ФГОУ ВПО
«Московская Государственная АкадемияВодного Транспорта»
заочное обучение
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
по дисциплине: Муниципальное право
На тему: «Развитие законодательства о местномсамоуправлении в РФ»
Выполнил студент:
Факультет: Юридический Курс: 3
Зенков Степан Владимирович
2009
Содержание
Введение
Глава 1. Современное состояние иперспективы развития местного самоуправления в России
1.1 Современное состояние местногосамоуправления в России
1.2 Перспективы развития местногосамоуправления в России
Глава 2. Элементы, составляющиеоснову местного самоуправления в период развития
2.1 Территория и земля муниципальногообразования
2.2 Органов местного самоуправления
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Современная модельместного самоуправления в Российской Федерации основана на положенияхКонституции Российской Федерации, нормах Европейской хартии местногосамоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройнаясистема правового регулирования местного самоуправления, мы знаем, что по рядуобъективный и субъективных причин муниципальное право на сегодня не лишенонедостатков.
Основополагающимстратегическим направлением в процессе совершенствования законодательства оместном самоуправлении, безусловно, является принятие Закона РФ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ»
Цель курсовой работырассмотреть развитие законодательства о местном самоуправлении в РФ.
Длядостижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1) Рассмотреть современноесостояние и перспективы развития местного самоуправления в России.
2) Изучить элементы,составляющие основу местного самоуправления в период развития
Предмет исследования – эторазвитие законодательства о местном самоуправлении в РФ.
Объект исследования –развитие местного самоуправления.
Глава 1.Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в России
1.1 Современноесостояние местного самоуправления в России
Принятие Федеральногозакона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и прежде всего органов законодательной (представительной)власти предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные среформой местного самоуправления на региональном уровне.
Практические задачи,вытекающие из указанного Федерального закона, в целом сводятся к введениюобязательной для всех российских регионов унифицированной системытерриториальной организации местного самоуправления, закрепления за каждыммуниципальным уровнем (поселением, городским округом, муниципальным районом)предметов ведения, а также к упорядочению межбюджетных отношений на основефинансового обеспечения полномочий органов власти различного уровня.
Реализация положений новогофедерального закона в первоначальной редакции предполагала создание новыхмуниципальных образований и формирование их представительных органов до 1ноября 2005 г., а начало осуществления органами местного самоуправления полномочийпо новому законодательству — с 1 января 2006 г. Внесенные изменения отодвинулиуказанный срок до 1 января 2009 г.
Данные принципызакреплены положениями ст. 83-85 Федерального закона, в соответствии с которымиорганы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны былиобеспечить нормативно-правовое регулирование территориальной организацииместного самоуправления. Задача эта, с одной стороны, предполагала установлениеграниц муниципальных образований, с другой — законодательное закреплениестатусности муниципальных образований, т.е. наделение муниципальных образованийстатусом поселения, городского округа и муниципального района.
Кроме этого, передрегиональными органами государственной власти стояла задача осуществитьорганизационно-правовое обеспечение формирования представительных органовместного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Особое внимание за периоддействия реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации былоуделено созданию необходимых условий для деятельности органов местногосамоуправления и совершенствования нормативной базы. При разработкезаконодательства субъектами Российской Федерации ставилась основанная задача — минимизировать дополнительные финансовые, организационные и иные затраты,которые необходимы для Федерального закона. Все его новации максимальностарались приспособить к уже существующим структурам самоуправления, в томчисле даже в наименованиях, поскольку они, как правило, влекут дополнительныезатраты.
Не менее важнойпредставляется и проблема приведения регионального законодательства,регулирующего полномочия органов государственной власти и органов местногосамоуправления, межбюджетные и иные отношения, в соответствие с новым законодательствомРоссийской Федерации. В целом поставленная задача ранее установленного срокабыла выполнена лишь двумя субъектами Российской Федерации (Ставропольский крайи Новосибирская область), что позволило им приступить к реализации одной из важнейшихреформ с 1 января 2005 г.
