Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

СОДЕРЖАНИЕ
Список принятых сокращений
Введение
Глава 1. Понятие территориальныхоснов местного самоуправления и их место в системе органов местногосамоуправления
1.1 Понятие территориальных основ в системеместного самоуправления
1.2 Исторический опыт реформированиятерриториальной организации на местах
1.3 Вопросы реформированиятерриториальной организации местного самоуправления
Глава 2. Реформированиетерриториальной организации местного самоуправления: проблемы и пути решения
2.1 Влияние реформированиятерриториальной организации местного самоуправления на обеспечение целостностии эффективности решения задач местного самоуправления. Типологизациямуниципальных образований
2.2 Влияние реформы территориальнойорганизации местного самоуправления на компетенционную основу местногосамоуправления, в том числе вопросы местного значения
2.3 Соотношениеадминистративно-территориального устройства и территориальной организацииместного самоуправления
2.4 Проблемы реализации новыхпринципов территориальной организации в Тюменской области
Заключение
Список используемы источников илитературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
 
РФ — Российская Федерация
ФЗ — Федеральный закон
Федеральный закон №131-ФЗ — Федеральныйзакон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ

ВВЕДЕНИЕ
 
Актуальность темыисследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвященозначительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторыобычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономическихоснов местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные стерриториальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостаткитерриториальной организации местного самоуправления нередко являютсяпрепятствием для целостного и эффективного решения задач местногосамоуправления, комплексной реализации государственной политики.
Помимо возможности найтирешения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основместного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»[1] (далее — Федеральныйзакон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование.Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местногосамоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальныхобразований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальныхобразований, а также детализация процедур участия населения в определениитерриториальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылокпринятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим нетолько для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса,результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но идля определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие входе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствованиятерриториальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требуеткомплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработкисоответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований,определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опытареформирования территориальной организации местного управления исамоуправления.
К сожалению, недостаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются приосуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующиемежду территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того,правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросытерриториальной организации местного самоуправления, которые ставит практика.Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления,осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщени систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимынаучные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальныхоснов местного самоуправления на иные институты местного самоуправления,во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблемтерриториальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективностьосуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийногоаппарата, используемого при характеристике территориальной организации местногосамоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем ихотнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опытреформирования территориальной организации местного самоуправления, а такжесодержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблемреализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых,предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельствапредопределили выбор темы настоящего исследования.
Степень научнойразработанности темы. Теоретико-методологические подходы к формированиютерриториальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А.Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А.Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И.Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественныхученых не только раскрыли теоретические аспекты института местногосамоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих нормКонституции Российской Федерации и российского законодательства. В последние годыпроблемы территориальной организации местного самоуправления нашли своеотражение в научных работах А.С. Автономова, Р.В. Бабуна, В.А. Горожанина, Д.Г.Жаромских, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лексина, Э. Маркварта, А.М.Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, А.А. Саломаткина,А.А. Сергеева, М.С. Семеновой, В.А. Сивицкого, А.В. Томилова, В.Н. Фалькова,А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.
Однако быстрое развитиезаконодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности всовременной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставаниюправовой теории. Коренное изменение территориальных основ местногосамоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов.Интерес к проблемам, анализируемым в выпускной квалификационной работе, взначительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики,научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем,возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местногосамоуправления. Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследованияявляются теоретико-правовые основы территориальной организации местногосамоуправления в Российской Федерации. В частности, в выпускнойквалификационной работе проводится анализ взаимосвязей и взаимозависимостейтерриториальных основ с иными институтами местного самоуправления, исследуетсясущность и развитие понятий, характеризующих объективированные формытерриториальной организации муниципальной власти, обобщается отечественныйисторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах,исследуются проблемы развития и реализации российского законодательства,регулирующего территориальные основы местного самоуправления.
Целью выпускнойквалификационной работы является определение тенденций развития территориальныхоснов местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельныхправовых институтов, выявление возникающих теоретических и практическихпроблем, а также выработка предложений по их решению. Для выполненияпоставленной цели, при подготовке выпускной квалификационной работе необходиморешение следующих задач:
— проанализировать местотерриториальных основ в системе основ местного самоуправления, а также выявитьтеоретико-правовые и методологические проблемы, связанные с пониманием сущноститерриториальной организации местного самоуправления;
— установить взаимосвязии взаимозависимости территориальных основ местного самоуправления с важнейшимимуниципально-правовыми институтами;
— исследовать сущность иправовую природу понятий, характеризующих территориальную организациюмуниципальной власти и установить закономерности их развития;
— исследоватьисторический опыт территориальной организации местного управления исамоуправления в России и соотнести его с осуществляемым реформированиемтерриториальной организации местного самоуправления;
— определить возможностивлияния реформирования территориальной организации местного самоуправления наобеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления;выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальныхобразований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальныхобразований к тому или иному типу;
— проанализироватьвлияние реформы территориальной организации местного самоуправления накомпетенционную основу местного самоуправления, в том числе на дифференциациювопросов местного значения и на оптимизацию передачи муниципальным образованиямотдельных государственных полномочий, выработать предложения по этим вопросам;
— определить соотношениеадминистративно-территориального устройства и территориальной организацииместного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализациюгосударственной политики;
— проанализировать проблемыреализации правовых норм Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующихтерриториальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности ихвозникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;
— предложить практическиерекомендации по устранению проблем реализации законодательства, регулирующеготерриториальную организацию местного самоуправления.
Теоретическую базуисследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемытерриториальной организации местного управления и самоуправления.
В качестве объекта ввыпускной квалификационной работе выступают совокупность правоотношений,складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местногосамоуправления в сфере правового регулирования реформирования еготерриториальных основ.
Предметом выпускнойквалификационной работы являются нормативно-правовые акты, регулирующие местноесамоуправление в Российской Федерации, в частности, процессы реформированиятерриториальных основ местного самоуправления в современный период.
Методологической основойисследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществитьвсесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности,использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а такжеметод сравнительного правоведения и классификации.
Научная новизнаисследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализированряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местногосамоуправления в Российской Федерации. Предпринята попытка определить влияниетерриториальных основ местного самоуправления на процесс правовогорегулирования местного самоуправления, проанализированы проблемы, связанные среформированием территориальной организации местного самоуправления.
В выпускнойквалификационной работе излагается видение путей решения имеющихся проблем,отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как в правовых актах, регулирующихтерриториальную организацию местного самоуправления, так и в правоприменительнойдеятельности. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решенийанализируемых проблем.

ГЛАВА 1ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПАРВЛЕНИЯ
 
1.1 Понятиетерриториальных основ в системе местного самоуправления
За время, прошедшее смомента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократнопретерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлениисовершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и осталисьнерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблемасовершенствования территориальной организации местного самоуправления. Этосвязано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления — один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемытерриториальной организации местного самоуправления предопределяютвозникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации ифункционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей ивзаимозависимостей между территориальными и другими основами местногосамоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общихпринципов его организации. Существует несколько подходов к определению понятия«основы местного самоуправления». Одни ученые определяют основы местногосамоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся взаконодательстве[2]. Такое понимание основместного самоуправления базируется на формально-юридическом анализерассматриваемого понятия. Другие ученые определяют основы местногосамоуправления как совокупность отношений, складывающихся в результатеорганизации и осуществления местного самоуправления[3].Такое понимание является более широким и предполагает не толькоформально-юридический, но и политологический подход к определениюрассматриваемого понятия. Однако в целях настоящего диссертационного исследованияпредставляется правильным рассматривать основы местного самоуправления сразличных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемоетерриториальными основами местного самоуправления в ходе комплексного анализа.
В юридической учебнойлитературе встречаются теоретические определения понятия территориальной основыместного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос.По мнению Фадеева В.И.[4] территориальная основаместного самоуправления как институт муниципального права представляет собойсовокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующихтерриториальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторырассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, помнению Чиркина В.Е.[5] территориальная основаместного самоуправления — это его территориальная организация, она включаетпонятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав,порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальногообразования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которойструктурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления»позволяет выделить его следующие основные составляющие[6]:
1. определенныйзаконодательством круг территорий, на которых осуществляется местноесамоуправление;
2. зафиксированныезаконодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решениивопросов территориального устройства муниципального образования;
3. установленныезаконодательством виды земель, составляющих территорию муниципальногообразования;
4. принципы формированиятерриторий муниципальных образований.
Такой подход к определениюпонятия «территориальные основы местного самоуправления» представляетсяправильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которыеявляются его содержанием. Однако с учетом изменений федеральногозаконодательства, регулирующего принципы территориальной организации местногосамоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделениямуниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городскихи сельских поселений. Важным представляется определить различия междутерриториальными основами и территориальной организацией местногосамоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальнаяорганизация местного самоуправления» является более узким и используется дляобозначения пространственной формы организации муниципальной власти.
Территориальнаяорганизация местного самоуправления представляет собой форму устройствамуниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являютсямуниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерацииопределяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городскиеокруга и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2,ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системносвязаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуруместного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальнойорганизации местного самоуправления формируется система муниципальногоправления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗсистема правления отражается в понятиях «структура органов местногосамоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населениемместного самоуправления и участия населения в осуществлении местногосамоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формыосуществления (участия) населением муниципальных образований публичной властисоставляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти,посредством которой достигается решение вопросов местного значения.
Форма территориальногоустройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основныеэлементы целостности организации местного самоуправления. Характеристикицелостности организации местного самоуправления в юридической литературе малоизучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельныхэлементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все оникасаются отдельных сторон этого комплексного явления.
В выпускнойквалификационной работе не ставится цель решить эту задачу в полном объеме.Исходя из цели исследования, следует более подробно остановиться на основныххарактеристиках территориальной организации муниципальной власти.
Понятие «территориальнаяорганизация местного самоуправления» в юридической литературе достаточнораспространено. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, т.к. чаще всегообозначается близким по смыслу термином: «территориальные основы местногосамоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах[7]и закрепляется в законодательстве.
В учебном курсе«Муниципальное право» рассматривается институт территориальные основы местногосамоуправления, который объединяет совокупность правовых норм закрепляющихтерриториальную организацию местного самоуправления[8].
В то же время вФедеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местногосамоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальнаяорганизация местного самоуправления».
Включение указанногопонятия в систему категорий муниципального права актуализировало вопрос обуточнении нормативного содержания требований (принципов) территориальнойорганизации местного самоуправления, основные из которых закреплены в главе 2указанного Федерального закона. Прежде чем приступить к решению этой задачиследует рассмотреть ряд связанных с ней (задачей) теоретических вопросов ипрежде всего — определить родовые признаки рассматриваемого понятия. Этипризнаки присущи более широкому понятию, каковым выступает категория «территориальнаяорганизация публичной власти».
Вместе с темправомерность обращения к категории «территориальная организация публичнойвласти» в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связисделаем ряд пояснений применительно к термину «публичная власть». Дело в том,что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредствомместного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическаявласть[9].
Данный подход связан,видимо, с тем, что в рамках родового понятия «общественная власть» или «социальнаявласть» видовые признаки понятий «публичная» и «политическая» власть посуществу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы.Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнемс того, что публичная власть и политическая власть — явления не тождественные.Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различиеэто состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властныхотношении.
Субъектами публичнойвласти являются публично-территориальные формирования — народ (нация),государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальныеединицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенныепункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивноопределенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними наоснове общих принципов и норм международного права публичная властьреализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообществасубъектами международного права (национальными государствами, международнымиорганизациями).
Общим объектом публичныхвластных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективнаяобщественная ценность — государственная целостность, стабильность миропорядка,устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований(субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальныхобразований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют теконституционно (уставно) определенные права и обязанности органов властитерриториальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи ивзаимодействия на конкретной территории.
В отличие от публичнойполитическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Онавключает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядкав целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляютугрозу для нее) государственно организованного общества или мировогосообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственныхформирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальныхобразований — регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества имиропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы,т.е. являются публично-политическими.
Вместе с тем властныеотношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинахмалочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступаютинтегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или егосамостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучипублично-властными, не являются политическими и соответственно не входят всистему политической власти.
В то же время в системеполитической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие вчлены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии,распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимыдля конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементамиполитической власти, но не являются публично-властными.
Итак, понятия «системапубличной власти» и «система политической власти» являются частичносовпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральнойпублично-политической властью национального и международного уровней, аразличия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы(являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых,внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся кнепубличным организационно-политическим властным явлениям).
Сфера совпаденияпубличной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений)определяется в предметах ведения государственной власти как особом видеобщественной власти, который имеет специфические признаки. Своего родаантиномией этому подходу является концепция разделения политической игосударственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действияпервой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и егоорганы»[10].
Принимая во внимание этудовольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаютсясущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданскоеобщество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективыразвития.
Трудность же состоит втом, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппаратпублично-политической сферы жизни, традиционно используемый в наукеконституционного права. Известно, что в теории государства государственнаявласть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Этоопределяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовыхпонятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическуюприроду. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого рядаи в то же время следует идентифицировать особые свойства государственнойвласти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической)власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействийгосударства, государственно-территориальных и иныхинституционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан,объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильностив конкретном обществе и в мире в целом.
Отличительным признакомгосударства, определяющим природу одного из основных элементов его властногосубстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применениюлегального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властнымиинститутами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[11].
Таким образом,соотношение между территориальной организацией местного самоуправления итерриториальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятиетерриториальной организации местного самоуправления является более узким ииспользуется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований исуществующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальныеосновы местного самоуправления включает в себя не только территориальнуюорганизацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
Все институты местногосамоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местногосамоуправления, во многом, будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определеннойтерритории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основыместного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитиекомпетенционных основ, а также правовых, организационных ифинансово-экономических основ местного самоуправления.

