МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГООБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ФАКУЛЬТЕТДИСТАНЦИОННОГО (ЗАОЧНОГО ОБУЧЕНИЯ)
ДИПЛОМНАЯРАБОТА
Подисциплине
Юриспруденция
Тема дипломнойработы:
правовое регулированиепограничного режима в российской федерации
Студентка
Г.П. Антонова
Орёл 2010 год
АННОТАЦИЯ
Дипломная работа натему «Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации».
В дипломной работеисследована история возникновения, становления и развития пограничного режима,проведён анализ составляющих пограничного режима, выявлены особенности егореализации в различные эпохи, взаимосвязь пограничного режима с уровнемполитических взаимоотношений между пограничными государствами.
В работе дан анализстановления практики урегулирования пограничных вопросов между РоссийскойФедерацией и государствами, образовавшимися после распада СССР. Дансравнительный анализ пограничных режимов Российской Федерации с Латвийской Республикойи Украиной.
На основе анализасовременной законодательной базы разработаны предложения по совершенствованиюпограничного режима Российской Федерации на границах с Латвией и Украиной.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯИ РАЗВИТИЯ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА
1.1Понятие пограничного режима
1.2Правовое регулирование пограничного режима
Глава2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ РОССИИ, ЛАТВИИ И УКРАИНЫ
2.1Особенности пограничного режима между Российской Федерацией и ЛатвийскойРеспубликой
2.2Особенности пограничного режима между Украиной и Россией
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
пограничныйрежим правовое регулирование
В настоящее время в РоссийскойФедерации в условиях построения современного демократического общества одним изприоритетных направлений в сфере государственного строительства являетсявыработка и реализация эффективной правовой политики, способной обеспечитьсоблюдение пограничного режима с учетом интересов государственной безопасностипри условии безусловного приоритета прав граждан.
Государственная границаРоссии – не только линия на географической карте, но и геополитическоепространство, в котором осуществляется разностороннее взаимодействие с другимигосударствами и народами. Поэтому от того, насколько эффективно оно будетиспользовано, зависят роль и место России в мировом сообществе.
Эффективное построениеохраны границы в современном обществе невозможно без адекватного правовогорегулирования ее режима, без поддерживания добрососедских дипломатическихсвязей с соседними государствами. В современных условиях вопрос обэффективности пограничного режима в новой геополитической ситуации, в которойоказалась Российская Федерация после развала СССР имеет особую остроту иактуальность.
Особую актуальностьимеет реализация пограничного режима в условиях построения правовогогосударства и гражданского общества, необходимости повышения прозрачностиграниц. Однако сдерживающим фактором является развитие международноготерроризма и экстремизма.
Все это обусловилоактуальность темы дипломной работы, ее цели, задачи и структуру.
Объектомдипломнойработы являются общественные отношения, связанные с правовым регулированиемпограничного режима.
Предметомдипломной работы является пограничный режим РоссийскойФедерации с сопредельными странами.
Цельдипломной работы заключается в исследовании понятия, исторического процессастановления правовых норм, регулирующие пограничный режим и изучение проблемыдальнейшего совершенствования правового регулирования пограничного режима.
В соответствии споставленной целью, основными задачамиработы являются:
¾Исследование и анализ правового регулирования иустановления пограничного режима;
¾Изучение нормативно-правового регулированияпограничного режима;
¾Сравнительный анализ пограничных режимов России,Латвии, и Украины.
Методологическойосновой дипломной работы являются общенаучные методы познания (анализ, синтез,системно-структурный подход, индукция ) и специальные частно-научные методовисследования (сравнительно-правовой, формально-юридический), система способов иприемов изучения социально-правовых явлений.
Теоретической основойдипломной работы послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научныхтрудах С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, А.В. Венгерова, А.Д.Керимова, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Л.С. Мамута,М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Пиголкина, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, Р.О.Халфиной, И.С. Яценко и др.
Источниковую базудипломной работы составляют Федеральные законы «О Государственной границеРоссийской Федерации», «Об исключительной экономической зоне РоссийскойФедерации», «О федеральной службы безопасности» и т. д., международные договорыпо теме исследования.
Положения, выносимыена защиту:
1. Границы междугосударствами — неотъемлемый атрибут международной системы. Установлениепорядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другимиматериальными и нематериальными благами) — исключительная прерогативагосударств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией(«территориального верховенства»).
2. Цель правовогорегулирования пограничного режима заключается в достижении безопасностиличности, общественной и государственной безопасности в приграничномпространстве, а также в защите интересов Российской Федерации вовзаимоотношениях с иностранными государствами.
3. Особенностипограничного режима между Российской Федерацией и Латвийской Республикойвытекают из законодательства обеих стран о государственной границе изаключенных международных договоров. В настоящее время правовой режимгосударственной границы определен договором о российско-латвийскойгосударственной границе.
4. Особенности пограничногорежима между Украиной и Россией определяются вхождением обоих государств вСодружество Независимых Государств (СНГ). На историческом переломе начала1990-х годов перед бывшими союзными республиками встала беспрецедентная помасштабам задача радикального переустройства политических и экономическихотношений, становления национальной государственности.
Дипломная работасостоит из двух глав, введения, заключения и списка использованной литературы.
пограничныйрежим правовое регулирование
Глава1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОГРАНИЧНОГОРЕЖИМА1.1 Понятие пограничного режима
Границы междугосударствами — неотъемлемый атрибут международной системы. Установление порядкаих пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другимиматериальными и нематериальными благами) — исключительная прерогативагосударств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией(«территориального верховенства»)[1].
Государства реализуютэту прерогативу самостоятельно, в первую очередь посредством национальногозаконодательства о государственной границе, которое, в свою очередь, базируетсяна конституции соответствующей страны и общепризнанных нормах международногоправа (включая принцип уважения суверенитета, и отсюда — соблюдениятерриториальной целостности других государств)[2]. Принеобходимости и по взаимному согласию государства могут заключать друг с другоммеждународные договоры, касающиеся отдельных аспектов правового режима границ итрансграничных связей (делимитация и демаркация границ, совместный пограничныйконтроль, визовый режим, таможенное дело и т.д.).
Согласно Толковомусловарю русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин «граница»обозначает линию раздела между территориями, рубеж, а термин «государственнаяграница» понимается как «юридически обоснованная условная линия,определяющая пределы государственной территории».[3]
Государственная граница- юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственнойтерритории. Поскольку граница определяет пределы не только поверхности, нотакже недр воздушного пространства, то фактически она напоминает нечто подобноеворонке, обращенной узким концом к центру Земли. Внутри этой воронки находитсяопрокинутый конус государственной территории[4].
Определяя пределсуверенитета государства, граница закрепляет общность территории,принадлежность всех субъектов к единому правовому, социально-политическому,экономическому и оборонному пространству; граница выполняет рольсоциально-политических поясов, «стягивающих субъекты и другие территориифедерации»[5]. Этохарактерно для всей Государственной границы. Для субъектов Российской Федерациии местного самоуправления Государственная граница означает единство территории,являющейся естественным условием их существования. Все они в пределах своейтерритории пользуются ресурсами и богатствами через механизмы государственногораспределения с учетом соответствующих потребностей. Государственная границавыступает средством обеспечения единства и целостности нашего государства,народ которого является носителем суверенитета и единственным источникомвласти. Можно определенно утверждать, что реализация функций передового рубежазащиты национально-государственных интересов, где соприкасаются интересысопредельных государств, многие из которых не только противоречивы, но ипротивоположны: обеспечение национальной, в особенности пограничной,безопасности и места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности,- начинается именно с Государственной границы[6].
Территориальнаяцелостность государства как основополагающий элемент суверенного равенства[7]наряду с нерушимостью границ является важнейшим принципом в международныхотношениях и имеет своим назначением защиту национальной территории. Соблюдениеданных принципов при реализации национальных интересов государств вмеждународной, военной и пограничной сферах выступает важнейшим условием длясохранения международного мира, безопасности и стабильности[8].