При проведениимониторинга законодательства субъектов Российской Федерации о местномсамоуправлении было выявлено, что примерно 40-60 законов необходимо привести всоответствие с требованиями нового закона о местном самоуправлении.
Учитывая особую важность законодательногообеспечения реформирования местного самоуправления, органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации (Ставропольский край, Ростовская область,Волгоградская область) утвердили План законопроектной работы, в соответствии скоторым были разработаны и приняты законы по основным направлениям проводимойреформы:
1) нормативные правовыеакты, вносящие изменения в административно-территориальное устройство субъектовРоссийской Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований инаделяющие муниципальные образования соответствующим статусом (Ставропольскийкрай; Ростовская область, Волгоградская область и др.);
2) нормативные правовыеакты, обеспечивающие проведение муниципальных выборов и формирование органовместного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях(Вологодская область; Красноярский край). Практически во всех субъектахРоссийской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, т.е.через органы местного самоуправления муниципальных районов. Федеральный законот 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» обязал создать двухуровневую системуместного самоуправления и сформировать на всех уровнях органы управлениямуниципальными образованиями.
В соответствии с ч. 4 ст.35 указанного Федерального закона представительный орган муниципального районаможет состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и издепутатов представительных органов указанных поселений, избираемыхпредставительными органами поселений из своего состава в соответствии с равнойнезависимо от численности населения поселения нормой представительства,определяемой в порядке, установленном настоящей статьей. В частности, в соответствиисо ст. 3 закона Ставропольского края от 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторыхвопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольскогокрая» устанавливалось: «Формирование советов муниципальных районов первогосозыва осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом, наосновании решений о формировании совета муниципального района путемделегирования представителей органов местного самоуправления, принятых на деньпринятия настоящего Закона не менее чем двумя третями представительных органовмуниципальных образований соответствующих районов».
За период с 2004 по 2008год в Вологодской области было принято 5 законодательных актов, связанных спроведением выборов на уровне местного самоуправления. За это же время вКрасноярском крае было принято 6 таких законодательных актов;
3) региональные законы,вносящие изменения в законы субъекта Российской Федерации о наделении органовместного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектовРоссийской Федерации (Курская, Астраханская области). За период с 2004 по 2008год в Курской области было принято 36 законодательных актов, связанных свопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями. За этот же период в Астраханской области было принято 11 такихзаконодательных актов;
4) законы субъектовРоссийской Федерации, вносящие изменения в региональные законы, касающиесяорганизации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации либо полномочийорганов местного самоуправления (Вологодская область, Ставропольский край). ВСтавропольском крае и Новосибирской области реформа местного самоуправленияначала реализовываться в полном объеме с 1 января 2005 г.
При этом в числе основныхзадач было предусмотрено, как этого требует Федеральный закон, обеспечениеформирования двухуровневой системы органов местного самоуправления.Первоочередное внимание обращено на уточнение территориальной основы местногосамоуправления в крае, на установление границ муниципальных образований, чтосоответствует требованиям Федерального закона.
В результате отдельныезаконы субъектов Российской Федерации определили порядок установления границмуниципальных образований (Ставропольский край, Орловская область, Курганскаяобласть и др.). При этом для разрешения возможных споров различными по статусунормативными правовыми актами (Ставропольский край, Чеченская республика)установлен специальный порядок их разрешения во внесудебном порядке.
К настоящему временипересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательствомбольшинство региональных законов, регулирующих проведение выборов в органыместного самоуправления (Закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6-кз«О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления») иместных референдумов (Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 950-ЗПО(в ред. от 20 февраля 2008 г.) «О местном референдуме в Пензенской области».Внесены изменения и дополнения (или приняты в новой редакции) в законы,регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъектаРоссийской Федерации (Закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. № 444 «Оместном самоуправлении в Тюменской области»), и другие законы.