1.2Исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах
 
Вопросы организациивласти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибофункционирование местных органов власти осуществляется в границах определенныхтерриториальных единиц, на которые делится территория государства. Такоеподразделение территории государства именуется административно-территориальнымделением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии садминистративно-территориальным делением организуется государственная власть наместах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, чтопредопределяет иерархичность в построении единой централизованной системыгосударственных органов, соподчиненность государственных органов, действующихна разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский периодразвития российской государственности административно-территориальнымиединицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки,территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросыадминистративно-территориального устройства Российской Федерации относились ккомпетенции федеральных органов государственной власти и регулировалисьПоложением о порядке решения вопросов административно-территориальногоустройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17августа 1982 г.[12] Сегодня решение этихвопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление —это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, котораяпредполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органоввласти, нежели те, что характеризуют построение государственной системыуправления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границахопределенных территориальных единиц, составляющих территориальные основыместного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана лиорганизация местного самоуправления с административно-территориальным делениемгосударства и возможно ли несколько территориальных уровней организацииместного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправленияразного территориального уровня[13].
Вопросы территориальныхоснов местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становленияи развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Закон РоссийскойФедерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.)[14],определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил изсуществовавшего административно-территориального деления. При этом союзныйзакон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления:сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал такжевозможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение идругих уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базовоготерриториального уровня местного самоуправления в российском законе о местномсамоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанногоЗакона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов,районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Законсодержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, вграницах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он недопускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иныхтерриториях.
Таким образом, принципыадминистративно-территориального устройства, предполагающие отношениясоподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существуперенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский периодразвития российской государственности узловым звеном системы управления наместах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. Всоответствии со статьей 55 Закона Российской федерации «О местном самоуправлениив Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.[15]районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решениянижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельскихнаселенных пунктов, которые по-прежнему находились в определеннойфинансово-экономической и организационной зависимости от районных органоввласти[16].
На следующем этаперазвития местного самоуправления в Российской федерации, который начался воктябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации ореформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российскойфедерации»[17], предпринимаются попыткипо-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местногосамоуправления.
В Положении об основахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапнойконституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от26 октября 1993г.[18], нашел свое отражениетак называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местногосамоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления,прежде всего, выступают отдельные населенные пункты: городские и сельскиепоселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможнана основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий»принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнениесуществование района в качестве самостоятельной территориальной единицыместного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением обосновах организации местного самоуправления в Российской федерации органыместного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях,других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района,сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению натерриториях, включающих несколько городских или сельских поселений (под этоопределение попадают и территория района, и территория сельского округа),совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единыйорган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).
Конституция РоссийскойФедерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[19],не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местногосамоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местноесамоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на другихтерриториях с учетом исторических и иных местных традиций». КонституцияРоссийской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальнуюорганизацию местного самоуправления с административно-территориальнымустройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопросатерриториальной основы местного самоуправления.
Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятиев наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществлениеместного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличиеот прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, какуже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местноесамоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых иосуществляется местное самоуправление.
Закон не содержитисчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местномсамоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуетсяместное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых,устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территорииРоссийской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях.Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельныхтерриториях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционногостроя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новыйЗакон называет основные территориальные единицы, в границах которыхосуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения:города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальныеобразования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений,другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость,сельсовет)[20].
Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации правоустанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границахкоторых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможностьреализации местного самоуправления на территории других муниципальныхобразований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектовРоссийской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон,давая определение муниципального образования в статье 1, относит кмуниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, овнутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу,закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним закономв качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Законоставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко садминистративно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могутсамостоятельно определять территориальные единицы, в которых можетосуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признаниятерриториальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е.территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальнуюсобственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Приэтом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальнойсобственности на момент вступления в силу данного Закона не является основаниемдля отказа в образовании нового муниципального образования.
Вслед за КонституциейРоссийской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому исельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Населениегородского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществлениеместного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) созданиясамостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либомуниципальному образованию; в) организации территориального общественногосамоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации ифункционирования территориального общественного самоуправления на территориипоселения, не являющегося муниципальным образованием[21].
Установление и изменениепорядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальныхобразований относится к компетенции органов государственной власти субъектовРоссийской федерации.
Таким образом, территориальныеосновы местного самоуправления как институт муниципального права представляютсобой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующихтерриториальную организацию местного самоуправления: формирование и составтерритории муниципального образования, границы территории муниципальногообразования, порядок их установления и изменения[22].

1.3 Вопросыреформирования территориальной организации местного самоуправления
 
Наиболее сложныепроблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходетерриториальной реформы местного самоуправления. Это особенно касаетсясубъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровнекрупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ насельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городахрайонного значения имеются территориальные администрации, которые являютсяструктурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должнывозникнуть новые поселенческие муниципальные образования[23].
На ход реформынакладывается тенденция осуществить ее с минимальным изменением границ,сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это палка о двухконцах. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одноймуниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменениеадреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление ктерриториальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собойнеприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский периодадминистративно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаяхявляется экономически нецелесообразным, неудобным для населения ипрепятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудностиперехода являются все же сугубо временными и преходящими[24].

В ходе территориальнойреформы местного самоуправления возникли следующие проблемы[25]
1) Выбор альтернативы длягорода (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальнымобразованием: городской округ или городское поселение. Положения Федеральногозакона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусомгородского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. Содной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся надень вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскимиокругами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городскогопоселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статусагородского округа возможно только с согласия населения, выявленного путемголосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. Тоесть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городскогоокруга и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11указано, что наделение городского поселения статусом городского округаосуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий«сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего(прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных заними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Законничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условияотсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило,не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. Иэто может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массовогоперевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе занялоруководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статусгородских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь.Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время,малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, вомногих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чемгородского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципальногорайона оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненноважных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка,иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городскиепроблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должнобыть решением самих жителей, как это и предусматривает закон.
2) Закон исключаетвозможность существования муниципальных образований типа «крупный город –район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименныйрайон в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области,Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия)и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодняотдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальныеправовые основания провозгласить их городскими поселениями без всякихголосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, тона окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административнымицентрами которых будут те же города.
Исторически миссиейгорода всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитиеокружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономическогороста региона в целом, следует признать, что почти каждый город являетсяодновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к немутерритории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города,являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создаетэффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, аэкономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются.Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации,создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций,однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальныйопыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядкеэксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципальногообразования «город-район», органы местного самоуправления которого будутнаделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенциеймуниципального района для остальных городских и сельских поселений района[26].
Следует признать, чтореальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательныхнорм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города иобласти.
3) Одной из самых сложныхпроблем территориальной реформы является проблема статуса поселков городскоготипа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административномподчинении городских муниципальных образований[27]. Чаще всего они возникликак спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многиепоселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них нарасстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальнуюинфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговыйпотенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местногосамоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый городполучает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти вкакой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которогоявляется базовый город.
4) В ряде субъектов РФпри установлении границ городских округов им не оставляют территорий дляразвития. Конфликтные ситуации по границам между городом и прилегающим райономрешаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территориипоселения должны входить территории традиционного природопользования населениясоответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению иликорректировке городской черты городов.
5) Серьезной проблемойпри установлении границ городских округов являются пригородные территории, накоторых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, онидолжны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционногоприродопользования жителей городских округов и включаться в их состав.Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город идолжен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скороймедицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального районатакого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкованиенорм п.3 ч.1 ст.11.
6) Чрезмерно усложнен вФедеральном законе № 131-ФЗ порядок формирования межселенных территорий всубъектах РФ с низкой плотностью населения. Если законом установлено (ч.3 ст.11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территориисубъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотностьнаселения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже среднейплотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана этасредняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно.Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждаетсяПравительством РФ.
Представляется, чтомежселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняяплотность сельского населения в которых выше норматива, установленногоПравительством РФ.
7) Еще одна проблема –сверхмалые муниципальные образования[28]. В п.9 ч.1 ст. 11Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностьюнаселения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт счисленностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселенияи не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан.Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек иудаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данныйнаселенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения.Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общегоколичества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальныхобразований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляетсянеобходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличитьпредельную численность населения для обязательного создания сельского поселениядо 300500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселенийи с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.
Скорейшее решениеперечисленных проблем территориальной организации местного самоуправленияявляется неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов иограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых длянаселения решений[29].

