Федеральное государственноеобразовательное учреждение высшего профессионального образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Специальность:
«Государственное и муниципальноеуправление»
Специализация:
«Государственное управление вусловиях социальной трансформации российского общества»
Выпускная квалификационная работа
ПРОЦЕСС РЕФОРМИРОВАНИЯ ИИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Москва, 2011
Содержание
Введение
Раздел I. Особенности становления иисторические традиции местного самоуправления в России
Раздел II. Современное состояние реформыместного самоуправления: основные итоги переходного периода
Раздел III. Проблемы развития и путиоптимизации местного самоуправления в России
Заключение
Списокиспользованной литературы
/>/>/>/>/>/>Введение
Актуальность темы исследования. Становление гражданскогообщества в России непосредственно связано с развитием одного из значимыхсоциальных институтов — системы местного самоуправления. Основное егоназначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненноважных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальныхуслуг. Становление института местного самоуправления — объективно обусловленныйпроцесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены основные принципы российской модели местной власти. РоссийскаяФедерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многиеидеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построениясистемы местного самоуправления в нашей стране.
В рамках целенаправленной работы по развитию демократическихинститутов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов иместного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная частьфункций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовойи материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальныхобразований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.
Вместе с тем, развитие системы местного самоуправлениясопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различногоуровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы,нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципальногоуправления от реального состояния конкретных регионов, которые значимоотличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего,экономических и социальных.
Во многом от того, насколько эффективной станет системаместного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав исвобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФопределяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органовгосударственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не толькопредмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека,местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектовРФ и государства.
Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местногосамоуправления — реализовать, как это установлено КонституциейРФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населениясамостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Каки любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая ирассчитанная на многие годы работа.
Проблема построения теоретически обоснованной,эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современнойРоссии первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собраниюпоследних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всейсистемы местного самоуправления.
Так, Д.А. Медведев обозначил работупо развитию местного самоуправления в качестве однойиз приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открыватьгражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы безуказаний и распоряжений сверху»[1]. В своем Послании ФедеральномуСобранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованиюмуниципального законодательства будет продолжаться.
1 января 2009 г.закончился переходный период реализации Федерального закона №131-ФЗ, врезультате чего все его положения вступили в силу на территории каждого изсубъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценитьпрактику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектахРоссийской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные егоположения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостаткисложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развитияроссийской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующеймуниципальной практики.
Вышеизложенное определило выбор темы выпускнойквалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Объектом исследования выступаетинститут местного самоуправления в России.
Предметом исследования являетсяпроцесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления всовременной России.
Цель работы — исследованиепроблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления,анализ итогов муниципального реформирования в современной России.
Для реализации указаннойцели поставлены следующие задачи:
- раскрытьсущностные характеристики системы местного самоуправления в России;
- проанализироватьстановление института местного самоуправления в условиях российской системывласти;
- охарактеризоватьполитико-правовые особенности развития муниципальных образований в России;
- рассмотретьосновы взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти ивыявить особенности принципа разграничения полномочий между органамигосударственной и местной власти в современной России;
- обосноватьправовые проблемы формирования системы местного самоуправления в современнойРоссии в контексте опыта ее реформирования;
- наоснове проведенного анализа выявить тенденции, перспективы реформированияроссийской муниципальной власти, подвести основные итоги реформы местногосамоуправления в современной России.
Теоретико-методологическуюоснову работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудахученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития институтаместного самоуправления.
Методологической основойисследования является совокупность общенаучных методов, таких как:институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический,сравнительный, нормативный, статистический и др.
Источниковой базой работыявляются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция РоссийскойФедерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованиемразграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
В ходе исследованияважным было изучение ежегодных посланий Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию Российской Федерации.
Практическая значимость выпускнойквалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут бытьиспользованы в научных целях при определении возможных перспектив развитияинститута местного самоуправления в Российской Федерации.
Результаты, полученные входе проведенного исследования, могут быть использованы при подготовкеучебно-методических материалов по курсам, связанным с местным самоуправлением имуниципальной реформой в Российской Федерации.
Сформулированные в работенаучно-практические рекомендации могут быть использованы как в процессепрофессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, так и ворганизации деятельности органов государственной и муниципальной власти.
Структура исследования. Работасостоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованнойлитературы./>/>/>/>/>/>/>
Раздел I. Особенности становления иисторические традиции местного
самоуправления в России
Представляется очевидным, что приобсуждении проблем реформы местного самоуправления в современной России, еепервых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти,являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитиемгосударства.
Развитие политическойсистемы России на протяжении большей части ее истории характеризовалосьдоминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнемгражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской(общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западногоисторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого егосистема не может быть отнесена к какой-либо из классических моделеймуниципальной организации.
В дореволюционной Россиивыделяют следующиенаиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси,слободское самоуправление, земское и городское самоуправление[2].
Вечевая демократия — наиболее раннеепроявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в периодперерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельныххозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодальногообщества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации,обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органамиуправления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшиевопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятиизаконов, избрании должностных лиц и др.
Классическими образцами самоуправляющихсягородских общин древней Руси являются Новгород и Псков.Административно-территориальное устройство, порядок формирования органовуправления и разделение функций между центральными и местными органами в этихгородах, — все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.
Формами местногосамоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являютсясамоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Какотдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможностьвыбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, идругих должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах.Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлениемвласти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнениегосударственной службы. Для населения такая организация самоуправления означалаопределенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержногорасширения системы налогов[3].
Вместе с тем, в этотпериод местное самоуправление как институт не получило должного правовогооформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредствомсистемы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях— волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.
