных основаниях лидеры автономных республикпожелали подписать, наряду сРСФСР, новый союзный договор. Случись это,«Россия утратила бы не только конституционно-правовое единство, но итерриториальную целостность»1.
         Вышеперечисленные коллизии стали поводом для дискуссии об ущербностиадминистративно-территориального деления России, о месте в нем национальноговопроса — действительно, границы автономных республик, созданных понациональному принципу, не отражали реального расселения народов. Появилисьпроекты: губернизацииРСФСР; отмены существующих границ с последующимиреферендумами по регионам с вопросом о том, в какой республике вы хотели быжить, после проведения которых должно было состояться переселение народов;уменьшения территории некоторых республик за счет выделения их частей снетитульной нацией; сокращения числа российских областей и т. п.2Оценка этих проектов, хотя бы в силу их нереальности (например, проекта,связанного с переселением народов), очевидна, но в оправдание их авторовследует сказать, что возникли они в ситуации чрезвычайной.
         В декабре 1990 года на Внеочередном (втором) Съезде народных депутатов РСФСР Б.Н. Ельцин поставил вопрос о государственном устройстве России. Заявив о том,что идет процесс определения статуса автономий, он сказал, что назрела«необходимость более четко определиться с тем, что представляют из себя края,области. Пришло, наконец, время определить статус народов, не имеющих своихнациональных образований, тем более что в их числе оказался и русский народ,давший имя республике. Государственное устройство России должно максимальноточно отражать ее особенности, многообразие и масштабы»3.
          Такой постановкой проблемылидер России, вольно или невольно, инициировал дискуссию, продолжающуюся ипоныне, о создании на ее территории русской республики и одновременноподталкивал процесс государственного строительства в сторону актуализацииименно национального вопроса. В последнем случае это была стратегическаяошибка. Во-первых, подходил к концу по существу беспрецедентный и неудачныйэксперимент  «национально-государственного строительства» в СССР (перенесенныйпозднее в Чехословакию и Югославию), во-вторых, в условиях либерализацииобщественно-политической жизни в СССР во второй половине80-х годов региональнаяпартийная элита почувствовала себя
 
1 Федерализм власти и властьфедерализма.М., 1997.С. 31.
2 См.: Несостоявшийся юбилей:Почему СССР не отпраздновал своего
  70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.
3 Там же. С. 405.
полноправным участником политического процесса вмасштабах всего государства. В национальных республиках, припомнив всепрегрешения центральных властей, из массы проблем на первый план она поставилавопрос национальный, хотя в действительности нарушение прав национальныхобразований в России было всегда вторичным в сравнении с нарушением правчеловека вообще. Региональной национальной элите удалось найти поддержку участи населения — постоянное пренебрежение правами человека породилоразрушительную силу в форме этнического национализма и сепаратизма. Вслед запринятием Декларации о суверенитете РСФСР начался процесс суверенизации и на еетерритории. Первой свою декларацию о суверенитете приняла 20 июля 1990 годаСевероосетинская АССР. Во второй половине 1990 — начале 1991 года из 31автономии (16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов) 25 принялирешение о преобразовании своего статуса. 15 автономных республик принялидекларации о своем суверенитете, из 15 автономных областей и округов 8 принялирешения о преобразовании в автономные республики, а 2 — в автономные области1.Таким образом, еще до распада СССР такая проблема стала актуальной и для РСФСР.В то же время руководство СССР, прилагая все усилия для его сохранения, способствовало дальнейшему ее обострению. Так, в информации о начале работыподготовительного комитета по разработке нового союзного договора2председатели Верховных советов бывших автономий были названы руководителямисоюзных республик. Некоторые из них при обсуждении вопроса о создании органовна переходный период (до принятия новой Конституции)    на  пятом Съезденародных депутатов СССР потребовали своего
представительства в них. В проекте Договора оСоюзе Суверенных Государств3 — конфедеративном образовании, в Советереспублик (органе ССГ) предусматривалось  представительство республик РСФСР. Сраспадом СССР у России отпала проблема борьбы за собственный статус. Былопокончено и с состоянием «средней матрешки», когда она, будучи государством иимея в своем составе государства, входила в третье государство._____________________________________________________________________
 