Характеризуя функцииграницы как определяющий элемент ее правового статуса, необходимо сделатьследующие выводы:
— они отражают ту роль границы, которую онапредназначена выполнять;
— функции границы объективно заданы местом ихарактером границы;
— если место и характер границы определяют ее функции,то функции границы, в свою очередь, требуют установления соответствующихправовых режимов, субъектов защиты границы и их полномочий, системы построенияи способов ее защиты;
— функции границы подтверждены эволюции, в связи сосменой места и характера границы могут исчезать одни функции и появлятьсядругие, меняться содержание одной и той же функции;
— функции Государственной границы как единого целогомогут не совпадать с функциями отдельных участков границы.
Значение границ преждевсего тем и обусловлено, что они определяют пределы территории. Юридическоеоформление границы является одновременно и закреплением права на расположеннуюза ней территорию. Границы определяют пределы территориальной юрисдикции.
Согласно действующемумеждународному праву юрисдикция государства распространяется на расположенныевне пределов государственной территории объекты: воздушные, морские и речныесуда; космические корабли, станции и другие космические объекты; искусственныеострова и сооружения в море и на его дне; научные станции в Антарктике; помещениядипломатических и консульских представительств. Эти объекты продолжаютсохранять правовую связь с государством, даже находясь за пределами егогосударственных границ, поэтому воспринимаются в ряде случаев какгосударственная территория (к таким объектам в международно-правовой доктринеиногда применяется термин «условная территория».[9]
Границы государств —это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Еслигосударственные границы государств представляют собой линии на местности ипроходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земногопространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Землив глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину[10],то геополитические границы — это линии, разделяющие сферы действиясуверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий[11].
Режим государственнойграницы предполагает наличие нескольких условий, среди которых С.Н. Бабурин выделяет[12]:
А) Сохранностьтерритории государства. Установление пределов государства (а именно в этомсостоит задача границ между государствами), предостережение населения соседнихгосударств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия,подкрепленного правовым установлением. Правовое оформление сохранноститерритории государства осуществляется через процедуры их признания иустановления.
Б) Международноепризнание границ. Международно — признанными государственными границаминазывают линии разграничения государственных территорий или линии отграничениятерритории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождениекоторых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границможет осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами.Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.
В) Международноеустановление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработаннуюза века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двухдополняющих друг друга процессов, практически между собой не связанных. Длямеждународного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.
Элементы Б и В являютсяфакторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственнойграницы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальныхтерриториальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточноеусловие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, апотому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условиемдля существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будетоставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.
Исследуя возникновенияи развитие в мировой юридической науке концепции естественных границгосударств, С.Н. Бабурин отмечает, что государственно-территориальныепотрясения 1988—1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе,Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепцииестественных границ к “практике империалистических государств”, имевшее место всоветском праве, неумолимо ушло в прошлое.[13]
Взаимное уважениеграниц — необходимое условие мира. Международное право обязывает воздерживатьсяот любых посягательств на границы других государств, от любых требований илидействий, направленных на захват части или всей территории любого государства.Границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем ипо соглашению. Этому посвящен принцип нерушимости границ.
Линия прохожденияграницы и ее режим закрепляются договорами пограничных государств. Известнытакже случаи, когда традиционная граница признается без договорного оформления,опирается на сложившиеся нормы обычного права. В спорах по поводу традиционныхграниц международные судебные органы, как правило, выносят решения,подтверждающие такие границы. Протест государства может предотвратить признаниефактической границы традиционной.
В отечественнойюридической литературе понятие «пограничный режим» изучено в недостаточноймере, часто в исследованиях используются термины «законодательство оГосударственной границе», «правовой режим Государственной границы»,«конституционно-правовой режим Государственной границы», «правовая основаГосударственной границы». Так, В.В. Сергеев отмечает, что «правовой статусГосударственной границы РФ — правовое положение границы, определяемое какнациональным, так и международными договорами государств, граничащих друг сдругом, относительно прохождения линии границы, режима Государственной границыи других режимов, устанавливаемых в целях обеспечения нерушимости границы исоблюдения надлежащего порядка на приграничной территории, урегулированияпограничных инцидентов и т.д.»[14]. Однаков этом определении не нашли своего отражения система субъектов защитыГосударственной границы, их полномочия, юридическая ответственность.
Более всестороннееопределение пограничного режима дает В.Н. Чебаев[15] — это совокупность правовых положений, предусмотренных Конституцией РоссийскойФедерации, международными договорами, федеральными законами и иныминормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иныминормативными правовыми актами субъектов РФ, в которых соответственно определеныпринципы установления, функции, правовые режимы, система субъектов защиты(охраны) Государственной границы и их полномочия, юридическая ответственностьза правонарушения на Государственной границе.
Точки зрения ученыхспециалистов международного права по вопросам правового режима государственнойграницы следующие.
Профессор М. В.Яновский понимает установление правового режима государственной границы(пограничного режима). Он существует в интересах охраны безопасности государстви наиболее рационального хозяйствования в пограничных районах. Предусмотрен такойрежим, как внутренним законодательством пограничных государств, так имеждународными договорами[16].По смыслу рассматриваемого вопроса Яновский М.В. утверждает, что пограничный режимпредусмотрен международными договорами, в то время как это есть внутренняяюрисдикция каждого государства.
Каждое государство всвоем пограничном районе регламентирует порядок охраны государственной границы,таможенный, санитарный и другие режимы, порядок въезда, выезда, проживания, атакже хозяйственной и иной деятельности. Международными договорами регулируютсяпограничные вопросы, которые требуют межгосударственного сотрудничества. Это,прежде всего вопросы, касающиеся поддержания границы в должном порядке, еедемаркации, содержания в надлежащем виде пограничных знаков, пользованияпограничными водами, железными и шоссейными дорогами, которые пересекаютграницу, правил пересечения границы, производства работ на границе,осуществления деятельности по охране флоры и фауны в приграничных зонах иполосах, урегулирования пограничных инцидентов.
Клименко Б.М.рассматривает государственные границы и связанный с ними режим государственнойграницы[17]:«…Вопросы, связанные с обеспечением неприкосновенности государственной границыСоветского Союза, регулируются Законом о государственной границе СССР 1982 годаи некоторыми другими актами советского законодательства, а также договорамиСССР с сопредельными государствами (например, Договором между СССР и Финляндиейо режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулированияпограничных инцидентов от 23 июня 1960 г.).
Для обеспечениянеприкосновенности своих границ государства путем издания законодательных актови заключения соответствующих международных договоров устанавливают определенныйрежим границы.
Ю.Н. Малеев излагаетследующую точку зрения по вопросу правового режима государственной границы: «Иногда государства по взаимным договорам устанавливаютспециальный режим своих государственных границ. Это могут быть «прозрачныеграницы» со свободным их пересечением и даже (чрезвычайно редко) безпограничных знаков.
Согласно позиции Г.В.Атаманчука, классифицирующего все административно-правовые режимы на две группы(стимулирующие и ограничительные) в зависимости от административно-правовыхсредств, используемых в процессе их реализации, режим функционированияГосударственной границы целесообразно отнести к категории ограничительных, таккак при введении рассматриваемого режима преобладают обязывающие, запрещающие ипринудительные меры, направленные на обеспечение охранительных и защитныхфункций государства. Данные меры складываются из целой системы соответствующихограничительных средств (запретов, возложенных обязанностей, юридической ответственности)[18].
Сопредельныегосударства в своем законодательстве и в двусторонних договорах устанавливаютспециальный пограничный режим в целях обеспечения неприкосновенности границы,ее содержания в надлежащем порядке, охраны, пересечения, проживания и веденияопределенной деятельности в районе границы, расследования приграничныхинцидентов и конфликтов и прочее» [19].
Основными принципамиустановления пограничного режима являются[20]:
— уважение суверенитета и территориальной целостностисопредельных государств, нерушимость государственных границ, мирное разрешениепограничных вопросов;
— соблюдение законности, уважение прав и свободчеловека и гражданина;
— концентрация сил и средств, интеллектуальных,материально-технических и финансовых ресурсов на решении ключевых задач защитыи охраны Государственной границы;
— комплексный подход к защите и реализации интересовгосударства в пограничной сфере;
— учет характера и степени проявления угроз интересами безопасности государств в пограничной сфере;
— своевременное выявление, противодействие инейтрализация угроз интересам и безопасности государства в пограничной сфере;
— сочетание гласных и негласных форм и методовпограничной деятельности в соответствии с законодательством государства.