Первая реформа местногосамоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда былиучреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их былвыборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецкихи промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено небыло, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго — к 1720г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненныенепосредственно губернатору.
Для эпохи Петра I сталохарактерным усиление государственного вмешательства в быт народа, ростбюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянноделаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление[4].
Включенные Петром I в структуру управленияновые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с болееразвитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть довведения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесновзаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать извсех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив имизвестные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив наних осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширилисьпривилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управлениясословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездногодворянства.
Земская (1864 г.) игородская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цельдецентрализации управления и развития начал местного самоуправления в Россиикак системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) иобщественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городскихсословий и сельских обывателей, организации локального управления общими деламии имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления отобщинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношенияграждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности;в основе вторых — отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения имитягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.
Несмотря на наличие висторическом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная сновгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского игородского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране вего современном понимании.
Основной чертой политикиРоссийской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделитьпредметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросовместного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание такимставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народноеобразование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимовопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы,составляющие задачи одновременно разных уровней власти. Так, после 1890 г. наземства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительныеобязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путейсообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительномделе; помощь местному земледелию, торговле, промышленности; обязанности пораскладке некоторых казенных налогов, исполнению земских повинностей;обеспечение потребностей общегосударственной администрации и суда, пожарнойбезопасности и др[5].
Названные подходыхарактеризуются принципами политикицентрального правительства в отношении устройства местной власти: отделением местного самоуправления от системыорганов государственной власти и, в то же время, встраиванием местной власти всистему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органыместной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) напрактике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звеногосударственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земскаямодель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.
Особого вниманиязаслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревеньсоставляли мир, сельское общество, со своим собранием — сходом — и выборнымуправлением. На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинномувладению землей, раскладу податей, проведению выборов, вопросы пользованиялесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественныхмельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественныхзапасов на случай стихийных бедствий и неурожаев. Кроме того, регулировалисьвсе основные стороны жизни села: сроки начала и окончания сельскохозяйственныхработ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов исторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинныхзапретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов,конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборыденег на общие расходы и т.д.
Несколько сельских общинобразовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся вбольшом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. Насход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостнoe правление вело книги для записывания решенийсхода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, таки с посторонними для волости лицами.
Земское самоуправлениеохватывало около половины населения России и имело по закону более широкуюсферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земскиеучреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали своируководящие органы, формировали структуру управления, определяли основныенаправления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.
Несмотря на декларируемоеразрешение свобод в области местного самоуправления, государство проявлялоперманентное стремление подчинить себе земства и встроить их в структуруединого государственного организма. Бюрократия прибегала к регулярному, всеболее и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления,самостоятельность, которых была, таким образом, существенно уменьшена[6].
Формирование местногосамоуправления в России и порожденные им политические процессы (становлениесословия земцев, создание идеологии конституционализма и т. д.) были прерваныреволюционными событиями 1917 года.
Одной из наиболеесерьезных проблем местного самоуправления рассматриваемого периода являетсяпрактически полное отсутствие связей между соседними самоуправляющимисятерриториями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причинразрушения системы местного самоуправления в 1917 г.
Сначала в стране возниклодвоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы — Советовдепутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежнихземств и городских самоуправлений[7].
По мнению некоторыхисследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов вмире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные ввертикаль избранных советских органов (в качестве органов государственнойвласти). Как считают эксперты, во многом благодаря усилиям этих«самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику[8]. В то же время,«ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местноесамоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную,финансовую и, в определенной степени, политическую независимость,самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарскойдиктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное»[9]. К тому же, несмотря нато, что хозяйственные функции Советов совпадали с земским местнымсамоуправлением, в первую очередь они являлись политическим институтомсоветской системы и выполняли роль проводника государственной воли.
Ленинские взгляды насамоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя кидее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл роль иместо Советов в структуре государственного управления. «Задача пролетарскойреволюции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим самоуправлениемвнизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатуройнаверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженныхрабочих (“Советом рабочих депутатов”)»[10]. Это высказываниеВ.И.Ленина дает право считать, что на этапе становления структуры управлениясоветского государства он был противником местного самоуправления как автономногоинститута, независимого от государственной власти.
С конца 1920-х гг.Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а такжеинститутов и правовых форм, включая институт частной собственности, гражданскиеправа. Партийным руководством были приняты решения о централизациихозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершилсяпринятием сталинской Конституции, которая узаконила систему «демократическогоцентрализма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процессстановления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формахбыл в известной степени прерван.
Традиции самоуправления втечение последующих лет господства командно-административной системы взначительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессыпринятия любых решений с вертикальным администрированием. Советской модели организации местной властив том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, были присущи: формальноепреобладание представительных органов власти над исполнительными прифактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важныхрешений за партийными органами; формальная выборность органов местной власти(советов); наличие формальной сети общественных органов самоуправления иобщественных организаций. Фактически данные органы находились под контролемпартийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты,были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач,поставленных местными сообществами. Кроме того, в этот период каждый уровеньвласти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось сиерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностьювышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня[11]. Таким образом,понимание советов как органов государственной власти означало идеологическоеотрицание местного самоуправления.
Советскую системуотличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе стем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможнымтотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась введении местных органов власти, имевших сильную связь с населением, защищавшихего интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком»,то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточнойкомпетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что иобеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.
С конца 1980-х гг.государственный механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990—1991 гг[12]. Местным советам былприсвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. Напрактике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решалистихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельноопределяя свои полномочия.