1 Златопольский Д. Л.Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы //Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994. С. 4.
2 Была помещена в «Правде» 27мая 1991 г.
3 Опубликован в московскомвечернем выпуске «Известий» 25 ноября1991 г.Проблема Федеративного договора
          С восстановлением суверенитета (он былутрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой всталапроблема  собственного территориального устройства. Думается, что унегобыл соблазн сохранения унитарного государства — с точки зренияуправляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреватнепредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращенияРоссии в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства.Выбор был невелик — если не унитарное государство, то федеративное. Сложностьсостояла в другом — Россия никогда не знала подлинной федерации и строить еенадо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского«национально-государственного строительства».          Идея Федеративного договора для РСФСР (в пику или по аналогии сдоговором союзным) была озвучена Ельциным еще на первом Съезде народныхдепутатов России1. Он возвращался к ней при очередной конфронтации ссоюзным центром. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР принялпостановление «О Федеративном договоре», определявшее этапы договорногопроцесса, а в начале следующего месяца им был объявлен конкурс на лучшийвариант проекта Федеративного договора, определены его условия и срокпредставления проектов — до 15 октября этого года2. И без тоговялотекущая работа по подготовке Федеративного договора в период с августа подекабрь последнего в истории СССР года по вполне понятным причинам не велась.По данным депутата Государственной думы двух первых созывов, члена комитета поделам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декабря 1991 годаПрезидент и Председатель Верховного Совета России подписали распоряжение, всоответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы надпроблемой разграничения полномочий между российским центроми регионами.Буквально через неделю рабочая группа предложила принять соответствующий закон.Предложение это не вызвало особого энтузиазма у тех, кому оно было адресовано.20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение поразграничению предметов ведения и полномочий, но оно их тоже не устроило; Вобщей сложности лишь 4 республики из 21 согласились подписать предложенноесоглашение. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за подписание по существу межгосударственного договора с Российской Федерацией3. Вконце 1991 — начале 1992 года в ряде республик почти одновременно прошли съезды 
              1 ПервыйСъезд народных депутатов РСФСР. 16 мая — 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т.Т. 1. С. 569.
             2 Единаяконституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 13.
             3Федерализмвласти и власть федерализма. М., 1997. С. 53—54. Там же. С. 54.так называемых национальных движений. Как и летом — осенью 1990 года, когдапринимались декларации о суверенитете, вновь стали раздаваться призывы к борьбеза национальную свободу. В средствах массовой информации республик вновьзаговорили о необходимости борьбы с «колониализмом» в лице России. В Татарстанепараллельно Верховному Совету республики был создан Меджлис. Нечто подобноепроисходило в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Чечено-Ингушетии.Начался процесс формирования республиками собственного правового пространствабез оглядки на центр и федеральную конституцию. Все это происходило на фонекатастрофического ухудшения экономической ситуации в стране, что давалодополнительный повод для критики российского руководства, которое объявило огрядущей либерализации цен и разгосударствлении собственности. В борьбе сфедеральным центром национальная элита еще более окрепла, упрочила своеположение (ряд ее представителей впоследствии были избраны президентамиреспублик и лишь в конце 2001 — начале 2002 года стали постепенно сходить сполитической сцены, уступая место крупным предпринимателям). Как писал все тотже А. Н. Аринин, «этнократическая номенклатура в борьбе за власть, ресурсы исобственность… мобилизовала идеологию этнического национализма»".Застрельщиками в борьбе с федеральным центром стали республики с богатымиприродными ресурсами — Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасьезабыли, что богатства этих республик были собственностью всех граждан России.Их примеру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува. Их богатства былискромнее, но не отставать же от других! Все они стали требовать, чтобы Россиястала «федерацией национальных государств с преимущественными правами титульныхнациональностей на территорию, ресурсы, на официальный статус свобод данныхкультурных институтов (языка, религии, символики и т.д.), с минимальнымиполномочиями центра и максимальными прерогативами местных элит»1.
         Как должен былреагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много:федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарногогосударства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальныхреспубликах, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелегитимной, иусловия для ее проведения были, мягко говоря, неподходящие, апелляция кгражданам нетитульных  национальностей могла спровоцировать  межнациональныестолкновения, а они уже имели место. Оставались переговоры, но они обещали бытьдолгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российскоеруководство  посчитало, что в этой
_____________________________________________________________________
                  1 Единаяконституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 18.
ситуации необходимо возобновитьподготовку к подписанию Федеративного договора. Между публикацией его проекта(24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России,включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял изтрех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной власти, и органами власти суверенныхреспублик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы иСанкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые из числаподписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративномудоговору, где за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документаразнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которойпланировался возврат к модели унитарного государства, другие считают егоуступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с егоподписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Наиболееверными, на мой взгляд, являются две последние точки зрения. Откуда в России вто время было  взяться сильному центру — ведь его становление по существупроисходило в условиях борьбы с другим центром; не способствовала его усилениюи начавшаяся борьба между двумя ветвями власти в ней самой. Конечно, Договор непревратил Россию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность вотношениях между центром и территориями не «сверху», а на основедоговоренностей с последними. В каждом из трех документов четко оговариваласькомпетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами властисубъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировкитипа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения»и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федеральногоцентра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этихдвух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края,округа получили статус административно-территориальных инационально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительнойвласти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовоерегулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центрапо предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялосьправо внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствиипротиворечий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсовна их территории предполагалось определять по взаимной договоренностифедерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантияобязательного согласования
действийцентра с органами власти территории в случае изменения ее границ. Специалист поконституционному праву И. А. Умнова приводит целый ряд формулировокФедеративного договора, свидетельствующих о сохранении и элементовцентрализованного руководства, и неравенства между республиками и другимиобразованиями, входящими в состав Российской Федерации13.
          Последующаяпрактика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов былаограничена регламентацией сверху многих их действий; главы исполнительнойвласти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был ихстатус в полномочиях по формированию   судебной системы, в представительстве вфедеральных органах. Зато республики по Федеративному договору получили статуссуверенных и истолковали его как возможность и далее самостоятельно формироватьсвое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повелисебя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялосьраспределение власти по вертикали в уже существующем государстве. ПодписаниеФедеративного договора на короткое время прервало процесс нарастаниянапряженности во взаимоотношениях центра и территорий. Как известно, он не былподписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21марта 1992 года, несмотря на решение Конституционного суда Российской Федерации14,на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинствопринявших в нем участие одобрило статус республики как суверенного государства,субъекта международного права, строящего свои отношения с другимигосударствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основедоговоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышлаЧечено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколькопозднее конфликт перерос в многолетние военные действия.
         И после подписания Федеративного договора ряд субъектов федерации продолжаливключать в свои конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты положения,противоречащие федеральной конституции. В нормативных актах одних республикпоявилось право на рецессию, другие заложили в них процедуру ратификации имифедеральных актов, третьи взяли на себя право объявлять военное положение и т.п. Больше всего таких  положений   казалось   на   правовом   поле    самых       «суверенизированных» положений оказалось на правовом поле самых«суверенизированных» республик — Татарстана и Башкортостана, первымиоткликнувшихся на призыв Ельцина взять столько суверенитета, сколько могутпроглотить (призыв этот,  был обусловлен желанием снизить накал претензийлидеров субъектов 
13 Умнова И. А. Конституционныеосновы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65—70.
14 Конституционным судомрассматривались и другие нормативно-правовые акты Татарстана, и он призналбольшинство из них не соответствующими федеральной Конституции. См.:Конституционный Суд России: Справочник. Изд. 2-е.М., 1997. С. 118-120.          
федерации к центру,остановить процесс воинственной суверенизации). Кроме того, ряд республик сталпозволять себе необязательность по отношению к мероприятиям, проводимымфедеральным центром, например в налоговой сфере. Рабочая группа созданного поих инициативе Совета глав республик всерьез обсуждала проект созданияконфедерации. В случае принятия подготовленного ею закона Россия моглапревратиться в «аморфное образование, в котором вместо государственнойстабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная системавластеотношений временного характера»1. Период между подписаниемФедеративного договора и принятием новой российской конституции А. Н. Арининназывает временем «кто — кого?»2. И действующая тогда конституция, иФедеративный договор оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий:соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных; механизмразрешения споров между центром и ими вообще и по предметам совместного веденияв частности; приоритетность федерального законодательства и особенноконституции России; случаи применения федеральной интервенции и др. Именнопоэтому в развитие Федеративного договора необходимо было принять целый рядзаконов. Президиум Верховного Совета еще летом 1992 года принял планзаконопроектной работы, но в условиях противостояния двух ветвей власти,отнимавшего силы и время у них обеих, практически ничего сделано не было. В тоже время продолжалась практика уступок республикам по целому рядупринципиальных вопросов, предоставление им льгот, дотаций и субсидий. Это немогло не раздражать лидеров других территорий. В ноябре 1992 года руководители53 регионов создали Совет губернаторов, делегировав его председателя в Советглав республик. В августе 1993 года к Президенту и Правительству обратилисьглавы исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших регионов.Они потребовали прекратить отдельные переговоры с лидерами республик (в томчисле и через Совет глав республик), аннулировать особые договоренности с нимипо экономическим вопросам, принять экономические санкции в отношении «бюджетныхсепаратистов», заложить в проект новой конституции «политико-экономическоеравенство всех типов регионов России», «перейти от национально-государственногоделения  страны» к «государственно-территориальному», ввести единое названиегосударственно-территориальной единицы «земля», аннулировать все трисоставляющих Федеративного договора3. Известно обращение заподписью   32-х председателей областных и краевых советов в Верховный СоветРоссии («ультиматум 32-х») с требованием от правительства денег на уборкуурожая,
_____________________________________________________________________
      1Российская газета. 1993. 5авг.
