Правовое обеспечение и реализация избирательных прав граждан в РФ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИГОСУДАРСТВЕННОНЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕУЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ«ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙУНИВЕРСИТЕТ»ИСТОРИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТКАФЕДРА ПРАВОВЕДЕНИЯ,ГОСУДПРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГОУПРАВЛЕНИЯВыпускная квалификационная (дипломная)работаПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В РФПОЛЬКИНА ТАТЬЯНА ЮРЬЕВНА
Научный руководитель:
преподаватель, к.и.н.,
Т.А. Фролова
Омск — 2011

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1.ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РФ
1.1 Эволюцияизбирательной системы РФ 1993-2008гг.
1.2 Гарантииосуществления избирательных прав
ГЛАВА 2.ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
2.1Административная ответственность за нарушение избирательных прав граждан иправа граждан на участие в референдуме
2.2 Уголовная ответственность занарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГООБЕСПЕЧЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образованиеизбирательных округов и избирательных участков
3.2 Проблемыреализации активного избирательного права граждан в законодательной базе и обеспеченияизбирательных прав граждан при организации и проведении голосования втруднодоступных или отдаленных местностях
3.3Совершенствование правового обеспечения и реализации избирательных прав граждан
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
 

ВВЕДЕНИЕ
Конституция Российской Федерации 1993 года, принятая всенароднымголосованием, содержит основополагающие принципы демократии, относящиеся корганизации и проведению выборов и характеризующиеся высшей юридической силой,прямым действием и применением на всей территории страны. Будучифундаментальной основой правовой системы, Конституция закрепила демократическиорганизационную систему власти, стабилизировала соответствующиесоциально-экономические и политико-правовые процессы, конституировалафедеративное государство и его институты в новом их качестве, стала юридическойбазой дальнейшего проведения демократических реформ, включаягосударственно-правовую.
Одним из приоритетных направлений осуществления государственно-правовойреформы является совершенствование избирательного права и избирательнойсистемы.
Избирательная система способна в целом гарантировать избирательные праваграждан, обеспечивать надлежащий уровень избирательного процесса даже вусловиях бескомпромиссной предвыборной борьбы. Гарантиями свободы выборовявляются условия и средства, обеспечивающие избирателям реальную, осознанную иответственную свободу волеизъявления, а также охрану, защиту интересов иизбирательных прав граждан, избирательных объединений и блоков.
В обеспечении указанных политических прав важная роль отведена органамвнутренних дел, их деятельности по созданию условий для реализацииизбирательных прав граждан, охране и защите этих прав от преступных и иныхпосягательств, регулируемой системой нормативно-правовых актов и осуществляемойуголовно-правовыми, гражданско-правовыми и административно-правовымисредствами.
Степень изученности проблемы: разносторонние теоретические подходы, характеризующиеактуальные проблемы избирательного права и народовластия в целом нашли своеотражение в работах российских ученых и практиков
При изучении генезиса механизма правового обеспечения избирательных правв различные периоды становления и развития российской государственности авторобращался к публикациям по истории отечественного государства и права,выполненным в разное время Веденеевым Ю.А., Абдулхаковым Е.М., Барановым И., АвакьяномС.А.[1].
В целях всестороннего понимания сущности таких явлений, как субъективныеюридические права и свободы, гарантии прав и свобод, правонарушения июридическая ответственность, принципы права, реализация права, в работеиспользованы достижения ученых в области общей теории государства и права. Это работыАлехичева Л.Г., Постникова А.Е., Воробьева Н.И., Головина А.Г., Елизарова В.Г.,Игнатенко В.В., Ларина А.Ю., Матейковича М.С., Смоленского М.Б.[2].
В работе использовались исследования ученых — представителей другихотраслевых наук: Козлова Е.И., Пылина В., Голосова Г.В., Зиновьева А. В., ПоляшовойИ.С., Кутафина О.Е. и др. Данными авторами анализировались вопросы реализацииизбирательных прав гражданин. Сформулированные ими выводы способствоваликомплексному решению научной проблемы, являющейся предметом настоящегоисследования[3].
Между тем, несмотря набольшое количество монографических работ, а также диссертационных исследований,посвященных проблемам избирательного права Российской Федерации, комплексногоисследования конституционно-правовых основ реализации активного избирательногоправа до настоящего времени не проводилось.
Цель дипломной работы — проанализировать избирательные права граждан в системе РФ, и их конституционныегарантии в государственно – правовой системе РФ.
Объектдипломной работы избирательная система РФ, обеспечивающая конституционноеправо и нормальное функционирование избирательной системы.
Предметомисследования являются нормы уголовного, административного и избирательногозаконодательства, устанавливающие ответственность за преступления, посягающиена избирательные права граждан и, эффективность применения этих норм, а такженекоторые проблемы квалификации и отграничения этих преступлений отадминистративных правонарушений и смежных составов преступлений.
Данная цель реализуется вработе на основе решения следующих задач:
• выявить основные этапы эволюцииизбирательной системы РФ 1993 -2008 гг.;
• проанализировать нормативно-правовоеобеспечение избирательной системы в РФ;
• определить способыразграничения конституционных гарантий прав и свобод граждан в избирательномправе на их реализацию, осуществление и классификацию;
• охарактеризоватьпроблемы квалификации нарушений посягающих на избирательные права граждан, ихклассификации на административные правонарушений и уголовные;
Методология.В работе используется системный метод. При помощи этого метода уясняетсясмысл реализации избирательных прав в избирательной системе, которые занимаютосновное место в системе избирательного права, а также имеют место всоотношении с другими отраслями права.
Источниковаябаза.Нормативную базу работы составили Конституция РоссийскойФедерации, международно-правовые акты в сфере охраны прав и свобод человека,российское уголовное законодательство, конституционное, избирательное,административное, гражданское законодательство, постановления Верховного СудаСССР, РСФСР, РФ.
Структураработы. Структура работыобусловлена целью, и актуальностью исследования и состоит из введения, трехглав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников. Общийобъем работы составляет 81 страницу, а использованных источников включает 63 наименования.
 

ГЛАВА 1. Правовые основанияизбирательной системы и избирательного процесса в РФ
1.1 Эволюция избирательного права в РФ 1993-2008 гг.
Избирательная система РФсложилась в результате, крупномасштабной избирательной реформы 1993—1995 гг.,начавшийся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой конституций — Конституции Российской Федерации и нашедшей дальнейшее выражение вфедеральных законах:
«Об основных гарантияхизбирательных прав граждан Российской Федерации» в этом документеустанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан при выборахПрезидента, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственныеорганы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданамив соответствии с федеральными законами, при выборах в органы государственнойвласти субъектов РФ, а также при выборах в органы местного самоуправления,проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иныминормативными правовыми актами законодательных (представительных) органовгосударственной власти субъектов РФ.
Гражданин РФ участвует ввыборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайномголосовании. Участие в выборах является добровольным. Гражданин, достигший 18лет, вправе избирать, а по достижении установленного законом возраста — бытьизбранным в органы государственной власти и в выборные органы местногосамоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанныесудом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы поприговору суда. Гражданин РФ, проживающий за пределами РФ, обладает всейполнотой избирательных прав.
Определен статус ипорядок формирования Центральной избирательной комиссии РФ и другихизбирательных комиссий, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, правилапроведения предвыборной агитации.[4]
«О выборах ПрезидентаРоссийской Федерации». В новом Законе учтены положения Законов «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» и «О политических партиях”[5].
В Законе сохраненадействующая мажоритарная избирательная система, в соответствии с которой выборыПрезидента РФ могут проводиться в два тура.
Однако в связи ссозданием законодательной базы, обеспечивающей участие в выборах политическихпартий, в Законе нашли отражение некоторые нововведения. В частности,установлены требования для избирательных блоков, участвующих в выборах. Всоставе избирательного блока в обязательном порядке должна быть хотя бы однаполитическая партия, наряду с которой в него могут входить и иныеобщероссийские общественные объединения, созданные в форме общественнойорганизации и общественного движения. Самостоятельно участвовать в выборахПрезидента РФ указанные общественные объединения не вправе.
Кандидат, выдвинутый впорядке самовыдвижения, а также политическая партия или избирательный блок,выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в поддержку выдвижения не менее двухмиллионов подписей избирателей, что вдвое превышает количество подписей,требуемое в соответствии с ранее действующим Законом. При этом с 70 тысяч до 50тысяч сокращается количество подписей избирателей, приходящихся на один субъектРФ.
«О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Согласноновому порядку формирования Государственной Думы депутаты избираются пофедеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей,поданных за федеральные списки кандидатов. Федеральные списки кандидатоввыдвигаются только политическими партиями, которые имеют право участвовать ввыборах. При проведении выборов депутатов Государственной Думы созданиеизбирательных блоков не предусматривается.
В федеральный списоккандидатов включается не более 500 кандидатов. Федеральный список кандидатовможет содержать общефедеральную часть, состоящую не более чем из 3 кандидатов,и в обязательном порядке разбивается на региональные группы кандидатов, числокоторых не может составлять менее 100. Региональная часть федерального спискакандидатов должна охватывать собой все субъекты РФ.
Определяются процедурасбора подписей, проверки подписных листов, регистрации федеральных списковкандидатов, а также требования, касающиеся избирательного залога.
Порядок информационногообеспечения выборов депутатов Государственной Думы, в том числе проведенияполитическими партиями предвыборной агитации, не претерпел существенныхизменений по сравнению с прежним порядком.
Финансированиемероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется засчет средств федерального бюджета. Политические партии, выдвинувшие федеральныесписки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязанысоздавать избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средствизбирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн. руб. Крометого, избирательные фонды могут создаваться региональными отделениямиполитических партий. Средства избирательных фондов региональных отделенийполитических партий расходуются в основном на проведение предвыборной агитации.
По результатам выборовдепутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаютсяфедеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентовголосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что заэти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявшихучастие в голосовании. Также предусматриваются случаи, когда к распределениюдепутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие7-процентный барьер. Если ни один из федеральных списков кандидатов не получил7 и более процентов голосов избирателей либо все федеральные списки кандидатовполучили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборыдепутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися. Устанавливаетсяновая методика пропорционального распределения депутатских мандатов.
Согласно новому порядкуформирования Государственной Думы депутаты избираются по федеральномуизбирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных зафедеральные списки кандидатов. Федеральные списки кандидатов выдвигаются толькополитическими партиями, которые имеют право участвовать в выборах. Припроведении выборов депутатов Государственной Думы создание избирательных блоковне предусматривается.
В федеральный списоккандидатов включается не более 500 кандидатов. Федеральный список кандидатовможет содержать общефедеральную часть, состоящую не более чем из 3 кандидатов,и в обязательном порядке разбивается на региональные группы кандидатов, числокоторых не может составлять менее 100. Региональная часть федерального спискакандидатов должна охватывать собой все субъекты РФ.
Определяются процедурасбора подписей, проверки подписных листов, регистрации федеральных списковкандидатов, а также требования, касающиеся избирательного залога.
Порядок информационногообеспечения выборов депутатов Государственной Думы, в том числе проведенияполитическими партиями предвыборной агитации, не претерпел существенныхизменений по сравнению с прежним порядком.
Финансированиемероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется засчет средств федерального бюджета. Политические партии, выдвинувшие федеральныесписки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязанысоздавать избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средствизбирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн. руб. Крометого, избирательные фонды могут создаваться региональными отделениями политическихпартий. Средства избирательных фондов региональных отделений политическихпартий расходуются в основном на проведение предвыборной агитации.
По результатам выборовдепутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаютсяфедеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентовголосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что заэти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявшихучастие в голосовании. Также предусматриваются случаи, когда к распределениюдепутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие7-процентный барьер. Если ни один из федеральных списков кандидатов не получил7 и более процентов голосов избирателей либо все федеральные списки кандидатовполучили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборыдепутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися. Устанавливаетсяновая методика пропорционального распределения депутатских мандатов.[6]
«О порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, Совет Федерации РФформируется за счет представления каждым субъектом РФ двух представителейодного от законодательного органа власти и одного от исполнительного.