Переломное значение дляразвития местного самоуправления в постсоветской России имело принятиеКонституции 1993 года[13]. Гарантируя автономностьместного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построениироссийской модели местного самоуправления.
После принятияКонституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформыместного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был изданУказ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправленияСамостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющихмуниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органаместного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решенияорганов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке идр.
С 1994 г. после серииуказов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформасистемы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системыисполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации такназываемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решенияместными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, чтогосударственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироватьсяорганам местного самоуправления»[14]. Указанные важные шагифедеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не далиожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не былообеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.
Федеральныйзакон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»[15] не содержал, по принципувсех рамочных законов 1990-х гг., детального регулирования местногосамоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, чтовопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он неустанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням,на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, амогли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразнокомпетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти.В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Законбыл разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций иактивистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборностьместной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовалмуниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальныхизменениях в муниципалитетах.
С принятием этого законавесьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство.Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый рядпроблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в РоссийскойФедерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствованияправового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
Реформы 1990-х гг.позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структурместной власти: к середине 1990-х муниципалитеты обладали достаточнойсобственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения иразвития; с другой стороны, к началу 2000-х гг. были осуществленыконституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальнойвласти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточноширокая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферыи недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправленияпозволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидироватьмуниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировалисьновые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия науровень муниципалитетов стала приводить к конфронтациям. Наметился процессподавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправленияматериальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов изамена их территориальными структурами областных администраций.
Результатом этихпроцессов стал кризис местного самоуправления: доходные источникимуниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местнаявласть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлятьсвои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикальрегиона, занимая в ней подчиненное положение[16]
К началу 2000-х гг. вотдельных субъектах Федерации отношения между региональными органамигосударственной власти и органами местного самоуправления существенноразличались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежалацентральной власти, то в начале нового века все большую роль стали игратьобъективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все большестала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению какк институту публичной власти, а через региональную политику.
В ходе реформыфедеральный центр фактически защищал местное самоуправление от притязаний органовгосударственной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправлениянередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами илиглавами республиканской власти. По мере укрепления «вертикали власти» статуссубъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, былоснято политическое напряжение в отношениях между региональной и местнойвластью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы не должны стоять наповестке дня в деятельности региональных и местных властей. Политикафедеральной власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы имуниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго врамках своей компетенции. Однако нерешенными до сих пор оставались вопросы, связанныес принципиальным отличием сфер деятельности органов государственной властисубъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов — с другой.
Так, сфера деятельностимуниципальных органов формировалась постепенно. В 1990-е гг. распространенной былапрактика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнениерешений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне безсоответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»).Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которыестремились реализовать свою самостоятельность в процессехозяйственно-экономической деятельности.
Кроме того, как отмечаютисследователи, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованногораспределения расходов и доходов «способствовало росту иждивенческихнастроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнениясвоих прямых обязанностей»[17].
В конце 1990-х — начале2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местногосамоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектовФедерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления ирасширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всейсоциальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнениеинициировалось муниципальными органами, располагающими положительнымрезультатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемовполномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т. д.
За первое десятилетиереформирования института местного самоуправления в России появился целый рядфедеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующихотношения в муниципальной сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разноевремя во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правомпередачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий,оставались нерешенными. Как результат, в начале 2000-х гг. на менявшую своенаправление муниципальную реформу смотрели с глубоким пессимизмом.
Итак, неоформленность политическойсистемы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местногосамоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы:федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную иналоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года новогоФедерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»[18]. Собственно этот закон позволяетконстатировать появление в Россиинациональной модели местного самоуправления./>/>/>/>/>/>/>
Раздел II. Современноесостояние реформы местного самоуправления:
основные итоги переходного периода
Основные цели реформысистемы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, вприближении власти к населению за счет повсеместного создания на территорииРоссийской Федерации муниципальных образований низового уровня — сельских игородских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения иполномочий между уровнями публичной власти (органами государственной властисубъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образованийразличных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений),в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичнойвласти[19]. С принятием Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу,результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услугорганами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы:создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемыхмандатов», осуществление конституционного права граждан на местноесамоуправление.
В результате реформы территориальнуюоснову местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ,составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях:муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений (сельскоепоселение — один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение— один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктамисельского или городского типа); городской округ — городское поселение, невходящее в состав муниципального района; внутригородская территория городафедерального значения — часть территории города федерального значения (Москвыили Санкт-Петербурга)[20].
В этой связи базовым уровнем местногосамоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельностипоселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенногов систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен бытьреализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другимисловами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органыместного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не какуправляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способнойрешать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решенияданной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровнесельских и небольших городских поселений, и проводимая государственнаяполитика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия вобщественных процессах, в том числе и через формирование органов местногосамоуправления[21].
Уже на стадии подготовкиреформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не можетявляться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироватьсякак неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он долженосуществляться в строгом соответствии с процессом строительствагосударственности в целом, т. е. строительство федеративного государства,создание системы органов государственной власти и становление институтаместного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации вэтом случае — уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформызатрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной,экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся кпредметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокогоуровня координации действий федеральных и региональных структур государственнойвласти.
Правовую основу местногосамоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права,международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации,федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иныенормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения ПрезидентаРоссийской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РоссийскойФедерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительнойвласти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые актысубъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения,принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальныеправовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгойиерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы,причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. Вчисле международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местногосамоуправления[22]. Россией эта Хартия быларатифицирована в 1998 году.