2 Умнова И. А. Конституционныеосновы современного российского федерализма. М., 1998. С. 71.
3 Единая конституционнаясистема Российской Федерации.М., 1994.С. 19.
закупку зерна, подготовку кзиме и повышение зарплаты бюджетникам. В противном случае они потребовалипредоставления им права не перечислять средства в федеральный бюджет до полногопогашения затрат1. Губернатор Красноярского края готовил иск кправительству в Высший Арбитражный суд с требованием возврата той частикраевого бюджета, которая была потрачена на выполнение популистских решенийпрезидента и правительства2. Особое неудовольствие лидеровтерриторий вызывало неравенство их с республиками. В пылу борьбы за равноправиелидеры областей стали заявлять о том, что они не считают подписанный документдоговором, так как договаривались не между собой, не с республиками иавтономиями, а только с федеральным центром. Кроме того, считали они, каждая изтрех групп субъектов подписывала свой договор, не зная, о чем договариваются сцентром две другие. В этих заявлениях была известная  доля лукавства — ведьпроекты договоров обсуждались ими совместно, да и подписывались они не на конспиративныхквартирах. На горизонте замаячил «парад суверенитетов» теперь уже  областей. 1июля 1993 года сессия Свердловского облсовета приняла решение о созданииУральской республики. Основанием для принятия такого решения стали результатыопроса населения, проведенного 25 апреля в день общероссийского референдума: 83процента от участвовавших в голосовании и более 50 процентов списочного составасвердловчан высказались за уравнивание прав одной из 'богатейших потехнико-экономическому потенциалу областей с правами республик3. Этопозволило бы области иметь конституцию, парламент, политико-экономическуюсамостоятельность, внешнеэкономические связи и распоряжаться природнымиресурсами, иметь такие же бюджетные права, как и республики в составе России. Воктябре этого же года Свердловская область приняла Конституцию Уральскойреспублики, которая, правда, реальной опасности для целостности России непредставляла4. Вятка и Тула    приняли     конституции,   Вологда    заявила   о    своем   суверенитете, о    республиканскомстатусе заговорилив Приморском и Красноярском краях, ряде
областей…Как в свое время союзные республики в СССР, в Российской Федерации  главным образом   области  -  доноры   заговорили  о том,  что  их   «объедают», сталадискутироваться проблема сецессии. Необходимо было найти согласованную со всемисубъектами федерации модель последней и механизм ее закрепления в Конституции,так как к середине 1993 года «Федеративный договор стали критиковать даженедавние его сторонники, считая, что он устарел.
_____________________________________________________________________
                1 Единаяконституционная система Российской Федерации.М., 1994. 26 авг.
                2Там же. 22 июля.
                3Российские вести. 1993. 13 июля.
                4Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 408.Разработка проекта и принятие новой КонституцииРоссии.Параллельно этим событиям в стране по нарастающейшел процесс выработки новой конституции. Вопрос о ней был поставлен еще напервом Съезде народных депутатов России, летом 1990 года из их числа былаобразована Конституционная комиссия. С распадом СССР новая конституция быланеобходима России и для стабилизации положения внутри страны, и для оформленияее статуса как субъекта международных отношений. Общественные движения,отдельные группы специалистов, ученые, политические деятели периодическипубликовали проекты конституции и дискуссионные статьи по этой проблематике настраницах газет и журналов, выступали по радио и на телевидении. В диапазондискуссии были включены все известные модели государственного устройства вплотьдо аморфного образования с ассоциированным членством, которое и государствомназвать затруднительно. Были предложения построить новое здание государства, неменяя фундамент, заложенный еще в 20-хгодах; отказаться от национального принципа в построении федерации; сделатьРоссию государством русского народа и от его имени гарантировать другим народамравноправие и свободу национального развития. На последнем настаивалаправославная церковь устами одного из ее иерархов1. Наиболеезначимые проекты новой конституции опубликовал и проанализировал С. А. Авакьян2.Судя по текстам, их авторы отдавали предпочтение именно федеративной моделиустройства России. Осенью 1990 года подготовила свой проект Конституционнаякомиссия. Раздел четвертый его так и назывался — «Федеративное устройство». Внем отсутствовали ясность в перечне субъектов федерации и в вопросе о ихстатусе. Речь шла о республиках и «федеральных территориях», под которымипонимались  края, области, два города федерального значения (об округах речь невелась вообще). Через некоторое время федеральные территории было решеноименовать землями. Обсуждение проекта в Конституционной комиссии шло медленно ивременами  было весьма ожесточенным. О новой конституции вспоминали приочередном витке конфронтации между законодательной и исполнительной властью. Вапреле 1992 года шестой Съезд народных депутатов России квалифицированнымбольшинством одобрил общую концепцию конституционных   реформ,   положенную  в основу  проекта Конституционной комиссии, и основные положения проекта.Последний вариант проекта Конституционной комиссии относится к середине 1993года. С. А. Авакьян считает, что вопрос о внутреннем устройстве России для егоавторов был одним
            1Советская Россия. 1993. 30 апр.
             2 Авакьян С. А.Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
из сложнейших1. Под влиянием событийв стране положения четвертого раздела подверглись существенной эволюции. Послеподписания Федеративного договора и внесения его в действующую конституцию ивсех поправок в нее в проекте был помещен перечень ныне существующих субъектов,но без автономных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округовбыло головной болью авторов большинства проектов. Республики в этом вариантепроекта Конституционной комиссии определялись как государства в составеРоссийской Федерации, остальные (края, области, автономная область и два города)назывались государственно-территориальными образованиями, обладающимиидентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими теже обязанности государственной власти. Таким образом, проект допускал различияв статусе субъектов.
         Одновременноотдельными группами политических и общественных деятелей, представителямидвижений и партий в Администрации Президента также разрабатывались проектыновой конституции. В связи с тем, что они не оказали серьезного влияния напроцесс, о них в последние годы вспоминают все реже. Так, в 1992 году вкачестве инициативного документа появился проект рабочей группы подруководством С. М. Шахрая. Большинство его авторов работало в то время вГосударственно-правовом управлении Президента, поэтому считается, что в нембыла представлена точка зрения Б. Н. Ельцина. В этом проекте в разделе втором — «Государство» — провозглашалось, что государственное устройство России основанона принципах федерализма. Перечень субъектов был не вполне четким: не были поименованыгорода федерального значения, зато автономным округам было отведено место всоставе краев и областей, что свидетельствовало о желании авторов проекта вбудущей конституции закрепить двойной статус округов. Более конкретно, чем вдействующей тогда конституции, были прописаны вопросы ведения РоссийскойФедерации и вопросы совместного ее   субъектами ведения. Тогда же, в 1992 году,был подготовлен проект Российского движения демократических реформ. Егоавторами были весьма известные тогда, а некоторые и сейчас, специалисты вразличных отраслях права — А. А. Собчак, Ю. X. Калмыков, С. А. Хохлов, С. С.Алексеев. Глава вторая проекта под названием «Российское государство» состоялаиз двух разделов — «Федерация» и «Устройство государства». Россия объявляласьфедеративным государством, в состав  которого  входят  республики, губернии  и автономные  национальные образования. Республики авторы проекта называютгосударственными образованиями, оформляющими (все вместе, несколько или вединственном числе)   распределение   полномочий   с   федеральным   центром  посредством
          1 АвакьянС. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
федеративных договоров и имеющимисвои конституции. Предполагалось, что новая конституция (за исключением лишьположений о правах и свободах граждан) будет применяться после подписания этихдоговоров. Губернии именовались территориальными государственно — административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практикуорганические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочиягуберний, компетенция губернских органов власти, состав входящих в нихадминистративных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы. В соответствии сэтим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названысообществами) — автономные округа, национальные районы должны образовываться всоставе республик и губерний на началах территориальной или этнической(национально-культурной) автономии. Их статус и права в зависимости отнахождения в республике или в губернии должны определяться федеративнымдоговором или органическим законом соответственно. Что касается распределениявластных полномочий по вертикали, а это одно из главных условий федеративноймодели государственного устройства, то в анализируемом проекте дан толькоперечень вопросов ведения Российской Федерации. Далее отмечалось, что внепределов этого перечня республики и губернии самостоятельны. При подписаниифедеративного договора между центром и республикой предполагалась возможностьустановления предметов совместного ведения по кругу вопросов,  считающихсякомпетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия непредусматривалась, говорилось лишь о «вверенных» им федеральным центромфункциях. Вообще неравенство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь обадминистрации губерний говорится, что они входят в систему исполнительнойвласти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимостьпринятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросамих ведения, лишь для республик предусмотрено было создание согласительныхкомиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд привозникновении споров с федеральным центром и т. п. В проекте была обозначенанеобходимость наделения республик, губерний, автономных национальных сообществ,муниципальных образований бюджетными средствами и различными видами имущества.Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первыйпоявился в «Советской России» в ноябре 1990 года (проект группы депутатов«Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явновыраженной направленности на реставрацию прежних реалий он  широкому обсуждениюне подвергался), несколько вариантов проекта КПРФ. При их сравнении вполнеочевидной становится эволюция воззрений коммунистов на государственноеустройство России. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, если сначала ихпроекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последнийвариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституциисоветского социалистического государства»1. В последнем вариантепроекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуетсямногонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономныеокруга и область, два города федерального значения называются входящими вРоссийскую Федерацию, территория которой объявляется целостной и неотчуждаемой,входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проектуприлагались полные тексты Федеративного договора и протоколов к нему. В силуизвестных причин принятие новой конституции все  время откладывалось, «штопали»старую. Верховный Совет принял очередной план работы над основным закономстраны2, президент предложил свой проект, который в начале мая 1993года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определяласьфедеративным государством, был дан конкретный  ее состав. Включенные в егосостав документы Федеративного договора, другие его положения давалипреимущества республикам (они именовались государствами), объем их полномочий взаконодательной сфере был шире в сравнении с другими субъектами, они наделялисьсобственностью и т. п. Положение о равноправии субъектов было внесено позднее,тогда же президент  пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных»республик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремлениеЕльцина создать подконтрольную ему вертикаль власти.
         Послеопубликования этого проекта между президентской стороной и Конституционной комиссиейпошло соревнование на опережение. Созванное по инициативе президентаКонституционное совещание 12 июля 1993 года одобрило очередной проект,положенный в основу ныне действующей конституции. Два проекта — Конституционнойкомиссии и Конституционного совещания были направлены в регионы, лидеры которыхв сложившихся обстоятельствах предпочитали не торопиться. После известныхсобытий конца сентября — начала октября 1993 года возобновилась работаКонституционного совещания,  в ходе которой было решено отказаться от включенияв конституцию Федеративного договора, так как он ослабляет, а не укрепляетфедерацию. Окончательный проект конституции был опубликован за месяц до еепринятия. Положения, затрагивающие государственное устройство России, посравнению с предыдущим проектом не претерпели каких-либо изменений. Обсуждениепроекта конституции вышло за пределы Российской Федерации. Сначалапрезидентский проект, затем проект Конституционного совещания были представлены  в  Европейскую  комиссию   за   демократию   через   право
 