Одним из показателей проведенияреформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальныхобразований. Например, к началу реформы в Ставропольском крае было 290 муниципальныхобразований. После наделения соответствующим статусом муниципальных образованийих количество увеличилось до 330 единиц. В результате работы, проведеннойорганами государственной власти Ростовской области совместно с органамиместного самоуправления, с 1 января 2005 г. там существуют 463 муниципальныхобразования. И такая тенденция во всех регионах Российской Федерации.
Все эти преобразованияпотребовали усилий, прежде всего от органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по организации работы на муниципальном уровне в частиформирования во вновь созданных муниципальных образованиях органов местногосамоуправления, а следовательно, проведение выборов. Кроме того, внезависимости от состава территории и численности населения необходимо былопередать на муниципальный уровень собственность и сформировать местные бюджеты.
В ходе построенияместного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главныйиз них — слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечнявопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Для реализации требованиязакона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельногозаконодательства. Предварительные проработки показали, что на эти цели регионампотребуется от 50 до 70 млн. рублей. Это стало одной из причин продленияустановленного срока.
Региональными законамиорганы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в областисоциальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры испорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи идр. (Ставропольский край, Пензенская область).
В бюджетах субъектовРоссийской Федерации на очередной финансовый год просчитываются субсидииорганам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий.
Реформа местногосамоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетногорегулирования.
Теперь приоритетным становитсяобеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированногобюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорциональнорасходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта.Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только нарегиональном, но и на федеральном уровне.
1.2Перспективы развития местного самоуправления в России
С развитием подлинногонародовластия, представительной и непосредственной демократии изменялись иосновы местного самоуправления в России, совершенствовалась его законодательнаябаза. Объективно назревшей потребностью в последние годы стало введениеобновленного варианта местного самоуправления, с учетом исторического исовременного российского опыта.
Современная модельместного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях КонституцииРоссийской Федерации, нормах Европейской хартии местного самоуправления. И хотяна первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правовогорегулирования местного самоуправления, мы знаем, что по ряду объективный исубъективных причин муниципальное право на сегодня не лишено недостатков.
Основополагающимстратегическим направлением в процессе совершенствования законодательства оместном самоуправлении, безусловно, является принятие Закона РФ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ» в принципиально новойредакции. В экспертной записке на проект указанного федерального закона,подготовленной Фондом развития парламентаризма в России в октябре 2002 г.,отмечено, что представленный в Государственную Думу РФ проект федеральногозакона разработан в целях осуществления реформы территориальной организацииместного самоуправления, системы разграничения компетенции и предметов ведениямежду субъектом РФ и муниципальным образованием, и системы бюджетногофинансирования полномочий органов местного самоуправления.
Определение территориимуниципальных образований становится унифицированной для всех субъектов РФ, чтооблегчает федеральное регулирование и контроль за деятельностью органовместного самоуправления, а также создает условия для выработки единыхфедеральных стандартов бюджетного финансирования вопросов местного значения.Тем не менее, проект закона изначально закладывает противоречия между уровнямисистемы в сфере управления муниципальным хозяйством. Несмотря на попытку авторовзаконопроекта детально разграничить предметы ведения двух уровней, сферыкомпетенции поселений из муниципальных районов будут частично совпадать. Внастоящее время значительная часть правоотношений в сфере местногосамоуправления регулируется именно законодательством субъектов РоссийскойФедерации. Полнота законодательного регулирования по регионам различна.Некоторые субъекты Федерации приняли только минимально необходимый переченьзаконов, другие же развивают свое законодательство в опережающем темпе, недожидаясь принятия федеративных или федеральных законов.
Определение целей и задачправового регулирования в сфере местного самоуправления, правильный выборметодов этого регулирования, точное понимание роли и значения закона субъектаРоссийской Федерации позволит региональным законодателям оптимизироватьзаконотворческую деятельность. Необходимо выработать Концепцию законодательнойдеятельности краевой Государственной Думы в области местного самоуправления надолгосрочную перспективу.
Нам представляетсянемаловажным обратить внимание на несколько проблем, сдерживающих развитиеместной демократии и требующих первоочередного решения.