Федеральный закон № 131-ФЗ,вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. довступления в силу Законом был установлен переходный период), заменилодноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. НовыйФедеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основзаконодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладаетприоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местногосамоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных,организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границымуниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядоких деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет можетпринадлежать и другим актам федерального законодательства[23]. Так, при регулированиимуниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должныобладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговыйкодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулированиеотношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, втом числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный,Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.
Федеральный закон № 131-ФЗ такжепредусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местногосамоуправления государственными полномочиями, государственные минимальныесоциальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности вмуниципальную собственность и т. п. Особенностью Федерального закона являетсято, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущиетолько ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселенияне совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городскогоокруга. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспеченияжизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых всоответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗосуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.Важным является также то, что различные муниципальные образования имеютразличные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следуетотметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своемуназванию «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически всевопросы организации местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ, впрочем,как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным.В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство оместном самоуправлении (прежде всего в сам Федеральный закон) на уровнеРоссийской Федерации, а также на уровне субъектов РФ становится незаменимыминструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальныхобразований. Работа по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ ведетсяпостоянно[24]
Таким образом, в ходереформы местного самоуправления были реализованы его компетенционныеосновы. Всоответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В соответствии с Законом на данныймомент существуют следующие основные варианты структуры органов местногосамоуправления: представительный орган избирается населением, главамуниципального образования избирается населением и возглавляет представительныйорган, глава местной администрации назначается по контракту; представительныйорган избирается населением, глава муниципального образования избираетсянаселением и возглавляет местную администрацию; представительный организбирается населением, глава муниципального образования избираетсяпредставительным органом из своего состава и возглавляет представительныйорган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальномрайоне допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления:представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатовпредставительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципальногообразования может независимо от способа его избрания возглавлять и местнуюадминистрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностьюменее 100 человек глава муниципального образования является главой местнойадминистрации и избирается населением, а функции представительного органаосуществляются сходом граждан[25].
Результатом реформыявилось и то, что экономическуюоснову местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальнойсобственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные правамуниципальных образований; органы местного самоуправления от именимуниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаютсямуниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местногосамоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждоемуниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливаетвозможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений,муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций изрегионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондовфинансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченныеими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров,выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местногозначения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальныйзаказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в томчисле за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).
В целях организации взаимодействияорганов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересовмуниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальныхобразований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могутобразовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Если главной целью всейреформы можно назвать полномасштабное становление института местногосамоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионовдля подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплексарешений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовалсязначительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральныхорганов государственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, органов местного самоуправления, а также широких слоевзаинтересованных граждан.
С 1 января 2009 г.переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, наданный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации исамоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причинойтому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктурывнутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху»,в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проектыи др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельныхтерриторий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органоввласти.
Несмотря на очевидныеуспехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и вмуниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результатымуниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает,что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление втечение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственнойсистемы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самымзаблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобыкаждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах изаботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственныхинтересов с интересами муниципальных образований»[26]. Подтверждают опасенияэксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов,который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировымстандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований[27].
Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», как и самареформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы вкачестве основных концептуальных достижений закона видят:
- формированиедвухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболееприближенным к населению;
- четкоеразграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнямивласти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которыедолжны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровеньгосударственных полномочий;
- болееполное включение населения в принятие решений на местном уровне.
Противники же Законаприводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в егопринятии, а последствия принятия — отрицательные, разрушающие сложившуюсясистему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потериуправляемости»[28].
Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однаковступал в силу несколькими этапами. Причина этому — сложность и масштабностьзадачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой бытьсистеме местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутатыи главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловилонеобходимость решения сложной задачи перераспределения собственности междууровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенныедискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезныенарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.
Среди очевидных успеховреформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей.Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в страневыросло более чем в два раза — до 24 244, из которых 516 имеют статус городскихокругов, 1801 — муниципальных районов, 1732 — городских поселений, 19849 — сельскихпоселений, 236 — внутригородских муниципальных образований городов федеральногозначения[29].
Кроме того, депутатскийкорпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, ачисло муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровняхвласти в основном сформирована нормативно-правовая база местногосамоуправления.
К числу достиженийреформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитиюместного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который являетсясовещательным органом, созданным в целях совершенствования государственнойполитики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от2 ноября 2007 г. № 1451[30].
Совет вырабатываетпредложения по осуществлению Государственной политики в области развитияместного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации,обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органовгосударственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправлениямуниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иныхнормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.
На прошедшем в декабре2008 г. Президиуме Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления,премьер-министр В.В. Путин объявил пять главных муниципальных антикризисных мери определил направления поддержки муниципалитетов в условиях финансовогокризиса:
- решение проблем занятости;
- поддержка малого бизнеса;
- вывереннаятарифная политика;
- эффективноеиспользование федеральных ресурсов на местах;
- разработкамеханизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в труднойжизненной ситуации.
На заседании ПрезидиумаСовета также обсуждались вопросы готовности муниципалитетов к исполнению вполном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местногосамоуправления. Одновременно были сформулированы направления поддержкимуниципалитетов, а именно:
- продлениесроков описания и утверждения границ муниципальных образований и разграничениямуниципального имущества;
- передачамуниципалитетам дополнительных источников налоговых поступлений;
- направлениетрансфертов в местные бюджеты;
- содействиемуниципалитетам в обновлении муниципального транспорта.
В современных условияхналичие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления, являетсяважным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так какмногое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от ихспособности брать на себя ответственность, действовать энергично, Грамотно,своевременно в условиях кризисной ситуации.