1  Авакьян С. А.Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
2Ведомости Съезданародных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993.   № 19. Ст. 696.
 
(Венецианскую комиссию Совета Европы). ПредставительРоссии (судья Конституционного суда Н. В. Витрук) неоднократно информировал еео развитии конституционного процесса в России, о ходе и результатах работыКонституционного совещания, его рабочих органов — Государственной иОбщественной палат. Несколько членов Комиссии согласились прорецензироватьприсланные проекты, но окончательный текст заключения был утвержден наочередном пленарном заседании в мае 1994 года уже после принятия КонституцииРоссийской Федерации на референдуме. В целом давалась положительная оценкаэтому документу, а в отношении главы третьей, посвященной федеративномуустройству России, отмечалось, что ее положения соответствуют основнымпринципам федерализма. В то же время Комиссия отметила, что разграничениекомпетенции между центральной властью и субъектами федерации регламентированонедостаточно, что статьи (71 и 72), посвященные исключительной компетенцииРоссийской Федерации и совместной ее с субъектами, в некоторой частипротиворечат друг другу. Вообще компетенция федерального центра показаласьКомиссии слишком большой по  объему, а отсутствие статьи о компетенциисубъектов вызвало ее членов сожаление. К недостаткам российской моделигосударственного устройства были отнесены также: большое число субъектовфедерации, различие в их статусе, наличие сложносоставных субъектов1.На Конституционном совещании в очередной раз было предложено передать проектКонституции на отзыв в субъекты федерации. Однако в условиях их противостоянияс центром процедура могла затянуться на неопределенное время, политический жекризис в стране требовал ее принятия в сжатые сроки. В том, что руководствостраны пошло на референдум, был определенный риск. Думается, что это был одиниз оптимальнейших выходов в сложившейся ситуации на  тот момент. По разнымданным, население от 17 до 31 (из 87) субъекта конституцию не поддержали, вТатарстане и Чечне референдум не состоялся2. Тем не менее,большинство населения России поддержало конституцию. Отметим, что такого родаакт посредством референдума принимался в стране впервые. С. Д. Валентейсчитает, что поддержка конституции на референдуме в значительной степени былаподдержкой идей федерализма, осознанием большинством граждан Россиинеобходимости федеративного ее устройства3. Скорее всего, это именнотак. Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. Хотя на юридическомуровне _____________________________________________________________________
 
 1 Конституционное совещание.Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С.97.
2Умнова И. А.Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С. 75—76.
   3Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российскаяреальность. М., 1998. С. 73.
произошло оформление последней, все-таки это был толькоследующий шаг после Федеративного договора на пути формирования основ реальногофедерализма. В административно-территориальном делении страны были сохраненыреалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей) или в 20-х годахXX века (границы республик). Действительно, границы республик отражают вбольшинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет,  потребностиэкономического развития созданных тогда автономных образований. Конституция,таким образом, закрепила сложившееся к этому времени деление Российскогогосударства. Вполне естественно, конституция в положениях, касающихсяустройства государства, не могла не нести отпечаток объективных и субъективныхтрудностей, сложившихся к этому времени в России в результате ее многовековойистории: огромные размеры территории; неравномерное развитие регионов,усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям; спецификаприродно-климатических ресурсов каждого из них; этническое многообразиедисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональнойпринадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисноесостояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной итерриториальной моделей в административном делении и многое другое. Вбольшинстве случаев пишущие о конституции, даже из числа ее непримиримыхоппонентов, отмечают, что она приостановила дезинтеграционные процессы встране, за исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почемуРоссия не развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назовем, на нашвзгляд, наиболее существенные. Несмотря на большую напряженность в отношенияхмежду центром и территориями, кризисные ситуации решались в основномполитическими методами. Жесткий в отношениях с руководством СССР и российскимпарламентом президент России шел на переговоры с лидерами территорий и даже науступки им, за что был критикуем со всех сторон. Лидеры территорий,претендующих на особое дистанцирование от федерального центра, спустянекоторое  время после распада СССР не обнаружили никаких социальных иэкономических улучшений параметров жизни в бывших его республиках. Этатенденция обозначилась лишь во второй половине 90-х годов, и то только вреспубликах Прибалтики. В остальных же республиках все было наоборот.Определенное значение имело и срединное положение большинства так называемыхсепаратистов, срединное положение самой Российской Федерации в рамках бывшегоСССР. Сыграло свою роль и вековое совместное проживание сложившейся в Россииобщности населения. Конституция провозгласила: единство государственногосуверенитета, системы государственной власти, гражданства и целостность России;равноправие перед центром и друг с другом
составляющихее территорий, назвав их всех субъектами федерации, исключив из названияреспублик прилагательное «суверенные»; собственную и федеральных законовприоритетность над нормативными правовыми актами субъектов. Она объявилаединство денежной единицы, общие для всех субъектов  принципы налогообложения исборов, закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий какфедерального центра, так и его совместных ведения и полномочий с субъектамифедерации, вне которых все без исключения субъекты становились обладателямивсей полноты власти на собственной  территории. В последнем случае центр невправе вмешиваться в компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальныесубъекты получили право принятия законов, самостоятельного определения системыорганов власти в соответствии с основами конституционного строя и общимипринципами организации органов власти в стране. Их законодательные органы властиполучили право законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок вКонституцию Российской Федерации. Объявив право субъектов федерации иметь своютерриторию, конституция отказала им в праве установления таможенных границ,пошлин, сборов, любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг,финансовых средств. Заявив о равенстве  субъектов, конституция сохраниладеление их на государства, национально-территориальные иадминистративно-территориальные образования. Более того, она закрепила шестьразновидностей субъектов — от республики до автономного округа. Последние, заисключением Чукотского, являются частью более крупных образований. В отличие отдругих субъектов республики получили право устанавливать свои государственныеязыки и т. п. В преимущественном положении на практике оказалась Москва. Всеэто свидетельствовало о сохранении асимметричности федерации, не имеющейпрецедента в мире. В этом нет вины авторов конституции. Здесь имеет местонаследство, доставшееся России от «советского социалистического федерализма»,когда в государственную практику были введены принципы, не совместимые сподлинным федерализмом — создание республик по национальному признаку иобъявление их не просто государствами, а суверенными государствами. Лишь в условияхгласности ученые, в первую очередь правоведы, стали задаваться вопросом: что жеэто за государство, которое входит в другое государство, и как именовать втаком случае каждое из
них?Кроме того, во времена «советского социалистического федерализма»государственно-партийная идеологическая машина всеми возможными способамивнедряла в общественное сознание, наряду с общегражданским, национальноемировоззрение, ввела в политическую практику понятия, которые сейчас  вызываютожесточенную критику со всех сторон, за исключением, может быть, непримиримыхнационалистов: коренное и некоренное население, титульная нация и т. п. Все,без исключения, пишущие о проблеме федерализма в России подчеркиваютненормальность сложившегося положения вещей и предлагают  разные вариантырешения проблемы. Один из них состоит в том, что предлагается срочнаягубернизация страны, отказ от национального принципа в построении государства.В ее защиту выступали В.В. Жириновский, Г. X. Попов, С. М. Шахрай и другие.Яростными ее противниками являются не только лидеры национальных республик, нои некоторые  ученые. Так, например, Р. Г. Абдулатипов считает, что переход кисключительно административно-территориальному принципу построения государствастанет проявлением национал-шовинизма1. К этой точке зрения вольноили невольно присоединяются и те, кто ратует за создание на территорииРоссийской Федерации русской республики, хотя и без таковой русские, составляя83 процента от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Такимобразом, второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегосяположения вещей. Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении властипо вертикали, а не концентрация внимания на национальной проблематике.Государство — не этнический институт, национальная принадлежность — неполитический и не территориальный атрибут. В российских условияхмононациональные образования возможны либо путем изгнания нетитульных наций,либо путем ущемления прав последних. К тому же республик со значительнымпреобладанием национальности, именем которой они названы, немного — Осетия,Тыва, Чечня, Чувашия. С ростом экономических показателей, продвижением по путидемократических преобразований интерес к национальной проблематике вполитической жизни сойдет на нет. Формула «республика как форма самоопределениятитульной нации» постепенно трансформируется в другую, например «республика какформа обеспечения интересов народов, ее населяющих», затем, возможно, в Россиисформируется наднациональная общность — российская нация (ведь привыкли женароды страны к термину «россияне», хотя первоначально он был объектомупражнений эстрадных шутников). Пока же подавляющее большинство исследователейпредлагают не торопить события искусственно. Это третий вариант возможных преобразованийв этой области. Почти все исследователи едины в том, что проблема управляемостинапрямую зависит от размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-хфедеративных государств в мире именно в России самое большое их число. Имеетсядаже точка зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Предлагаютсяразные варианты их сокращения. Представляются наиболее оптимальными предложенияИ. А. Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет2. На первомэтапе она предлагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению,это значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как _____________________________________________________________________
1Абдулатипов Р. Г.Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства.М., 1996. С. 92.
            2Российская газета. 1993. 26авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края,          области каксубъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9;
  УмноваИ. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
 М.,1998. С. 96—97;
произойдет  «поднятие  статуса»   последних.  К  тому  же  слово  «республика»
субъектам«роднее» — они были в СССР, РСФСР, существуют и в пост советской России. Какотмечалось выше, области стремились к этому статусу Согласившись с этим,оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республикигосударствами. Следующий этап, по мнению этого автора, — укрупнение республик,тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предоставляет имтакое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихсятерриториях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектовфедерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономического взаимодействия— «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и другие, федеральные округа,созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному СобраниюРоссии президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с цельюукрупнения субъектов, а с целью укрепления президентских структур. Наибольшуюозабоченность аналитиков, как и прежде, вызывают автономные округа, вбольшинстве случаев населенные малочисленными народами, да еще и дотационные.Почти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянновызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее дообращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываютсяотношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выходом изположения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считатьПермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий,подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года1.Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог быспециальный закон, регулирующий правоотношения внутри них. Однако закон «Обосновах отношений края или области с входящими в их состав автономнымиокругами» обсуждается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации с1996 года — уже несколько раз имела место ротация членов согласительнойкомиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласиться с М.В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации»небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этойтерритории. Действительно, зачастую государственность для них являетсянепосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительныегосударственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на весьмазаметную тенденцию к их вымиранию), а эффективная социальная политика2.Наверное, и в этом случае без референдумов, длительных переговоров не обойтись.
_____________________________________________________________________
           