1. Главная проблема,которую необходимо решить, — это несоответствие полномочий органов местногосамоуправления их ресурсному обеспечению.
Необходимо уточнитьпредметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом,с позиций возможности их реального осуществления. Лучше иметь меньшее числополномочий местных властей, но чтобы эти полномочия действительно были теми,где осуществлялась реальная свобода в принятии решений и этим бы полномочиямсоответствовали собственные ресурсы над которыми местные власти имеют праворешения. Не обойтись и без уменьшения доли участия муниципальных органов вразличных федеральных и краевых программах (развития образования,здравоохранения, помощи малоимущим и пр.).
Представляетсяцелесообразным разделение указанных полномочий на обязательные (для этого блоказадач должна быть установлена совершенно определенная ответственность, и для ихреализации должны быть выделены финансы — собственные доходные источникиместного самоуправления) и факультативные (осуществляемые при наличиидополнительных возможностей).
Следует отметить, чтопоскольку задача, которую ставит общество перед органами власти, постояннообновляется, зафиксировать полномочия местного самоуправления (как и другихуровней власти) в исчерпывающем перечне невозможно, поэтому представляетсянеобходимым в первую очередь установить принципы, которые позволили бы по мереразвития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различныхуровней власти.
2. Особого вниманиятребует вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями.
Кроме того, в условияхнестабильных финансово-экономических отношений, объективной чертой которыхявляется дефицит материальных средств, может быть распространена практикаделегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочийсоответствующим территориальным государственным органам на основе заключенных сними договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований порешению отдельных вопросов местного значения.
3. Становление правовойбазы муниципальной службы требует дальнейших конкретных шагов, юридическогооформления механизма прохождения муниципальной службы; порядка подготовки,исполнения и контроля исполнения управленческих решений; системыпрофессионального образования муниципальных служащих и т.д.
4. ЗаконодательствоРоссийской Федерации не содержит правовых норм, которые бы детальнорегулировали подготовку и принятие муниципальных нормативно-правовых актов.Данные вопросы должны регулироваться законодательством субъектов Федерации, атакже подробно регламентироваться уставами муниципальных образований и инымимуниципальными правовыми актами.
5. На сегодняшний деньактуальна постановка вопроса об ответственности органов государственной властиперед местными сообществами, представленными муниципальными органами. Однакосовременная редакция Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» и представленный проектодноименного закона совершенно не предусматривают возможность наступленияответственности органов государственной власти в случае, если они не выполняютобязанности по отношению к местному самоуправлению, возложенные на нихзаконодательством.
6. Следует подумать и надвопросами создания действенных механизмов государственного контроля задеятельностью органов местного самоуправления, которые гарантировали быуважение законности и повышение эффективности, не затрагивая свободу выбораорганов местного самоуправления при исполнении своих полномочий. Подводя итогвышесказанному, отметим, что очень важно вычленить среди проблем, требующихправового разрешения, те из них, которые сдерживают развитие местногосамоуправления, служат источниками негативных тенденций, снижают эффективностьдеятельности органов местного самоуправления последовательно и системноразрешать их как на уровне федерального законодательства, так и на уровнекраевого.
Глава 2.Элементы, составляющие основу местного самоуправления в период развития
2.1Территория и земля муниципального образования
В наиболее общем видетерриторией муниципального образования является пространство (земля) в пределах,очерченных границами этого муниципального образования вне зависимости от форм собственностии целевого назначения. Соответственно, нужно различать территориюмуниципального образования как часть земной поверхности, находящуюся в границахмуниципального образования, и муниципальную землю как часть земной поверхности,находящуюся в границах муниципального образования и принадлежащую этомумуниципальному образованию на праве собственности.
В связи с тем, чтоФедеральный закон от 2003 г. четко определил пять видов муниципальныхобразований, необходимо вести разговор о территории каждого вида, так как вкаждом случае будет своя специфика.
1) Городские и сельскиепоселения включают в себя исторически сложившиеся земли населенных пунктов,прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционногоприродопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли,земли для развития поселения.