Члены Совета Федерации — представители от законодательных (представительных) органов государственнойвласти субъектов РФ избираются этими органами на срок их полномочий, а приформировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путемротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.Представительство от двухпалатного законодательного органа власти субъекта РФосуществляется поочередно от каждой палаты на половину срока полномочийсоответствующей палаты. Решение об избрании представителя принимается тайнымголосованием и оформляется постановлением. Оно вступает в силу, если две третиот общего числа депутатов не проголосуют против.
Члены Совета Федерациипредставители от исполнительных органов государственной власти субъектов РФназначаются высшими должностными лицами субъекта на срок их полномочий. Решениеоформляется указом (постановлением) и в трехдневный срок направляется взаконодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ.Решение вступает в силу, если на заседании законодательного (представительного)органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа егодепутатов не проголосуют против.
Решение должно бытьнаправлено в Совет Федерации не позднее пяти дней после его вступления в силу.
Досрочное прекращениеполномочий представителя осуществляется в том же порядке, что и его избрание.[7]
«О референдуме РоссийскойФедерации» Устанавливается порядок подготовки и проведения референдумаРоссийской Федерации — всенародного голосования граждан Российской Федерации,обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственногозначения.
Расширяется кругсубъектов, обладающих правом выдвижения инициативы проведения референдума. Так,наряду с гражданами Российской Федерации, которых должно быть не менее двухмиллионов, и Конституционным Собранием, инициировать референдум могутфедеральные органы государственной власти, если в соответствии с международнымдоговором Российской Федерации вопрос государственного значения или проектнормативного акта подлежат вынесению на референдум.
Создаваемая инициативнаягруппа граждан РФ по проведению референдума должна состоять из региональныхподгрупп, образуемых более чем в половине субъектов РФ. При этом каждаярегиональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 участников, обладающихправом на участие в референдуме и постоянно проживающих на территории тогосубъекта РФ, где образована данная региональная подгруппа.
Для решения вопроса оназначении референдума Президент РФ направляет поступившие к нему документы вКонституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия инициативы проведенияреферендума по предложенному вопросу (вопросам) Конституции РФ.
Референдум признаетсясостоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участниковреферендума, внесенных в списки участников референдума. Решение считаетсяпринятым, если за вопрос референдума проголосовало более половины участниковреферендума, принявших участие в голосовании.[8]
«Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными ворганы государственной власти и органы местного самоуправления, а такжеучаствовать в референдуме”. “Не имеют право избирать и быть избраннымиграждане, признанные судом недееспособными; а также содержащиеся в местахлишения свободы по приговору суда»[9]. Это единственноеограничение позволяет говорить о всеобщем избирательном праве в РоссийскойФедерации. Всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосованиизакрепляется в ст. 81 Конституции.
В Российской Федерации активное избирательное право принадлежит всемгражданам РФ, достиг 18-летнего возраста, кроме граждан, признанных судомнедееспособными и граждан, содержащихся в местах лишения свободы по вступившемув законную силу приговору суда. Правом быть избранным в Государственную думу РФобладают граждане, достигшие 21 года, правом быть избранным президентом —достигшие 35 лет (при условии десятилетнего постоянного проживания натерритории РФ). Субъекты Федерации вправе устанавливать ценз местожительства,т. е., условие быть избранным в их представительные (законодательные) органы,для этого необходимо в течение определенного срока постоянно проживать натерритории данного субъекта Федерации. Однако в соответствии с Федеральнымзаконом 1994 г. «О гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации»этот срок не должен превышать одного года.[10] Выборы ПрезидентаРоссийской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному округу,включающему всю территорию страны.
В Государственную Думу избиралось 450 депутатов, из них 225 — поодномандатным округам (один округ один депутат) и 225 — по федеральномуизбирательному округу, пропорционально количеству голосов, поданных зафедеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательнымиобъединениями и блоками (до 2007 года). В первом случае избирается скорееличность, во втором — партия, блок партий или иное общественное объединение.[11]В Российской Федерации (до 2007 года) действовала смешанная избирательнаясистема. В одномандатных округах выборы осуществляются на основе мажоритарнойсистемы относительного большинства. В федеральном округе отбор ведется попропорциональному принципу, но пропорциональность эта касается только техпартий, блоков и т. п., которые перешагнули семипроцентный барьер, т. е.получили не менее 7% голосов из числа участвовавших в выборах. Те, кто недобрал этой цифры, теряет все свои голоса, а также право на представительство вДуме. Довольно жесткие количественные требования предусматриваются и на этапепредвыборной кампании. Так, кандидат на место в Думу должен со6рать не менее200 тыс., а на пост президента — не менее 1 млн. подписей своих сторонников,при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7%требуемого общего числа подписей. Если же таких «миллионеров» окажетсянесколько и ни один из них не сумеет привлечь в первом туре выборов болееполовины участвующих в голосовании избирателей, то не позднее чем через 15 днейпосле подсчета голосов назначается второй тур, в котором борьба завершаетсяизбирательным поединком двух кандидатов, набравших наибольшее количествоголосов в первом туре.
Ещё одним непосредственным выражением народной власти являетсяреферендум.
Референдум — проведение тайного голосования по утверждению илинеутверждению, выражению согласия или несогласия с каким-либо важнымдокументом, действиями главы государства, парламента, правительства.
Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:
не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющим право на участие вреферендуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или всовокупности за пределами территории РФ проживает не более 10% из них;
Конституционному Собранию в случае вынесения на референдум проекта новойКонституции РФ. Референдум РФ назначает Президент РФ путем издания специальногоуказа.[12]
На референдум не могут выноситься вопросы, касающиеся изменения статусасубъектов Федерации, досрочного прекращения или продления срока полномочийПрезидента РФ и палат Федерального собрания, принятия и изменения федеральногобюджета, введения или отмены налогов и сборов, а также освобождения от ихуплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер безопасности; амнистии ипомилования, ограничивающие или отменяющие общепризнанные права и свободычеловека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Основные нововведения в Федеральный закон «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательномуокругу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатовв депутаты Государственной Думы;[13]
Отменен порог явки.
Таким образом, на данный момент в РФ действует пропорциональнаяизбирательная система. В этой системе, как и в любой системе, есть свои плюсы иминусы.
К достоинствам пропорциональной системы относится то, чтосформировавшихся с ее помощью органах власти представлена реальная картинаполитической жизни общества, расстановки политических сил. Она обеспечиваетсистему обратной связи между государством и организациями гражданскогообщества, в итоге способствует развитию политического плюрализма имногопартийности.
Основные недостатки пропорциональной избирательной системы:
возникают сложности в формировании правительства (причины: отсутствиедоминирующей партии; создание многопартийных коалиций, включающих партии сразными целями и задачами, и, как следствие, нестабильность правительств);
весьма слабая непосредственная связь между депутатами и избирателями,голосующими не за конкретных кандидатов, а за партии;
независимость депутатов от своих партий (такая несвобода парламентариевможет негативно сказаться на процессе обсуждения принятия важных документов).
Следует сказать, что в Федеральном законе об общественных объединенияхустановлено, что «общественные объединения являются юридическими лицами и имеютправо в выборах и референдумах» (ст.27).
Сейчас, даже при участии в выборах нескольких партий, в Госдумедоминирует одна партия. Данный пример свидетельствует лишь о первых шагахвозвращения к печальному периоду господства партийно-политической системы.После перехода к выборам по партийным спискам, по существу, ликвидируются праване только общественных объединений, но также оппозиционных партий по реальномувлиянию на социально-политические процессы жизни страны. Поэтому абсолютноправы политики и ученые, по мнению которых полный переход к выборам попартийным спискам (чисто пропорциональной избирательной системе) являетсясерьезной стратегической ошибкой. Исторический опыт позволяет предположить, чтопреобладающей объективной тенденцией социального процесса в большей мерестановится не создание общенациональных политических партий, а развитиеобщественных объединений разных социальных слоев, вырастающих на базе общностипрофессиональных, религиозных, этнических, экономических, духовных,политических и иных интересов.[14] Такие объединения будутбороться не за власть любыми средствами, а вполне цивилизованно выбирать своихполучивших общественное признание представителей в систему народного (а непартийного) представительства. Речь в этом случае должна идти не о борьбе завласть, а об участии во власти при сохранении ее надпартийного характера.Достижение такой цели, прежде всего, предопределяется демократическойизбирательной системой, которая призвана обеспечить становление и эффективноефункционирование правового государства и гражданского общества, а не такойполитической системы, доминирующим элементом которой будут одна или не сколькопартий.
Следовательно, центральное место в демократической избирательной системедолжны занимать не проблема приоритета политических партий и определениепроцентов их «проходимости» в парламент, а обеспечение всеобщих и равноправныхвыборов органа народного представительства. Создатели нового закона о переходек выборам в Госдуму по партийным спискам не хотят считаться с тем, чтонавязанная ими обществу партийно-политическая избирательная система не отвечает(противоречит) общепринятым демократическим ценностям и устоям государство. И,в отличие от политических партий, с их вечной борьбой за власть ближе к каждомучеловеку стоят многочисленные общественные объединения и организации. Поэтомуони не могут быть исключены из субъектов демократической избирательной системыи лишены участия в выборах законодательных (представительных) органов власти.
Пропорциональнаяизбирательная система. Что это: эволюция или шаг назад, тормоз общественногопрогресса. По существу повторяется история борьбы появившихся в Россииполитических партий конца XIX – начала XX века. «Новшеством» можно лишь считатьперебежки членов партий из одной в другую, с ориентацией закрепиться у «партиивласти». Политические партии «утратили присуще им классовую ориентацию иидеологическую окраску, их роль, как институт мобилизации электората,уменьшилась, появился двойственный и противоречивый характер влияния надемократический прогресс»[15].
 
1.2 Гарантии осуществления избирательных прав
 
Гарантии избирательныхправ. Под гарантиямиизбирательных прав понимаются средства правового, организационного,информационного и иного характера, направленные на обеспечение избирателюреальной возможности в осуществлении его избирательных прав.
Центральное место всистеме гарантий занимает право граждан на обжалование нарушений избирательныхправ и установление действующим законодательством ответственности за нарушениеизбирательных прав.
В соответствии со ст. 75Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…», решения и действия(бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия(бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающиеизбирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд.[16]Право избирателей на обращение за защитой своих избирательных прав в суд,предоставленное избирательным законодательством вытекает из конституционногоправа граждан на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РоссийскойФедерации). Кроме того, решения и действия избирательных комиссий и ихдолжностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованыв вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов).При этом, предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию неявляется обязательным условием для обращения в суд. Если указанные в жалобе(жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иныхобстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральнаяизбирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный СудРоссийской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу.[17]
Права избирателей,связанные с созданием избирательных фондов кандидатов, избирательныхобъединений (блоков).Избирательное законодательство предоставляет избирателям право принять участиев создании избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений (блоков).Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» в число источников средствизбирательных фондов включает добровольные пожертвования граждан. Федеральныезаконы, законы субъектов Российской Федерации устанавливают предельные размерыдобровольных пожертвований граждан. Федеральными законами устанавливаетсяпорядок налогообложения добровольных пожертвований.[18]
Избиратели вправеоказывать финансовую (материальную) поддержку деятельности, способствующейизбранию кандидата (списка кандидатов), только через соответствующиеизбирательные фонды. Допускается добровольное бесплатное личное выполнениегражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов безпривлечения третьих лиц.
Права избирателей настадии предвыборной агитации. Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации при проведениивыборов свободное проведение агитации.
Граждане РоссийскойФедерации вправе в допускаемых законом формах и законными методами вестиагитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированногокандидата (за список кандидатов или против него). При этом запрещается прямоеили косвенное привлечение к предвыборной агитации, агитации по вопросамреферендума лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосования.