           1 Межэтническиймир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области.Т. 1. М., 1996.
2Золотарева М. В.Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.
Постконституционныйдоговорной процесс.
          Изъяв Федеративный договор из текстаКонституции, ее авторы на отмену его не пошли. Они ввели в целый рядконституционных статей положения о ее приоритетности над Договором и сохранениидействия последнего в части, ей не противоречащей. Россия не стала единственнойв мире договорной федерацией — она является конституционной, хотя статья 11-я(часть 3) содержит положение, дающее право субъектам федерации заключатьдоговоры о разграничении предметов ведения и полномочий между их органамигосударственной власти и аналогичными федеральными. органами. Думается, наприсутствие этого положения в конституции повлияли, по меньшей мере, дваобстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при наличиисепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было более четкоеразграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь по предметамсовместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных законов, темболее что конституция не могла и не должна была дать ответы на все вопросы,возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство
былосвязано с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры неподписали Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум поконституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой своеобразноеинородное тело.
        Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения иполномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через двамесяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года былподписан договор с Татарстаном1. Он стал своеобразной развязкойпродолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договороввыяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться изсферы политической в сферу правовую.
В одном изсвоих интервью лидер Татарстана М. Шаймиев заявил, что этим договором былсделан первый шаг на пути к подлинной федерации. Конечно же, это не так –подписание этого и последующих договоров (к осени 2000 года из 89 субъектовдоговор с федеральным центром имели 682) уводило Россию отзакрепленного конституцией принципа равноправия всех ее субъектов, углублялонесимметричность федерации. Договор с Чечней вообще был подписан с нарушениемосновных положений российской конституции. Налицо было    смешение   федеративного   и   конфедеративного   принципов.  Что  же, руководство Россиине ведало, что творит? Конечно же, ведало – им преследовались      как      минимум      три       цели:      сохранить    целостность
 
1 Значительная часть договоровопубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
          2Известия. 2000. 5 сент.
 
страны,обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешенияконфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывалисьс наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерацииосновной целью договоров было закрепление за собой как можно большей частиполномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий изперечня общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры,особенно заключенные с республиками в первые три года с начала договорногопроцесса, то можно обнаружить притязания их на самостоятельность вовнешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлениифедеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.
         За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерациии органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в областитаможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. При этомдоговоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. В этомпроцессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжаладиктовать свои условия федеральной бюрократии. В то же время расширение правреспублик не сопровождалось увеличением их ответственности, ответственным завсе оставался центр. В случае каких-либо неудач стрелы недовольства летели вего сторону, а ведь в свое время  Б. Н. Ельцин, говоря о суверенитете,предлагал субъектам взять на себя и ответственность за положение дел насобственной территории37. По данным А. Н. Аринина, республики,например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовалисьим, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 процентов от собранныхналогов38), а расплачивались за это налогоплательщики Москвы,Санкт-Петербурга, Московской, Нижегородской, Свердловской, Самарской и другихобластей. По существу такие республики, как Татарстан, Башкортостан,Саха-Якутия и некоторые другие, не принимали участия в финансированиидепрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки,других федеральных программ. Сэкономленные за счет этого средства шли на финансированиесобственной социальной сферы, положение в которой обстояло  куда как лучше,нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители     этих     республик     такое     положение     вещей      объясняли преимуществами  суверенитета.   И  вновь лидеры других субъектов федерации
_____________________________________________________________________
 