Что касается отношенияграждан к институту местного самоуправления, то, как показали результатысоциологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор несформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственными негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63%граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, ас государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городскоенаселение[31].
На сегодняшний день вРоссии общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправленияневысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенныхгорожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, егоготовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще вобщественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне.Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемыхгорожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборкедвора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять своюактивность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерениеприложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения техили иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста ит. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участияв общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан,благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая частьграждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольнуюбезвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятияхс возможностью заработать[32].
По данным опроса ВЦИОМ в2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ былоследующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны — 19%,поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.
Каковы же основныепроблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представитьфункционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они запоследние десять лет?
Они остались прежними,смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, чтовсе проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальныхпотребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает иколичественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных сразвитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектрпроблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местногосамоуправления.
Подавляющее большинствореспондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучиеи счастье людей (2000 г. — 81,3%, 2005 г. — 90,3%, 2005 г. — 86,9%), поэтомуорганам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики(1995 г. -74,8%, 2005 г. — 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем,что муниципальные образования — это первичные территориальные звенья промышленногохозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важныхпотребностей и интересов, включая потребность в труде.
Еще одним фактором,подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формированияинститута местного самоуправления на данный момент, является уровеньзаинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления,проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.
В целом, результаты социологическихисследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, чтоэффективность действия этого института власти зависит от степени осознаниянаселением территориального интереса, сформированности представлений о формахгражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфереместного самоуправления.
Понятие «местноесамоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний,которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточносказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания,образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодномпрезидентском послании и программах основных политических партий России. Новместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местноесамоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научныхисследованиях, посвященных этому общественному явлению.
Итак, в ходе реформыместного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления споселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросыведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установленыправила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений наместном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формымежмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание всубъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднееобразовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований(Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).
За время, прошедшее после принятияФедерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном,региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимаянормативная правовая база, создаются условия для поступательного развитияэкономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая частьфункций в сфере социально-экономического развития передана на региональный иместный уровень, определены единые принципы функционирования системы местногосамоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный периодсоздания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, вобщем завершен. Реформа местного самоуправления сталашагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правилаигры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов. Какотмечает И.Ю. Юргенс, «при всех неизбежных издержкахи оговорках, нельзя отрицать главного:муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носятнеобратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами ирассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития»[33].
В то же время, практика реализациибазового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем,требующих дальнейшего совершенствования федерального и региональногозаконодательства и иных решений.
Таким образом, формирующаяся модельместного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции.Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху»государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная(экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов.Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ — невсегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы«снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со сторонынаселения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективногоразвития нормальных отношений системы местного самоуправления.
В связи с изложенным, становлениеместного самоуправления в современной России является длительным и сложнымпроцессом, который требует учета многих социальных, политических, экономическихусловий, степени готовности общественного сознания, темпов измененияменталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализациейзакрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующихконституционных прав граждан./>/>/>/>/>/>/>
Раздел III. Проблемы развития и путиоптимизации местного
самоуправления в России
Местное самоуправление,как и вся российская политическая система, накапливает положительный опытфункционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития исовершенствования. В связи с этим, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А.Медведев заметил, что «роль государства состоит именно в том, чтобыпредставительство интересов граждан было обеспечено в полной мере». И это,продолжая данную мысль, заметил Президент РФ «непосредственно касается иместного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементомлюбого демократического общества. Местное самоуправление должно открыватьгражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, какэто во всем мире, — без указаний и распоряжений сверху. Но при этом местноесамоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление —когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, тоесть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно бытьв полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за нимв соответствии с действующими правилами»[34]. С другой стороны, «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию “сверху”)демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Дляэтого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократическогоустройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политическихфункций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению»[35]. На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003—2008 гг. муниципальной реформы впринципе соответствовала таким задачам.Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрическоймодели организации власти, характеризовавшейся организационным единством,приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России входе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления(муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался какфункционирующий автономно от других и от государственной власти с четкимразграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог созданияподлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что,конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добитьсятого, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.
На реализации реформы истановлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом№131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.
Концептуальная основареформы подразумевала автономность местного самоуправления от органовгосударственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие скурсом на централизацию власти встране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплениемгосударственности, повышением управляемости и эффективности государственнойвласти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения,воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, содной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов вболее высоких эшелонах власти, — с другой. В регионах ресурсы и властные рычагиоказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых отних руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов ивозможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизациистраны, а население практически лишено мотивации активно участвовать всамоуправлении[36]. Серьезное отрицательноевлияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местногосамоуправления, которая во многом была сформирована советской политическойтрадицией.
Наряду с этим, проблемы четкого разграниченияответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многомне были решены. Значимым достижениемреформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничительвертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальныхресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовыхсредств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлениюприходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной властисконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящиеструктуры.
Концепция Федеральногозакона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования вмасштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей.Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателяпринимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая рольфедерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрениемконтролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования,основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральнойрегламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой — насобственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению,двойственного толкования[37].
Необходимо констатировать,изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничиваютфинансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъемстраны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов)доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системыопустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четырегода наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечняналоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образованиястали дотационными. Издоходных источников у местных бюджетов только два собственных налога —земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен изсистемы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходовсоставляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются ввиде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта РоссийскойФедерации, — от региональных налогов. В структурефинансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации,направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, асубсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы врасходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причинемуниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизациисвоих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования.Обязательными предпосылками для таких изменений являются как разсамостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличиестимулов в развитии своей доходной базы[38].
Многочисленныепредложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых былиследующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местныйуровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единогоналога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единогоместного налога на недвижимость — до сих пор не находят отклика в средезаконодателей.
Из-за сложившейся схемыраспределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов кразвитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместоактивного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местныхбюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовойпомощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачейстановится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местнымуровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательстваРоссийской Федерации.
Как ни парадоксально,внести перелом в отношение органов местной власти к привлечению дополнительныхисточников финансирования собственных бюджетов может глобальный экономическийкризис. В связи с тем, что поток федеральных и региональных финансовых средствуменьшается, муниципальные элиты обязаны закрывать образовавшиеся из-за этогобреши в расходной смете, активизируя поиск новых доходных статей бюджета.
Отметим также следующийважный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являютсязначительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речьидет прежде всего о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов иправил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальноеимущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженностипо капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.
В связи с этим, ощущаетсянехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимостьили расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимостьизменения налогового законодательства в пользу института местногосамоуправления признает большинство экспертов[39].
Кроме необеспеченностиполномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другиесерьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальныхрайонов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.
Федеральный закон №131-ФЗустанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типовмуниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась втени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преждевсего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущегодесятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделеноменьше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизациисамоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базымодернизационных процессов в стране.
Сегодня власти рядамуниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, чтопротиворечит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось впоследнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавалимуниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешалистроительство экологически вредных производств на территории поселений,разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д.
Муниципальный район, всилу законодательства и на практике, представляет собой муниципальноеобразование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенныхтерриторий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районыбыли созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системыадминистративно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры незахотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда врайонах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сборналогов, а бюджеты убыточны.
Сохранение районов вкачестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многихвопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФпозволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочиймуниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своихполномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальныхобразований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.
В настоящее времямуниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов навсей территории района, включая территории поселений: сельские поселения,входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Этообстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике.Кроме того, аналитиками обсуждается следующая проблема: «до сих пор нe установлен переченьвопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передаватьна уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальнойсамостоятельности поселений неоднократно обсуждалась»[40].
С другой стороны,существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованныепоселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям.Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет самуидею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения наместном поселенческом уровне.
По данным Министерстварегионального развития на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всехпоселений в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения смуниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являютсясельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 — городскими[41].
Передача решения вопросовместного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требуетзаконодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретаетодносторонний характер в пользу муниципального района. В результате такоеперераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат кодноуровневой модели местного самоуправления.
Рассмотренная вышеэкономическая зависимость муниципальных органов от государственных властныхинститутов дополняется еще и тем, что в политическом плане государство(регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чеможидали авторы реформы. В докладе Общественной палаты «О состоянии гражданскогообщества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практическиповсеместно наблюдается тенденция подавления способности местногосамоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со сторонырегиональной власти, а по отношению к поселениям — районной власти.Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионовсвоим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития[42].
Исследователи такжеотмечают, что «конфликт двух трендов — разграничения властных полномочий (2001—2005гг.) и централизации власти в стране (2000—2009 гг.) сыграл “злую шутку” среформой местного самоуправления в России»[43]. Эффективное достижениезадач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможнымбез сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местногосамоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния вболее высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), — сдругой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты несмогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чегоположения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.
Нельзя в этой связи несогласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформыместного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает,что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы вруках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов.Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов ивозможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизациистраны, а население практически лишено мотивации активно участвовать всамоуправлении»[44].
Многие регионы приреализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой — ошибочностьюпринятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие отмуниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования.Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числекрупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговуюбазу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местныеадминистрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, неполучили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этойцелью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенныепункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов итрансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десяткикилометров.
Фактически и то и другоепротивозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данностиникуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаютсягородскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение всостав городского округа только одного городского населенного пункта.
Проблемам местногосамоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем,что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальныхстратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местноесамоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качествефундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотеквсе связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этогоинститута, нельзя.
Кроме глобальных проблем,современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальныхтрудностей. Так, не может вызывать опасение, что в последнее время из перечнявопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важныеположения:
- вопросысоциальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;
- вопросы опеки и попечительства;
- вопросыучастия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местномуровне;
- вопросырасчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организацияпредоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствиис жилищным законодательством;
- вопросыорганизации и осуществления экологического контроля объектов производственногои социального назначения на муниципальных территориях;
- вопросыраспоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектовФедерации.
Анализ комплексаописанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления,официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будутрешены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местногосамоуправления.
Исходя из обозначенных выше проблем итенденций, можно констатировать: столь масштабнаяреформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальныхи управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесскорректирования реформы по ходу ее реализации был поэтому неизбежен в прошлом иобязателен в будущем: необходимапостепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системыместного самоуправления.
Определим основныевекторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочнойперспективе.
В настоящеевремя утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развитияРоссии до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональнойполитики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепленияконцепции новой российской муниципальной политики.
Существенным факторомстановления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственнонаселения муниципальных образований. Органы местногосамоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу,самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества.Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форммуниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения вуправлении развитием муниципального образования:
- правожителей муниципального образования присутствовать на заседанияхпредставительного органа;
- правогражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и инымидолжностными лицами;
- массовоеобсуждение вопросов жизни муниципального образования;
- совместное участие граждан вместе сдолжностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властныхметодов взаимодействия и сотрудничества;
- созданиеорганов территориального общественного самоуправления; поддержка инициативобщественности и др.
В современных условияходна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующейсистемы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечиватьоперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти иосуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышенияэффективности работы органов власти.