ГЛАВА 2.РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ИПУТИ РЕШЕНИЯ
 
2.1 Влиянияреформирования территориальной организации местного самоуправления наобеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления.Типологизация муниципальных образований
 
Муниципальное образование- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ.
Установление границмуниципальных образований, наделение их определенным статусом должнопроводиться, исходя из требований к составу территорий муниципальныхобразований, а также ряда новых критериев, которые должны учитываться приустановлении границ территорий двух уровней муниципальных образований[30].
В редакции Федеральногозакона №131-ФЗ содержится также комплекс основных процедурных требований кпорядку определения границ территорий двух уровней муниципальных образований,наделению их соответствующим статусом.
Весь комплекс работ,связанных с установлением границ муниципальных образований, включает в себяследующие действия и меры органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации[31]:
1. Анализ существующихграниц и состава территорий муниципальных образований.
2. Анализ требований,предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ,территорий и установлению статуса муниципальных образований.
3. Выбор модели переходаот существующей территориальной организации местного самоуправления кдвухуровневой модели, предписанной новой редакцией Федерального закона.
4. Подготовка и принятиенормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданнойновой редакцией Федерального закона двухуровневой территориальной организацииместного самоуправления.
5. Реализация публичныхпроцедур, предусмотренных новой редакцией Федерального закона и обеспечивающихтрансформацию существующих моделей территориальной организации местногосамоуправления в заданную законом двухуровневую модель.
Основная частьмероприятий 13 этапов является существенно новыми для муниципальной практики,поскольку Федеральным законом вводятся два новых института: голосованиенаселения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образованийи местный референдум по вопросу установления структуры органов местногосамоуправления. Реализация процедур, предусмотренных этими двумя институтаминепосредственной демократии, потребует создания новой нормативной правовой базыв субъектах Российской Федерации[32].
В соответствии сположениями действующего Федерального закона в редакции 1995 года дляобозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) идругих территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление,использовался термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и«населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно ито же значение и использовались для обозначения географических и градостроительныхобъектов.
В соответствии сФедеральным законом «О наименовании географических объектов» регистрации вФедеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, вкоторых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы,волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориальногоделения, используемый Государственным комитетом Российской Федерации постатистике, включены следующие объекты: районы, города, города и поселкигородского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города ипоселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округагорода республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городскоготипа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные идачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельскийокруг», «волость», «сельская администрация», «сомон» и др.
В Градостроительномкодексе[33] прямо указывается, чтопоселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) исельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища,заимки и иные поселения).
Таким образом, вдействующем законодательстве термин «поселения» употребляется длягеографических, градостроительных характеристик территорий, а дляхарактеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которыхосуществляется местное самоуправление, используется единый термин«муниципальное образование». В зависимости от численности населения вГрадостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10категорий:
1. сверхкрупные города(численность населения свыше 3 миллионов человек);
2. крупнейшие города(численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);
3. крупные города(численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);
4. большие города(численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);
5. средние города(численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);
6. малые города и поселки(численность населения до 50 тысяч человек);
7. крупные сельскиепоселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);
8. большие сельскиепоселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);
9. средние сельскиепоселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);
10. малые сельскиепоселения (численность населения менее 200 человек).
Сходная типизациягородских и сельских населенных пунктов используется не только вГрадостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государствприменительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местноесамоуправление.
В редакции Федеральногозакона №131-ФЗ вводится существенно иное толкование этого основного термина «поселение».Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного изтерриториальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализеположений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничиватьупотребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом)смысле от термина «поселение», используемого для установления статусамуниципального образования[34].
В рамках, действующих внастоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можновыделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований[35].
Одноуровневая модель с территориальнойорганизацией местного самоуправления в административных территориальныхграницах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальныхобразований:
1. город;
2. район;
3. район и город какединое муниципальное образование;
4. район и поселок какединое муниципальное образование;
5. район какмуниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административногоцентра субъекта Российской Федерации.
Одноуровневая модель стерриториальной организацией местного самоуправления в административныхтерриториальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующиевиды муниципальных образований:
1. сельский округ (группасельских населенных пунктов);
2. малый город;
3. поселок (дачный,рабочий, курортный и т. д. поселок).
Двухуровневая модель стерриториальной организацией местного самоуправления в административныхтерриториальных границах поселков и сельских округов, районов и городоввключает в себя следующие виды муниципальных образований.
Первый уровень муниципальныхобразований (поселок, сельский округ, малый город):
1. поселок;
2. сельский округ (группасельских населенных пунктов);
3. малый город;
4. отдельный сельскийнаселенный пункт;
5. поселок и группасельских населенных пунктов.
Второй уровень муниципальныхобразований (город, район):
1. город;
2. район;
3. город и район какединое муниципальное образование;
4. поселок и район какединое муниципальное образование.
Кроме указанных видовмуниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородскиемуниципальные образования в виде:
1. городских районов;
2. обособленных поселковс собственными территориальными границами;
3. обособленных сельскихокругов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.
Некоторые существующиемуниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» сними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальныеобразования поселки или сельские округа), расположенные вне границ территориипервых или не имеющие с ними общей границы.
В ряде субъектовРоссийской Федерации, таких как, например Татарстан вопросы местного значениярешаются территориальными органами исполнительной государственной власти спривлечением выборных представительных органов в городах и районах, а такжеформируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структуртерриториального общественного самоуправления.
В городах Москве иСанкт-Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местногосамоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации, реализующие многие вопросы местногозначения из числа тех, которые перечислены в статье 6 действующего Федеральногозакона в редакции 1995 года.
Существенной особенностьюдействующей системы территориальной организации публичной власти (местногосамоуправления и территориальной системы государственного управления на местномуровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 годаадминистративного территориального деления в Российской Федерации. Анализпоказывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилосьне только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления иадминистративных территориальных единиц государственного управления на местномуровне[36].
Таким образом, можноконстатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальныхединиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местноегосударственное управление, а также образуются административные территориальныеструктуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанныхтерриториальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации осталисьпрактически неизменными.
Подробный анализ причин,обусловивших устойчивость государственного и местного административноготерриториального деления, выходит за рамки рассмотрения выпускнойквалификационной работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего,объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей.Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления игосударственного управления на местном уровне фактически фиксирует результатнаправленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихсясвязей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всейстраны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет в большинстве субъектов РоссийскойФедерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общейэкономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не моглобыть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способныхрадикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиямисоциально-экономические связи[37].
К исключениям могут бытьотнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, какгород Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектовРоссийской Федерации.
Приведенные типичныеварианты территориальной организации местного самоуправления в результатепроведения реформы должны быть преобразованы в территории двухуровневогоместного самоуправления.
Предваряя анализположений редакции Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающих требования кформированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так ивновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться нахарактеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовыхнаименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок,сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовыенаименования:
городское поселение –город, поселок, городской округ;
сельское поселение;
муниципальный район.
И в редакции Федеральногозакона №195-ФЗ, и в его редакции №131-ФЗ указанные наименования объединеныобщим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакцииФедерального закона, как уже было отмечено, географическое наименованиенаселенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местноесамоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованиютипа муниципального образования.
Поэтому важнейшимусловием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечениястабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требованиеПереходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространениидействия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса«новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующиемуниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому,не смотря на то, что статьи 11 13 новой редакции Федерального закона содержатновые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, наначальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальнымобразованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 очисленности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечиваютстабильность границ и территорий существующих муниципальных образований припроведении реформы[38].
Необходимо обратитьвнимание на то, что в редакции Федерального закона №131-ФЗ содержится ряднеточностей и противоречий, связанных в основном с упущениямиюридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практикемогут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупноготолкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда другихФедеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ,территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законамотносятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а такжеФедеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участиеграждан в референдуме в Российской Федерации».
В статьях 12 и 13Федерального закона №131-ФЗ, которые согласно Переходным положениям действуют с8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях кпроцедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ ипреобразования муниципального образования. В Переходных же положенияхФедерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формальнопорождает «пробельность» положений редакции Федерального закона №131-ФЗ, однакотакая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи впереходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки наэту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того,положения указанной статьи должны быть использованы на основе примененияобщеправового принципа аналогии норм закона.
В заключение обратимвнимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимоучитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основаниядля установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновьобразуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерноупотребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнемпредложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должентолковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, вкоторой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новойредакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот жетермин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское ипоселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином«район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальнымобразованием, так и район, который является административно-территориальнойединицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы немуниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственнойвласти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местногосамоуправления.
При установлении граництерриторий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должныучитываться следующие основные требования, содержащиеся в Федеральном законе«131-ФЗ:
1. перечень территорий(земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельскихнаселенных пунктов;
2. отнесение территориисубъекта Российской Федерации (существующего административного района всубъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностьюнаселения;
3. отнесение территориимуниципального образования к категории труднодоступной местности;
4. вид населенногопункта;
5. статус муниципальногообразования;
6. возможность наделениямуниципального образования отдельными государственными полномочиями (длягородского округа и муниципального района);
7. наличие сложившейсясоциальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местногозначения (для городского округа и муниципального района);
8. временная доступностьадминистративного центра муниципального образования от самого отдаленногонаселенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).
При определениитерриторий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны бытьсоблюдены следующие ограничения, установленные Федеральным законом №131-ФЗ:
1. Территория поселенияне может находиться внутри территории другого поселения. В границах городскогопоселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением изэтого правила являются города федерального значения.
2. Границы поселения имуниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Инымисловами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить всостав территории поселения или муниципального района.
3. Территории городскогоокруга не входят в состав территории муниципального района.
Требование о невхождениитерритории городского округа в состав административной территории муниципальногорайона означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправленияна внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородскиемуниципальные образования в ходе территориальной реформы должны бытьликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включеныв состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решатьсязадача преобразования городских муниципальных образований, в состав которыхвходят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) инаселенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общейграницы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменениеграниц муниципальных образований допускается только с согласия населения. Вслучае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит,возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимовнесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона[39].
При установлениитерриторий и границ муниципальных образований необходимо иметь в виду различиемежду терминами «территория» в административно-правовом смысле и термином«территория» в географическом и градостроительном толковании. Рассматриваемоеусловие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другогопоселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не можетраспространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местногозначения поселения. Другими словами, между поселениями не может бытьиерархического уровня взаимодействия, как это определено законом по отношению кпоселению и району[40]. Такое пониманиетерритории полностью соответствует общей концепции Федерального закона №131-ФЗ.Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципальногорайона прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийсямуниципальным образованием, в большинстве случаев является административнымцентром района и входит в состав его географической территории. В то же время,территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием,административно независима от муниципального района. И в этом смысле территориягородского округа не входит в состав муниципального района. Территория жегорода, являющегося поселением и административным центром района, входит всостав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.
В перечисленных вышекритериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определениитерритории муниципального образования на основе действующих Федеральныхзаконов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.
К основным критериямможно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования:городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ,внутригородская территория города федерального значения.
Используя критерии,содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типымуниципальных образований:
Муниципальные образованияпервого уровня (поселения):
1. городское поселение –один город;
2. городское поселение –один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальнымиобразованиями;
3. городское поселение –один поселок (дачный поселок и др.);
4. городское поселение –один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиесямуниципальными образованиями;
5. сельское поселение –один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (какисключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации идоступности территории поселения;
6. сельское поселение –один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);
7. сельское поселение –один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило)для территорий с высокой плотностью населения;
8. сельское поселение –группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 1000 человеккаждый (как исключение);
9. сельское поселение –группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человеккаждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;
10. сельский населенныйпункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкойплотностью населения и в труднодоступных местностях).
Муниципальные образованиявторого уровня:
1. муниципальный район;
2. муниципальный район натерритории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;
3. городской округ.
Кроме того, муниципальныеобразования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключениемвнутригородских территорий городов федерального значения могут различаться пообъему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могутбыть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3статьи 19 новой редакции Федерального закона.
Важнейшим требованиемФедерального закона №131-ФЗ является требование о том, чтобы территории всехсубъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов РоссийскойФедерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкойплотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование всовокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федеральногозакона предопределяет обязательность создания двух уровней местногосамоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
В состав территориимуниципального района в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ входят: территориивсех поселений за исключением территорий городских округов, межселенные территории,расположенные на территориях с низкой плотностью населения.