Следует отметить, чтопограничный режим тесно связан с определением понятия «государственнаяграница». А.А. Першин и А.А. Ярлыченко, анализируя признаки-характеристикипонятия «государственная граница», выделяют следующие функции: разделениегосударств, пространственное обозначение предела взаимодействиягосударственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном ивоздушном пространстве; соприкосновение и взаимодействие между сопредельнымигосударствами; социально-политические пояса, «стягивающие субъекты и другиетерритории федерации»; передовой рубеж защиты национально-государственныхинтересов, обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности;места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности[21].
С учетом изложенноговопросы определения пограничного режима являются одними из наиболее важных всистеме обеспечения безопасности любого государства, защиты ее экономическихинтересов. История свидетельствует, что территориальные споры, пограничныеконфликты в течение многих столетий приводили к многочисленным войнам.Территориальные притязания, сопровождавшиеся вооруженными конфликтами,преследуют человечество на протяжении всей его истории. И в современный периодмеждународные отношения нередко омрачаются вооруженными столкновениями, основойкоторых, как правило, являются территориальные проблемы.
Государственные границыфиксируют пространственные пределы осуществления государственной власти,распространения территориального верховенства государства и имеют для негожизненно важное значение. Государственные границы являются исторической,классовой категорией, которая возникла на определенной ступени развитиячеловеческого общества в результате раскола общества на антагонистическиеклассы и образования эксплуататорских, рабовладельческих государств. Изменениеи развитие границ как исторической категории определялось изменяющимсяхарактером производственных отношений на протяжении человеческой истории, вовсех классовых социально-экономических формациях.
Особую роль в историистановления и развития пограничного режима России внесли русские князья Олег,Владимир, Юрий Долгорукий, Александр Невский, Дмитрий Донской и другиеруководители государства Российского и особенно «служилые люди и казаки»[22].
В XVIII в. существовалигарнизоны городов–крепостей, которые составляли до 1,5 тыс. человек (Орел,Путивль, Севск, Псков, Тверь, далее Тамбов, Воронеж, Ростов–на–Дону, Черкассы,Грозный, Царицын (Волгоград), Астрахань, Челябинск, Актюбинск, Томск,Новосибирск, позже Караганда, Верный (Бишкек), Алма–Ата, Ташкент, Ашхабад,Чита, Якутск, Албазино, Благовещенск-на–Амуре, Хабаровск, Уссурийск,Владивосток, Петропавловск–Камчатский и другие. В зависимости от складывающейсяполитической обстановки менялись населенные пункты, города и другиесоставляющие системы безопасности Российского государства, система охраныгосударственной границы)[23].Все вышеуказанные оборонительно–сторожевые средства прикрывались коннымиразъездами и пешими стражниками. Исследование различных исторических источниковпоказывает, что правовой режим государственной границы в том виде, который насегодняшний день закреплен в федеральном законе Российской Федерации «Огосударственной границе Российской Федерации»[24], ранееу пограничников конечно не было. Однако отдельные элементы (правила) егоотражены в некоторых источниках, и в частности установлены были правила пересечениягосударственной границы лицами, ввоза, вывоза товаров и иных ценностей: монеты,меди, прогона скота, для обеспечения личной и государственной безопасностипограничной стражей могло применяться оружие[25] и др. Следует отметитьгуманность нормативных актов, в которых предписывалось применение оружия«только после двойного оклика и после оказания сопротивления, но с возможноюоднако умеренностью»[26].
Вплоть до 1918 года,служба пограничников осуществлялась на основе Инструкции службы чиновОтдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) и приложений к ней[27].Согласно данной Инструкции содержание пограничного режима основывалось на том,что войска Отдельного корпуса пограничной стражи прежде всего должны былизащитить государство от тайного провоза товаров и от всякого незаконногопроезда и перехода через границу.[28]
Исходя из анализаотдельных положений Инструкции, можно сделать вывод, что указанный нормативныйакт не содержал определений правового режима государственной границы или режимагосударственной границы. В Инструкции имеется несколько норм, являющихсяэлементами правового режима государственной границы. Был установлен порядокперемещения товаров и предметов, лиц через границу, и для этого были созданысоответствующие места («рогатки») — пункты пропуска товаров, предметов, лицчерез государственную границу. В норме: «Охранять черту государственнойграницы, т.е. наблюдать, чтобы пограничные столбы и другие искусственные знаки,определявшие границу, были в исправном состоянии и никем не повреждались» — ееправила на современном языке означают охрану и содержание государственной границы.[29]
На всех этапахстановления и развития пограничного режима следует подчеркнуть, что примерно досередины 40-х годов XX века доминировала функция защиты экономики России, итолько позже на первое место выходит выполнение политической функциигосударства.
С возникновением РСФСРбыли предприняты меры по обеспечению пограничной безопасности Советской России,которые в частности были закреплены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 28мая 1918 года об учреждении в ведомстве Народного Комиссариата по деламФинансов Пограничной охраны[30]. ДекретСНК РСФСР от 28 мая 1918 г. об учреждении советской пограничной охранывоспроизводил нормы Правил об Отдельном корпусе пограничной стражи 1910 г. и Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи 1912 г. Декрет в своем содержании имеет только элементы современного правового режима государственнойграницы; какого–либо концентрированного выражения, определения правил,связанных с режимом государственной границы, он не имеет. Декрет возложил наПограничную охрану защиту «пограничных интересов Российской СоциалистическойФедеративной Советской Республики; а в пределах приграничной полосы защиталичности и имущества граждан, в частности:
а. воспрепятствование тайному провозу грузов и тайномупереходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической ФедеративнойСоветской Республики;
б. защита от расхищения водных богатств в нашихпограничных и территориальных водах;
в. надзор за соблюдением на пограничных реках правилмеждународного судоходства;
г. охрана наших рыбаков и промышленников вприграничных морях, озерах и реках;
д. защита наших пограничных селений от нападенияразбойников и кочевых племен;
е. осуществление в потребных случаях пограничногокарантина и прочее»[31].
Позже государством былиприняты законы и подзаконные акты, регулировавшие разные отношения, связанные спересечением сухопутной, водной и воздушной государственных границ РСФСР, азатем и СССР. Так были приняты в разные годы декреты СНК РСФСР «О воздушныхпередвижениях» от 17 января 1921 г. и «О преступлениях и проступках,совершенных на судах, плавающих под Российским флагом» от 5 сентября 1921 г.; Положение о санитарной охране морских границ СССР от 10 марта 1925 г.; Положение об охране государственных границ Союза ССР от 15 июня 1927 г.; Кодекс торгового мореплавания Союза ССР от 14 июня 1929 г.; «О водном пространстве Финского залива, на которое распространяется власть органов Союза ССР и РСФСР» от 3августа 1930 г.; Положение о санитарной охране границ. Союза ССР от 23 августа 1931 г.; Воздушный кодекс Союза ССР от 27 апреля 1932 г.
К основнымзаконодательным и иным нормативным актам, регламентировавшим режимГосударственной границы СССР, относятся следующие нормативные акты: Воздушныйкодекс Союза ССР; Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик;Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик; уголовные иуголовно-процессуальные кодексы союзных республик; Таможенный кодекс Союза ССРот 5 мая 1964 г.; Положение об охране государственной границы СССР,утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г.; Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза СоветскихСоциалистических Республик, утвержденное постановлением Совета Министров СССРот 22 сентября 1970 г.; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденноепостановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.; Правила таможенного контроля за судами заграничного плавания и перевозимым на них грузами от21 ноября 1962 г.; Положение о государственном санитарном надзоре в СССР от 31мая 1973 т.; Правила по санитарной oxpaнe территории СССР от завоза ираспространения карантинных и других инфекционных заболеваний от 5 августа 1967 г.; Правила посещения территориальных вод и портов СССР иностранными военными кораблями, идругие.