В п. 5 ч. 1 ст. 11Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» сказано, что в состав территории городского поселения могут входитьодин город или один поселок, а также территории, предназначенные для развитияего социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселкови сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
А в состав территориисельского поселения, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст.- 11 Закона, могут входить,как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностьюнаселения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельскихнаселенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (длятерритории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).
Важно, что территориянаселенного пункта должна полностью входить в состав поселения.
2) В состав территории муниципальногорайона входят территории всех поселений в границах этого района, за исключениемтерриторий городских округов, а также возникающие на территориях с низкойплотностью населения межселенные территории. При этом территория поселения(поселений) должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Таким образом, на примеремуниципального района реализуется двухуровневая система территориальнойорганизации местного самоуправления.
3) Территория городскогоокруга — это территория городского поселения, которое в соответствии с закономсубъекта Федерации наделено статусом городского округа.
Наделение городскогопоселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ приналичии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органамиместного самоуправления городского поселения вопросов местного значения иосуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличиисложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органамиместного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района(муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления имиотдельных государственных полномочий. При этом городской округ не являетсячастью муниципального района.
4) Внутригородскаятерритория города федерального значения — часть территории города федеральногозначения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населениемнепосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Что касается размеровтерритории муниципальных образований, то в самом Законе точных требований,естественно, не содержится, но указано, какие критерии могут быть положены воснову определения размеров территорий муниципальных образований.
Можно сделать вывод отом, что примерный радиус сельского поселения не может составлять более 10километров. А примерный радиус муниципального района это 40-50 километров.Конечно, это примерные размеры, и на практике территория муниципальногообразования может иметь иные параметры.
Указанные выше требованияв соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях снизкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступныхместностях.
Достаточно важнымикритериями территориальной организации местного самоуправления, а такженаделения муниципального образования статусом сельского поселения илимуниципального района являются плотность и численность населения.
Естественно, безнаселения, даже при наличии всех прочих признаков, невозможно говорить оместном самоуправлении и о фактическом выражении его территориальнойорганизации — муниципальном образовании.
Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003г. подразумевает условное разделение страны на территории с высокой и низкойплотностью населения. На территориях с низкой плотностью населения должны создаватьсямуниципальные образования и межселенные территории между ними. На территориях свысокой плотностью населения должны создаваться муниципальные образования безмежселенных территорий.
К территориям с низкой плотностьюсельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальныхрайонов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в трираза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации.
К территориям с высокойплотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельныхмуниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которыхболее чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РоссийскойФедерации.
Пересмотр статусатерриторий с низкой и высокой плотностью населения, согласно Федеральномузакону № 131-ФЗ, может производиться не чаще 1 раза в 5 лет.
На сегодняшний деньсредняя плотность сельского населения в Российской Федерации составляет 2,9человека на км2. Следовательно, плотность сельского населения натерриториях с низкой плотностью составляет примерно 0,75 человека на км2.а плотность сельского населения на территориях с высокой плотностью — не менее9 человек на км2.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11Федерального закона от 2003 г. территорию поселения составляют историческисложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общегопользования, территории традиционного природопользования населения соответствующегопоселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Данную конструкциюнормы закона нельзя признать удачной, так как в п. 3 ч. 1 ст. 11 дан, исходя избуквы закона, исчерпывающий перечень земель, составляющих территорию поселения,но это не так. Кроме того, в Федеральном законе нет отдельной статьи, в которойбыли бы перечислены земли муниципальных образований.
Земли городских исельских поселений — это земли, находящиеся в пределах этих поселений, восновном — в пределах населенных пунктов. В их составе, как правило, находятся:земли, предназначенные для проживания и социально-культурного обслуживаниянаселения; промышленные земли; рекреационные земли; земли общего пользования;земли, предназначенные для развития поселений; земли для захоронений; иныеземли.
При этом в составтерритории поселения, как мы отметили ранее, входят земли независимо от формсобственности и целевого назначения.