Государственные органы,органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие группам избирателейв организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий,митингов, демонстраций и шествий.[19]
Необходимо отметить, чтоизбиратели при проведении агитации могут пользоваться не всеми ее формами,предусмотренными законом. Так, избиратели не имеют права доступа к средстваммассовой информации, право выпускать печатные агитационные материалы.Ограничения в формах ведения предвыборной агитации для избирателей обусловленытем, что оплата теле-, радиоэфира, печатной площади, оплата агитационныхпечатных материалов должна осуществляться исключительно из средствизбирательных фондов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений(блоков).[20]
Права избирателей,связанные с голосованием, подсчетом голосов, установлением результатов выборови их опубликованием. Федеральныйзакон РФ «Об основных гарантиях…» предусматривает следующие права и обязанностиизбирателей, связанные с организацией и порядком проведения голосования: правоизбирателей на получение не позднее чем за 20 дней до дня голосования черезсредства массовой информации или иным способом информации о времени и местеголосования; право избирателя на информацию о всех зарегистрированных кандидатах[21],избирательных объединениях (блоках); право избирателя на получениеизбирательного бюллетеня для голосования; обязанность избирателя голосоватьлично; обязанность избирателя для получения избирательного бюллетеня предъявитьпаспорт или заменяющий его документ; обязанность избирателя при полученииизбирательного бюллетеня проставить серию и номер своего паспорта илизаменяющего его документа в списке избирателей или предоставить это право членуизбирательной комиссии с правом решающего голоса; право избирателя, не имеющеговозможность расписаться в получении избирательного бюллетеня, заполнитьбюллетень, воспользоваться помощью другого избирателя; право избирателяполучить новый бюллетень взамен испорченного; право избирателя на заполнениеизбирательного бюллетеня в специально оборудованной кабине для тайногоголосования.[22]
В целях обеспечениявозможности участия в выборах избирателей, которые по каким-либо причинам немогут прийти в день голосования на свой избирательный участок, Федеральныйзакон РФ «Об основных гарантиях…» предусмотрел институты открепительногоудостоверения, досрочного голосования, голосование вне помещения дляголосования.
При проведении выборов ворганы местного самоуправления в случаях, предусмотренных законами субъектовРоссийской Федерации, группам избирателей предоставляется возможность назначатьнаблюдателей, в полномочия которых входит наблюдение за проведениемголосования, подсчетом голосов избирателей и иной деятельностью избирательнойкомиссии, связанной с подведением итогов голосования и определением результатоввыборов. В части, касающейся установления итогов голосования и результатоввыборов, Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» закрепил за избирателямиправо требовать от избирательных комиссий предоставления сведений об итогахголосования по каждому избирательному участку, территории, на которуюраспространяется деятельность соответствующей избирательной комиссии,результатов выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся впротоколе соответствующей избирательной комиссии и нижестоящих избирательныхкомиссий.[23]
Таким образом, избирательможет по своему усмотрению обратиться в суд или вышестоящую избирательнуюкомиссию за защитой нарушенных прав. В случае принятия жалобы к рассмотрениюсудом и обращения гражданина с аналогичной жалобой в избирательную комиссиюпоследняя приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда взаконную силу. Действующее законодательство предусматриваетконституционно-правовую, уголовную и административную ответственность занарушение законодательства о выборах.
 

ГЛАВА 2. Ответственность занарушение избирательных прав граждан
2.1 Административнаяответственность за нарушение избирательных прав граждан и права граждан научастие в референдуме
Значительнаячасть нарушений избирательных прав граждан влечет применение мерадминистративной ответственности, в силу чего институт административнойответственности занимает заметное место в системе охранительных юридическихгарантий осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права.[24]
Административныеправонарушения в этой сфере и ответственность за их совершение предусмотреныглавой 5 (статьи 5.1 — 5.25) КоАП РФ.
Исходяиз специфики и предметной характеристики отношений, являющихся объектомправонарушения, последние можно классифицировать по определенным группам:
— нарушения, связанные с осуществлением деятельности избирательных комиссий;
— нарушения индивидуальных прав субъектов избирательного права;
— нарушения установленных законом правил финансирования избирательной кампании икампании референдума;
— нарушения установленных законом правил ведения предвыборной агитации и правграждан на получение информации о выборах и референдуме;
— нарушения правил голосования и установления результатов выборов и референдума.[25]
Кпервой группе относятся следующие административные правонарушения:
— нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участниковреферендума, либо нерассмотрение в установленный законом срок заявления онеправильности в списке избирателей, участников референдума, либо отказ выдатьгражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесенииисправления в список избирателей, участников референдума (статья 5.1 КоАП РФ);
— неисполнение решения избирательной комиссии (комиссии референдума), принятого впределах ее компетенции, а равно непредставление государственными органами,органами местного самоуправления, общественными объединениями, организацияминезависимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющимителе- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а такжедолжностными лицами указанных органов и организаций в избирательную комиссию,комиссию референдума сведений и материалов, либо представление таких сведений иматериалов с нарушением установленного законом срока, за исключением случаев,предусмотренных статьей 5.4 и частью 1 статьи 5.17 КоАП РФ (статья 5.3 КоАП РФ);
— нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях,участниках референдума либо представление недостоверных сведений обизбирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиямдолжностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность (статья 5.4КоАП РФ).
Субъектамиуказанных нарушений являются члены соответствующих избирательных комиссий либодолжностные лица и иные субъекты, на которых законом возлагается обязанностьисполнять решения избирательных комиссий и предоставлять им необходимыесведения (статья 5.3). Объективная сторона может выражаться как впротивоправных действиях указанных субъектов, так и в бездействии, асубъективная сторона характеризуется как в умысле, так и неосторожности.[26]
Вгруппу нарушений индивидуальных прав субъектов избирательного права включаются:
Кадминистративным правонарушениям в сфере финансирования избирательных кампанийи референдума можно отнести:
— непредоставление кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, лицом, избраннымдепутатом или на иную выборную должность, либо избирательным объединением,инициативной группой по проведению референдума, иной группой участниковреферендума, кредитной организацией в установленный законом срок отчета,сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательныйфонд, фонд референдума, и обо всех произведенных затратах на проведениеизбирательной кампании, кампании референдума, неполное предоставление всоответствии с законом таких сведений либо предоставление недостоверных отчета,сведений (часть 1 статьи 5.17 КоАП РФ);
— непредоставление,не предусмотренное законом неполное предоставление либо несвоевременноепредоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума всредства массовой информации для опубликования сведений о поступлении ирасходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовыхотчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений(часть 2 статьи 5.17 КоАП РФ);
— использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой попроведению референдума, иной группой участников референдума при финансированиисвоей избирательной кампании или кампании референдума денежных средств, неперечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, или денежных средств,поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушениемзаконодательства о выборах и референдумах, а равно расходование иными лицами вцелях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежныхсредств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, если этидействия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо превышение установленныхзаконом предельных размеров расходования средств избирательного фонда, фондареферендума, либо расходование денежных средств избирательного фонда, фондареферендума на не предусмотренные законодательством о выборах и референдумахцели (статья 5.18 КоАП РФ);
— использование в ходе проведения избирательной кампании, подготовки и проведенияреферендума кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой попроведению референдума, иной группой участников референдума, их уполномоченнымипредставителями по финансовым вопросам в целях достижения определенногорезультата на выборах, референдуме без компенсации за счет средствсоответствующего избирательного фонда, фонда референдума материальнойподдержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами,представительствами и иными подразделениями юридических лиц, за исключениемиспользования избирательным объединением, выдвинувшим список кандидатов, безоплаты из средств избирательного фонда недвижимого и движимого имущества (заисключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов),находящегося в его пользовании на день официального опубликования (публикации)решения о назначении выборов, а также использование анонимной материальнойподдержки, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (статья5.19 КоАП РФ).[27]
Оказаниефинансовой поддержки избирательной кампании кандидата, избирательногообъединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, инойгруппы участников референдума помимо их избирательных фондов, фондовреферендума, либо бесплатные или по необоснованно заниженным (завышенным)расценкам выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров юридическимилицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, связанных спроведением выборов, референдума и направленных на достижение определенногорезультата на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, надостижение определенного результата на референдуме, либо выполнениеоплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, направленных надостижение определенного результата на выборах, на выдвижение инициативыпроведения референдума, на достижение определенного результата на референдумебез документально подтвержденного согласия кандидата или его уполномоченногопредставителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовымвопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведениюреферендума, иной группы участников референдума и без оплаты изсоответствующего избирательного фонда, фонда референдума, либо внесениепожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц, либооказание кандидату, инициативной группе по проведению референдума, иной группеучастников референдума для проведения соответствующей избирательной кампании,кампании референдума материальной поддержки, направленной на достижениеопределенного результата на выборах, референдуме, без компенсации за счетсредств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума, если этидействия не содержат уголовно наказуемого деяния (статья 5.20 КоАП РФ);
— неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроковорганом исполнительной власти, органом местного самоуправления, наделеннымисоответствующими полномочиями по перечислению средств, кредитной организацией,отделением связи средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума,кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведениюреферендума, иным группам участников референдума (статья 5.21 КоАП РФ).[28]
Всфере отношений, связанных с предвыборной агитацией и реализацией права гражданна информацию о выборах и референдуме, предусмотрена административнаяответственность за следующие нарушения:
— нарушениеглавным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией,осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией,осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, порядкаопубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведениемвыборов, референдумов, в том числе агитационных материалов, а равно нарушение впериод избирательной кампании, кампании референдума порядка опубликования(обнародования) указанных материалов в информационно-телекоммуникационных сетяхобщего пользования, включая сеть Интернет (часть 1 статьи 5.5 КоАП РФ);
— непредоставление государственной или муниципальной организацией, осуществляющейтеле- и (или) радиовещание, редакцией государственного или муниципальногопериодического печатного издания избирательной комиссии, комиссии референдумана безвозмездной основе, а равно в установленный законом срок соответственноэфирного времени, печатной площади для информирования избирателей, участниковреферендума, ответов на вопросы граждан, обнародования решений и актовизбирательной комиссии, комиссии референдума, а также для размещения инойинформации, обнародование которой предусмотрено законодательством о выборах иреферендумах (часть 2 статьи 5.5 КоАП РФ);
— нарушение кандидатом, избирательным объединением, членом или уполномоченнымпредставителем инициативной группы по проведению референдума, иной группыучастников референдума, иным лицом, уполномоченным выступать от именикандидата, избирательного объединения или привлеченным указанными лицами кпроведению предвыборной агитации, либо лицом, замещающим государственнуюдолжность или выборную муниципальную должность, предусмотренныхзаконодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведенияпредвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций,осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях(статья 5.8 КоАП РФ);
— нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условийрекламы предпринимательской и иной деятельности кандидатов, зарегистрированныхкандидатов, избирательных объединений, иных лиц и организаций, нарекламирование предпринимательской и иной деятельности которых распространяютсятребования и ограничения, предусмотренные законодательством о выборах иреферендумах (статья 5.9 КоАП РФ);
— проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума внеагитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательствомо выборах и референдумах (статья 5.10 КоАП РФ);
— проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами,которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом, а равнопривлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросамреферендума лиц, которые не достигнут на день голосования возраста 18 лет, вформах и методами, которые запрещены федеральным законом (статья 5.11 КоАП РФ);
— изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов,референдума печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, не содержащихустановленной федеральным законом информации об их тираже, дате выпуска, обоплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фондареферендума, о наименовании, юридическом адресе и об идентификационном номереналогоплательщика организации либо о фамилии, имени, отчестве, о местежительства лица, изготовивших эти печатные или аудиовизуальные агитационныематериалы, а также о наименовании организации либо о фамилии, об имени,отчестве лица, заказавших изготовление этих печатных или аудиовизуальныхагитационных материалов, изготовление печатных или аудиовизуальных агитационныхматериалов, в которых перечисленные данные указаны неверно, изготовление илираспространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов,содержащих коммерческую рекламу, либо без предварительной оплаты за счетсредств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума,распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов безпредоставления их экземпляра (копии) либо фотографии в соответствующуюизбирательную комиссию, комиссию референдума вместе со сведениями о местенахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей изаказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы, а равно распространениепечатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушениемтребований закона к использованию в них изображения физического лица,высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении (часть1 статьи 5.12 КоАП РФ);
— размещение печатных агитационных материалов в местах, где это запрещенофедеральным законом, либо размещение этих материалов в помещениях, зданиях, насооружениях и иных объектах без разрешения собственников или владельцевуказанных объектов (часть 2 статьи 5.12 КоАП РФ);
— непредоставление до окончания срока предвыборной агитации возможностиобнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести,достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловойрепутации избирательного объединения в случае обнародования (опубликования) всредствах массовой информации материалов, способных нанести ущерб чести,достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловойрепутации избирательного объединения, если в соответствии с федеральным закономпредоставление такой возможности является обязательным (статья 5.13 КоАП РФ);
— умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационныхпечатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях,сооружениях или иных объектах с согласия их собственника или владельца в ходеизбирательной кампании, подготовки или проведения референдума, либо нанесениенадписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы(статья 5.14 КоАП РФ);
— нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя,иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченногопредставителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченногопредставителя инициативной группы по проведению референдума, иной группыучастников референдума либо представителя средства массовой информации наосуществление наблюдения и на своевременное получение информации и копийизбирательных документов, документов референдума, получение которыхпредусмотрено законом (часть 1 статьи 5.6 КоАП РФ);[29]
— выдачапредседателем, заместителем председателя, секретарем или иным членомизбирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса лицам,указанным выше, заверенной копии протокола избирательной комиссии об итогахголосования, о результатах выборов или референдума, содержащей данные, которыене соответствуют данным, содержащимся в первом экземпляре соответствующегопротокола, либо заверение председателем, заместителем председателя, секретаремили иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающегоголоса копии протокола с нарушением требований, предусмотренных законом (часть2 статьи 5.6 КоАП РФ).