От муниципальной властинапрямую зависят возможности инновационного развития территории, качествореализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям[45]. Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезномвнимании и поддержке со стороны государства. Муниципальныеэлитыдолжныбыть включены в систему принятиярешений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатахфедерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальныхобразований и муниципального сообщества.
Прогрессивныемуниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, аотстающие в развитии территории — гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы праварасширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемуюбазу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Всельских же образованияхгосударство вбольшей степени должно взять на себя ответственность застроительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартовоказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптироватьзаконодательство к многообразию условий местного самоуправления.
В части разграниченияпредметов ведения необходимо уйти отразмытых формулировок в определении вопросов местного значения.В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти теснопереплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти исамоуправления[46].
Движениек финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевымнаправлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиромздесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований сотносительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовойпомощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственныхдоходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить заместными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников,стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой[47].
Обеспечение балансасвободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственногоконтроля местного самоуправления с четким законодательнымрегулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальнымобразованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедурпроведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местногосамоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации идеятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральныхзаконов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органыгосударственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательствасубъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральномузаконодательству.
Этим же целям должнопослужить и совершенствование механизмов судебной защиты местногосамоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучениесудейского корпуса по вопросам местного самоуправления.
И наконец, в настоящее времяэффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельнойтерритории во многом зависит от эффективности управления конкретногомуниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повыситьэту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципальногоуправления. В целом реализация инновационных технологий муниципальногоменеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономическогоразвития муниципального образования, сможет повысить эффективностьмуниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развитияместного самоуправления во всей стране[48]./>/>/>/>/>/>/>
Заключение
Вступление 1 января 2009 годаФедерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силув полном объеме — только один из этапов развития законодательства о местномсамоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуютдальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самыеактивные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогутзаменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципальногообразования, целенаправленной и последовательной работы их органов идолжностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местногосамоуправления.
Говоря о первых итогах реформыместного самоуправления, можно отметить, что переходный период институализацииместного самоуправления в России в целом завершен.
На федеральном, региональном иместном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правоваябаза, создаются условия для поступательного развития экономики и социальнойсферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построенасовременная унифицированная модель территориальной организации местногосамоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуетсяв городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городскихокругах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы иСанкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, еесубъектов и местного самоуправления — с одновременной передачей большей частифункций в сфере социально-экономического развития на региональный и местныйуровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, атакже единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное ибюджетное устройство.
Вместе с тем, практика реформированияместного самоуправления в России выявила ряд проблем, требующих дальнейшегосовершенствования законодательства и иных решений.
Имеется в виду, прежде всего,создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Всовременных условиях важнейшей задачей становится, в этой связи,перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнямивласти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетногозаконодательства Российской Федерации. Необходимо создать системустимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализациикомплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий.Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципальногоразвития позволит повысить информационную открытость органов местногосамоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решатьзадачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшеймуниципальной практики. Следует вести целенаправленную работу посовершенствованию и корректированию федерального ирегионального законодательств с целью разрешения содержащихся в них коллизий; предусмотретьвозможность увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных ирегиональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РоссийскойФедерации, что послужит повышению экономической самодостаточности муниципальныхобразований. Органы местного самоуправлениядолжны принять дополнительные меры по развитию собственной экономики ирасширению налогооблагаемой базы, по оптимизации расходов бюджетов, вовлечениюнаселения в решение вопросов местного значения, стимулированию гражданскойактивности и инициативы. Дальнейшее развитие местногосамоуправления нуждается также в содействии советов муниципальныхобразований субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны способствоватьактивизации межмуниципального сотрудничества в первую очередь поинформационно-методическим и инновационным вопросам и популяризации лучшейпрактики муниципального управления.
Местное самоуправлениенесет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создаетусловия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизируетполитическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны.Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболеенадежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России.
Анализ института местногосамоуправления в теоретико-методологической плоскости позволяет резюмировать,что создание эффективной системы местного самоуправления является необходимымусловием для развития правового государства в России. Указанный институтпредставляет собой совокупность органов и механизмов, с одной стороны, а такжепринципов и методов, — с другой, с помощью которых граждане реализуютзакрепленное Конституцией России право на управление на местном уровне.Построение эффективной многоуровневой системы власти в современной Россииневозможно без подлинно самостоятельного механизма управления в муниципальныхобразованиях всех видов, основанного на осознанном и ответственном участии внем граждан.
Характерной чертойсовременного этапа развития многоуровневой системы власти в РоссийскойФедерации является также поиск оптимальных путей централизации идецентрализации системы управления. В этой связи, необходимость построенияэффективных отношений между государственной и местной властью приобретаетособое звучание. Сегодня предпринимаются попытки найти оптимальный баланс в отношенияхфедеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Преждевсего, это касается разграничения полномочий между уровнями власти. Несмотря нанеоднократные попытки регламентировать этот вопрос законодательно, он остаетсядискуссионным и в настоящее время.
Таким образом,реформирование местного самоуправления в Российской Федерации перешлопсихологически важный рубеж, который символизирует конец переходного этапареформы. За последнее время в России удалось построить фундамент (и законодательный,и основанный на практическом опыте), который должен стать базой дляпоступательного развития отечественного института местного самоуправления.
Дальнейшее развитиеинститута местного самоуправления видится как процесс, неотделимый отсовершенствования системы власти в России в целом, укрепления основ российскогофедерализма и демократических институтов. Поэтому становление местногосамоуправления — задача не только муниципальной, но и государственной власти.