Сложной является оценкаопределения границ муниципального образования и наделения его статусомгородского округа или муниципального района, исходя из возможности исполненияим отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальныхобразований должны быть установлены до 1 января 2010 года, а федеральные законыо внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которымиорганы местного самоуправления будут наделены отдельными государственнымиполномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, тоиспользовать этот критерий при определении границ муниципальных образованийвряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанныхфедеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу ПравительствомРоссийской Федерации только к 1 января 2010 года. В отношении приведения всоответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органовместного самоуправления муниципальных образований отдельными государственнымиполномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального законаустановлены еще более отдаленные сроки[41].
Таким образом, наиболеереальным вариантом является оценка существующего положения дел вмуниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса,исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем болеечто в Федеральном законе №131-ФЗ предписано, что городские поселения (городскиенаселенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положенийновой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальнымиобразованиями, предметы, ведения которых на 30 апреля 2003 года не былиразграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) какмуниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделеныстатусом городского округа в силу Переходных положений новой редакцииФедерального закона. Для того чтобы указанные муниципальные образования моглибыть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимопроведение голосования населения данного муниципального образования по вопросуизменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке,предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакцииФедерального закона.
Исключением из общегоправила являются закрытые административно-территориальные образования инаукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81Федерального закона №131-ФЗ являются городскими округами.
Аналогичный подход,связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должныбыть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и приустановлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и приопределении границ вновь образуемых муниципальных образований вадминистративных территориальных границах районов, городов, сельских округов ипоселков.
Оценку наличиясложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местногозначения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые срокидля определения границ муниципальных образований, также целесообразно провестина основе действующей территориальной структуры органов местной игосударственной власти[42]. Переход от существующейтерриториальной организации местного самоуправления к двухуровневой моделиредакцией Федерального закона №131-ФЗ предполагает осуществление трех процедур:
наделение статусомгородского, сельского поселения, городского округа и муниципального районасуществующих муниципальных образований;
преобразованиесуществующих муниципальных образований;
образование новыхмуниципальных образований.
Кроме того, Федеральнымзаконом №131-ФЗ предусматривается возможность изменения границ существующихмуниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такойпроцедуре.
Образование новыхмуниципальных образований теоретически может быть проведено на основеформирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («счистого листа») или на основе существующей системы территориальной организацииорганов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционнымспособом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующейтерриториальной организации публичной власти на местном уровне отказалисьпрактически во всех субъектах Российской Федерации.
В зависимости от одной изтрех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделейтерриториальной организации местного самоуправления возможны и три основныеспособа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и своиособенности.
При выборе моделиперехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям,предусмотренным редакцией Федерального закона №131-ФЗ, необходимо:
провести анализсложившихся социально-экономических связей;
провести анализсложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления иисполнительных территориальных органов государственной власти РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации;
предварительно оценитьмнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;
оценить:
пообъектный составмуниципальной собственности;
кадровый потенциал;
налоговую базу дляформирования бюджета;
возможность размещения иобеспечения деятельности органов местного самоуправления;
финансовые затраты напроведение этапа установления границ;
организационныевозможности проведения реформы в установленные сроки.
Одним из существенныхфакторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальныхобразований, является требование редакции Федерального закона №131-ФЗ ополучении согласия населения по вопросу преобразования существующихмуниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях,установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедурыголосования населения по вопросу изменения границ и преобразованиямуниципальных образований, потребуется не менее 45 месяцев. В этих условияхпроекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ ипреобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне2004 года, то есть в течение 12 месяцев после утверждения ПравительствомРоссийской Федерации перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районовсубъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокойплотностью населения. Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос опроцедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствиясогласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускаетсяликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуетсясогласие населения на придание существующему городскому муниципальномуобразованию статуса городского поселения.

Учитывая всю совокупностьтребований и процедур, которые необходимо реализовать при установлении(изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований, ограниченноевремя для проведения этого этапа реформы местной власти, необходимостьпривлечения широкого круга специалистов для подготовки наиболее обоснованноговарианта (вариантов) предложений в случае существенного изменения сложившихсяадминистративных территориальных границ, как муниципальных образований, так ииных территориальных единиц, в которых осуществляются полномочия публичнойвласти на местном уровне, целесообразно на первом этапе реформы исходить изпринципа минимально возможного изменения сложившихся границ и территорий[43].
Важнейшим доводом впользу принятия такого решения является высокая вероятность того, чтоголосование по вопросам установления (изменения) границ, территорий и статусамуниципальных образований может либо не состояться, либо в результатеголосования не будет получено согласие населения одного из реформируемыхмуниципальных образований, либо согласие населения одного из населенных пунктовна изменение территориальной принадлежности. Отсутствие такого согласия приведетк правовой коллизии, которая не сможет быть разрешена в установленные новойредакцией Федерального закона сроки (до 1 января 2005 года).
Требования к процедурепреобразования муниципальных образований установлены в статье 13 Федеральногозакона №131-ФЗ. Преобразованием муниципальных образований является:
объединение муниципальныхобразований;
разделение муниципальныхобразований;
изменение статусагородского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либолишения его статуса городского округа.
Преобразованиемуниципальных образований может быть осуществлено по инициативе:
населения;
органов местногосамоуправления;
органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации;
федеральных органовгосударственной власти.
Инициатива населения опреобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленномзаконом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями новойредакции Федерального закона и положениями Федерального закона «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» для выдвижения инициативы проведения местногореферендума. Инициатива органов местного самоуправления, органовгосударственной власти оформляется решениями соответствующих органов. Новойредакцией Федерального закона предусмотрено принятие закона субъектомРоссийской Федерации, регулирующего вопросы преобразования муниципальныхобразований.
Федеральный закон №131-ФЗустанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальныхобразований для их преобразования:
1. Согласие населениякаждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений приусловии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иныхмуниципальных образований.
2. Согласие населениякаждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо приразделении поселений (существующих муниципальных образований).
3. Для решения вопроса онаделение городского поселения статусом городского округа требуется согласиенаселения городского поселения и согласие населения муниципального района, изсостава которого выделяется городское поселение.
4. Для решения вопроса олишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения егостатусом городского поселения требуется согласие населения городского округа имуниципального района, в состав которого включается городское поселение.
Согласие населения нетребуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущемизменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципальногорайона. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнениянаселения, которое выражается представительными органами муниципальных районов.
Аналогичные требованияустановлены в статье 12 Федерального закона №131-ФЗ к процедуре измененияграниц муниципальных образований. Предложение об изменении границ муниципальныхобразований может быть выдвинуто теми же субъектами, что и при выдвиженииинициативы преобразования муниципальных образований.
Получение согласиянаселения на изменение границ муниципальных образований необходимо в следующихслучаях:
1. Изменение границмуниципальных районов, которое повлечет отнесение территорий отдельных входящихв состав муниципального района поселений и (или) населенных пунктов ктерриториям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населенияданных поселений (населенных пунктов) с учетом мнения представительных органовсоответствующих муниципальных районов. В данном случае в законе субъектаРоссийской Федерации необходимо будет установить процедуру учета мненияпредставительных органов двух муниципальных районов: муниципального района, изсостава которого выделяется поселение (населенный пункт), и муниципальногорайона, в состав которого включается поселение (населенный пункт).
2. Изменение границпоселений, которое повлечет за собой отнесении территорий отдельных входящих вих состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется ссогласия населения данных населенных пунктов.
Изменение границмуниципальных районов и поселений, которое не затрагивает территориальнойпринадлежности поселений к муниципальному району и населенных пунктов кпоселению, осуществляется с учетом мнения населения, выраженногопредставительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
До 1 января 2006 года приизменении границ муниципальных образований не применялись положения пунктов 6,7 и 10 части 1 статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ. При определении границсельского поселения с 8 октября 2003 года по 1 января 2006 года не применялосьтребование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельскийнаселенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек,а для территорий с высокой плотностью населения – не менее 3000 человек. Вграницах сельских поселений могут находиться нескольких сельских населенныхпунктов, численность каждого из них может быть и более 1000 человек. Длятерритории с высокой плотностью населения численность каждого из населенныхпунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать3000 человек в одном населенном пункте. При установлении границ территориймуниципальных образований на существующие муниципальные образования нераспространяется и требование о том, чтобы сельский населенный пункт счисленностью населения менее 1000 человек входил, как правило, в составгородского или сельского поселения[44].
В Федеральном законе№131-ФЗ не дается определения вновь образуемых муниципальных образований.Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь насущественных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорийи статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории;
1.существующие муниципальныеобразования:
2. вновь образуемыемуниципальные образования.
В Федеральном законе№131-ФЗ с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны дваразличных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновьобразуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования,к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новойредакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, както, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Таким образом, приопределении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальныхобразований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальныеобразования в этом случае – это муниципальные образования либо первого уровня(поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектахРоссийской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местногосамоуправления.
Все остальныемуниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ ипреобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения,изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальнымиобразованиями (хотя в части 10 и11 статьи 85 новой редакции Федерального законаони и названы как вновь образуемые).
Такие муниципальныеобразования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшиев результате преобразования или изменения границ действующих муниципальныхобразований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличатьсятакже и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решатьвопросы о правопреемственности.
Для обеспечения правовыхусловий перехода к двухуровневой территориальной организации местногосамоуправления на этапе установления (изменения) границ, территорий иопределения (изменения) статуса как существующих, так и вновь образуемыхмуниципальных образований Федеральным законом №131-фз предусмотрено принятиекомплекса правовых актов на трех уровнях публичной власти:
 на федеральном уровне;
 на уровне субъектовРоссийской Федерации;
 на муниципальном уровне.
На федеральном уровнеПравительство Российской Федерации через 5 лет должно будет определять переченьсубъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов РоссийскойФедерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкойплотностью населения и относящимся к территориям с высокой плотностьюнаселения.
Во многих субъектахРоссийской Федерации принят довольно большой массив нормативных правовых актовпо вопросам административного территориального устройства, установления,изменения границ муниципальных образований, установлен порядок образования,объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. Все этидокументы необходимо будет привести в соответствие с принятым Федеральнымзаконом. В зависимости от временных рамок, состояния нормативной правовой базы,кадровых ресурсов субъектами Российской Федерации может быть избран путь какпоэтапного внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, так иподготовки новых проектов нормативных правовых актов.
Первый этап проведенияреформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и новогостатуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее,значение для достижения положительных результатов всей реформы местногосамоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организацииместной власти во многом предопределят эффективность реформированиякомпетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления.Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительноговремени.
Процесс территориальныхизменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказалсяна сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления сорганами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральнымитерриториальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформатерриториальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло всенаселение. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участиянаселения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямымследствием конституционных положений, является недопустимость изменения граници территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса безсогласия населения.
Закономпредусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить какнаселение, так и органы местного самоуправления, органы государственной властисубъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходныйпериод основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ ипреобразовании муниципальных образований выступят органы государственной властисубъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытостьпринятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий истатуса муниципальных образований.
Более того, необходиморазъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможныепоследствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институтголосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальныхобразований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы егопроведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиямпри проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснитьизбирателям отличие этого института от института референдума. Комплекс мер,обеспечивающих публичность процедур проведения голосования, должен включать всебя следующие:
1. Информированиенаселения о предстоящем этапе проведения реформы.
2. Созданиеорганизационного механизма взаимодействия между органами местногосамоуправления и населением.
3. Анализ территориальныхоснов организации местной власти и доведение основных результатов этого анализаи выводов до населения.
4. Предварительноеизучение мнения населения по вопросу установления (изменения) границ,территорий и преобразованию муниципальных образований.
5. Подготовка проектов решенийпо указанным вопросам. Их обнародование.
6. Изучение мнениянаселения по поводу содержания предлагаемых решений. На этом этапе возможнопроведение опросов в порядке, установленном новой редакцией Федерального закона(статья 31).
7. Организация кампанииголосования по вопросу установления (изменения) границ, территорий, ипреобразования муниципальных образований. Освещение хода кампании голосования.
8. Принятие решений наоснове результатов голосования. Доведение содержания решений до избирателей. Разъяснениепринятых решений.
Итак, понятие«муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладногорегулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактическиперестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и впрактической деятельности приобретают новые, более узкие, но и болееконкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местногосамоуправления понятия — «поселение», «городской округ», «муниципальный район».
По результатамисследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерииэкономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основаниемдля практики определения типов конкретных муниципальных образований и,соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такимикритериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населеннымпунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономическогопотенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решениявопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственныхполномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методическихдокументах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образованиястатусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценкеформализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения,относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.
Предлагаетсядифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальныхобразований — городских и сельских поселений как обладающих принципиальноразной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в частисельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением ирайоном.
Необходимо закрепитьтакие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживаниянаселения в границах поселения и организация использования и охраны городскихлесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительноразграничить такие вопросы местного значения как организация в границахпоселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения,снабжения населения топливом, содержание и организация деятельностиаварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований натерритории поселения.