В процессе распада СССРпроблемы установления пограничного режима весьма обострились. В настоящее времяпроцесс межгосударственного разграничения с отдельными бывшими республикамиСоветского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимисягосударствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знакамине обозначена. В период радикальных политических, социально-экономических ивоенных изменений в мире, каждом конкретном регионе нашей страны для оценки состояниязащищенности интересов личности, общества и государства в пограничномпространстве необходимо выявить степень определенности правового статуса новыхучастков границы, реализации конституционных основ их защиты и определитьучастников правовых отношений в сфере защиты Государственной границы РоссийскойФедерации[32].
С обретениемсуверенитета Российской Федерации важнейшим нормативным правовым актом,регулирующим правоотношения исключительно в пограничной сфере, стал ЗаконРоссийской Федерации «О Государственной границе РоссийскойФедерации». Закон отражает значение Государственной границы как важнейшегоконституционно-правового института, выражает принципиальную позицию государствав обеспечении его суверенитета, независимости, территориальной целостности. Онрегулирует правовые, экономические и организационные основы пограничнойдеятельности, закрепляет полномочия органов государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов. Впервые законодательно было определено, что«головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти всфере защиты Государственной границы является Федеральная пограничная службаРоссийской Федерации».
Действующий федеральныйзакон Российской Федерации «О государственной границе РФ» от 1 апреля 1993 годазакрепил «Статью 7. Содержание и установление режима Государственной границы»,в которой сказано: «Режим Государственной границы включает правила:
— содержания Государственной границы;
— пересечения Государственной границы лицами итранспортными средствами;
— перемещения через Государственную границу грузов,товаров и животных;
— пропуска через Государственную границу лиц,транспортных средств, грузов, товаров и животных;
— ведения на Государственной границе либо вблизи неена территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и инойдеятельности;
— разрешения с иностранными государствами инцидентов,связанных с нарушением указанных правил.
Режим Государственнойграницы устанавливается Законом, другими федеральными законами, международнымидоговорами Российской Федерации.
C учетом взаимныхинтересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правиларежима Государственной границы могут не устанавливаться, а характерустанавливаемых правил может быть упрощенным». Рассмотрев вышеизложенное, можноконстатировать, что пограничный режим — это не только совокупность правил,регулирующих указанные в них международные и национальные общественныеотношения, но и правоотношения, правоприменительный, правореализационныйпроцесс во всех существующих видах юридической ответственности(административной, гражданской, дисциплинарной, материальной и уголовной). Вуказанном процессе участвуют все высшие федеральные ветви власти, ветви властисубъектов РФ, органы местного самоуправления, должностные лица органов и войскФПС России, других органов и войск России, общественных объединений,участвующих в обеспечении пограничной безопасности России. 1.2 Правовое регулирование пограничного режима
Правовые основыпограничного режима содержатся, прежде всего, в Конституции РоссийскойФедерации[33]:
-. конституционная модель единства защитысуверенитета, независимости и целостности государства является основополагающимпринципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве,составной частью которой является защита Государственной границы;
— Конституция Российской Федерации, провозглашаяценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;
— Конституция Российской Федерации четко выделяетобъекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушноепространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определениеих статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;
— в Конституции Российской Федерации также определеныпредметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерациив сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны наприграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту наГосударственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина,как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства,обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничныхтерриториях. Административное законодательство находится в совместном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законамиприграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц,виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничногорежима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
— в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерациизакрепляется важнейший принцип руководства и управления государством — принципзаконности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать КонституциюРоссийской Федерации и законы. Субъекты защиты Государственной границыфункционируют согласно определенной для них компетенции, в пределахпредоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении КонституцииРоссийской Федерации, законов и изданных на их основе иных нормативных правовыхактов;
— Конституция Российской Федерации, федеральныеконституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенцииорганов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболееважными для организации защиты Государственной границы являются конституционныенормы, закрепленные в ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, обобязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета РоссийскойФедерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечиватьсогласованное функционирование и взаимодействие органов государственной властии закрепленные в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерацииполномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны,государственной безопасности Российской Федерации;
— некоторые общие нормы Конституции РоссийскойФедерации имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы осоздании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своихполномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округахРоссийской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления вфедеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) иназначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении СоветаФедерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопросао возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределамиРоссии. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применениипограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества НезависимыхГосударств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);
— главным субъектом защиты Государственной границыявляется гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма обобязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;
— приоритетное значение в сфере защиты Государственнойграницы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы инормы международного права и международные договоры Российской Федерацииявляются составной частью ее правовой системы[34].
Источниками являются темеждународные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которыхучаствует Россия. Например, Договор между Российской Федерацией и РеспубликойКазахстан о сотрудничестве в охране внешних границ от 21 октября 1994 г., Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств — участников СодружестваНезависимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границахот 17 мая 1996 г., Соглашение между Российской Федерацией, РеспубликойКазахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской НароднойРеспубликой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и ПравительствомРеспублики Казахстан о деятельности пограничных представителей от 9 января 2004 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско-казахстанскойгосударственной границе от 18 января 2005 г. [35]
Конституционно-правовыеосновы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечениябезопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральныхконституционных и федеральных законах (законах РФ). Основополагающими среди нихявляются Федеральный конституционный закон «О Правительстве РоссийскойФедерации», Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе РоссийскойФедерации», Федеральные законы «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне»,«О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах,территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Обисключительной экономической зоне Российской Федерации», «О порядке выезда изРоссийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Для реализацииобеспечения пограничной безопасности Российской Федерации разработана Концепцияформирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничнойсфере, которая представляет собой определенный законодательством РоссийскойФедерации порядок и содержание деятельности федеральных органов государственнойвласти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления, направленной на обеспечение интересов личности,общества и государства на Государственной границе и приграничной территорииРоссийской Федерации, отвечает современным требованиям и характеризуетсявысокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности,общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся впограничной сфере России[36].
Защита Государственнойграницы Российской Федерации является частью системы обеспечения безопасностиРоссийской Федерации и реализации государственной пограничной политики ипредставляет собой совокупность мер политического, организационно-правового,дипломатического, экономического, оборонного, пограничного, разведывательного,контрразведывательного, оперативно-розыскного, таможенного, природоохранного,санитарно-эпидемиологического, экологического и иного характера,осуществляемого федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления в целях прогнозирования, выявления, локализации и ликвидациивнутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ееинтересов в пограничной сфере. Заключается в согласованной деятельности органовгосударственной власти и местного самоуправления по осуществлению полномочий всфере защиты и охраны Государственной границы, предусмотренныхзаконодательством Российской Федерации, и направлена на обеспечение жизненноважных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве.Меры по защите границы принимаются в соответствии с ее статусом.
Как отмечает С.С.Байманов, по своему содержанию понятие «защита Государственной границыРоссийской Федерации» включает в себя практически все составные компонентыпограничной деятельности, в том числе и установление пограничного режима[37].Данное понятие определяется законом как часть системы обеспечения безопасностии реализации пограничной политики и заключается в согласованной деятельностисубъектов защиты Государственной границы, осуществляемой ими в пределах своихполномочий путем принятия политических, организационно-правовых,дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных,контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных,санитарно-эпидемиологических, санитарно-экологических и иных мер.
В пределахгосударственной территории, примыкающей к Государственной границе на суше, ввоздушном и водном пространстве, устанавливается специальный правовой режимфункционирования Государственной границы Российской Федерации, направленныйпреимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной)безопасности. Пограничный режим представляет собой совокупность нормативноустановленных правил относительно:
1) содержанияГосударственной границы, то есть установки, сохранения, поддержания в исправномсостоянии и контрольных осмотров пограничных знаков, оборудования и содержанияпограничных просек, проведения совместных с сопредельными государствамипроверок прохождения Государственной границы;
2) пересеченияГосударственной границы лицами и транспортными средствами, а также перемещениячерез нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска впределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речногопорта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений(международных полетов) либо в иных местах, определяемых международными иливнутригосударственными нормативными правовыми актами. В частности, воздушныесуда при выполнении международных полетов пересекают Государственную границу поспециально выделенным воздушным коридорам пролета[38];
3) осуществления наГосударственной границе или вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосыместности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, вовнутренних морских водах, территориальном море Российской Федерациихозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и инойдеятельности, а также проведения массовых общественно-политических, культурныхи других мероприятий в пределах территории поселений и межселенных территорий,прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью, российскимберегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий острововна указанных водоемах;
4) разрешения синостранными государствами пограничных инцидентов.