На территории муниципальногорайона, состоящего из нескольких поселений и межселенной территории, помимоперечисленных видов земель находятся земли сельскохозяйственного назначения.
Нужно понимать, что четкоразделить земли по видовому признаку в границах конкретного муниципальногообразования чрезвычайно затруднительно. Кроме того, в границах одного муниципальногообразования не может быть сразу всех перечисленных нами видов земель.
2.2 Органовместного самоуправления
В соответствии с ч. 2 ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но ичерез органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии сч. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. органы местногосамоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемыепредставительным органом муниципального образования органы, наделенныесобственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местногосамоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо,наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросовместного значения и (или) по организации деятельности органа местногосамоуправления.
Орган местногосамоуправления имеет определенные признаки:
1) создается и действуетот имени соответствующего муниципального образования. В соответствии со ст. 12 КонституцииРФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти. Поэтому государственные органы (за отдельными исключениями) не участвуютв формировании органов местного самоуправления;
2) создается и действуетна основе законов или других нормативно-правовых актов — в установленных имиформах и методами. Так, например,Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»предусматривает, что структуру органов местного самоуправления составляютпредставительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципальногообразования), контрольный орган муниципального образования, иные органы ивыборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставоммуниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросовместного значения;
1) реализует полномочия по решению вопросов местногозначения, совокупность которых составляет его компетенцию (с общетеоретической точки зрения — выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функцииместного самоуправления). Такие полномочия закрепляет Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» от 2003 г., другие федеральныезаконы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты;
4) характеризуется организационнойобособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления. Каждый орган местного самоуправленияв определенных рамках относительно самостоятелен и организационно обособлен.Некоторые органы местного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствиис п. 2 ст. 41 названного Закона органы местного самоуправления, которые всоответствии с ним и уставом муниципального образования наделяются правамиюридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми дляосуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации вкачестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Однакоструктурные подразделения таких органов местного самоуправлениясамостоятельностью не обладают (как и правами юридического лица), например, комиссиипредставительного органа муниципального образования.
5) наделен властнымиполномочиями, т.е. его решения принимаются от имени муниципального образования,носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительнойсилой (в том числе государства). В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. муниципальныеправовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежатобязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Данный признак позволяетотличать муниципальные органы (как и государственные) от учреждений иорганизаций, таковыми не являющихся.
Упорядоченная всоответствии с нормативными правовыми актами совокупность органов местногосамоуправления составляет их систему. Она имеет определенную структуру, т.е.внутреннее строение.
В соответствии со ст. 34Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» структуру органовместного самоуправления составляют:
— представительный органмуниципального образования;
— глава муниципальногообразования;
— местная администрация (исполнительно-распорядительныйорган муниципального образования);
— контрольный органмуниципального образования;
иные органы и выборные должностныелица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образованияи обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным, за исключением случаев, предусмотренныхуказанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местногосамоуправления:
— представительногооргана муниципального образования;
— главы муниципальногообразования;
— местной администрации(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Другие органы местногосамоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местногосамоуправления). Хотя принцип разделения властей, применяемый на государственномуровне, не в полной мере может быть реализован в местном самоуправлении, однакоопределенным образом все же себя проявляет.
Порядок формирования, полномочия,срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местногосамоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органовопределяются уставом муниципального образования. Структура органов местногосамоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованногомуниципального образования или в случае преобразования существующегомуниципального образования определяется населением на местном референдуме (вмуниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательнымправом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органоммуниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
В соответствии с п. 3 ст.34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иныхместных традиций.
Отдельно необходимоуказать на правовое положение избирательной комиссии муниципальногообразования. В соответствии со ст. 39 Закона «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан РФ» избирательная комиссия муниципальногообразования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местногореферендума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразованиямуниципального образования. При этом избирательная комиссия муниципальногообразования является муниципальным органом, который не входит в структуруорганов местного самоуправления. Это указывает на уникальное положениеизбирательных комиссий муниципального образования, которые занимают промежуточноеположение между государственными органами и органами местного самоуправления.