2.2 Влияниереформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционнуюоснову местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения
 
Как известно, Федеральныйзакон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местногозначения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст.19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местногозначения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями,являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми дляосуществления органам местного самоуправления[45].
1) Наибольшие сложностипри практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будутвызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельныхкатегорий населения.
Исторически помощь«сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначеи быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственноработающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека.Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно иэффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества.Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых,инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти.Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.
Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальнойподдержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления.В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальныхрайонов и городских округов в этой сфере отнесены только опека ипопечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействияв установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства наднуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.[46](пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социальногообслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся втрудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (заисключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях),многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено кполномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Логика законодателявполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а умуниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания.Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуальноошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующихмуниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местногосамоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кромевреда.
Наиболее правильным былобы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То естьсамо предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживаниюдолжно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социальногообслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной властисубъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели всоответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.
2) Столь же ошибочнымпредставляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросовсодействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальнымиорганами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу пообеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места дляподростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров напредприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуютв комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьмаполезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправленияпредставляется неправильным.
Статья 50 Федеральногозакона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономическойдеятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу ифункциям муниципального имущества.
Законодательноеустановление закрытого перечня имущества, которое может находиться вмуниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным.Здесь возникает множество проблем[47].
1) Статьи 14, 15, 16Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местногосамоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), неотнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличиисобственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещаетиметь необходимое для этого имущество.
2) Статьи 14 и 16 относятк компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспеченияжителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытовогообслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. Притаком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместитьпочту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещенийникаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопросанет.
3) Согласно статье 50 вмуниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социальногоиспользования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договорасоциального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальнымжилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но нежелающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.
4) Неясно, что делать смуниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работниковбюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнестиобщежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельностимуниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?
Представляется, чтостатья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.
Федеральный закон № 131-ФЗи Бюджетный кодекс РФ[48] кардинально меняютмодель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переходс трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые постране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативыотчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городскихокругов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральныхналогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними вместные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиямиразных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самымсистема регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременноустанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетнойобеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетныйуровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленныйзаконом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сетимуниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможностьбюджетного произвола со стороны субъектов РФ.
В то же время, несмотряна многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том,что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенныхна него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этотвопрос остался нерешенным[49]. Неоднократно проводимыерасчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованностьпроектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется,сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетногокодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут бытьпредметом обсуждения.
1) Из Бюджетного кодексаисчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда какненалоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходыдолжны быть перечислены в Бюджетном кодексе.
2) Неоднократныепредложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридическихлиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровнямпубличной власти земельного налога и налога на имущество организаций будетпрепятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорийнаселенных пунктов, а в дальнейшем введению единого налога на недвижимость.
3) Сегодня множествомагазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположенына первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органовместного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная платаза эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗзапрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилыепомещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае аренднаяплата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, которыйсогласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться вбюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источникдоходов, что не было учтено в расчетах Минфина[50].
4) Статьей 56 Бюджетногокодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога понормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 131ФЗ транспортноеобслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округахвозложено на органы местного самоуправления. Было бы логично разделитьтранспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами взависимости от вида перевозок (внутри муниципальные и межмуниципальные).
5) Статьей 61.1Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районовналоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения нараспространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131-ФЗ соответствующиевопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этимдоходы передать поселениям.
6) Не удалось решить вБюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах[51].Статья 215.1 допускает передачу на договорной основе полномочий Федеральногоказначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (ибюджетов муниципальных образований) исполнительному органу государственнойвласти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местногосамоуправления. В результате этого эффективно работающие во многих городахмуниципальные казначейства потребуется упразднить.
7) Большое позитивноезначение имеют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса,предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственныхдоходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя,устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью докоэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируютвысокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своегоналогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие регионаи государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а ихподавляющее большинство) аналогичный подход, к сожалению не применяется. Утакого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своегоналогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатомтакого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций изрегионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразноразрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов кразмеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем, чтобы всякоеувеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципальногообразования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов[52].
 
2.3 Соотношениеадминистративно-территориального устройства и территориальной организации местногосамоуправления
 