Нарушенияизбирательных прав в той или иной степени имеют цель повлиять на результатыголосования. В этой связи административное законодательство предусматриваетответственность за действия, направленные на оказание соответствующегопротивоправного влияния на избирателя и за нарушение установленного закономпорядка голосования и установления его результатов. Таковыми, в частности,являются:
— подкуп избирателей, участников референдума, если эти действия не содержатуголовно наказуемого деяния, либо осуществление благотворительной деятельностис нарушением законодательства о выборах и референдумах (статья 5.16 КоАП РФ);
— незаконная выдача членом избирательной комиссии, комиссии гражданинуизбирательного бюллетеня в целях предоставления ему возможности проголосоватьза других лиц или проголосовать более одного раза в ходе одного и того жеголосования либо выдача гражданину заполненного избирательного бюллетеня(статья 5.22 КоАП РФ);
— сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосованияна референдуме (статья 5.23 КоАП РФ);
— нарушение председателем или членом избирательной комиссии, комиссии референдумаустановленного законом порядка подсчета голосов либо установленного закономпорядка обработки итогов голосования, определения результатов выборов,референдума (часть 1 статьи 5.24 КоАП РФ);
— нарушение председателем или членом избирательной комиссии, комиссии референдумаустановленного федеральным законом порядка составления протокола об итогахголосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчетголосов» (часть 2 статьи 5.24 КоАП РФ);[30]
— непредоставление либо несвоевременное предоставление председателем участковойизбирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям,участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательнымобъединениям, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям,представителям средств массовой информации сведений об итогах голосования(часть 1 статьи 5.25 КоАП РФ);
— тоже нарушение, совершенное председателем территориальной избирательной комиссии,председателем окружной избирательной комиссии, председателем избирательнойкомиссии субъекта Российской Федерации, председателем Центральной избирательнойкомиссии, а равно нарушение одним из указанных должностных лиц сроковнаправления сведений либо неполное предоставление сведений об итогахголосования на выборах, референдуме в средства массовой информации дляопубликования (части 2 — 5 статьи 5.25 КоАП РФ, при этом для председателей вышестоящихизбирательных комиссий устанавливается более строгая ответственность).
Вывод к пункту 3.1.Конкретные составы административных правонарушений физическихлиц, посягающих на избирательные права граждан сформулированы в главе 5Особенной части КоАП (ст. 40 — 40).
В качествеадминистративного правонарушения может выступать только противоправное деяние — такое действие или бездействие, которое нарушает нормы действующегозаконодательства о выборах и соответствующие статьи КоАП и других федеральныхзаконов.
Административнаяответственность физических лиц может наступить только за виновное нарушениезаконодательства о выборах. Вина — это психическое отношение нарушителя ксовершенному им правонарушению и его последствиям. Применительно кадминистративным правонарушениям законодатель различает две формы вины — умысели неосторожность.

2.2 Уголовнаяответственность за нарушение избирательных прав граждан и права граждан научастие в референдуме
 
Уголовная ответственность является наиболее строгимвидом юридической ответственности и в сфере избирательных правоотношенийприменяется за нарушения, характеризуемые повышенной степенью общественнойопасности.[31]
Уголовный кодекс Российской Федерациипредусматривает ответственность за следующие преступления, посягающие наинтересы граждан и публичный интерес в отношениях, связанных с подготовкой ипроведением выборов и референдумов и установлением их результатов:
— воспрепятствование осуществлению избирательныхправ или работе избирательных комиссий (статья 141);
— нарушение порядка финансирования избирательнойкампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока,деятельности инициативной группы по проведению референдума (статья 141.1);
— фальсификация избирательных документов, документовреферендума (статья 142);
— фальсификация итогов голосования (статья 142.1).
В соответствии с частью 1 статьи 141 УК РФ уголовнаяответственность наступает за воспрепятствование свободному осуществлениюгражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме,нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательныхкомиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии,комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей.[32]
Квалифицирующими признаками, наличие которыхпредполагает назначение более строгого наказания, для данного преступленияявляются:
— подкуп, обман, принуждение, применение насилиялибо с угроза его применения;
— использование лицом своего служебного положения;
— совершение деяния группой лиц по предварительномусговору либо преступной группой.
Объективная сторона состава данного преступлениязаключается:
— в воспрепятствовании свободному осуществлениюгражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме;
— в нарушении тайны голосования;
— в воспрепятствовании работе избирательныхкомиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии,комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей.
Субъективная сторона преступления характеризуетсяпрямым умыслом.[33]
В части 3 этой же статьи УК РФ установлен самостоятельныйсостав преступления, выражающегося во вмешательстве с использованиемдолжностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией,комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборахи референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование илиуказание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списковкандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участниковреферендума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенцииизбирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерноевмешательство в работу Государственной автоматизированной системы РоссийскойФедерации «Выборы».[34]
Субъективная сторона этого преступленияхарактеризуется прямым умыслом и наличием цели — повлиять на решенияизбирательной комиссии, комиссии референдума. Субъектом преступления являетсядолжностное лицо.
Объективная сторона преступления, предусмотренногочастью 1 статьи 141.1 УК РФ, заключается в совершении следующих альтернативныхдействий:
— передача кандидату, избирательному объединению вцелях достижения определенного результата на выборах денежных средств в крупныхразмерах, минуя соответствующий избирательный фонд;
— расходование в целях достижения определенногорезультата на выборах не перечисленных в избирательные фонды денежных средств вкрупных размерах;
— передача кандидату, избирательному объединению вцелях достижения определенного результата на выборах материальных ценностей вкрупных размерах без компенсации за счет средств соответствующегоизбирательного фонда;
— выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров,оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленныхна получение определенного результата на выборах, осуществленные в крупныхразмерах без оплаты из соответствующего избирательного фонда или с оплатой изсоответствующего избирательного фонда по необоснованно заниженным расценкам;
— передача инициативной группе по проведениюреферендума, иной группе участников референдума в целях достиженияопределенного результата на референдуме денежных средств в крупных размерах,минуя соответствующий фонд референдума;
— расходование в целях достижения определенногорезультата на референдуме не перечисленных в фонды референдума денежных средствв крупных размерах;
— передача инициативной группе по проведениюреферендума, иной группе участников референдума в целях достиженияопределенного результата на референдуме материальных ценностей в крупныхразмерах без компенсации за счет средств соответствующего фонда референдума;
— выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров,оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с референдумом инаправленных на выдвижение инициативы проведения референдума, на достижениеопределенного результата на референдуме, осуществленные в крупных размерах безоплаты из соответствующего фонда референдума или с оплатой из соответствующегофонда референдума по необоснованно заниженным расценкам, а также внесениепожертвований в крупных размерах в избирательный фонд, фонд референдума черезподставных лиц.[35]
Часть 2 статьи 141.1 УК РФ устанавливает уголовнуюответственность за:
— использование кандидатом, его уполномоченнымпредставителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем пофинансовым вопросам избирательного объединения помимо средств соответствующегоизбирательного фонда финансовой (материальной) поддержки для проведенияизбирательной кампании кандидата, избирательного объединения;
— использование уполномоченным представителем пофинансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группыучастников референдума помимо средств соответствующего фонда референдумафинансовой (материальной) поддержки для выдвижения инициативы проведенияреферендума, получения определенного результата на референдуме;
— расходование пожертвований, запрещенныхзаконодательством о выборах и референдумах и перечисленных на специальныйизбирательный счет фонда, специальный счет референдума.
Обязательным условием уголовной ответственности заданное преступление является крупный размер финансовой поддержки.
Статья 142 УК РФ устанавливает ответственность зафальсификацию избирательных документов и документов референдума, то есть указаниев них заведомо ложных данных, которые могут повлиять на результаты выборов илиреферендума. При этом субъектом преступления является:
— член избирательной комиссии, комиссии референдума;
— уполномоченный представитель избирательногообъединения, группы избирателей, инициативной группы по проведению референдума,иной группы участников референдума;
— кандидат;
— уполномоченный кандидатом представитель.[36]
Уголовная ответственность по части 2 статьи 142 УКРФ наступает при совершении одного из следующих действий:
— подделка подписей избирателей, участниковреферендума в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, выдвинутогоизбирательным объединением, инициативы проведения референдума;
— заверение заведомо подделанных подписей (подписныхлистов).
При этом указанные действия должны:
— быть совершены группой лиц по предварительномусговору или организованной группой;
— быть соединены с подкупом, принуждением,применением насилия или угрозой его применения, а также с уничтожениемимущества или угрозой его уничтожения;
— повлечь существенное нарушение прав и законныхинтересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов обществаили государства.
По части 3 статьи 142 УК РФ ответственностьнаступает, если лицо:
— незаконно изготовило избирательные бюллетени,бюллетени для голосования на референдуме;
— незаконно хранило незаконно изготовленныеизбирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме;
— незаконно перевозило незаконно изготовленныеизбирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме.[37]
Субъективная сторона преступления характеризуетсяумышленной формой вины. Субъект преступления по частям 2 и 3 статьи 142 УК РФ — общий.
Объективная сторона преступления, предусмотренногочастью 1 статьи 142.1, УК РФ состоит в фальсификации итогов голосования однимиз следующих способов:
— включение неучтенных бюллетеней в числобюллетеней, использованных при голосовании;
— представление заведомо неверных сведений обизбирателях, участниках референдума;
— заведомо неправильное составление списковизбирателей, участников референдума, выражающееся во включении в них лиц, необладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, иливымышленных лиц;
— фальсификация подписей избирателей, участниковреферендума в списках избирателей, участников референдума;
— замена действительных бюллетеней с отметкамиизбирателей, участников референдума;
— порча бюллетеней, приводящая к невозможностиопределить волеизъявление избирателей, участников референдума;
— незаконное уничтожение бюллетеней;
— заведомо неправильный подсчет голосов избирателей,участников референдума;
— подписание членами избирательной комиссии,комиссии референдума протокола об итогах голосования до подсчета голосов илиустановления итогов голосования;
— заведомо неверное (не соответствующеедействительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования;
— незаконное внесение в протокол об итогахголосования изменений после его заполнения;
— заведомо неправильное установление итоговголосования, определение результатов выборов, референдума.
Субъективная сторона данного преступленияхарактеризуется прямым умыслом. Субъект этого преступления специальный — лицо,отвечающее в силу возложенных на него полномочий за подведение итогов выборов иреферендума.
Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасныхнарушений законодательства о выборах, причиняющих существенный вред охраняемымзаконом общественным отношениям в сфере реализации гражданами избирательныхправ. Уголовная ответственность регламентируется в Уголовном кодексе РФ (далее- УК РФ), который насчитывает две статьи, посвященных посягательствам наизбирательные права граждан. Это — ст. 141 («Воспрепятствование осуществлениюизбирательных прав или работе избирательных комиссий») и ст. 142(»Фальсификация избирательных документов, документов референдума илинеправильный подсчет голосов»).
В соответствии с ч. 1 ст.141 УК РФ уголовно наказуемым является воспрепятствование осуществлениюгражданином своих избирательных прав, а также воспрепятствование работеизбирательных комиссий. Данное преступление наказывается штрафом в размере отпятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработнойплаты или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либообязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либоисправительными работами на срок до одного года.
Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборахявляется публично-правовым средством обеспечения общественного интереса приреализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
Под юридическойответственностью в публично-правовой сфере понимается применение к нарушителюправовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на тогосударственными органами, возлагающими на правонарушителя определенныеправоограничения личного или имущественного характера. Мерами юридическойответственности являются регламентированные в законодательстве наказательныесанкции, которые традиционно именуются в научной литературе карательными илиштрафными.
При этом необходимоучитывать, что юридическая ответственность (в том числе и за нарушениязаконодательства о выборах): 1) наступает за совершение правонарушения; 2)устанавливается государством и всегда связана с применением к правонарушителямсанкций правовых норм уполномоченными на то государственными органами и должностнымилицами; 3) связана с причинением правонарушителю определенных негативных(отрицательных) последствий; 4) реализуется в определенной процессуальнойформе.
За нарушениязаконодательства о выборах федеральными законами предусмотрено несколько видовюридической ответственности.
В зависимости ототраслевой принадлежности нормативно-правовой основы различаются три видаответственности за нарушения законодательства о выборах: 1)конституционно-правовая ответственность (ответственность по избирательному праву);2) административная ответственность; 3) уголовная ответственность. Каждый изуказанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (правовымии фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формойреализации.
 

ГЛАВА3. Проблемы правового обеспечения и реализации избирательных прав граждан ипути их решения
 
3.1 Регистрация (учет) избирателей, составление списковизбирателей, образование избирательных округов и избирательных участков
Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательныхкампаний различного уровня — регистрация избирателей11 «Регистрацияизбирателей — это учет граждан Российской Федерации, обладающих активнымизбирательным правом». На основании количественных и персональных данных обизбирателях в ходе избирательных кампаний формируются избирательные округа,избирательные участки, составляются списки избирателей.
Составление списков избирателей — сложная, ответственная и трудоемкаяработа. Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личностьизбирателя при его явке на избирательный участок, обеспечить его избирательныеправа, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его правот посягательств со стороны других лиц.
Работа по организации государственной системы регистрации избирателейвозложена на ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ.
Это вошло в законодательство о выборах Президента, депутатовГосударственной Думы, а также в законы о выборах в органы государственнойвласти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Учитывая актуальность данной проблемы, ЦИК РФ были разработаны инаправлены в соответствующие комитеты Государственной Думы предложения повопросам организации регистрации (учета) избирателей в РФ. Они нашли своеотражение в статье 16 Федерального закона об основных гарантиях, в которойговорится, что регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации,обладающие активным избирательным правом. Основанием для регистрацииизбирателей является факт постоянного или преимущественного проживаниягражданина РФ на соответствующей территории, который устанавливается органамирегистрационного учета населения в соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства в пределах РФ»[38]… Если избирательпроживает за границей, основанием для его регистрации (учета) как избирателяявляется факт его постоянного проживания на территории иностранного государстваили пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемыйдипломатическими, консульскими учреждениями РФ.
Данным федеральным законом установлено, что регистрация (учет)избирателей, осуществляется главой муниципального образования (в случае еслиуставом муниципального образования такая должность не предусмотрена — лицом,уполномоченным на то органом местного самоуправления), командиром воинскойчасти, руководителем дипломатического представительства, консульскогоучреждения РФ по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Регистрация(учет) избирателей осуществляется в порядке, установленном Положением огосударственной системе регистрации (учета) избирателей, которое утверждаетсяЦИК России.
Выполняя требования федерального законодательства, ЦИК РФ совместно сизбирательными комиссиями субъектов РФ, федеральными органами исполнительнойвласти, органами государственной власти субъектов РФ разработала Положение огосударственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдумав РФ, которое было утверждено 6 ноября 1997 года Постановлением ЦИК РФ №134/973-11
Основная цель создания Положения о Государственной системе регистрации(учета) избирателей, участников референдума в РФ — обеспечить гарантииизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при составлениисписков избирателей, образовании избирательных округов, а также при совершениидругих действий, связанных с подготовкой и проведением выборов всех уровней.
Таким образом, на основании этих сведений, полученных с использованиемгосударственной системы регистрации (учета) избирателей соответствующимиизбирательными комиссиями составляются списки избирателей. Составление списковизбирателей является одним из важнейших мероприятий по обеспечению успешногопроведения выборов.
Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральнымзаконом об основных гарантиях, иными федеральными законами, законами субъектовРФ, уставами муниципальных образований.
Список избирателей составляется участковой избирательной комиссиейотдельно по каждому избирательному участку на основании сведений,представляемых по установленной форме главой местной администрации. ГражданинРФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке.Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях,включаемых в список избирателей, располагаются в алфавитном или ином порядке(по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В спискеуказываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет — дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного илипреимущественного проживания избирателя. Первый экземпляр списка избирателейподписывается председателем и секретарем комиссии, составившей список, которыйзаверяется печатями соответственно территориальной комиссии (окружнойизбирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования) иучастковой комиссии. Порядок и сроки изготовления, использования второгоэкземпляра списка избирателей, его передачи соответствующей участковойкомиссии, заверения и уточнения определяется комиссией, организующей выборы.Соответствующая территориальная комиссия (окружная, комиссия муниципальногообразования) передает по акту участковым комиссиям списки избирателей непозднее, чем за 25 дней до дня голосования, а последняя представляет списокизбирателей для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее,чем за 20 дней до дня выборов. Таким образом, каждый гражданин, обладающийизбирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности всписке избирателей. В течении 24 часов, а в день голосования — в течение 2часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосованияучастковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранитьошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонениязаявления. Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосовизбирателей запрещается.
Таким образом, проблема организации своевременного и качественного учетаизбирателей заключается в первую очередь в том, что необходимо создать условия,позволяющие наиболее полно обеспечить гарантии избирательных прав граждан приподготовке и проведении выборов, а также повысить эффективность работыизбирательных комиссий различного уровня за счет системного подхода кавтоматизации работы по подготовке достоверных сведений об избирателях иоптимизации затрат при проведении регистрации (учета) избирателей. Системарегистрации (учета) избирателей должна обеспечивать единую, предусматривающуюиспользование комплексов средств автоматизации Государственнойавтоматизированной системы РФ «Выборы» (далее ГАС «Выборы»)[39]
На основании данных о численности избирателей, зарегистрированных насоответствующей территории, которые предоставляются исполнительными органамигосударственной власти и органами местного самоуправления, образуютсяизбирательные округа и избирательные участки.
При проведении выборов избирательные округа должны образовываться ссоблюдением следующих требований:
а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимымотклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а втруднодоступных и отдаленных местностях — не более 15%. Это требование неприменяется при проведении выборов в федеральные государственные органы вслучае, если федеральным законом устанавливается обязанность образования неменее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;
б) при образовании избирательного округа на территории компактногопроживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от среднейнормы представительства в соответствии с законами субъектов РФ может превышатьуказанные пределы, но должно быть не более 30%;
в) избирательный округ составляет единую территорию: не допускаетсясоздание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, заисключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектовРФ. При соблюдении указанных требований учитываетсяадминистративно-территориальное деление.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются — избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования посогласованию с соответствующими избирательными комиссиями с учетом местных ииных условий. В целях создания максимальных удобств для избирателейизбирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждомизбирательном участке и не позднее, чем за 45 дней до дня выборов. Границыизбирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.
В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домахотдыха), в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в деньвыборов в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могутобразовываться в тот же срок, а в исключительных случаях — не позднее, чем за 5дней до дня выборов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках.Избирательные участки могут образовываться и в воинских частях.
По данным статистики в общей сложности было образовано свыше 94 тысячизбирательных участков как на выборах депутатов Государственной Думы в 1999году[40].
Таким образом, образование избирательных округов и избирательных участков- это существенная стадия избирательного процесса, а не просто созданиетерриториальных единиц, имеющих организационно-техническое значение.
3.2 Проблемыреализации активного избирательного права граждан в законодательной базе и обеспеченияизбирательных прав граждан при организации и проведении голосования втруднодоступных или отдаленных местностях
В пункте 4 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации» установлено, что активным избирательным правом, которое являетсяэлементом конституционного права граждан избирать и быть избранными в органыгосударственной власти и местного самоуправления, обладает гражданин, местожительства которого расположено в пределах избирательного округа.
Федеральное избирательное законодательство должно содержать четкиемеханизмы, обеспечивающие возможность реализации гражданином вышеуказанногоправа.
Основу такого механизма составляют регистрация (учет) избирателей исоставление списков избирателей, которые в настоящее время осуществляются наоснове данных о регистрации граждан по месту жительства, осуществляемойорганами регистрационного учета граждан.
В ходе избирательных кампаний организаторы выборов столкнулись с явнымиупущениями органов местного самоуправления и органов внутренних дел, работавшихнад составлением данных для списков избирателей. Нередки были случаипредставления неточных сведений об избирателях, включения в сведения обизбирателях граждан, снятых с регистрационного учета (в том числе умерших) ит.д. В адрес комиссий поступали жалобы от граждан, не обнаруживших себя всписках в день голосования, а также обнаруживших в списках избирателей лиц, непроживающих по указанным в списках адресам. Многочисленные обращения в ЦИКРоссии по этому поводу поступали непосредственно в дни голосования 7 декабря2003 года и 14 марта 2004 года.
Считаем, что для решения данной проблемы требуется совершенствованиеправоприменительной практики. Так, наличие перечисленных недостатков в спискахизбирателей во многом обусловлено тем, что электронные базы сведений огражданах, используемые организациями и учреждениями, осуществляющими учетнаселения, имеют различное программное обеспечение, а зачастую база сведений огражданах составляется вообще вручную, в связи с чем была затруднена работа поприменению баз данных при актуализации сведений об избирателях.
Полагаем, что для решения указанной проблемы необходимо более полноиспользовать возможности Государственной автоматизированной системы РоссийскойФедерации «Выборы», при этом на основе соответствующего федерального законаможет быть создан единый регистр граждан Российской Федерации, на основе данныхкоторого можно было бы составлять полные и точные списки избирателей.
Кроме того, следует обратить внимание избирательных комиссий на то, чтодолжностные лица, на которых возложена обязанность представления визбирательные комиссии сведений об избирателях, несут административнуюответственность за нарушение установленного законом порядка представлениясведений об избирателях либо представление недостоверных сведений обизбирателях в соответствии со статьей 5.4 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях.
В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона “Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации” основанием для включения гражданина в список избирателейна конкретном избирательном участке является факт нахождения его местажительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренныхзаконодательством – факт временного пребывания на территории этого участка либоналичие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения местажительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательногоучастка, избирательного округа устанавливается органами регистрационного учетаграждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства впределах территории Российской Федерации.
Включение гражданина в список избирателей производно от самого фактаналичия у гражданина активного избирательного права и одновременно являетсягарантией реализации его активного избирательного права. При этом, еслигражданин желает реализовать свое избирательное право непосредственно по местужительства, организационных и правовых проблем обычно не возникает (кромеслучаев, когда обнаруживаются неточности в учете избирателей, о необходимостиисключения которых сказано выше). Однако нередки случаи, когда гражданин,обладающий активным избирательным правом, находится вне своего местажительства. В этом случае ему должна быть предоставлена возможностьпроголосовать по месту пребывания, и законодательство о выборах и референдумасодержит ряд положений, предусматривающих это. Важным фактором, который долженучитываться при установлении и реализации данных положений, являетсянедопустимость «двойного счета» избирателей.
При этом следует признать, что налицо определенное противоречие междуположением, согласно которому факт временного пребывания гражданина натерритории избирательного участка, избирательного округа устанавливаютсяорганами регистрационного учета граждан, и некоторыми иными положениямизаконодательства о выборах, устанавливающими правила включения в спискиизбирателей граждан, обладающих активным избирательным правом, но находящихсявне своего места жительства.