Указанные правила,установленные Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», регулируют[39]:
— деятельность федеральных, региональных имуниципальных органов управления по обеспечению безопасности государства изащите национальных интересов в пограничной сфере (в пределах приграничной территории);
— деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации поосуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в воздушномпространстве и подводной среде.
Следовательно, правовойрежим функционирования Государственной границы РФ характеризует юридическуюприроду общественных отношений в пограничной сфере, содержит требования кустановлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению Государственнойграницы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой,исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на Государственнойгранице, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), вроссийской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутреннихморских водах, территориальном море Российской Федерации и закрепляет системуорганизационно-правовых средств, необходимых для их реализации. Рассматриваемыйрежим, как и большинство административно-правовых режимов, устанавливаемых винтересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности[40],является организационно-правовой основой общей системы обеспечения безопасностиРоссийской Федерации в международной, военной и пограничной сферах. С его помощьюреализуются меры по защите Государственной границы Российской Федерации, охранеэкономических и иных законных интересов Российского государства в пределахприграничной территории, исключительной экономической зоны и континентальногошельфа.
Систему организационно-правовыхсредств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношенийв пограничной сфере при введении специального режима функционированияГосударственной границы Российской Федерации, составляют:
1. Нормативно-правоваярегламентация порядка деятельности государственных органов, физических,должностных и юридических лиц при установлении режима функционированияГосударственной границы Российской Федерации, осуществляемая посредствомпринятия нормативных правовых актов международного и внутригосударственногохарактера. Правовые нормы, устанавливающие особый порядок регулированияобщественных отношений в пограничной сфере, содержатся:
— в международныхдоговорах о Государственной границе Российской Федерации с сопредельными государствами,соглашениях о деятельности пограничных представителей, о сотрудничестве ивзаимодействии по пограничным вопросам (в том числе контртеррористическомсотрудничестве в области безопасности границ, информационном взаимодействии,совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к нимакваторий на пограничных реках, упрощенном порядке пересечения Государственнойграницы, взаимодействии пограничных войск при возникновении кризисных ситуацийна Государственной границе);
— в законодательныхнормативно-правовых актах Российской Федерации, устанавливающих статус иправовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации[41],внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны РоссийскойФедерации[42],правовые основы, принципы и направления деятельности органов государственнойвласти по обеспечению национальных интересов Российской Федерации на Государственнойгранице РФ и приграничной территории[43];
в) в нормативныхправовых актах подзаконного характера по вопросам правового регулирования впограничной сфере. В частности, указами Президента Российской Федерациирегламентируются вопросы совершенствования порядка пересечения Государственнойграницы Российской Федерации, сохранения и рационального использованияприродных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономическойзоны РФ. Правительство Российской Федерации посредством издания постановленийопределяет перечень пунктов пропуска через Государственную границу РФ,утверждает порядок применения оружия и боевой техники при защитеГосударственной границы на суше, воздушном пространстве и подводной среде,разрабатывает меры по предотвращению проникновения на территорию РоссийскойФедерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия исредств диверсий в установленных пунктах пропуска.
2. Организационноеобеспечение надлежащей реализации мер по защите Государственной границыРоссийской Федерации посредством создания системы государственных органов,уполномоченных формировать и поддерживать режим функционированияГосударственной границы Российской Федерации[44]. Всоответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» полномочиями в рассматриваемой сфере правового регулированияобладают Президент РФ и высшие органы государственной власти РоссийскойФедерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственнойвласти субъектов РФ, пограничные органы, Вооруженные Силы РФ, иные войска ивоинские формирования, органы муниципального управления, юридические лица,общественные объединения, а также граждане РФ (в качестве внештатныхсотрудников пограничных органов или в составе добровольных народных дружин).
3. Введение режимныхправил пересечения Государственной границы, перемещения через нее грузов,товаров и животных, осуществления на Государственной границе РоссийскойФедерации и в пограничной зоне хозяйственной, промысловой, исследовательской,изыскательской и иной деятельности, проведения в пределах пятикилометровойполосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережьяРоссийской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемовмассовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий. Указаннымиправилами предусматриваются определенные изъятия (ограничения) из общепринятыхнорм. В частности, устанавливаются определенные запреты при следовании от Государственнойграницы до пунктов пропуска через нее на сухопутной территории, в российскойчасти вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальном море ивоздушном пространстве:
а) не допускаютсявысадка людей, выгрузка грузов, товаров и животных и прием их на транспортныесредства;
б) заход в порты,посадка в аэропортах, на аэродромах, не открытых Правительством РоссийскойФедерации для международного сообщения;
в) заход в закрытые дляплавания или временно опасные для плавания районы, залет в закрытые для полетоврайоны, о которых сообщено для всеобщего сведения;
г) осуществлениехозяйственной, промысловой или иной деятельности, связанной с пересечениемГосударственной границы Российской Федерации, без разрешения пограничныхорганов, содержащего сведения о месте и времени пересечения Границы, характерепроизводимых работ, количестве участников и используемых промысловых и иныхсудах;
д) выезд (проход) лиц итранспортных средств в пограничную зону без документов, удостоверяющихличность, индивидуальных (коллективных) пропусков, выдаваемых пограничнымиорганами;
е) допуск лиц ктранспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования впериод осуществления пограничного и иных видов контроля.
4. Установление особойсистемы контроля за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительныйхарактер правил режима функционирования Государственной границы РоссийскойФедерации и ответственности в рамках рассматриваемого правового режима. В целяхнедопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечениязаконности пересечения Государственной границы и перемещения через нее грузов,товаров и животных в установленных пунктах пропуска через Государственнуюграницу Российской Федерации осуществляются пограничный, таможенный и иные видыгосударственного контроля.
Контрольно-надзорныеполномочия в пунктах пропуска через Государственную границу реализуютсяподразделениями органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного,иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, координирующимисовместные усилия по вопросам поддержания режима функционированияГосударственной границы Российской Федерации по следующим направлениям:
1. совместный анализ складывающейся обстановки впункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского игрузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границыРоссийской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортныхсредств и грузов;
2. разработка и реализация предложений посовершенствованию работы пункта пропуска;
3. разработка и утверждение схем пропуска черезГосударственную границу Российской Федерации и планов взаимодействия[45].
Пограничный контроль впунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерацииосуществляется в целях выявления, предупреждения и пресечения административныхправонарушений, посягающих на установленный режим функционированияГосударственной границы. В рамках осуществления пограничного контроля пограничныеорганы при осуществлении служебной деятельности вправе:
— проверять документы у физических лиц на право въездав Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации;
— проверять документы на транспортные средства, грузы,товары и животных, делать в указанных документах соответствующие отметки,изымать недействительные документы;
— производить досмотр (осмотр) транспортных средств иперевозимых на них грузов в целях обнаружения и задержания нарушителей правилпересечения Государственной границы Российской Федерации, перемещаемых грузов,товаров и животных, которые запрещены к ввозу в Российскую Федерацию (вывозу изРоссийской Федерации);
— не пропускать через Государственную границуиностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации не разрешен въезд на территорию Российского государства;
— не пропускать через Государственную границу лиц, вотношении которых в установленном законодательством порядке принято решение озапрещении выезда из Российской Федерации;
— осуществлять задержание и личный досмотр лиц, вотношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режимафункционирования Государственной границы;
— задерживать с санкции прокурора иностранных граждани лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственнойграницы Российской Федерации, в отношении которых приняты решения о передаче ихвластям сопредельных государств или выдворении за пределы Российской Федерации,вынесено постановление об административном выдворении за пределы РоссийскойФедерации;
— задерживать обнаруженные при выполнении возложенныхзадач по защите Государственной границы Российской Федерации в пределахпограничной территории перемещаемую через Государственную границу контрабанду идругие незаконно перемещаемые товары, грузы и транспортные средства с передачейих таможенным органам[46].