Существующие сегодняпроблемы территориальной организации местного самоуправления во многомобусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимоеединство в правовом регулировании вопросов административно-территориальногоустройства Российской Федерации[53]. Действующая КонституцияРФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишьзакрепляет общие положения, касающиеся административной организациитерриториального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себятерриторию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметамсовместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения,пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природнымиресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организациисистемы органов государственной власти и местного самоуправления.
Федеральный законодательне пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочногозакона, который бы комплексно регулировал общие принципыадминистративно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Вэтой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омскойобласти вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общихпринципах административно-территориального устройства субъектов РоссийскойФедерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотренияпарламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливаетцелый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в странемуниципальной реформы.
1. В региональномзаконодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориальногоустройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием внаучной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие«административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежаниятерминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия«административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под нимпонимается деление территории соответствующего субъекта на части –административно-территориальные единицы (административно территориальныеобразования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, чтоодни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство толькодля целей государственного управления[54], а другие – для наиболееоптимальной организации государственной власти и местного самоуправления[55].Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, посколькутерритория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществленияне только государственной, но и муниципальной власти.
Необходимо отметить, чтов научной литературе также нет однозначного понимания и толкованиярассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинствоспециалистов едины в том, что административно-территориальное устройствосубъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичнойвласти и создать благоприятные условия для осуществленияхозяйственно-экономической деятельности[56].
Здесь же, следуя логикерассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий«территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальноеустройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектовРФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять ихнедопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общийхарактер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия«территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальноеделение субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способорганизации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевойдеятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированногогосударственного и местного управления»[57].Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные исудебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являютсянеотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например,военные округа)
Результаты проводимоймуниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принциповтерриториальной организации местного самоуправления во многом зависят отправильного понимания соотношения административно-территориального имуниципально-территориального устройства субъектов РФ[58].В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройствосубъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местногосамоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройствомтерритории субъекта РФ организуется деятельность не только органовгосударственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственнойвласти, органов местного самоуправления.
В настоящее время врегиональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношенииадминистративно-территориального устройства субъектов РФ и территориальнойорганизации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотоввыделяют три основные модели такого соотношения:
1) законодательствосубъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальныеобразования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);
2) законодательствосубъекта РФ предусматривает относительное обособлениеадминистративно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределахединого административно-территориального устройства субъекта Федерации(например, Ленинградская область);
3) законодательствосубъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным имуниципальным устройством (например, Свердловская область)[59].
Последняя из указанныхмоделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случаеизменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотраадминистративно-территориального устройства субъекта РФ.
Взаимосвязьадминистративно-территориального и муниципально-территориального устройствасоответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:
единства пространственнойосновы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба видаустройства;
учета мнения населенияпри решении вопросов административно-территориального имуниципально-территориального устройства и их изменении;
соотносительности единыхпринципов территориальной организации местного самоуправления и принциповадминистративно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;
взаимодействия органовгосударственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления повопросам территориальной организации местного самоуправления в субъектеФедерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.
2. В законах субъектов РФзачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия,без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений врассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности впроцессе реализации новых принципов территориальной организации местногосамоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». КонституцияРФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местногосамоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания идеятельности органов местного самоуправления являются неадминистративно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституциивообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстведанное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенныхпунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественныеотношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяетконстатировать значительные различия в нормативном определении понятия«населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся икритерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категорииили виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в ГрадостроительномКодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городскоепоселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальноеобразование», а в другом – с понятием «населенный пункт».
В результате возникаютпроблемы при наделении соответствующих населенных пунктов статусом городского,сельского поселения или городского округа. Для жителей населенного пункта иорганов местного самоуправления данный вопрос имеет принципиальное значение.Что делать, если населенный пункт — дачный поселок? Такая категория населенныхпунктов установлена, например, Законом Тюменской области от 4 ноября 1996 года№ 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройствеТюменской области»[60] Необходимо ли его вообщенаделять статусом самостоятельного муниципального образования? А как быть в томслучае, если в законодательстве субъекта РФ не раскрывается понятие населенногопункта, не установлены их категории и виды? Такая ситуация сложилась вЯмало-Ненецком автономном округе. Очевидно, что в указанных случаях реализацияконституционного права граждан РФ на осуществление местного самоуправлениязависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которыенаделяют населенные пункты статусом соответствующих муниципальных образований.Другими словами, манипулируя административно-территориальным устройством(например, изменяя статус населенного пункта, упраздняя населенный пункт) можноисказить реализацию принципов территориальной организации местногосамоуправления.
3. В региональномзаконодательстве не всегда проводится четкое разграничение между понятиями«населенный пункт» и «административно-территориальное образование». Возможно,это обусловлено тем, что они обладают рядом общих признаков. И населенныйпункт, и административно-территориальное образование – это часть территориисубъекта в фиксированных границах, имеющая собственное наименование, служащаяместом проживания людей. Как правило, нормативно установлен статус этойтерритории и на ней предполагается наличие органа публичной (публичной илигосударственной) власти. Различие же состоит в том, чтоадминистративно-территориальная единица может состоять из нескольких населенныхпунктов (например, район). При этом не каждый населенный пункт наделяетсястатусом административно-территориальной единицы.
4. Для определения размеровпространственной основы деятельности органов государственной власти и местногосамоуправления в законодательстве используются понятия «границаадминистративно-территориальной единицы», «черта населенного пункта», «границамуниципального образования». К сожалению, и здесь существует ряд серьезныхпроблем.
Так в соответствии спунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» границы территориймуниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектовРоссийской Федерации. Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 данного законаграницы муниципальных образований должны быть установлены органамигосударственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года. Вместе с тем, практическаяреализация приведенных норм выявила несовершенство Федерального закона: в немне раскрывается понятие «граница муниципального образования». Более того, пологике данного закона субъекты Федерации не вправе определять рассматриваемоепонятие в своем законодательстве. В результате складывается абсурдная ситуация:органы государственной власти субъектов РФ вынуждены устанавливать границымуниципальных образований, не имея при этом четкого представления о том, чтопредставляет собой данная граница.
К этому следует добавить,что в законодательстве некоторых субъектов не определены понятия «границаадминистративно-территориальной единицы» и «черта населенного пункта». Это, вчастности, касается Тюменской области, в законодательстве которой, во-первых, указанныепонятия не раскрываются и, во-вторых, понятие «черта населенного пункта»недопустимо отождествляется с понятием «граница населенного пункта» Возможно,это обусловлено тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерациинепоследовательно используются понятия «черта городских и сельских поселений»,«черта муниципального образования», «граница муниципального образования»,«граница городских и сельских поселений» (ст.ст. 36, 38). По сути, отдельныеположения Кодекса противоречат Федеральному закону № 131-ФЗ, поскольку в немупотребляется только одно понятие — «граница муниципального образования». Трудно,если не сказать невозможно в такой ситуации качественно проводить муниципальнуюреформу.
Практика свидетельствует,что границы муниципальных образований далеко не всегда совпадают с границамиадминистративно-территориальных единиц или чертой населенных пунктов, чтоприводит к серьезным противоречиям и конфликтам. Поэтому в интересахрациональной организации пространственной основы государственного управления иместного самоуправления целесообразно закрепить в законодательстве трисамостоятельных понятия. Это позволит обеспечить бесконфликтный характеропределения территориальных пределов местного самоуправления.
На наш взгляд,рассматриваемые понятия можно определить следующим образом:
границаадминистративно-территориальной единицы — утвержденная в установленном порядкенепрерывная линия, извне очерчивающая территориюадминистративно-территориальной единицы, отделяющая ее от других административно-территориальныхединиц и (или) выделяющая ее в составе другой административно-территориальнойединицы;
черта населенного пункта- утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающаятерриторию населенного пункта, отделяющая его от других населенных пунктов и(или) выделяющая соответствующий населенный пункт на территорииадминистративно-территориальной единицы;
граница муниципальногообразования – утвержденная в установленном порядке непрерывная линия,очерчивающая территорию муниципального образования и отделяющее одномуниципальное образование от другого муниципального образования и (или)выделяющая одно муниципальное образование в составе другого муниципальногообразования.
5. Использование большогоколичества несогласованных понятий для регулирования однородных общественныхотношений по поводу территориального устройства субъектов РФ способно породитьсерьезные конфликтные ситуации на практике. Обратимся для примера к понятиям«административный центр района» и «административный центр муниципальногорайона». В принципе, сегодня возможна ситуация, при которой административныйцентр района как административно-территориальной единицы и административныйцентр муниципального района могут находиться в разных населенных пунктах. И этобудет соответствовать действующему законодательству. Но с точки зрения логики издравого смысла такого не должно быть[61].
Обобщая изложенное, следуетеще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствиемединого правового регулирования административно-территориального устройствасубъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальнойорганизации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровнеи едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификациизаконодательства многих субъектов Российской Федерации обадминистративно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно нафедеральном уровне принять закон «Об общих принципахадминистративно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» иопределить в нем единые для всех субъектов РФ понятия«административно-территориальное устройство», «административно-территориальнаяединица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов,виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования,реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства иповышению эффективности работы органов публичной власти[62].
Таким образом,административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации итерриториальная организация местного самоуправления последовательно отделяютсядруг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этимпоявляется задача более четко выразить в законодательстве целиадминистративно-территориального устройства субъектов Российской Федерации кактерриториальной основы осуществления полномочий органов государственной власти,в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.
2.4 Проблемыреализации новых принципов территориальной организации местного самоуправленияв Тюменской области
Реформа территориальнойосновы местного самоуправления является ключевым звеном переустройства местногосамоуправления, от которого зависит реформирование компетенции муниципалитетов,их имущественной и финансовой основ.
Отличием Федеральногозакона №131-ФЗ является то, что он призван унифицировать территориальноеустройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделейтерриториальной организации местного самоуправления в различных субъектахРоссийской Федерации.
Указанный федеральныйзакон устанавливает единые принципы территориальной организации местногосамоуправления:
1. Универсальный принципдвухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому пообщему правилу территория субъекта федерации должна быть разделена междупоселениями, входящими в муниципальные районы, а исключением, должно статьнаделение некоторых городских поселений статусом городского округа, невходящего в состав района.
2. Более частные принципыотносительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов(учет численности населения при установлении границ сельских поселений,пешеходная и транспортная доступность и др.).
3. Процедурные принципы,устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразованиямуниципальных образований.
Более одного годаосуществляется реализация нового закона, и на данном этапе в основномреализовывались его положения о территориальном устройстве. Не случайно то, чтопрактика выявила проблемы именно в данной сфере.
Общей проблемой явиласьюридическая неопределенность некоторых принципов территориального устройстваместного самоуправления (например, правило пешеходной и транспортнойдоступности), а также ряда используемых в новом законе юридических терминов(например, термин «поселок»). Это повлекло возникновение вопроса о том,являются ли данные принципы императивом для органов государственной властисубъектов Российской Федерации?
Указанная общая проблеманеопределенности принципов проявила себя в более конкретных ситуациях.
В первую очередь вызываютвопрос нормы нового закона о составе городских поселений. Согласно ч. 1 ст.2Федерального закона от 06.10.2004г. городское поселение – это город или поселокс прилегающей территорией. Между тем, в законодательстве многих субъектовРоссийской Федерации поселками называются не только городские, но и сельскиенаселенные пункты.
В Тюменской областиуказанную проблему попытались решить путем внесения изменений в Закон Тюменскойобласти «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» вкотором были определены виды городских населенных пунктов, среди которых имеютместо города, поселки городского типа — рабочие поселки, соответствующиедостаточно высоким цензовым требованиям (не менее 15 тыс. жителей, из которых85% работают в промышленности), а также курортные и дачные поселки. Все иныенаселенные пункты по остаточному принципу отнесены к числу сельских. Врезультате, по Закону Тюменской области «Об установлении границ муниципальныхобразований Тюменской области и наделении их статусом сельского муниципальногорайона, городского округа и сельского поселения», принятому в первом чтении,вообще не предусматривается наличие городских поселений в составе муниципальныхрайонов.
На наш взгляд, вуказанной ситуации более корректным было бы не установление специальныхтребований к поселкам, претендующим на статус городского населенного пункта, азаконодательное упорядочение перечня населенных пунктов с отнесением к числупоселков только городских населенных пунктов. По буквальному смыслу новогозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» поселком должен называться только городской населенный пункт.
Другой проблемой,связанной с составом городских поселений является реализация положенийфедерального закона №131-ФЗ о недопустимости одновременного вхождения в ихсостав города и поселка (п.5 ч.1 ст.11). Учитывая то, что федеральный закон неопределяет признаков поселка, при буквальном толковании названных правовыхнорм, населенный пункт, отнесенный к числу поселков, должен быть исключен изсостава городского поселения путем преобразования существующего муниципальногообразования. При этом, согласно ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ.преобразование осуществляется в соответствии с требованиями его ст.13, то естьс учетом мнения населения, выраженного на голосовании. Указанное предписаниепереходных положений нового закона привело к возникновению внутреннегопротиворечия между материальными и процедурными принципами территориальнойорганизации местного самоуправления — императивным правилом о составетерритории городского поселения и допустимостью усмотрения населения приголосовании по вопросу преобразования муниципального образования. На практикепри попытке реализовать указанные положения федерального закона населениенекоторых городских поселений Ямало-Ненецкого автономного округа, включающих всвой состав поселки, проголосовало против преобразования, сделав невозможнымпривести территориальную организацию в соответствие с нормами нового закона.Выход из указанной ситуации новый закон не предусматривает.
Возникает также вопросотносительно административных центров тех муниципальных районов, на территориикоторых находятся городские округа. Например, по указанному выше ЗаконуТюменской области, принятому в первом чтении, административным центромТюменского муниципального района утверждается г. Тюмень, который согласно этомуже закону наделяется статусом городского округа.
Бесспорно, чтоцелесообразнее всего сохранить за г. Тюмень фактический статус центра Тюменскогорайона. Однако, согласно Федеральному закону от №131-ФЗ городской округ невходит в состав муниципального района, то есть юридически территория городскогоокруга не является частью территории муниципального района. Поэтому закреплениеза городским округом статуса административного центра муниципального районапредполагает размещение административного центра муниципального образования натерритории другого муниципального образования.
Очевидно, что в данномслучае слепое следование принципам территориальной организации новогофедерального закона повлечет необоснованные затраты и неудобства для жителейрайона. Приведенная ситуация свойственна всем субъектам Российской Федерации,однако почему-то не учтена Федеральным законом.
Вызывает вопросы и реализациянорм нового закона о наделении муниципальных образований статусом городскогоокруга.
Упомянутый ЗаконТюменской области, принятый в первом чтении, содержит норму о наделениимуниципального образования Заводоуковский район статусом городского округа. Междутем, городской округ – это городское поселение с особым статусом и наделениестатусом городского округа муниципального образования – района, на наш взглядне соответствует совокупности новых принципов территориальной организацииместного самоуправления, хотя нужно признать, что прямого запрета наделятьрайоны статусом городского округа закон не содержит. Во-первых, нарушаетсяназванный выше принцип «двухзвенности» территориальной организации местногосамоуправления (п.п.1, 2 ч.1 ст.11 Федерального закона №131-ФЗ.)Распространение указанной практики может привести к массовому игнорированиюзаконодательными органами субъектов Российской Федерации принципа«двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления. Во-вторых,наделение района статусом городского округа не согласуется с нормами переходныхположений Федерального закона №131-ФЗ. В частности, п.1 ч.1 ст.85 нового законагласит, что органы государственной власти субъектов Российской Федерациинаделяют статусом городского, сельского поселения, городского округасоответствующие муниципальные образования. По смыслу ч.3 ст.84 данногофедерального закона соответствующими для наделения статусом городского округаявляются муниципальные образования – городские поселения.
Указанное несоответствиеможно было бы попытаться нивелировать формулировкой о наделении статусомгородского округа не района в целом, а город Заводоуковск с сельскиминаселенными пунктами, ныне входящими в состав Заводоуковского района. Однакоэтому мешает упомянутая ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ согласно которойна момент перехода к новой территориальной организации местного самоуправленияупоминаются только два варианта создания городского округа:
а) наделение статусомгородского округа городского населенного пункта (тогда все сельские населенныепункты в составе района не войдут в состав округа);
б) наделение статусомгородского округа городского поселения (этот вариант неосуществим, поскольку г.Заводоуковск не является поселением, а входит в состав муниципального образованияЗаводоуковский район).
Как вариант выхода изуказанной ситуации могло быть создание городского поселения с входящими в егосостав населенными пунктами (это допускается в связи с отсутствием требований кразмерам территории городского поселения), а затем, наделении его статусомгородского округа.
Названные выше проблемыперехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят отом, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможныхжизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальныхобразований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимымвнести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальнойорганизации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрениюрегиональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные вышепротиворечия в системе норм нового закона о территориальной организацииместного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов,используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления,ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможнопостроить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основуместного самоуправления[63].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
В послании ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что«фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местногосамоуправления и укрепление федеративных начал государства»[64].
С принятием Федеральногозакона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой былосущественное улучшение качества оказания услуг органами публичной властинаселению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграниченияполномочий и ответственности органов государственной власти и органов местногосамоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемыхмандатов», осуществление конституционного права граждан на местноесамоуправление.
Концепция реформыпредусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся напринципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению,во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами длясамостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовымуровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Длякоординации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровнявласти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом врезультате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения,район для поселения».
Концепция реформывоплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:
·          сформированадвухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболееприближенным к населению;
·          разграниченывопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;
·          установленыправила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;
·          созданы механизмыболее полного включения населения в принятие решений на местном уровне;
·          впервые закономурегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числепредусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальныхобразований, позднее образовавших Единое общероссийское объединениемуниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований,ОКМО).
За время, прошедшее после принятияФедерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местномуровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база,создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы вмуниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфересоциально-экономического развития передана на региональный и местный уровень,определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. Всвязи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов,необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.
Вместе с тем, ПрезидентРоссийской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходногопериода, установленного для введения в действие всех положений Федеральногозакона № 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование этого Федеральногозакона будет продолжено.
Действительно, практика реализациибазового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд правовых идругих проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального,регионального законодательства и иных решений.
I.В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной имуниципальной власти.
1) Основной проблемойрегулирования перечня вопросов местного значения остаетсянечеткоеформулирование этих вопросов. 
Так, например, к вопросамместного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечениеусловий для развития на территории муниципального района физической культуры имассового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, втом числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос напрактике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенцииорганов местного самоуправления поселения и муниципального района в указаннойсфере. Как следствие – не конструктивное решение этого вопроса, а возникающеепротивостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы игордятся тем, что они работают только через районы.
Предусмотренное каквопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственногопроизводства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфереподдержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным закономот 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации»[65].
По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местногозначения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.
2) Остаетсянечеткиммеханизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.
В частности, к проблемам можноотнести:
·       несвоевременноеперечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местногосамоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета вмуниципальных образованиях;
·       неучастиепоселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственныхполномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);
·       отсутствиемодельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчетасубвенций на реализацию государственных полномочий.
4)Достаточнобольшой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органыместного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:
·          учет нуждающихсяв улучшении жилищных условий;
·          согласованиепереустройства и перепланировок жилых помещений;
·          финансированиеорганов внутренних дел;
·          регистрацияграждан по месту жительства;
·          снос аварийныхмногоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решенийсобственниками;
·          формированиеучастков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйныхобъектов и многие другие.
Поскольку данные вопросыне отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданныегосударственные полномочия, существует проблема как источников финансированияих решения, так и порядка исполнения.
5) Нерешенной проблемойостается также и то, что, наделяя органы местного самоуправлениясоответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитываетраспределение вопросов местного значения между различными типами муниципальныхобразований.
Ярким примером этомуможет служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районовполномочиями по распоряжению земельными участками, государственнаясобственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительныхполномочий за органами местного самоуправления поселений. В результате длязадействованных в процессе застройки поселений субъектов как минимумувеличилось число «разрешающих инстанций» на фоне принимаемых антикоррупционныхмер.
6) Нередкоприустановлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросовместного значения, государство не наделяет их необходимыми полномочиями.
Например, устанавливаяземельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по егоадминистрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другимгосударственным органам (в частности, в сфере установления кадастровойстоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местногосамоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий,и ряда других вопросов.
Организационно-территориальныепроблемы.
Во многих случаях вновьобразованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая своиполномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключениясоглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом№ 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение тольконекоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместноераспространение получила практика передачи поселениями вопросов местногозначения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идеюмуниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческомуровне.