Так, как правило, законами для вышеуказанной категории избирателейпредусмотрено участие в голосовании по открепительному удостоверению. Однакобывают случаи (например, длительная командировка), когда избиратель уезжает запределы своего избирательного округа задолго до того момента, когда по законуон может получить открепительное удостоверение, а получение впоследствииоткрепительного удостоверения по доверенности не представляется возможным. Всвязи с этим в пункте 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации» впервые была закреплена норма, позволяющая включать гражданРоссийской Федерации определенных категорий (находящихся в местах временногопребывания, работающих в непрерывно действующих организациях и на отдельныхвидах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), атакже военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской части), всписки избирателей на избирательном участке, участке референдума по месту ихвременного пребывания на основании личного письменного заявления, поданного впорядке, установленном законом, не позднее чем за семь дней до дня голосования.
Практика показала возможность использования этой новеллы на выборах, втом числе готовность ГАС «Выборы» к передаче информации о включении гражданинав список избирателей по месту временного пребывания в территориальнуюизбирательную комиссию по месту жительства гражданина.
Однако в региональном законодательстве этот институт не получил развития:в законах большинства субъектов Российской Федерации о выборах соответствующаянорма практически полностью воспроизводит норму Федерального закона «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» (включая слова «в порядке, установленном законом»), тоесть порядок включения граждан в списки избирателей по месту временного пребываниязаконом не установлен и на практике не применяется. Полагаем, что этот порядокдолжен быть урегулирован в рамочном федеральном законе без отсылок к инымзаконам, при этом необходимо ввести норму, согласно которой в случае включенияизбирателя названной категории в список избирателей по месту его временногопребывания соответствующая избирательная комиссия должна принять меры, чтобы недопустить «двойной счет» избирателей.
Отметим, что эта норма не обеспечивает права избирателей, оказавшихся внесвоего избирательного участка позднее, чем за семь дней до дня голосования, ноне имевших возможности получить открепительное удостоверение. В этой связинеобходимо обсудить возможность сокращения установленного пунктом 17 статьи 17Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» семидневного срока,например, до трех дней до дня голосования.
Кроме того, следует учесть положения пункта 17 статьи 17 Федеральногозакона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации», а также иные случаи, когда фактвременного пребывания гражданина на территории избирательного участкаустанавливается не органами регистрационного учета, а иными уполномоченнымилицами и организациями, в пункте 4 статьи 17 этого же Федерального закона,поскольку в соответствующих случаях реализация права гражданина на включение всписок избирателей по месту временного пребывания не связана с фактом егорегистрации по месту временного пребывания органами регистрационного учета.
Существует проблема обеспечения избирательных прав граждан, занятых накруглосуточной работе, либо в организациях торговли, по оказанию услугнаселению, для которых день голосования – воскресенье – является рабочим днем,при этом рабочее время совпадает со временем голосования. Такие гражданезачастую не могут оставить рабочее место для посещения (с открепительнымудостоверением либо по предварительному заявлению) ближайшего избирательногоучастка, даже находясь на территории избирательного округа по месту жительства.
Это обстоятельство можно закрепить в качестве основания для голосованиятаких категорий избирателей вне помещения для голосования. Как вариантпредлагается предусмотреть в федеральных законах возможность изменения решениемизбирательной комиссии субъекта Российской Федерации (на федеральных ирегиональных выборах), избирательной комиссии муниципального образования (намуниципальных выборах) времени начала голосования (с 6 или 7 часов утра).
Однако все вышеизложенные способы обеспечения избирательных прав гражданнеэффективны, если избиратель находится за пределами избирательного округа, гдеон обладает активным избирательным правом.
Вероятно, универсальным способом разрешения проблемы реализации активногоизбирательного права такими гражданами (равно как и всеми гражданами, которые вдень голосования будут находиться за пределами своего избирательного участка),могло бы явиться голосование по почте. Законодателям в субъектах Российской Федерацииследует развивать этот институт на основе практики применения постановления ЦИКРоссии от 7 августа 2003 года № 20/144-4 «О Временном порядке голосования попочте при проведении выборов в органы государственной власти субъектаРоссийской Федерации, органы местного самоуправления»[41].
Кроме того, предлагается предусмотреть возможность голосования по почте ина федеральных выборах – для граждан Российской Федерации, которые постояннопроживают или временно пребывают за пределами территории Российской Федерации,но не имеют возможности проголосовать в помещениях для голосования,образованных в дипломатических представительствах и консульских учрежденияхРоссийской Федерации в силу территориальной удаленности от этих помещений.
Как следует из абзаца 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О правеграждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания ижительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковойне могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свободграждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Согласнопостановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года№ 4-П регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способомучета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характери отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства[42].
Вышеизложенное, на наш взгляд, не отрицает необходимость выборазаконодателем тех или иных критериев, в соответствии с которыми гражданенаделяются активным избирательным правом. Представляется, что применяемый внастоящее время критерий, связанный с регистрацией по месту жительства, всовременных условиях в наибольшей степени позволяет реализовывать избирательныеправа граждан.
Вместе с тем следует учитывать интенсивные миграционные процессы вРоссийской Федерации. Существует достаточно много граждан, которые проживают(пребывают) не там, где зарегистрированы по местужительства, – например, студенты, вынужденные переселенцы, рыбаки,иные граждане, которые в связи с работой, личными обстоятельствами вынужденыпроживать (пребывать) не по адресу, по которому они зарегистрированы по местужительства.
Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации” законом активное избирательное право может быть предоставленогражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательногоокруга[43]. Например, из положенийпункта 5 статьи 16 Федерального закона «О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации» следует, что избиратели,обучающиеся по очной форме обучения и зарегистрированные по месту пребывания вобщежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), включаются всписки избирателей по месту нахождения общежития (образовательного учреждения)[44].Аналогичные решения (в том числе и в отношении иных категорий граждан) могутпринять законодатели в субъектах Российской Федерации, исходя из местныхусловий. Однако, как показывает практика, они недостаточно активно пользуютсяэтой возможностью. На основе вышеуказанного положения Федерального закона «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» может быть решен и вопрос обеспечения прав граждан, укоторых по тем или иным причинам отсутствует регистрация и по месту жительстваи по месту пребывания. Так, возможно законодательное закрепление заизбирательными комиссиями субъектов Российской Федерации полномочий поопределению одного или нескольких избирательных участков для включенияуказанной категории граждан в списки избирателей, а также детальное закреплениеоснований и порядка такого включения, что позволило бы гарантировать реализациюактивного избирательного права данной категории граждан, а также избежать ихповторного включения в списки избирателей.
Десять процентовучастковых избирательных комиссий принимают участие в досрочном голосовании,охватывая своим вниманием два процента избирателей.
Особенностей проведениядосрочного голосования много, и в основном они связаны с тем, что процессголосования происходит не в помещении участковой комиссии, а там, где находятсяизбиратели. Конечно же, проблемы обеспечения избирательных прав граждан имеютместо быть. Члены участковых избирательных комиссий стремятся все делать позакону, но без споров, жалоб обойтись удается не всегда. Но тем не менеепроведение досрочного голосования имеет огромное значение. Жизнь в отдаленныхселах или на стоянках особенная. Здесь существуют особые человеческиеотношения, особая психология, особый уклад жизни. К выборам здесь относятсялучше, чем в городе, с интересом, явка зачастую достигает 100 процентов.Голосуют все, и только миграция несколько снижает эти показатели. Неорганизовать голосование, не доехать до кого-то — этого избиратели не поймут.За голосованием в труднодоступных и отдаленных местностях с интересом наблюдаетвсе население республики, так как этот процесс широко освещается в СМИ. Сюжетыо досрочном голосовании получаются, как правило, интересными, необычными — иэто оказывает положительное влияние на подготовку и проведение основныхвыборов. Досрочное голосование задает тон, определенный темп, инерциюизбирательной компании. Все вышесказанное о досрочном голосовании касаетсяизбирателей — местных жителей. Кроме них досрочно голосуют и пограничники. В2007-2008 годах благодаря использованию вертолета пограничников голосованиепрошло очень организованно и благополучно. А вот если бы этого вертолета небыло, мы столкнулись бы с дополнительными трудностями. Также на вертолете, ноуже оплаченном нами, проведено досрочное голосование метеорологов на метеостанциях.Это не всегда местные жители, а, скорее, «сезонные работники». Если по другимгруппам избирателей голосование имеет сопоставимую и понятную финансовуюсоставляющую, то полеты на вертолете мы считаем слишком затратными. Голосованиесеми избирателей нам обошлось (за две кампании) в полмиллиона рублей. Можетбыть, в других регионах цифра еще выше. Учитывая масштабы Сибири, цифрыполучаются очень большие. Следует подумать о каком-то другом варианте. Можетбыть, современные средства связи позволят нам проводить дистанционноеголосование. Мы всегда говорим о необходимости повышения оплаты труда членовучастковых избирательных комиссий, и экономия средств, думаю, помогла бы врешении этого вопроса. В целом вопрос стоит об удешевлении и повышения уровнябезопасности избирательных кампаний. Использование авиации и иного транспорта вэкстремальных условиях, — а они именно такие в октябре и марте, — приводитпорой к неоправданным рискам.
Еще недавно, в 90-е годы,для проведения досрочного голосования использовали лошадей, лыжи, лодки. Теперьиспользуют УАЗы, катера, снегоходы, судна на воздушной подушке. Тем не менееиспользование дистанционного голосования повысило бы безопасность проведениявыборов и снизило бы затраты на его проведение.
Проводя инструктажучастковых избирательных комиссий перед проведением досрочного голосования втруднодоступных и отдаленных местностях, мы всегда говорим о том, чтонеобходимо тщательно соблюдать все меры безопасности. Никакие результатывыборов, высокая явка не стоят даже одной человеческой жизни. Так что не тольковысокие материальные затраты, но и повышенная степень риска при проведениидосрочного голосования заставляют нас думать над поиском иных способовголосования в труднодоступных и отдаленных местностях.
Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализациейизбирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболееприемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда заопределенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданинрегистрируется в качестве избирателя.
избирательное право административная уголовная
3.3 Совершенствование правового обеспечения иреализации избирательных прав граждан
 
В Конституции РФ отсутствует прямое указание на то, в чьем ведениинаходится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым ивызывает многочисленные споры.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации «регулирование изащиту прав и свобод человека и гражданина». Статья 72 относит к совместномуведению Федерации и ее субъектов «защиту прав и свобод человека и гражданина»,а также «установление общих принципов организации системы органовгосударственной власти и местного самоуправления». Статья 77 определяет, чтосистема органов государственной власти субъектов РФ «устанавливается субъектамиРоссийской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционногостроя Российской Федерации и общими принципами организации представительных иисполнительных органов государственной власти, установленных федеральнымзаконом».
Споры о том, как трактовать данные положения Конституции применительно кизбирательному законодательству, ведутся уже много лет[45].По мнению ряда юристов, избирательное законодательство регулирует отношения,относящиеся как в ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и еесубъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ[46].Другая группа юристов склонна относить избирательное законодательство только ксферам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов[47].
Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации». Ряд юристов счел, что федеральныезаконодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различныеизбирательные процедуры[48].
С их точки зрения компетенция федерального законодателя может состоятьисключительно в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов –прерогатива законодателя субъекта РФ[49].
Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процессадолжно осуществляться федеральными законами[50].
Вопрос этот требует специального рассмотрения.
В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционнопроявляется стремление к совмещению выборов разного уровня[51].Например, 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов ГосударственнойДумы проводились общие выборы глав 11 регионов и законодательных органов 7регионов, а также муниципальные выборы в 9 регионах (не считая дополнительных иповторных выборов).
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» (как старый закон вредакции от 30 марта 1999 г., так ныне действующий) специально предоставляетрегионам возможность изменить срок полномочий своих органов, чтобы совместитьих выборы с федеральными выборами. Аналогичные возможности предоставлены иорганам местного самоуправления.
Делается это, во-первых, с целью сэкономить средства на организацииголосования. Во-вторых, совмещение региональных и местных выборов сфедеральными позволяет повысить явку избирателей: обычно активность избирателейна федеральных выборах выше, чем на региональных и тем более местных[52].В-третьих, организаторы выборов опасаются усталости избирателей и поэтомупредпочитают реже звать их к избирательным урнам.
Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в разныхместах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но вэтом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборысовмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, однимии теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицироватьмногие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательныхкомиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.