Санитарно-карантинныйконтроль осуществляется структурными подразделениями Федеральной службы понадзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека[47]в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации наавтомобильном транспорте, в аэропортах, морских, речных, пограничныхжелезнодорожных станциях в соответствии с санитарным законодательством РФ имеждународными медико-санитарными правилами.
Государственныйветеринарный и фитосанитарный надзор осуществляется органами Федеральной службыпо ветеринарному и фитосанитарному надзору[48] нажелезнодорожных и автомобильных вокзалах, станциях, морских и речных портах,аэропортах и аэродромах, иных специально оборудованных местах для пропускачерез Государственную границу лиц, транспортных средств, животных и продуктовживотноводства. Данный вид государственного контроля осуществляется засоблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфереветеринарии и карантина растений на Государственной границе РФ, включаятребования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса изиностранных государств и распространения заразных болезней животных ивозбудителей болезней растений, а также ввоза иных грузов, опасных вветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении.
Все товары,транспортные средства и иные предметы, перемещаемые через Государственнуюграницу Российской Федерации, подлежат таможенному оформлению таможеннымиорганами, расположенными в пунктах пропуска через Государственную границу.Таможенное оформление и таможенный контроль прибывающих на территориюРоссийской Федерации транспортных средств и грузов осуществляются органамиФедеральной таможенной службы[49] смомента уведомления о пересечении Государственной границы Российской Федерациитранспортными средствами и грузами, ввозимыми на таможенную территорию РФ.
Иммиграционный контрольв пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерацииосуществляется органами Федеральной миграционной службы[50]с целью предупреждения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц безгражданства на территорию РФ и организации депортации данной категории лиц запределы Российской Федерации в предусмотренных законодательством случаях.Иммиграционному контролю подлежат иностранные граждане и лица без гражданства:а) въезжающие на территорию Российской Федерации, в том числе ищущиеполитического убежища; б) следующие транзитом через российскую территорию втретьи страны[51].
Транспортный контрольследующих через Государственную границу Российской Федерации автотранспортныхсредств иностранных и российских перевозчиков в автомобильных пунктах пропускачерез Государственную границу РФ имеет целью обеспечить выполнениемеждународных договоров Российской Федерации в области международногоавтомобильного сообщения, а также российского законодательства, регламентирующегодеятельность автомобильного транспорта.
При осуществлениипропуска через Государственную границу Российской Федерации физических лиц,транспортных средств, грузов, товаров и животных контрольные органы применяютследующие методы контроля[52]:проверку документов; устный опрос; получение пояснений; наблюдение;сопровождение, осмотр и досмотр транспортных средств, грузов, товаров,животных; личный досмотр физического лица, следующего через Государственнуюграницу Российской Федерации, в случаях, если имеются основания предполагать,что данное лицо скрывает при себе и добровольно не выдает товары, запрещенные кввозу на территорию Российской Федерации (вывозу с территории РФ); осмотр помещенийи территории пунктов пропуска через Государственную границу; отбор проб(образцов) определенного количества грузов и товаров для исследования.
В случае нарушениярежимных правил в пунктах пропуска через Государственную границу РоссийскойФедерации виновные лица привлекаются к административной ответственности,предусмотренной ст. 18.4 КоАП РФ.
Следовательно,организационно-правовые меры, реализуемые в рамках правового режимафункционирования Государственной границы Российской Федерации, как совершенноточно отмечает И.С. Розанов[53],направлены прежде всего на неприкосновенность и надежную охрану Государственнойграницы Российской Федерации, недопущение проникновения на территорию странычленов террористических и иных преступных организаций, лиц, въезд которым вРоссию запрещен, в том числе по причине принятия в отношении их решения онежелательности пребывания (проживания) на территории Российского государства.
В рамках решенияпроблем, возникающих в процессе реализации пограничной политики, РФ со многимигосударствами были заключены двусторонние и многосторонние договоры попограничным вопросам, которые условно можно подразделить на четыре блока[54].
1. Договоры,устанавливающие основы регулирования и поддержания режима государственнойграницы (заключены с Финляндией, Монголией, Кореей, Украиной).
Данные договорызаключаются в целях поддержания стабильности на границе между сопредельнымигосударствами, спокойствия в приграничных районах, дальнейшего укрепления иразвития сотрудничества и взаимной помощи. В них детально урегулированывопросы, связанные с прохождением линии государственной границы, установлениеми восстановлением пограничных обозначений (пограничных и створных знаков),пересечением государственной границы, пользованием пограничными водами ипересекающими линию границы железными, шоссейными дорогами, а такжекоммуникационными сооружениями, закреплением статуса пограничныхуполномоченных.
2. Договоры, особорегламентирующие пограничные экономические связи, порядок сношений вприграничных районах, ведения хозяйственной деятельности (охота, рыболовство,сельское и лесное хозяйство, горное дело, охрана окружающей природной среды) вприграничных районах. Например, Договор между СССР и Монгольской Народной Республикойо режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве ивзаимной помощи по пограничным вопросам (Москва, 26 ноября 1980 г.); Соглашения между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о режимероссийско-китайской государственной границы (Пекин, 27 мая 1994 г.), о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов иприлегающих к ним акваторий на пограничных реках (Пекин, 9 дек. 1999 г.).
3. Соглашения,заключенные с целью повышения пропускной способности пунктов пропуска исоздания надлежащих условий для пересечения государственной границы физическимилицами, транспортными средствами и товарами, а также упрощения порядкапересечения государственной границы между отдельными государствами. Вчастности, соглашения, заключенные Российской Федерацией с Эстонией, Румынией,КНР.
4. Соглашения,заключаемые между государствами по вопросам пограничного сотрудничества.Подобные договоры и соглашения были заключены со странамиАзиатско-Тихоокеанского региона (Республикой Вьетнам, Монгольской НароднойРеспубликой), государствами — участниками СНГ (Республиками Казахстан,Узбекистан, Молдова, Беларусь, Азербайджанской Республикой, Украиной), сЛатвийской Республикой, с рядом государств Восточной Европы (Румынией,Болгарией, Словацкой Республикой), а также с Республиками Индия и Намибия.Причем сотрудничество по пограничным вопросам между названными государствамиосуществляется в основном в целях обеспечения надежной охраны государственнойграницы по следующим направлениям:
— взаимодействие по вопросам охраны государственнойграницы в пунктах пропуска через нее;
— борьба с незаконной миграцией, контрабандой оружия,боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ и радиоактивных материалов, наркотическихсредств и психотропных веществ;
— оказание содействия в обмене информацией и опытоморганизации охраны границы;
— оказание содействия в подготовке кадров испециалистов пограничных ведомств.
На основаниипроведенного в данной главе исследования можно сформулировать следующее понятиепограничного режима — это совокупность правил, регулирующих международные инациональные общественные отношения, возникающие на основе правоотношений поповоду содержания, пересечения Государственной границы лицами и транспортнымисредствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, пропуска лиц,транспортных средств, грузов, товаров и животных, ведения на Государственнойгранице либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной,промысловой и иной деятельности, а также разрешения с иностраннымигосударствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил в ходеправоприменительного процесса между правоохранительными органами России,сопредельными государствами как субъектами международного права, а такжефизическими и юридическими лицами, и влекущий за правонарушения все видыюридической ответственности.
В отношении режимафункционирования Государственной границы Российской Федерации международными ивнутригосударственными нормативными правовыми актами определены: назначениережима; система государственных и муниципальных органов управления,общественных институтов, участвующих в его осуществлении; система разрешений,предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом; контроль за соблюдениемрежимных правил и ответственность за их нарушение.
Несовершенство правовыхоснов пограничного режима связывается с незавершенностью законодательногообеспечения в данной сфере, что находит выражение в следующем:
— не приняты важнейшие законодательные акты в областипограничной политики (проекты Федеральных законов «О пограничнойдеятельности», «О статусе и защите государственной границы РоссийскойФедерации», «О приграничном сотрудничестве в РоссийскойФедерации», «О государственной поддержке социально-экономическогоразвития приграничных территорий Российской Федерации»);
— не урегулированы правовые отношения с иностраннымигосударствами по пограничным вопросам, что не способствует завершению процессаправового урегулирования с сопредельными государствами;
— не завершено международно-правовое оформлениесухопутных и морских участков государственной границы Российской Федерации.