       37 Несостоявшийсяюбилей: Почему СССР не отпраздновал своего70-летия.
М.,1992. С. 381.
    38 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.
 (нереспублик) стали критически высказываться по поводу такого развития событий.Признали эту критику справедливой и федеральные власти39, хотя онипонимали, что в сложившейся ситуации лишь децентрализация власти может спастиРоссию. Кстати, М. С, Горбачев спустя десять лет после распада СССР сожалел,что в свое время не предпринял таких шагов40. Созданная в началедоговорного процесса при Президенте России специальная Комиссия по подготовкедоговоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымцентром и субъектами осенью 1995 года ужесточила и унифицировала требования кпроектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределениепредметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного ихведения с органами власти субъектов, установленных конституцией, а также такоеперераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушениетерриториальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушениеположения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральныхзаконов. 12 марта 1996 года президент подписал указ «Об утверждении Положения опорядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своихполномочий федеральными органами исполнительной власти и органамиисполнительной власти субъектов Российской Федерации»41, в основукоторого были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлилпроцесс «суверенной приватизации» полномочий федерального центра, все чащедвусторонние договоры устанавливали лишь дополнительные полномочия по предметамсовместного ведения в специфичной для конкретного субъекта федерации области.Только в июне 1999 года президент подписал в прямом смысле многострадальныйзакон (он обсуждался законодателями более пяти лет) «О принципах и порядкеразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектовфедерации», содержащий специальную главу «Порядок заключения договоров исоглашений» и определяющий важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло быобеспечить конституционность договорных форм, равноправие субъектов. Вслед заосновным законом страны он подтверждал приоритетность международных норм,федеральных конституции   и   законодательства,   регламентировал   порядок  разграничения
_____________________________________________________________________
39 Всероссийское совещание повопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении иорганизации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля1995 года.М.,1995. С. 22.
40 Известия. 2001. 10нояб.
41 СЗРФ. 1996, № 12.Ст. 1058.
предметовведения и полномочий и, что особенно важно, определял механизм разрешенияразногласий, возникающих коллизий при подготовке договоров. В нем былосформулировано требование привести ранее подписанные договоры в соответствие сКонституцией России. Закон позволял федеральным органам законодательной властиустановить контроль над договорным процессом, но не отменял его в принципе.Кроме того, закон установил порядок принятия федеральных законов по предметамсовместного ведения, но всех вопросов разделения власти по вертикали он нерешал. Он не затрагивал таких проблем, как передача части властных полномочийместному самоуправлению, разграничение государственной собственности, неустанавливались в нем и правовые основы ответственности за уже поделеннуювласть и др.42 Скорее всего со временем двусторонние договоры будутзаменены каким-то всеобъемлющим новым актом, о чем писали специалисты всередине 90-х годов минувшего века, осенью же 2000 года эта мысль сталавысказываться уже государственными деятелями43, через год несколькорегионов попросили расторгнуть или не продлять их договоры с центром44.21 июня 2001 года В. В. Путин упразднил две комиссии (по взаимодействиюфедеральных органов государственной власти и органов государственной властисубъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектахРоссийской Федерации и по подготовке договоров о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственной власти иорганами государственной власти субъектов) и создал при себе Комиссию (во главес заместителем руководителя собственной Администрации Д. Н. Козаком)
по подготовке предложений оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти, органами государственной власти субъектов федерации иорганами местного самоуправления, на которую было возложено: разработка ивнесение предложений президенту по вопросам компетенции Комиссии; подоговорному разграничению предметов ведения и полномочий; по соглашениям междуПравительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительнойвласти и органами исполнительной власти субъектов о разграничении полномочий ипередаче осуществления части полномочий; оказание содействия в устранениивозможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов,законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, договоров исоглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной    власти    и    органами    государственной  властисубъектов в
 
43 Федерализм власти и властьфедерализма.М., 1997. С. 4; Известия.
2000. 5 сент.
44 Известия. 2001. 23окт.
 
соответствиес Конституцией России и федеральными законами; подготовка предложений оприменении Президентом Российской Федерации согласительных процедур дляразрешения разногласий между органами государственной власти России и органамигосударственной власти субъектов федерации в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации (ст. 85). В федеральных округах предполагалось созданиекомиссий по подготовке соответствующих предложений президенту, самой жеКомиссии при Президенте предлагалось до 1 июня 2002 года представить главегосударства предложения по совершенствованию федерального законодательства повышеперечисленным вопросам1. Руководство федеральных округов активновключилось в работу по выполнению этого указа президента — уже в сентябре 2001года в его Администрацию поступило 10 «килограммов бумаг»2.
 
1СЗ РФ. 2001. № 26.Ст.2652.
2 Известия. 2001. 23 окт.
                                                

Проблема«правового поля»
иперспективы развития России как федерации
          Головной болью федеральных властей в90-х годах было противоречие регионального законодательства общероссийскому.Как отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали  восновном республики, затем, получив разрешение на формирование собственнойправовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России,стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовыхактах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только сконституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из РоссийскойФедерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, овладении  воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил вКалмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была созданаоффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческихструктур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему встране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметамсовместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать наэкспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации — в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили сэтим — некоторые даже посчитали это для себя необязательным. Половина из числаприсланных норм не соответствовала федеральным конституции и законодательству.Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционногосуда1. У центра же не было иных возможностей влиять назаконодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентскиеслушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации,сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформитьмеханизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательствуфедеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитыватьзакрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и  субъектов;государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов;необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами,где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральныйзакон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектахфедерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения;выработать механизм координации законотворческой деятельности ФедеральногоСобрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. Порекомендациям  этих  слушаний  началась  публикация  конституций  и  уставов
_____________________________________________________________________
 1 Федерализм власти и властьфедерализма.М., 1997. С. 39.
субъектов федерации1.
        В развитие положений конституции следовало принять не один десяток федеральныхконституционных и федеральных законов, конкретизирующих заявленные в нейпринципы федерализма: деление власти по вертикали и ответственность за нее,механизм осуществления предметов и полномочий совместного ведения,согласительных в случае конфликтных ситуаций процедур и т. п. Однако процесспринятия большинства из них затянулся до конца 90-х годов. В этом виноваты ифедеральные, и региональные власти — первым не хватало силы и воли, вторыхустраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическиминавыками, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (вреспубликах — по национальному признаку), которые зачастую ставили своиинтересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения междусубъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) идаже выпуск собственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъектовфедерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральныхорганов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональныхэлит до сих пор находят поддержку у части населения республик2.
         Выше уже приводились примеры многолетней волокиты с принятием двух важнейшихзаконов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативныхактов, имеющих отношение к проблеме федерализма, были приняты законы «Онационально-культурной автономии», закрепивший ее как формунационально-культурного определения граждан (а не национально-территориальногосамоопределения), право добровольного объединения последних для решенияисключительно вопросов культуры3, «О гарантиях коренныхмалочисленных народов Российской Федерации»4. В июне 1996 годауказом президента была утверждена концепция национально-государственнойполитики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративныхотношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма,сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи поукреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельностиее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не толькорасширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране  в  целом,  разработке  правовых  механизмов  реализации  совместных  с
 
1 Единая конституционнаясистема Российской Федерации. М., 1994.С.115—118.
2 Россия федеративная:проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41.
3 17 июня 1996 г. СЗРФ.1996. № 25. Ст. 2065.
4 30 апреля 1999 г.СЗРФ. 1999. № 18.Ст. 2208.
федеральным центром полномочий, совместнойреализации федеральных и региональных программ1.
           К числу актов, развивающих положения конституции по вопросамгосударственного устройства, следует отнести также принятую летом 1998 годаКонцепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в1999—2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кризис2.До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектовфедерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией,отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствийрегионального законодательства федеральному,  то в 2000 году их уженасчитывалось шесть тысяч3. К числу первых шагов в этом направлении,предпринятых им после вступления в должность президента, относится созданиефедеральных округов и института полномочных представителей президента в них,одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов всоответствие с законодательством федеральным4.Уже в первом своем посланииФедеральному Собранию в июле 2000 года       президент  заговорил об институтефедерального вмешательства5. Буквально через три недели он подписалзакон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственностиорганов власти субъектов за нарушение конституции и федеральногозаконодательства. В соответствии с этим законом президент получил право послесоответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие законаГосударственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указомотрешить от должности высшее должностное лицо последнего56. Посуществу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства вполитическую практику субъекта федерации. Введение института полномочныхпредставителей президента в федеральных округах, правовое обеспечениефедерального  вмешательства возымели действие — в субъектах началась активнаяработа по приведению регионального законодательства в соответствие сфедеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошлодо принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своемпослании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россиюисключительно федеративным государством, что период его «расползания»  уже позади.  В то  же время он констатировал наличие больших
 
1СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
3 Известия. 2000. 1 сент.
4СЗ РФ. 2000. № 20.Ст.2112.
5 См.: Российская газета.2000. 11 июля.
      6 ПодписанПрезидентом 29 июля 2000 года. СЗРФ. 2000. № 31.Ст. 3205.
экономическихи социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий междудвумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия.Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определитьфедеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках ихсовместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четкораспределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидийи трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременноон предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, неисключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансовогоуправления1. Следует отметить, что задачи, поставленные президентом,не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, ктописал о проблемах российского федерализма, принимал участие в их обсуждении.Первые шаги на пути их решения сделаны лишь сегодня. Так, во втором посланиипрезидента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для современнойРоссии проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородныхпо многим показателям региональных бюджетных систем и около десяти тысячбюджетов местных. Контраст  между субъектами федерации, муниципальнымиобразованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеетаналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80. Проблемаобострилась после августовского кризиса 1998 года, когда экономические позициифедерального центра ослабли, и регионы вновь стали отгораживаться от него идруг от друга. К середине 2000 года центру удалось овладеть ситуацией, а вавгусте следующего года правительство приняло Программу развития бюджетногофедерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которойконстатировалось неблагополучие в этой области, определялась стратегия,намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджетного устройствасубъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходныхисточников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.2В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке  принятия вРоссийскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РоссийскойФедерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных импроцедур (обращение к Российской Федерации, заключение договора, ратификацияпоследнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранноегосударство или его  часть  могут  быть  приняты  в  состав  России. Процедура  создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматриваетобращение к президенту с  тщательным   обоснованием   предложения,  референдумы  в заинтересованных
1 Российская газета. 2001. 4апр.
    2СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
тщательнымобоснованием предложения, референдумы в заинтересованных субъектах. В случаенеодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может бытьпроведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерацииможет быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух иболее субъектов федерации, граничащих между собой1. Как видим, законоткрывает путь к сокращению числа субъектов федерации.
 
 
 
1 СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2).Ст. 4916.
Заключение
           Таким образом, проблемагосударственного устройства волнует власть и научную общественность уже болеедесяти лет. Давались поручения коллективам, создавались и упразднялиськомиссии, федеральные ведомства, проводились «круглые столы» и парламентскиеслушания, научные и научно-практические конференции, на которых звучали зачастуюпрямо противоположные оценки государственного устройства России в прошлом,рекомендации на будущее. По этой проблематике уже опубликованы десятки книг истатей. Почти всех их авторов объединяет мысль о том, что проблемагосударственного устройства России в настоящее время стоит чрезвычайно остро.Действительно, Россия как федерация молода, ее федерализм — переходный, оннесет в себе черты советского опыта и новые, связанные с изменениемполитического строя. Известно, что любая переходная модель неустойчива, нужныбольшие усилия для ее укрепления. Реальная федерация возможна при условииосознания ее необходимости большинством граждан страны, в том числе ееруководством и региональными элитами. Хотя четкой взаимосвязи между федерациейи демократией, между унитарным государством и авторитаризмом нет (в мире массапримеров смешения этих форм), большинство специалистов и политиков федерацию идемократию предпочитают ставить рядом. Хотя российские, как, впрочем, изарубежные, теоретики не договорились о том, что такое федерация и в чем еепреимущества, сторонников унитарной модели государственного устройства Россиистановится все меньше, особенно после известных высказываний В. В. Путина наэтот счет. Все меньше становится сторонников сохранения,  наряду с территориальным,национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидерынациональных республик. Скорее всего в обозримом будущем они будут заниматьименно такую позицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна статьгосударством русского народа с национально-территориальными автономиями длядругих народов и культурно-национальной автономией для национальных групп,расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы1. Конечно жеРоссии нужно новое административное деление с учетом комплекса экономического,исторического, демографического, геополитического, природно-климатического ииных факторов, могущего обеспечить эффективное развитие конкретной территории,достойный уровень жизни не только ее населения, но и страны в целом.Встречаются   высказывания,   правда,   с   оговоркой   на  перспективу, чтокуда
 
1 Вдовин А. И., Зорин В. Ю.,Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424—426.
 важнее «сущностная сторонагосударства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а нестолько федеративное или унитарное его устройство», то есть важнее режим — средства и способы властвования, нежели государственное устройство1.Все пишущие о проблемах государственного устройства современной России едины втом, что число ее составляющих надо сокращать. В то же время большинствоспециалистов отмечают, что при решении проблем государственного устройстванеобходимы и осторожность, и постепенность. Введение федерализма в России любойценой может отбросить ее далеко назад, поставит под угрозу то, что уженакоплено в этой области. Ведь уже приняты Конституция и несколько законов,конкретизирующих некоторые ее положения; субъектами федерации сформированособственное правовое пространство, приведение которого в соответствие сфедеральным законодательством подходит к концу; узаконена ответственностьрегиональных властей за состояние дел на подведомственной им территории;установлен контроль за работой региональных органов и т. п. В настоящее времяРоссии нужна четкая государственная концепция развития федерализма2.В ее рамках необходимо осуществить более четкое распределение властныхполномочий по вертикали власти. Оно должно быть таковым, чтобы федеральнаявласть решала общегосударственные вопросы (оборона, судопроизводство,энергетика и т. п.) и выполняла регулирующие и в строго очерченных пределахконтролирующие функции, в ведении же субъектов федерации должны находитьсявопросы организации жизни в регионе, которые, в свою очередь, должны бытьчастично переданы органам местного самоуправления. Последние же должны быть какминимум двухуровневыми и иметь не только обязанности, но и права, материальныеи денежные ресурсы — в противном случае, как пишет Р. Г. Абдулатипов, статьиконституции, посвященные местному самоуправлению, будут и дальше представлятьсобой не что иное, как «фиговый листок». В то же время все три уровня властипросто обязаны согласовывать приоритеты в социальной и экономической сферах —политический диалог между центром и регионами необходимо дополнитьэкономическим. Крайне необходимо четкое распределение объектов собственности потрем уровням власти. Высказывается точка зрения о расширении федерального ееперечня3. Последнее, может быть, имеет смысл хотя бы для такогосубъекта федерации, как Москва.
          Особое внимание следуетуделить механизму формирования и развития прозрачных бюджетных отношений,четкому разграничению полномочий по 
 