Оптимизация института местногосамоуправления в современной России требует дальнейшего его научногоисследования и, на этой основе, разработки действенных эффективных механизмовего функционирования./>/>/>/>/>/>/>
самоуправление правовоймуниципальный власть
Список использованнойлитературы
1. КонституцияРоссийской Федерации. М., 1993.
2. Закон РСФСР от 6июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». // Ведомости Съезда народныхдепутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Федеральныйзакон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованиемразграничения полномочий». // СЗРФ. 2006. № 1.Ст. 10.
6. Федеральныйзакон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованиемразграничения полномочий». // СЗРФ. 2007. № 1. Ст. 21.
7. АдуковР.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления населе. // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7.
8. Актуальныевопросы развития муниципальных образований. М., 2008.
9. АнтоноваН.А. Правотворчество органов местного самоуправления. М., 2008.
10. Бабичев И.Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. //Муниципальная власть. 2009. № 2.
11. Бабичев И., Кодина Е. Некоторые дефекты и пробелы вмуниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть.2007. № 4.
12. Багер Х. РеформыПетра Великого. М., 1985.
13. БобровБ. Местное самоуправление на Руси и демократия. // Россия. Местноесамоуправление. 2008. № 4.
14. БондарьН.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2008.
15. Бондарь Н.С.Муниципальное право. М., 2003.
16. Буров А.Н.Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика.Ростов н/Д., 2000.
17. Быстренко В.И.История государственного управления и самоуправления в России. М., 1977.
18. Воронин И. Инновационные технологии в управлении муниципальнойслужбой. // Государственная служба. 2007. № 3.
19. Герасименко Г.А.Земское самоуправление в России. М., 1990.
20. Герасимов Е.В.Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы. //Микроэкономика. 2010. № 1.
21. Грызлов Б.В. «Заодин день муниципальную дотационность не преодолеть, но общий курс должен бытьна повышение уровня самодостаточности». // Муниципальная власть. 2008. № 4.
22. ДементьевА.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2007.
23. ДементьеваО., Дементьев А. Разграничениеполномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерациии органами местного самоуправления в социальной сфере. // Муниципальное право.2007. № 3.
24. Децентрализациягосударственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации:Совместные исследования. / Под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбих. М., 2007.
25. ДитятковскийМ.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями в механизме перераспределения полномочий между уровнями власти вРоссийской Федерации. // Российский юридический журнал. 2008. № 2.
26. Еремян В.В.,Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М.,1999.
27. ЕршовВ.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2009.
28. Звягинцев М.Г.Влияние развития института государственной службы в России на организациюместного самоуправления. // Соц.-гуман. знания. 2010. № 2.
29. Игнатов В.Г.,Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история исовременность. Ростов н/Д., 2000.
30. Кабашов С.Ю.Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2009.
31. Карташов В. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины ихвозникновения. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.
32. Киреева Е. Соотношение принципов централизации и децентрализации вправовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации. //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.
33. Киричук С.М.Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете ПосланияПрезидента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации.2008. № 21.
34. Кодина Е.А.,Филиппов В.Н., Хромов Д.Р. и др. Итоги реализации Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., 2007.
35. Лапин В.А.Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройствоРоссии. М., 2005.
36. Медведев Д.А.Выступление на II Общероссийскомгражданском форуме 22.01.2008. // www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.
37. Медведев Д.А.Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.
38. Местноесамоуправление: энциклопедия. / Под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов-на-Дону,2010.
39. Миронов Н.Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой. //Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2.
40. МокрыйВ. У национальных проектов и местнойвласти — общие цели. // Национальные проекты. 2007. № 6.
41. Муниципальноеправо. / Под ред. С.Е. Чанова. М., 2007.
42. МысляеваИ.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2008.
43. Невинский В.В.Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования. //Российская юстиция. 2010. № 11.
44. НовохацкийВ. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения. //Социально-экономическое положение России в новых геополитических ифинансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития. СПб., 2008.
45. ПетроваТ. Стимулы и противоречиямуниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3.
46. ПешинН.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемыразвития конституционно-правовой модели. М., 2007.
47. ПронинаЛ. Местное самоуправление исовершенствование разграничения полномочий. // Финансы. 2007. № 9.
48. Пузанов А.,Рагозина Л. Отчуждение местной власти. // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1.
49. Регулированиевопросов организации местного самоуправления законами субъектов РоссийскойФедерации и муниципальными правовыми актами. М., 2004.
50. Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местногосамоуправления в России. // Власть. 2007. № 7.
51. СкрипкинГ.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.М., 2008.
52. Совершенствованиеправового регулирования — основа для устойчивого развития территорий. //Муниципальное право. 2010. № 1.
53. СоколоваЭ.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальныхобразований. М., 2009.
54. Сумская Т.В.Бюджетная политика и местное самоуправление. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2010.
55. ТимофеевН.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации.М., 2007.
56. Уваров А.А.Местное самоуправление в России. М., 2008.
57. Цейтлин Р.С.,Сергеев С.А. История государственного управления и муниципальногосамоуправления в России. М., 2003.
58. ЧерногорН.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местногосамоуправления. М., 2007.
59. Широков А., Юркова С. Реформа местного самоуправления:цели, задачи, первые результаты, проблемы. // Муниципальная власть. 2007. № 4
60. Шмаков В.И.Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления вРоссийской Федерации. // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство иобщество). 2010. № 2.
61. Шуба К. Местноесамоуправление в современной России: достижения и проблемы. // Власть. 2010. №8.
62. ШугринаЕ.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.
63. ЮргенсИ.Ю. Российскоеместное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. и пути совершенствования. М., 2008. С. 5.
64. Юшина Е.А.Муниципальное хозяйство как объект муниципального управления. //Микроэкономика. 2010. № 4.