Вместе с тем правовыеосновы осуществления пограничного режима формируются и задаются на основеположений государственной пограничной политики Российской Федерации, а такжесуществующих политических, экономических и военно-стратегических основобеспечения военной безопасности государства. Из этого вытекает необходимостьдальнейшего совершенствования действующей нормативной правовой базы,закрепляющей режим функционирования государственной границы РоссийскойФедерации, существующих международно-правовых основ оформления границ междугосударствами, порядка реализации международного пограничного сотрудничества вцелях усиления коллективной безопасности и совместной обороны государств.
Цель правовогорегулирования пограничного режима заключается в достижении безопасностиличности, общественной и государственной безопасности в приграничномпространстве, а также в защите интересов Российской Федерации вовзаимоотношениях с иностранными государствами.
ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙАНАЛИЗ ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ РОССИИ, ЛАТВИИ, И УКРАИНЫ2.1 Особенности пограничного режима между РоссийскойФедерацией и Латвийской Республикой
Особенностипограничного режима между Российской Федерацией и Латвийской Республикойвытекают из законодательства обеих стран о государственной границе изаключенных международных договоров. В настоящее время правовой режимгосударственной границы определен договором о российско-латвийскойгосударственной границе[55]. Вданном Договоре определен термин «российско-латвийская государственнаяграница», под которым понимается линия и проходящая по этой линии вертикальнаяповерхность, разделяющие территории (сушу, воды, недра и воздушноепространство) двух суверенных государств — Российской Федерации и ЛатвийскойРеспублики.
В соответствии снормами международного права и на основе договоренностей, достигнутых в ходепереговоров, данные страны определили прохождение государственной границы междуРоссийской Федерацией и Латвийской Республикой на основе дополнительногопротокола к данному договору — «Описании прохождения государственной границымежду Российской Федерацией и Латвийской Республикой».
Режим государственнойграницы между Российской Федерацией и Латвийской Республикой определяетсяотдельным Договором, который пока не заключен. 14 декабря 1994 г. между этими странами было подписано соглашение об упрощенном порядке пересечения линииграницы жителями приграничных территорий (по специальным спискам)[56].В сентябре 1998 г. Латвия заявила о намерении ужесточить паспортно-визовыйрежим пересечения границу в связи с экономическим кризисом в России иопасениями увеличения нелегальной миграции в Латвию/>. Соглашение 1994 г. было отменено осенью 2000 г.
Между Россией, Латвиейи Эстонией подписана Декларация по трехстороннему приграничному сотрудничеству.В настоящее время действует совет по сотрудничеству приграничных районов Литвы,России и Эстонии, в который входят органы местного самоуправления ирегиональные власти этих стран, от России — районы Псковской области. В 1996 г. было подписано российско-латвийское соглашение о сотрудничестве погранслужб. Договорпредусматривает проведение совместных учений и сотрудничество по контролю занелегальным пересечением границы между российской и латвийской погранслужбами.В рамках заключенного договора проводятся регулярные (3-4 раза в год) встречипограничных служб Латвии и РФ.
В связи со вступлениемлатвийской республики в Европейский союз в отношении режима государственнойграницы стали распространяться правила Евросоюза. В соответствии с Шенгенскимкодексом[57] ограницах границы между государствами — членами ЕС обозначены термином«внутренние границы» (п. 1 ст. 2 «Определения»).
Понятием «внутренниеграницы» охватываются, в первую очередь, «общие сухопутные, в том числе речныеи озерные границы государств-членов», например, сухопутная граница междуФинляндией и Швецией или река Одра, которая в своей верхней части являетсяпограничной между Польшей и ФРГ.
К внутренним границамШенгенский кодекс о границах, кроме того, относит «аэропорты, предназначенныедля внутренних воздушных рейсов», и «морские, речные и озерные портыгосударств-членов, предназначенные для регулярных паромных сообщений» междуними.
Основополагающимпринципом пересечения внутренних границ между государствами-членами,содержавшимся первоначально в Шенгенской конвенции 1990 г. и отныневоспроизведенным в Шенгенском кодексе о границах 2006 г., является принциппрозрачности (название неофициальное). В современной формулировке этот принциппредусматривает:
«Внутренние границымогут пересекаться в любом месте без проведения пограничных проверок вотношении лиц независимо от их гражданства» (ст. 20 Шенгенского кодекса ограницах).
Благодаря принципупрозрачности внутри Шенгенского пространства фактически произошло «стирание»межгосударственных границ как препятствий для перемещения людей (а равнотоваров, услуг, капиталов). Данные границы в то же время полностью сохраняютсвое правовое значение в качестве географических пределов территориигосударств-членов, где действует суверенная юрисдикция их национальных органоввласти.
Постоянные ограничениякасаются в первую очередь отдельных категорий «иностранцев», или «граждантретьих стран» (граждан стран, не входящих в ЕС), к которым приравниваются иапатриды (лица без гражданства).
Не наделяют правомсвободного передвижения по всему Шенгенскому пространству так называемые визы сограниченным территориальным действием. Они могут выдаваться в порядкеисключения тем иностранцам, которые не отвечают или перестали отвечать всемусловиям для получения Шенгенской визы, и разрешают находиться, как правило,только внутри выдавшего ее государства. Например, гражданин России,использовавший Шенгенскую визу для краткосрочного пребывания в январе-марте, воставшиеся три месяца полугодия (апрель-июнь) может рассчитывать лишь наполучение визы с ограниченным территориальным действием без права выезжать поней в другие государства — члены ЕС.
К визам с ограниченнымтерриториальным действием приравниваются упрощенные документы, выдаваемыегражданам России для транзитного проезда в Калининградскую область и обратно:УТД («упрощенный транзитный документ» для любого сухопутного транзита) и УПД-ЖД(«упрощенный проездной документ на железной дороге»). Действие подобныхдокументов ограничивается территорией выдающего их Шенгенскогогосударства-транзитера (Литвы).
В целях недопущениянесанкционированного пересечения внутренних границ Шенгенского пространства,которому на деле трудно воспрепятствовать ввиду их прозрачности (отменыпограничного контроля), законодательство ЕС оставляет государствам-членамвозможность осуществлять проверки внутри территории (ст. 21 Шенгенского кодексао границах).
Такого рода проверкипрежде всего способны проводиться в ходе реализации полицейских полномочийправоохранительными органами государств-членов (п. »а» ст. 21). Реализация полицейскихполномочий, однако, не должна приводить к фактическому восстановлениюпограничного контроля (не должна быть «равнозначной осуществлению пограничныхпроверок»).
Отмена пограничногоконтроля на границах между государствами — членами ЕС, далее, не препятствуетосуществлению проверок безопасности в их портах и аэропортах, при условии, чтоаналогичные проверки проводятся в отношении людей, путешествующих внутри этихгосударств (п. »b» ст. 21).
Наконец, в целяхпроверок внутри территории законодательство государств-членов может требоватьот физических лиц наличия при себе удостоверений личности и уведомления о своемприбытии на территорию государства-члена его компетентных органов (п. »с» и «d»ст. 21 Шенгенского кодекса о границах и ст. 22 Шенгенской конвенции 1990г.). Поусмотрению государства-члена подобное уведомление может делаться либо привъезде (как правило, в случае пересечения внешней границы), либо уже внутритерритории (на протяжении трех дней с даты въезда).
Термин «внешниеграницы» в праве Европейского Союза используется для обозначения сухопутных ииных границ со странами, не входящими в состав ЕС, в том числе с Россией(третьими странами).
В Шенгенском кодексе ограницах (п. 2 ст. 2 «Определения») указанный термин определен остаточнымметодом, а именно как любые границы, не являющиеся внутренними границами (т.е.границами между государствами-членами). Соответственно, под внешними границамипонимаются «сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов,морские границы, а также их аэропорты, морские и речные порты в той мере, вкакой они не относятся к внутренним границам».
В Приложении II кШенгенскому кодексу о границах, страницы с 2173 по 2186, описываютсясоответствующие наземные, морские и воздушные границы между Латвией и РоссийскойФедерацией. Есть упоминание о границах в Протоколе N 5 о наземном транзитемежду Калининградской областью и другими частями Российской Федерации (стр.4770 — 4774). Другие документы — Окончательный акт, CIII Совместные декларациигосударств, являющихся членами ЕС в настоящее время N 12. Декларация о наземномтранзите между Калининградской областью и другими частями Российской Федерации,стр. 18 — 19.