Например, «рамочный» закон и сегодня позволяет региональным законодателямустанавливать свое время голосования. А как поступать в том случае, еслисовмещаются выборы, для которых предусмотрено разное время голосования? Лишь взаконе от 12 июня 2002 г. появилась запись, что в этом случае действует норма,установленная федеральным законом.
При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например,с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органывласти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средствамассовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все этипроблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всехвыборов[53].
Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательныхправоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органывласти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведениявыборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирноевремя и печатные площади для информирования избирателей и предвыборнойагитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируютсвои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдениезаконности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы,регулирующие деятельность всех этих организаций – в том числе и на региональныхи местных выборах.
“Рамочный” закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихсядеятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.
Нетрудно заметить, что федеральные законы «О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах ПрезидентаРоссийской Федерации» богаче, чем «рамочный» закон, общими нормами. Урегиональных законодателей возникает естественное желание позаимствоватьнекоторые разумные нормы. Увы, многие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе,не могут быть включены в закон субъекта РФ. Например, об обязанностиорганизаций телерадиовещания хранить видео- и аудиозаписи программ, содержащихпредвыборную агитацию. Или о том, в какой срок Сбербанк должен перечислятьденьги из избирательных фондов кандидатов.
Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов инеобходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельностьрегулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробнопрописывать в «рамочном» законе многие избирательные процедуры.
Но есть аргументы и более общего порядка. Как было показано выше напримере региональных законов, сами избирательные процедуры во многом определяютвозможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей иих проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедурыголосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантироватьсоответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть посути реализацию конституционного принципа народовластия.
Как отмечалось в докладе Центризбиркома, любые нормы, устанавливающиеправила и процедуры реализации конституционного права граждан избирать и бытьизбранными, являются гарантиями этого права[54]. Ряд авторов такжеуказывает, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путемрегламентации процедуры проведения выборов[55]. По мнениюВ.Л. Шейниса, «роль выборов в становлении неокрепшей российской демократиинастолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолькоопасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательныепроцедуры»[56].
Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорято необходимости учета региональной специфики[57]. Однако как раз вотношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной спецификине существует. Разумеется, есть различия между городскими и сельскимипоселениями, между большими и малыми городами, между густонаселенными ималонаселенными территориями. Но все эти различия в основномвнутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. Амногие из них необходимо учитывать в том числе и при проведении федеральныхвыборов.
Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательныхкомиссий. Так, в соответствии с новым «рамочным» законом теперь одни и те жетерриториальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральныхи региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на нихмогут быть возложены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и внезависимости от закона составы избирательных комиссий (в том числе и участковых)не сильно меняются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезнойнеобходимости различные процедуры на различных выборах – значит, существенноусложнять работу избирательных комиссий.
Следует также учитывать, что написание процедурных норм – сложнаяюридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта.Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всехрегионах есть достаточные для этого ресурсы[58]. Отмечается большоеколичество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральныйзаконодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписываниенорм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатовГосударственной Думы и Президента РФ[59].
В то же время известны случаи, когда в региональных законах некоторыепроцедурные вопросы решены лучше, чем в федеральных. Так, в законодательствегорода Москвы удачно решен вопрос о сводном плакате, содержащем информацию озарегистрированных кандидатах. В законах Ивановской и Пермской областейпредусмотрена возможность выборочных проверок правильности подсчета голосов наизбирательных участках. В литературе приводятся также примеры удачных решений взаконах Иркутской, Пензенской, Тюменской областей и других субъектов РФ[60].
Подобные нормы обычно не связаны с региональной спецификой, и их можно (идаже нужно, если они успешно прошли апробацию на региональном уровне) включатьв федеральное законодательство.
Все изложенное выше означает отнюдь не то, что автор выступает за лишениерегионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы.Однако, нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы.
Надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложныеизбирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальнымвопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле)[61].Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определеныпроцедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.
Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборахграждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть наизбирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительномуудостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно виднабессистемность федерального законодательства. Досрочное голосованиеотрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишьв виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможныхзлоупотреблений[62].
Что касается избирательной системы в узком смысле, то действующаяредакция “рамочного” закона содержит две новеллы, которые дали основаниеупрекать федеральных законодателей в навязывании регионам определенныхизбирательных систем[63]. Это – обязанностьпроводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по мажоритарной системеабсолютного большинства и требование избрания не менее половины депутатоврегиональной ассамблеи (или одной из ее палат) по пропорциональной системе. Внекоторых работах ставится под сомнение соответствие указанных норм КонституцииРФ[64].
Вопрос этот требует более детального обсуждения.
По мнению А.Е. Постникова определение избирательной системы,применяемой на региональных и местных выборах, относится к предметуисключительного ведения субъектов РФ[65]. С этим трудносогласиться, поскольку вопрос об избирательной системе непосредственно связан среализацией избирательных прав граждан[66]. Поэтому определениеизбирательной системы, применяемой на региональных выборах, следует относить ксфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Как отмечалось для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранноелицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтомуиспользование на таких выборах мажоритарной системы относительного большинстванежелательно с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия.Однако, как отмечалось также в § 4 главы 1, требование для избрания в первомтуре получить более 50% представляется чрезмерным. Поэтому в “рамочном” законеможно было бы снизить эту норму, оставив региональным законодателям правоустанавливать ее в пределах от 35 до 50%. Кроме того, нельзя лишать субъекты РФвозможности использовать на выборах высшего должностного лицамажоритарно–преференциальную систему.
Что касается обязательности использования на выборах в региональныеассамблеи пропорциональной избирательной системы, то в защиту этой новеллы,можно привести следующий аргумент. Как отмечалось в Постановлении КонституционногоСуда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П[67], “по смыслу статей 1 и13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическоммногообразии и многопартийности, исходит из необходимости существованияоппозиции и не допускает монополии на власть”. Таким образом, избирательнаясистема, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не можетсчитаться демократичной. Но именно таково свойство мажоритарной системы, и вомногих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители однойполитической силы[68], пользующиеся поддержкойотносительного большинства граждан, получают почти стопроцентноепредставительство в региональной ассамблее. Не случайно главным противникомвведения в регионах выборов по партийным спискам являются региональнаяисполнительная власть, которой мажоритарная система предоставляет большийпростор для контролирования избирательного процесса[69].
С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избиратьчасть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантиейдемократизации региональных выборов.
В то же время трудно считать обоснованным требование «не менее половины».С точки зрения защиты избирательных прав граждан важнее было закрепить вфедеральном законе совсем другие требования. С одной стороны, это минимальноечисло мандатов, распределяемых по пропорциональной системе – для того, чтобыможно было реализовать их действительно пропорциональное распределение. Так,Центризбирком рекомендовал[70], чтобы число мандатов,распределяемых по пропорциональной системе, было не менее 20[71].Было бы целесообразно закрепить такое требование в федеральном законе.Необходимо также ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобыон не мог быть установлен выше 5%.
С другой стороны, важно, чтобы число избирателей, приходящихся на одногодепутата, избранного по мажоритарной системе (в случае выборов по одномандатнымизбирательным округам оно равно числу избирателей в округе), не было слишкомвелико. Так, в Москве число депутатов Московской городской Думы, избранных поодномандатным округам, составляет 35 человек, и на одного депутата приходитсяоколо 200 тысяч избирателей. Если же численность городской Думы не будетувеличена, то размер одномандатного округа придется увеличивать более чем в двараза, что очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей.По-видимому, в федеральном законе следует ограничить среднюю нормупредставительства на выборах региональных ассамблей хотя бы на уровне 200 тысячизбирателей[72].
Итак, можно сделать вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требуетсерьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, нои форма.
В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности илинеобходимости кодификации федерального избирательного законодательства. И хотявопрос о кодификации выходит за рамки предмета данного исследования, все жездесь необходимо уделить этому вопросу некоторое внимание.
Как отмечает С.Д. Князев[73], кодификация отнюдь неозначает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зренияФедеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации” по сути является кодифицированнымактом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципампостроения кодифицированных актов, и это обуславливает неудобство егоиспользования.
Поэтому при разработке нового федерального избирательногозаконодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательногокодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы,регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части– нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ[74].
В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы,которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем всоответствии с классификацией можно было бы назвать:
· мажоритарнуюсистему относительного большинства;
· мажоритарнуюсистему с перебаллотировкой;
· мажоритарно-преференциальнуюсистему;
· блоковую систему(с ограниченным или неограниченным вотумом);
· систему единственногонепередаваемого голоса;
· системуединственного передаваемого голоса;
· пропорциональнуюсистему с закрытыми списками;
· пропорциональнуюсистему с открытыми списками;
· смешанную «персонализированную»систему.
Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в томчисле регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведенияитогов голосования.
Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующиепорядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в деньголосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование,голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).
Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральномзаконодательстве, представляют временные нормы[75]. Их необходимостьдиктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой дляпроведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться внерамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том,что региональный законодатель просто не успел привести свой закон всоответствие с федеральным, либо ошибка возникла по небрежности или в силукаких-либо иных причин.
Примером может случить первоначальная редакция “Избирательного кодексагорода Москвы”[76], одна из норм которогоустанавливает для всех округов (в том числе и многомандатных), что необходимоедля регистрации число подписей избирателей составляет один процент от числаизбирателей округа. Это противоречит норме «рамочного» закона, котораязапрещает в специальных законах устанавливать необходимое число подписей вмногомандатных округах в размере более двух процентов от числа избирателейокруга, деленного на число мандатов. Таким образом, норму московского законанельзя было применять в округах с числом мандатов более двух. Но и федеральнуюнорму применять невозможно, поскольку она не является нормой прямого действия.Таким образом, возникла правовая неопределенность[77].
Для таких обстоятельств в федеральном законе могло бы быть предусмотрено,что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормыили установленная региональным законом норма не соответствует требованиямфедерального закона, непосредственно действует установленная федеральнымзаконом максимальная (минимальная) норма.
Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никакихпределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда идр.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам,которые не установили их в своих законах.
Частично такую функцию выполняет Федеральный закон «Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления». Однако, во-первых, обсуждаемая проблемакасается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующаяредакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числеструктурной[78]. В частности,представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временномположении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы,регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому отфедерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данныхвыборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточноотрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.
На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:
Основным методом регулирования в федеральном законодательстве порядкапроведения региональных и местных выборов является метод “рамочного”регулирования. Начало такому регулированию было положено указами Президента РФв октябре 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», носивший «рамочный»характер, который в 1997 г. был заменен Федеральным законом «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации». В 2002 г. был принят новый федеральный закон с тем же названием.
Название федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не вполне отражаетего сущность и не вполне соответствует целям законодательного регулированияизбирательных прав на федеральном уровне, вытекающих из Конституции РФ. Так,помимо вопросов защиты избирательных прав федеральных закон должен содержать ив действительности содержит определенные ограничения избирательных правграждан.
Одним из основных недостатков Федерального закона “Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации” является его бессистемность. Это наиболее ярко проявляется ввопросах, связанных с избирательной системой в узком смысле.
Региональное избирательное законодательство обнаруживает множествонедостатков. Первая группа недостатков связана с прямыми и явными нарушенияминорм федерального законодательства и устраняется посредством рекомендацийЦентризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Втораягруппа недостатков связана с неправильным пониманием региональнымизаконодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона.Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые нерегулируются федеральными законами. Для устранения недостатков, относящихся ковторой и третьей группам, желательно совершенствование федеральногозаконодательства.
Требование федерального закона об обязательном использовании на выборахдепутатов законодательных (представительных) органов государственной властисубъектов РФ пропорциональной избирательной системы призвано предотвратитьмонополизацию региональной ассамблеи одной партией. В то же время, с точкизрения защиты избирательных прав граждан, важнее закрепить в федеральном законене предельное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной ипропорциональной системам, а минимальное число депутатов, избираемых попропорциональной системе, и минимальное число избирателей, приходящихся наодного депутата, избранного по мажоритарной системе.
Федеральный «рамочный» закон должен содержать временные нормы, которыебудут применяться в тех случаях, когда региональный закон не устанавливаетнеобходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствуеттребованиям федерального закона.
При разработке нового федерального избирательного законодательствацелесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ,который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любыевыборы в Российской Федерации.
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Избирательное право — один из важнейших институтов современного конституционного права, реализациянорм которого является главнейшим условием становления, развития и укреплениядемократических элементов в жизни общества.
В демократическомгосударстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельностиграждан практически не бывает полного единодушия на выборах. Смысл выборов не втом, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами исоциальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может бытьдостигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, агосударственная власть — быть созданной и действовать в соответствии с этойволей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете, достигаетсястабильность и порядок в общественной жизни.
Выборы как историческийпроцесс представляют собой итог длительной эволюции ряда социальных,политических и правовых институтов. В условиях современных научныхпредставлений выборы выступают в качестве и как основы конституционного строя,и в качестве института народовластия, и как способ реализации политическойправосубъектности граждан.
Анализ российскогоизбирательной системы и соответствующей международной практики позволяютсделать вывод, что российское законодательство о выборах является чрезмерносложным, перегружено деталями и существует в виде отдельных законов, а такжеинструкций ЦИК РФ. В связи с этим представляется обоснованной возможностьпринятия Избирательного Кодекса Российской Федерации.
Исключительно важноезначение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемыхзаконом пределов их реализации имеют избирательные цензы, которые, по мнениюавтора, представляют собой специальные условия, которыми конституция иизбирательные законы ограничивают круг лиц, за которыми признаютсяизбирательная дееспособность.
Анализ законодательныхисточников и соответствующей литературы дает основание судить о ихмногообразии. Классифицировать избирательные права можно по различнымоснованиям, в том числе относительно стадий избирательного процесса.Представляется возможным классифицировать избирательные права относительнопринадлежности на: индивидуальные (которые могут осуществляться и защищатьсятолько индивидуально), коллективные (которые могут осуществляться и защищатьсятолько коллективными действиями избирателей) и индивидуально-коллективные(которые могут осуществляться и защищаться как индивидуально, так и врезультате коллективных действий избирателей).
Гарантии правомернойреализации избирательных прав и обязанностей личности направлены на обеспечениеоптимальных социально-политических условий и организационно-правовых средствправомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности, и включают всебя: прежде всего принципы в качестве демократических начал избирательногоправа; пределы избирательных прав и обязанностей, их конкретизацию;процессуальные формы реализации избирательных прав и обязанностей личности(определенный порядок использования лицами избирательных прав и исполненияизбирательных обязанностей).
В зависимости ототраслевой принадлежности нормативно-правовой основы следует различать три видаюридической ответственности за нарушения законодательства о выборах:ответственность по избирательному праву (сегмент государственно-правовойответственности); уголовную ответственность; административную ответственность.
Ответственность поизбирательному праву представлена главным образом отменой (аннулированием)избирательной комиссией регистрации кандидата (списка кандидатов). Основаниемдля этого могут служить нарушения избирательного законодательства, допущенные наразличных стадиях организации и проведения выборов вплоть до установленияитогов голосования, определения результатов выборов.
Отмена (аннулирование)регистрации кандидатов (списка кандидатов) не исключает возможности привлечениялиц, виновных в нарушениях избирательного законодательства, к административнойили уголовной ответственности.
Учитывая вышесказанное,следует заметить что многие из названных проблем все же находят свое отражениев новом законодательстве о выборах. Так в июне прошлого года был принятФедеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан РФ», который учитывают в своих положенияхбольшинство из тех изменений, произошедших в российском обществе за последнеевремя, а также те ошибки, которые были допущены в предыдущем законе. Однако,еще рано говорить о полном совершенстве законодательной базы о выборах.
Важную проблемусоставляет все еще находящаяся на низком уровне правовая культура населенияРоссии, что во многом связано с недавним переходом от тоталитарного общества кдемократическому. В связи с этим избиратели не способны правильно оцениватьсилы кандидатов. Это отражается и на активности населения в избирательномпроцессе. Люди не считают, что их голос может стать решающим и не осознаютважность участия в политической жизни страны. Именно эти проявления такжесвидетельствуют о низком уровне правовой культуры населения России.
Другой немаловажнойпроблемой является постоянные нарушения в избирательном процессе, то естьподкуп избирателей отдельными кандидатами, неравная борьба среди кандидатов впериод проведения избирательной кампании, подтасовка результатов выборов идругие.
Проанализировав проблемысовременного российского избирательного права, мы видим необходимостьдальнейшего реформирования избирательной системы России. Однако несомненно, чтоподходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимальнообдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденциидемократического развертывания российской избирательной системы, избегая«революционных» скачков в развитии электорального законодательства. В развитииправовой культуры населения огромную роль играют средства массовой информации,которым необходимо постоянно включать в свою работу ролики и передачи,разъясняющие важность избирательного права по отношению к каждому гражданину.Кроме того следует улучшить работу правоохранительных органов, путемсовершенствования подзаконных актов контролирующих ведомств этих органов.
В заключении хотелось быотметить важность скорого решения всех перечисленных проблем, так как от этогозависит будущее нашей страны!

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
 
Нормативно –правовые акты:
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетомпоправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //Российская газета. 21.01.2009.
2. ФЗ «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» № 67-ФЗ от 12.06.2002 (ред. от 04.10.2010) //Российскаягазета. 08.10.2010.
3. ФЗ «О выборахдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» №51-ФЗ от 18.05.2005 (ред. от 29.11.2010//Российская газета. 08.10.2010.
4. ФЗ «О порядкеформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №113-ФЗ от 05.08.2000 (ред. от 21.07.2007)//Российская газета. 25.07.2007.
5. ФЗ «О референдумеРоссийской Федерации» № 5-ФКЗ от 28.06.2004 (ред. от 24.04.2008) //Российскаягазета. 30.04.2008.
6. ФЗ «О политическихпартиях» № 95-ФЗ от 11.07.2001 (ред. от 26.04.2007) //Собраниезаконодательства. 30.04.2007.
7. ФЗ «О внесенииизменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации всвязи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 94-ФЗ от04.07.2003 (ред. от 28.12.2009) // Российская газета. 30.12.2009.
8. ФЗ «О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных правграждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления» № 85-ФЗ от 22.06.1998 (ред. от 21.07.2005) //Российская газета.26.07.2005.
9. ФЗ «Обобеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 23.10.1996) (вместес «Временным положением о проведении выборов депутатов представительныхорганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местногосамоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализациюконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления») № 138-ФЗ от 26.11.1996 (ред. от 09.11.2009)//Российская газета — 11.11.2009.
10. ФЗ «Обадминистративной ответственности юридических лиц за нарушение законодательстваРоссийской Федерации о выборах и референдумах» № 210-ФЗ от 06.12.1999//Российская газета. 08.12.1999.
11. Закон РФ «О правеграждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания ижительства в пределах Российской Федерации» № 5242-1 от 25.06.1993 (ред. от18.07.2006)//Российская газета. 27.07.2006.12. Постановлением Правительства РФ № 1242 от 18.12.95 г.утверждена Федеральная целевая Программа развития ГАС РФ «Выборы » на 1996-2000годы. // Собрание законодательства РФ. 25.12.1995.
13. ПостановлениеЦентризбиркома РФ от 07.08.2003 N 20/144-4 (ред. от 27.09.2006) „ОВременном порядке голосования по почте при проведении выборов в органыгосударственной власти субъекта Российской Федерации, органы местногосамоуправления“//Вестник Центризбиркома РФ. 27.09. 2006.14. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации:Особенная часть / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. — М. — 2006.
Учебная инаучная литература:
15. Абдулхакова Е.М.Избирательная система: от смешанной к мажоритарной или пропорциональной//Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3.
16. Авакьян С.А.Конституционное право России. — М.: Юристъ, 2007. — 784 с.
17. Алехичева Л.Г., ПостниковА.Е. Признание недействительными итогов голосования результатов выборов:правовые проблемы// Журнал российского права. — 2001. — № 6.
18. Алехичева Л. //Журн. рос. права. 1999. № 9.
19. Астафичев П.А.Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел:Изд-во ОРАГС, 1999
20. Баранова И.С. Обукреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах РоссийскойФедерации и на муниципальном уровне//Журнал российского права. — 2004. — № 1.
21. Борисов И.Б. //Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений идополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ,2002.
22. Буханова Т.Н. //Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18–23; О развитии и совершенствованиизаконодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. ДокладЦентральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ,2000, № 21, с. 78–80
23. Веденеев Ю. А.Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическаяреальность // Государство и право. 2005. № 7.24. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения //Государство и право. — 2008 — № 5.
25. Воробьев Н.И., НикулинВ.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб.пособие. – Тамбов: изд-во ТГТУ, 2005. – 104 с.
26. Воробьев Н.И. Обукреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах РоссийскойФедерации и на муниципальном уровне//Журнал российского права. — 2004. — № 1.
27. Вестник ЦИК РФ,2000, № 21, с. 75
28. ВедомостиМосковской городской Думы, 2003, № 12 (1), ст. 323.
29. Выборы депутатовГосударственной Думы ФС РФ. 1999». Электоральная статистика. — М: Изд-во «ВесьМир». 2000. С. 26., «Выборы Президента РФ 2000» Электоральная статистика. М:Изд-во «Весь Мир». 2000. С.29
30. Головин А.Г.Избирательное право России. – М.: НОРМА, 2007. – 336 с.
31. Голосов Г.В. //ПОЛИС. 2007. № 4. С. 80–81;32. Груздева А.П. Понятие и некоторые формы проявленияпреступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса (криминологическийанализ) //Следователь. — 2009. — № 12.
33. Дмитриев Ю.А., ИсраелянВ.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации.Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001.
34. Елизаров В.Г.Конституционное обоснование ограничения свободы массовой информации в ходеизбирательных компаний и просчеты нового законопроекта// Журнал российскогоправа. — 2002. — № 4.
35. Емельянов В. Пределы осуществления гражданских прав// Российская юстиция. — М.: Юрид. лит., 2009, № 6.
36. Журавлева И.А., ДмитриевЮ.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные(законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.М.: ОКТБ, 1999, с. 32
37. Журнал «Охраннаядеятельность» за 2008-2010гг.
38. Заславский С. //Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11.
39. Застрожная О.К.// Избирательная кампания: взгляд изнутри. М.: Права человека, 2002. С. 10–11
40. Зиновьев А. В., ПоляшоваИ. С. Избирательная система России. Теория, практика и перспективы. – Изд-воЮридический центр Пресс. – 2003. – 235 с.
41. Иванченко А. //Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23;
42. Иванченко А.В.(ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия.М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 140
43. Игнатенко В.В.Ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах:основания и санкции. Иркутск, 1998.44. Игнатенко В.В., Ищенко Е.П. Административнаяответственность за нарушение российского законодательства о выборах иреферендумах. — М. – 2009.
45. Т. Кизлова Конституционные гарантии осуществлениягражданских прав. //Юридический вестник. 2003. — №4.
46. Князев С.Д. Очеркитеории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточногоун-та, 1999, с. 131–159
47. Кокотов А.Н. //Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6).
48. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект. — 2008.– 608 с.49. Корабельников С. Уголовная ответственность за нарушенияизбирательного права // Российская юстиция. — 2006. — № 5. — С. 23
50. Кривцов В. //Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 40–4151. Ларионов В.Г. Некоторые вопросы административной иуголовной ответственности за нарушения избирательных прав граждан // ВестникЦентральной избирательной комиссии Российской Федерации. — 2009. — № 7
52. Ларин А.Ю.Конституционное (государственное) право России. – М.: Книжный мир. — 2006. –400 с.
53. Линик Л. // Правои жизнь. 2002. № 47. С. 224–225;
54. Матейкович М.С.Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса вРоссийской Федерации//Государство и право. — 2005. — № 10.
55. Постников А.Е.Избирательное право России. М.: Норма, 2006.
56. Пылин В. //Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5.
57. Петров Г.М. //Вестник ЦИК РФ. 2007. № 3.
58. Сергеев А. //Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 6. С. 10–13
59. Сергеев Д.Б. //Право и политика. 2002. № 11. С. 38
60. Смоленский М.Б.Конституционное (государственное) право России: учебник. – М.: МарТ. — 2008. –224 с.
61. Харитонов А. //Власть. 2009. № 3. С. 3–7
62. Шейнис В. //Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 17
63. Курс лекций поизбирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации/Демократия.Ру/http://www.democracy.ru/library/learning/lectures/(дата обращения23.09.2010)
64. http://izbiratel.ru/(дата обращения 17.09.2010)