Тем не менее, сложноназвать такое решение законодателя безупречным, так как в соответствии с ч. 2ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный»и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетанияприменяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, т.е.избирательная комиссия муниципального образования (исходя изформально-юридического смысла данного словосочетания) не может не быть органомместного самоуправления. На этот момент уже обращалось внимание в специальнойлитературе. Однако в науке конституционного и муниципального права единогомнения по этому поводу не сложилось.
Классификация органовместного самоуправления возможна по различным основаниям.
В зависимости от способаформирования органы местного самоуправления подразделяются на выборные исоздаваемые в ином порядке.
Выборные органы местного самоуправленияобразуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пример — представительные органы местного самоуправления).
Создаваемые в иномпорядке — например, впорядке назначения (глава местной администрации). Однако определенности и единообразияв наименовании способов формирования органов местного самоуправления вотечественном законодательстве нет.
В зависимости от способафункционирования и порядка принятия решений органы местного самоуправленияподразделяются на коллегиальные и единоначалъные.
Коллегиальные органы осуществляют деятельность,принимают решения и несут за них ответственность в коллективном порядке(представительный орган муниципального образования).
Единоначалъные органы возглавляются должностнымлицом, за которым остается право окончательного решения и ответственность занего (например, в местной администрации такое лицо — глава).
В зависимости отхарактера компетенции выделяются органы местного самоуправления общей и специальнойкомпетенции.
В ведении органов общейкомпетенции находятся все вопросы местного значения данной муниципальнойединицы. Это, например, представительный орган местного самоуправления иместная администрация.
Органы специальнойкомпетенции занимаются вопросами, относящимися к какой-либо конкретной сфере.Это, например, контрольный орган местного самоуправления.
Заключение
Современная модельместного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях КонституцииРФ.
Среди общих проблем,выявленных в процессе формирования законодательной базы местного самоуправленияза последние годы, выделяются следующие:
1) несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении;
2) неполное инепоследовательное законодательное регулирование вопросов организации идеятельности местного самоуправления;
3) несоблюдениезаконодательства РФ о местном самоуправлении;
4) бездействие органовгосударственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствиенормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных сосуществлением местного самоуправления;
5) отсутствие четкогоправового разграничения полномочий между органами государственной власти(федеральными и субъектов) и органами местного самоуправления;
6) недостаточноеобеспечение финансово-экономическими полномочиями самостоятельностимуниципальных образований;
7) несовершенствомеханизмов судебной защиты местного самоуправления;
8) отсутствие праваорганов местного самоуправления на защиту посредством конституционногосудопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан наосуществление местного самоуправления;
9) нехваткаквалифицированных муниципальных кадров.
Списокиспользованной литературы
1. Дементьева Н.Н. Местноесамоуправление в РФ: М.: Юристъ, 2007. – 589 с.
2. Жариков Н.М. Муниципальное правоРоссии: М.: Норма, 2008. – 472 с.
3. Павликов С.Г. Становление местногосамоуправления в РФ: М.: Юристъ, 2004. – 609 с.
4. Пауков В.С. Муниципальное правоРоссии: М.: Норма, 2009. – 529 с.
5. Постовой Н.В. Муниципальное правоРоссии: М.: Норма, 2002. – 423 с.
6. Прокопьев Е.В. Муниципальное правоРФ: М.: Юристъ, 2005. – 479 с.
7. Сербиновский Б.Ю. Муниципальноеправо России: М.: Юристъ, 2007. – 520 с.
Смирнова М.Б. Муниципальное право РФ:М.: Юристъ, 2009. – 458 с.
8. Шихов А.К. Муниципальное право РФ:М.: Юристъ, 2006. – 412 с.
9. Шугрина Е.С. Муниципальное правоРоссии: М.: Норма, 2004. – 629 с.
10. Черников В.А. Муниципальное правоРФ: М.: Юристъ, 2004. – 428 с.