1Раянов Ф. М.Федерализм — не самоцель // Власть. № 3. С. 71—73.
2 Об этом говорилось на одномиз последних «круглых столов», посвященных модернизации российскогофедерализма. См.: Зотова 3. М. Власть и общество: проблемывзаимодействия. М., 2001. С. 72—73.
    3 ВалентенС. Д.Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.
вертикали    власти    как    по   доходам,    так    и по расходам, чему должна  способствовать соответствующаяправовая база. Как это ни парадоксально, но в сегодняшней России сосуществуютодна из самых централизованных налоговых систем и одна из самых децентрализованныхсистем ведения бюджетных расходов, чем и обусловлен кризис бюджетногофедерализма и межбюджетных отношений, продолжающийся уже более десяти лет1.Все уровни власти должны взаимодействовать друг с другом и в равной мере нестиответственность и за доходную, и за расходную часть бюджета страны. Федерациянуждается в равномерном налогообложении, открытой информационной базе длярасчета трансфертов, обоснованности и прозрачности дотаций. Пока, к сожалению,положение в этой области оставляет желать лучшего — источники доходов регионов,закрепленных за ними федеральным центром, непостоянны, львиная доля налогов исборов идет в федеральный бюджет. И даже этот «баланс» нарушается обеимисторонами — регионы не перечисляют денег в центр, а он периодически меняетправила игры. Справедливости ради следует отметить, что отладка бюджетногомеханизма, например в США, заняла не одно десятилетие, и лишь последние 15-20лет он функционирует относительно благополучно. Политика федерального центрадолжна строиться с учетом наличия в России крайне бедных регионов и бытьнаправлена на их поддержку. В этом состоит одно из преимуществ федеративноймодели государственного устройства, при которой равенство субъектов сочетаетсяс индивидуальным подходом к каждому из них. До недавнего времени помощьоказывалась далеко не самым бедным регионам.
          Перечень предложений можнобыло бы и продолжить. Более того, он будет пополняться и по мере постепенногостроительства в России подлинной федерации, и в ходе дальнейшего еесовершенствования. Для воплощения в жизнь принципов федерализма, общепризнанныхв мире и заявленных в действующей российской конституции, нужны эффективноерыночное хозяйство не только с частной собственностью, но и честным ипрозрачным бизнесом; государственная власть, сильная настолько, чтобы в любуюминуту прийти на помощь каждому конкретному человеку, четко работающий механизмправовой защиты — в конце концов, государство существует для обеспечения егоблагополучия; настоящее местное самоуправление, без которого невозможнаразветвленная сеть институтов гражданского общества; соответствующаяполитическая культура, диалог общества и власти, без которого гражданскоеобщество, по существу, не имеет смысла; осознание населением и лидерамигосударства через общенациональную идею, как универсальную систему ценностей,новой идентичности России.
1 Россия федеративная:проблемыи перспективы. М., 2002. С. 75.
         Опыт становления и эволюции более двадцати существующих всовременном мире федеративных государственных образований убедительносвидетельствует в пользу того, что прочная, стабильная, эффективно действующаяфедерация — это союз государственных структур, наделенных равными правами идобровольно взявших на себя равные (или сопоставимые) обязанности.  Под даннымуглом зрения необходимо еще и еще раз трезво    взвесить и оценить опытстановления молодой российскойгосударственности.                                              О том, чтотакого рода переоценка ценностей в настоящее время идет на всех этапахгосударственной власти, свидетельствует практика государственного строительствапоследних лет, в том числе связанная с воплощением в жизнь Указа Президента РФот 13 мая 2000 года о создании института полномочных представителей главыгосударства в федеральных округах, указа, открывшего новый этап на пути отдоговорного федерализма к централизованному, важным условием существованиякоторого должна стать ликвидация правового и фактического неравенства отдельныхсубъектов федерации. В ходе реализации данной тенденции следует воззвать кжизни, осмыслить и переосмыслить многие черты и проявления как позитивного, таки негативного опыта страны в сфере совершенствования своегоадминистративно-территориального устройства, опыта становления, эволюции,кризиса и разрушения различных типов и форм властвования. Признать, например,предпочтительность эволюционных методов решения встающих в данной сферепроблем, неэффективность имевших место в прошлом «институциональных революций»,игнорирование предшествующего опыта. Найти формы и методы успешной борьбы свековыми проявлениями инерционности в функционировании государственныхструктур, их громоздкости при дефиците профессионализма и исполнительнойдисциплины, тяготения к бюрократическому застою и волоките. Выработать действенныесредства преодоления традиций чрезмерной зависимости власти от личных качествлидера, что подрывает стабильность и ставит под угрозу преемственность власти.Добиться окончательного разделения публичной власти и собственности.
          Оценивая опыт последнего десятилетияXX века,учитывая все его плюсы и минусы, важно не забывать, что это — опыт кризисногоразвития, опыт переходного состояния общества. Упрочнение стабилизационныхпроцессов и тенденций требует новых подходов и решений.
          Первой известной нам реформой в плане становленияотечественной государственности следует признать начинания княгини Ольги врегламентации размеров дани, изымаемой княжеской властью у зависимых от нееплемен (угров), с установлением мест сбора этой дани (погостов). Характерно,что эти реформы середины Х века, ставшие ответом на жестокий урок, преподанныйпрактикой начального этапа становления государственного строительства (смертькнязя Игоря от рук древлян), по времени совпали с началом поиска мудрой правительницейновой идеологии, рассчитанной на объединение социальных сил молодогогосударства. Поиска, переданного по эстафете поколений княгиней Ольгой своемувнуку Владимиру, крестившему Русь в 988 году. С тех пор вся история Россиисвидетельствует, что государственное строительство неотделимо от идеологическихпроцессов, связанных со становлением, развитием, кризисом и крахом тех или иныхнекогда цементировавших общество национальных идей. Обретение национальнойидеи, адекватной потребностям современного этапа эволюции российского общества,- непременное условие придания нового смысла и масштаба намечающимся сегодняновациям в области государственного строительства.
          Будущее России — в сильной государственности. Силавласти, однако, не сводится к ее авторитарности. Она базируется на ценностяхгражданского общества, на примате права, на принципах социально ориентированнойгосударственности. Только на этом пути и в этой борьбе мы вправе ожидатьнастоящих прозрений и прорывов как в настоящем, так и в длительной перспективе.Список использованныхисточников
1.КонституцияРоссийской Федерации. Официальный текст.
2.СЗРФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
3.30 апреля 1999 г.СЗ РФ. 1999. № 18.Ст. 2208.
4.СЗ РФ. 2000. № 20.Ст. 2112.
5.СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
6.17 июня 1996 г. СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
7.СЗ РФ. 1999. № 26. Ст..3176.
8.СЗ РФ. 2001. № 26.Ст. 2652.
7. СЗРФ. 2000. № 31.Ст.3205. Подписан Президентом 29 июля 2000 года.
8.СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
9.СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
10.СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.
11. Абдулатипов Р. Г. Россия напороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С.92.
12. Авакьян С. А. КонституцияРоссии: природа, эволюция, современность.
М., 2000.С.128 — 140.
13.Административно-территориальноеустройство России. История и современность. — М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. – 320 с.-(Архив).
14.Борикова Л.В. ВиноградоваН.А. Пишем реферат, доклад, выпускную квалификационную работу: Учеб. Пособиедля студ. Сред. И высш. пед. учеб. Заведений. – 2-е  изд., стереотип. – М.:Издательский центр «Академия», 2002.-128 с.
15.Валентен С. Д. Федерализм:российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.
16. Вдовин А. И., Зорин В. Ю.,Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424-426.
17. Ведомости Съезда народныхдепутатов СССР и Верховного Совета
СССР. 1990. № 19. Ст.329., 696.
18. Всероссийское совещание повопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении иорганизации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля1995 года.М.,1995. С. 22.
19.Голодаева В.С. Рекомендации поподготовке и оформлению курсовых и дипломных работ. – 2 изд., перераб. И доп.-М.: ИТК «Дашков и К0»,2003.– 44 с. 
20.Единая конституционнаясистема Российской Федерации. М., 1994.С. 19.
21.Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации:
некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. СерияXI. Право.1994.С.4.
22. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы иперспективы.
М., 1999. С. 153.
23. Зотова 3. М. Власть иобщество: проблемы взаимодействия.
М., 2001. С. 72-73.
24. Иванов В. Н., Яровой О. Я.Российский федерализм: становление и развитие.
М., 2000. С.112-113.   
25. Конституционное совещание.Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.
26. Конституционный Суд России:Справочник. Изд. 2-е.М., 1997. С. 118-120.
27. Межэтнический мир Прикамья:Опыт экономической деятельности
Администрации Пермской области.Т. 1. М., 1996.
28. Национальная политикаРоссии: история и современность. М., 1997.
29. Несостоявшийся юбилей:Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия. М., 1992. С.381.
30. Первый Съезд народныхдепутатов РСФСР. 16 мая — 22 июня
1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т.Т. 1. 6.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. С. 569.
31.Раянов Ф. М. Федерализм — не самоцель // Власть. № 3. С. 71-73.
32.Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41-75.
33. Российская газета. 1993. 26авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъектаРоссийской Федерации // Государство и право.
1994. № 8-9;
34.Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,1998. С. 65-70.
35. Федерализм власти и властьфедерализма.М., 1997. – 180 с.