По данным Минрегиона[66]17758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующиесоглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний»характер в пользу муниципального района и на практике означает фактическиформирование одноуровневой модели местного самоуправления.
Вновь созданная системапубличной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса,включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которыхлибо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальныхобразований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически пограницам административно-территориального деления, существующего с советскихвремен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения враспределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения ворганизации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность вреализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числеаграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадрови самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинствесвоем неэффективными.
В разных регионах этапроблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях черезреферендумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловскойобласти с самого начала реформы создали городские округа с центром в видекрупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет попути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программноефинансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретнойтерритории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае,Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаютсямежмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверскойобластях – через обучение кадров, активную работу советов муниципальныхобразований, рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету. ВИвановской области – через организационные меры путем формированияпредставительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путемделегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма поконкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлятьмежмуниципальные функции для поселений.
Вместе с тем, какпоказала практика, выполнение Федерального Закона №131-ФЗ сопряжено с рядомсущественных проблем, с которыми столкнулись органы местного самоуправления.
Зачастую органы местногосамоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своихвопросов местного значения, заключают соглашение с органами местногосамоуправления муниципальных районов. И при этом передаются, надо сказать, нетолько отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местногозначения, но даже и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует отом, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой ревизии.
Количество муниципальныхобразований в Сибири выросло в разы. Увеличилось число депутатов и должностныхлиц местного самоуправления. При этом вновь вступившие в должность лица неимеют необходимых знаний, опыта, квалификации для выполнения своих должностныхобязанностей.
Следует признать, чтомеханизм делегирования полномочий между двумя уровнями муниципальныхобразований требует дальнейшей законодательной регламентации и детализации.Самое близкое к людям поселенческое звено местного самоуправления должнополучить дополнительные гарантии и поддержку.
В Российской Федерации построенасовременная унифицированная модель территориальной организации местногосамоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуетсяв городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городскихокругах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы иСанкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, еесубъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей частифункций в сфере социально-экономического развития на региональный и местныйуровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, атакже единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное ибюджетное устройство.
Вместе с тем, практика реализацииФедерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующихдальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.
Понятия «системапубличной власти» и «система политической власти» являются частичносовпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральнойпублично-политической властью национального и международного уровней, аразличия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы(являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых,внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся кнепубличным организационно-политическим властным явлениям).
Сфера совпаденияпубличной и политической власти (общий объект воздействия и содержаниеотношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особомвиде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего родаантиномией этому подходу является концепция разделения политической игосударственной власти.

Например, по мнению Ю.А.Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй –«собственно государство и его органы»[67].
Принимая во внимание этудовольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаютсясущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории«гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенныеперспективы развития.
Трудность же состоит втом, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппаратпублично-политической сферы жизни, традиционно используемый в наукеконституционного права. Известно, что в теории государства государственнаявласть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Этоопределяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовыхпонятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическуюприроду. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого рядаи в то же время следует идентифицировать особые свойства государственнойвласти.
Государственная властькак определенный вид публичной (политической) власти характеризуетсяинтегральным множеством связей и взаимодействий государства,государственно-территориальных и иных институционно-территориальныхобразований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемыхпо поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мирев целом.
Отличительным признакомгосударства, определяющим природу одного из основных элементов его властногосубстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применениюлегального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властнымиинститутами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[68].
Таким образом,соотношение между территориальной организацией местного самоуправления итерриториальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятиетерриториальной организации местного самоуправления является более узким ииспользуется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований исуществующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальныеосновы местного самоуправления включает в себя не только территориальнуюорганизацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
Все институты местногосамоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местногосамоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимальногоосуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характераэтих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в своюочередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а такжеправовых, организационных и финансово-экономических основ местногосамоуправления.
Территориальные основыместного самоуправления как институт муниципального права представляют собойсовокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующихтерриториальную организацию местного самоуправления: формирование и составтерритории муниципального образования, границы территории муниципальногообразования, порядок их установления и изменения.
Процесс территориальныхизменений затронул не только существующие муниципальные образования, но исказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправленияс органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сфедеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное,реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуловсе население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантииучастия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая являетсяпрямым следствием конституционных положений, является недопустимость измененияграниц и территорий существующих муниципальных образований, изменение ихстатуса без согласия населения.
Закономпредусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить какнаселение, так и органы местного самоуправления, органы государственной властисубъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходныйпериод основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ ипреобразовании муниципальных образований выступят органы государственной властисубъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытостьпринятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий истатуса муниципальных образований.
Более того, необходиморазъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможныепоследствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институтголосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальныхобразований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы егопроведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиямпри проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснитьизбирателям отличие этого института от института референдума.
Итак, понятие «муниципальноеобразование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемогопонятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестаетиспользоваться, так как большее значение в правовом регулировании и впрактической деятельности приобретают новые, более узкие, но и болееконкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местногосамоуправления понятия — «поселение», «городской округ», «муниципальный район».
По результатамисследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерииэкономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основаниемдля практики определения типов конкретных муниципальных образований и,соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериямиявляются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам тогоили иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровеньфинансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местногозначения (но не осуществления отдельных государственных полномочий)инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документахдолжен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусомгородского округа или городского поселения, базирующийся на оценкеформализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения,относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.
Предлагаетсядифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальныхобразований — городских и сельских поселений как обладающих принципиальноразной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в частисельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением ирайоном.
Необходимо закрепитьтакие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживаниянаселения в границах поселения и организация использования и охраны городскихлесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительноразграничить такие вопросы местного значения как организация в границахпоселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения,снабжения населения топливом, содержание и организация деятельностиаварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований натерритории поселения.
Результаты проводимоймуниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принциповтерриториальной организации местного самоуправления во многом зависят отправильного понимания соотношения административно-территориального имуниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важноподчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФпервично по отношению к территориальной организации местного самоуправления,поскольку именно в соответствии с административным устройством территориисубъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной властиэтого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органовместного самоуправления.
Обобщая изложенное, следуетеще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствиемединого правового регулирования административно-территориального устройствасубъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальнойорганизации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровнеи едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификациизаконодательства многих субъектов Российской Федерации обадминистративно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно нафедеральном уровне принять закон «Об общих принципахадминистративно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» иопределить в нем единые для всех субъектов РФ понятия«административно-территориальное устройство», «административно — территориальнаяединица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов,виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования,реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства иповышению эффективности работы органов публичной власти.
Таким образом,административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации итерриториальная организация местного самоуправления последовательно отделяютсядруг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этимпоявляется задача более четко выразить в законодательстве целиадминистративно-территориального устройства субъектов Российской Федерации кактерриториальной основы осуществления полномочий органов государственной власти,в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.
Проблемы перехода к новойтерриториальной организации местного самоуправления говорят о том, чтоФедеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненныхситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и ихюридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы,связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организацииявляются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональныхзаконодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия всистеме норм нового закона о территориальной организации местногосамоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов,используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления,ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможнопостроить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основуместного самоуправления.

СПИСОКИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
 
1.        Нормативно-правовыеакты:
1.1.    КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетомпоправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N4, ст. 445;
1.2.    Градостроительныйкодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004)(ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть1), ст. 16;
1.3.    Бюджетный кодексРоссийской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // «Собраниезаконодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823
1.4.    Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 — 08.10.2003;
1.5.    Федеральный законот 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ»,07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709;
1.6.    Федеральный законот 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35,ст. 3506. Утратил силу;
1.7.    Закон РФ от06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» //«Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010;
1.8.    Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 26 октября 1993г «Положении об основах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» №1760 // «Собрание актовПрезидента и Правительства РФ», 01.11.1993
1.9.    Закон Тюменскойобласти от 04.11.1996 № 53 (ред. от 16.03.2004) «Обадминистративно-территориальном устройстве Тюменской области» // Справочнаясистема Консультант»;
1.10.   Закон Свердловской области от20.05.1997 № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловскойобласти» // Справочная система Консультант»;
1.11.   Закон Омской области от 15.10.2003 №467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядкеего изменения» // Справочная система Консультант»;
1.12.   Закон Ханты-Мансийского автономного округа- Югры от 07.07.2004 № 43-оз «Об административно-территориальном устройствеХанты-Мансийского автономного округа – Югры»// Справочная система Консультант».
2.        Специальнаялитература
2.1.    Дмитриев Ю.А.Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. // Под ред. Ю.А. Дмитриева. / М.,2000;
2.2.    Выдрин И.В.Муниципальное право России.// Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / М., 1999;
2.3.    Выдрин И.В.Муниципальное право России: Учебник для вузов. // Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / — М., 2002;
2.4.    Гладышев А.Г.Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. // А.Г. Глашышев /- М., 1999;
2.5.    Кутафин О.Е.Муниципальное право Российской Федерации. // Кутафин О.Е., Фадеев В.И./ — М.:Юрист, 2000;
2.6.    Кутафин О.Е.Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. //Кутафин О.Е., Фадеев В.И. / — М., 2003;
2.7.    Кряжков В.А.Конституционное право субъектов Российской Федерации // В.А. Кряжков. / – М.:ООО «Городец-издат». 2002;
2.8.    Нудненко Л.А.Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. // Л.А. Нуденко/ Барнаул, 2000;
2.9.    Постовой Н.В.Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления России. //Н.В. Постовой / — М., 1999;
2.10.   Стародубровская И. Проблемы реформыместного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // СтародубровскаяИ., Славгородская М., Летунова Т., Миронова Н., Э. Слэк, Г. Китчен, Ж. Габоури,Ф. Вайланкур. / М.: ИЭПП, 2005.
2.11.   Тимофеев Н. С. Территориальныепределы местного самоуправления в Российской Федерации // Н.С. ТимофеевИздательство Московского университета, 2007 г. — 128 с.
2.12.   Чиркин В.Е. Публичное управление:Учебник. // В.Е. Чиркин / — М., Юрист, 2004. — С. 277.
2.13.   Шишков М.К.Административно-территориальное устройство и территориальные основы местногосамоуправления субъектов Российской Федерации // М.К. Шишков / Монография. –Самара, Изд-во «Самарский муниципальный институт управления», 2004. – 162с.(1,3,6,7 — 1,2,3,4,5).
3.        Статьи
3.1.    Бакушев В.В.Модели организации местного самоуправления // В.В. Бакушев / Актуальныепроблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998;
3.2.    Барабашев Г.В.Совет и «мэр» в упряжке самоуправления // Г.В. Барабашев / Народный депутат.1991. № 11;
3.3.    Белораменский В.В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системегородского самоуправления // В.В. Белораменский / Вестник С.-Петербургскогогос. ун-та. Серия 6. 1993;
3.4.    Васильев В. И.Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройствоместного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006. — № 3. — С. 3-11.
3.5.    Дмитриев Ю.А.Соотношение понятий политической и государственной власти в условияхформирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право.1994. № 7. С.34.;
3.6.    Дементьев А.Н.,Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления //А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ.-2004. — № 7 (227)
3.7.    Жаромских Д.Г. Проблемыреализации новых принципов территориальной организации местного самоуправленияв Тюменской области // Д.Г. Жаромских / Проблемы местного самоуправления вРоссийской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск,18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 137-143;
3.8.    Замотаев А. А. Онекоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» ( о вопросах установления границ истатусов муниципальных образований ) // А.А. Замотаев / «Государственная властьи местное самоуправление». — 2005. — № 1. — С. 7-14 (о вопросах установленияграниц и статусов муниципальных образований) (1,4,6,7 — 1,3,4).
3.9.    Киричук.Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете ПосланияПрезидента Российской Федерации // Кричук С.М. / Состояние и перспективыреализации реформы местного самоуправления в РФ. М. 2009г. Аналитическийвестник №21 (366);
3.10.   Козлов ЮМ. Исполнительная власть:муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. «Право». 1993. № 2;Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления вРоссийской Федерации. М., 1994;
3.11.   Налетов В. О некоторых проблемахправового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальноеправо». 2005.- №2.- С.37-43
3.12.   Нечаев В.Д. Территориальнаяорганизация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализкурского и белгородского случаев // В.Д. Нечаев / Журналы — (ПОЛИС — Политические исследования, №2. — С. 20-31. (3,6,7 — 1,3,4).
3.13.   Овчинников И.П. Местноесамоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный стройРоссии. М., 1992. Вып.1;
3.14.   О проблемах, связанных сорганизационно-правовым статусом органов местного самоуправления; //«Муниципальное право». 2005.- №3.- С.2-6.
3.15.   Ревенко Л.А. Территориальные основыместного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные труды Московской академииэкономики и права. — М., 2001. — С.97-98.
3.16.   Сочива ОН. Местное самоуправление:власть государства или власть в государстве // О.Н. Сочива / Местноесамоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. С.307-308.
3.17.   Сергеев А.А. Проблемызаконодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления //А.А. Сергеев / ж-л «Муниципальное право». 2002. № 1 (4,6 — 2,4);
3.18.   Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторыхаспектах формирования территориальных основ местного самоуправления вРоссийской Федерации в условиях правовой реформы; // Сокол-Номоконов Э. Н.,Макаров А. А/ «Государственная власть и местное самоуправление» — 2004 — № 6 — С. 19-24. (1,3,6,7 — 1,3,4):
3.19.   Фальков В.Н. Соотношение административно-территориальногоустройства субъектов Российской Федерации и территориальной организациейместного самоуправления // В.Н. Фальков / Проблемы местного самоуправления вРоссийской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219.
4.        Электронныересурсы
4.1.    Закон Тюменскойобласти от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Обадминистративно-территориальном устройстве Тюменской области» // pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm
4.2.    Закон СССР «Обобщих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля1990г. // www.pravo.vuzlib.net
4.3.    ЗаконЯмало-Ненецкого автономного округа от 09.12.1996 № 43 (ред. от 07.02.2001) «Обадминистративно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа».// law7.ru/regions/reg-22/page45.htm
4.4.    Положения опорядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР,утвержденного Указом Президиума ВС РСФСР от 17.08.1982).// www.jurbase.ru
4.5.    Рагозина Л.Г…Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 в 2006г. // Л.Г. Рагозина/ www.urbaneconomics.ru
4.6.     «Состояние иперспективы реформы местного самоуправления в свете Послания ПрезидентаРоссийской Федерации» 2009г. / http: // www.council.gov.ru
5.        Авторефератыи диссертации
5.1.    Овчинников И.И.Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации(системный анализ концепции и методологии правового регулирования) // И.И.Овчинников / Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2000. — С.29;
5.2.    Постовой Н.В. Теоретико-правовыепроблемы основ местного самоуправления в России // Н.В. Постовой / Авторефератдис. докт. юрид. наук. — М., 2001. — С. 19.