Пересечение внешнихграниц Шенгенского пространства базируется на правилах, диаметрально противоположныхтем, которые установлены для пересечения внутренних границ (принциппрозрачности):
— «внешние границы могут пересекаться только впограничных пропускных пунктах в течение установленного времени их работы»,т.е. места и время пересечения внешних границ строго ограничены (ст. 4Шенгенского кодекса о границах);
— «трансграничные перемещения на внешних границахподлежат проверкам со стороны пограничников», т.е. пересечение внешних границвсегда является контролируемым (ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).
При пересечении внешнихграниц государств — членов ЕС гражданами России и других третьих стран в ихдокументы должны проставляться печати о въезде и о выезде (ст. 10 Шенгенскогокодекса о границах). Отсутствие печати о въезде служит основанием для предположения(презумпции) незаконного пребывания иностранца в Шенгенском пространстве (этотфакт может быть обнаружен, например, в случае полицейских проверок внутритерритории государств-членов).
Согласно Шенгенскомукодексу о границах (п. 9-11 ст. 2 «Определения») «пограничный контроль» навнешних границах государств-членов включает в себя два вида деятельности:
— «пограничные проверки», т.е. «проверки, проводимыена пограничных пропускных пунктах с целью обеспечить, чтобы лица, в том числеих транспортные средства и находящиеся при них вещи, могли получить разрешениевъехать на территорию государств-членов или покинуть ее»;
— «наблюдение за границами», т.е. «наблюдение заграницами между пограничными пропускными пунктами и наблюдение за пограничнымипропускными пунктами вне установленного времени их работы с целью воспрепятствоватьуклонению лиц от проведения пограничных проверок».
Оба вида деятельностиосуществляются компетентными должностными лицами пограничного контролягосударств-членов, которых Шенгенский кодекс о границах обозначает краткимтермином «пограничники». В специальной главе Кодекса закреплены наиболее общиетребования, предъявляемые ЕС к национальным службам пограничного контроля.
Единые условия въездаграждан третьих стран в Шенгенское пространство зафиксированы в § 1 ст. 5Шенгенского кодекса о границах. Для граждан России и других стран, в отношениикоторых законодательством ЕС введен визовый режим, проверка выполнения данныхусловий производится дважды, сначала при рассмотрении ходатайства о выдаче визысогласно Визовому кодексу ЕС.
Параграф 1 ст. 5Шенгенского кодекса о границах содержит пять пунктов-условий, невыполнениекаждого из которых по общему правилу служит основанием для отказа гражданинутретьей страны во въезде в Шенгенское пространство:
«Для пребывания, непревышающего трех месяцев на протяжении шестимесячного периода, условия въездадля граждан третьих стран являются следующими:
а) обладатьдействительным(и) документом или документами на поездку, дающим(и) право напересечение границы;
1. обладатьдействительной визой, если таковая требуется согласно Регламенту (ЕС) N 539/2001Совета об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанностииметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьихстран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности;
2. обосновать цель иусловия предполагаемого пребывания, и располагать достаточными средствами ксуществованию как на период предполагаемого пребывания, так и для возврата встрану происхождения или для транзита в третью страну, в которую имгарантирован доступ, либо быть в состоянии законным путем приобрести такиесредства;
3. не являться в рамкахСИС (Шенгенской информационной системы) объектами информационного запроса вцелях недопуска;
e) не рассматриваться вкачестве представляющих угрозу общественному порядку, внутренней безопасности,общественному здоровью или международным отношениям какого-либо изгосударств-членов и, в частности, не являться по аналогичным причинам объектамиинформационного запроса в целях недопуска в рамках национальных баз данныхгосударств-членов».
Среди вышеуказанныхусловий въезда одним из наиболее сложных и неоднозначных при оценке являетсятребование располагать «достаточными средствами к существованию», в том числе длявозврата на родину или в иное государство за пределами ЕС (п. »с» § 1 ст. 5Шенгенского кодекса о границах)[58].
Рассмотрим пограничныйрежим пересечения государственной границы, действующий на территории Латвии.Лицам разрешено пересекать государственную границу в местах пересечениягосударственной границы — пунктах
— пограничного контроля и пунктах перехода границы. Впунктах пограничного контроля государственную границу
— разрешается пересекать круглосуточно, а в пунктахперехода границы — во время их работы.
При пересечениигосударственной границы производится личный пограничный контроль, включающий
— совокупность процедур проверки лиц и их проездныхдокументов, находящихся во владении лиц транспортных
— средств и их документов, а также багажа лица, дляопределения права лица пересекать государственную границу.
Физическое лицо,пересекающее государственную границу ЛР, должно предъявить годные проездныедокументы, соблюдать дорожные знаки, информационные пометы и указаниядолжностных лиц контроля. Если это необходимо, следует предъявить предметыличного пользования (багаж), а также проинформировать должностных лиц контроляо находящемся в распоряжении лица (и находящемся в транспортном средстве)оружии, огнеприпасах, специальных средствах, взрывчатых веществах, наркотиках,психотропных веществах, радиоактивных веществах либо других предметах иливеществах, для провоза которых необходимо особое разрешение.
Любое лицо подвергаетсяхотя бы минимальному пограничному контролю. На железнодорожной станции, в портуили в международном аэропорту зоной пограничного контроля является открытая длямеждународного движения особо созданная и оборудованная часть порта, аэропортаили железнодорожной станции, которая постоянно обособлена.
Пограничный контрольлиц, путешествующих на круизных судах, осуществляется на основании спискапассажиров судна. Если круизное судно не задерживается в порту дольше 72 часов,для его пассажиров не нужны визы Латвийской Республики.
Если вместе сродителями или опекунами государственную границу пересекают дети, в местепересечения границы следует предъявить годный проездной документ с отметкой ородстве ребенка с тем родителем, который сопровождает ребенка. У родителей(опекунов) также должны быть документы, удостоверяющие родство.
На детей, пересекающихгосударственную границу в сопровождении уполномоченного лица, должна бытьпредставлена нотариально заверенная доверенность хотя бы одного родителя илиопекуна на выезд ребенка из страны в сопровождении этого уполномоченного лица,свидетельство о рождении или удостоверение опекуна, выданное сиротским(волостным) судом или нотариально заверенная копия решения об установленииопекунства, если согласие дал опекун.
Дети, самостоятельнопересекающие государственную границу, в месте пересечения государственнойграницы должны предъявить нотариально заверенное согласие хотя бы одногородителя или опекуна на самостоятельный выезд ребенка из страны, свидетельствоо рождении или удостоверение опекуна, выданное сиротским (волостным) судом, илинотариально заверенная копия решения об установлении опекунства, если согласиедал опекун.
В соответствии с частьювторой статьи 24 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «Опорядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»Указам Президента РФ[59]установлено, что:
а) лица безгражданства, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в ЛатвийскойРеспублике или Эстонской Республике, осуществляют въезд в Российскую Федерациюи выезд из Российской Федерации без оформления виз по следующим действительнымдокументам:
— лица, проживающие в Латвийской Республике, — попаспорту не гражданина, выданному соответствующим органом ЛатвийскойРеспублики;
— лица, проживающие в Эстонской Республике, — попаспорту иностранца, выданному соответствующим органом Эстонской Республики;
б) несовершеннолетниедети указанных лиц для въезда в Российскую Федерацию и выезда из РоссийскойФедерации должны иметь один из документов, названных в подпункте «а»настоящего пункта, или быть вписаны в установленном порядке в документсопровождающего их лица и иметь при себе свидетельство о рождении.2.2 Особенности пограничного режима между Украиной иРоссией
Российско-украинскоезарубежье характеризуется разветвленной сетью различного рода границ. Отдельныеотрезки этих границ выполняют контактные, барьерные и другие функции. Так,современная государственная граница между Россией и Украиной выполняет внешние(разграничивающие), во многом барьерные функции. В прошлом эквивалентомгосударственной границы была, например, Белгородская засечная черта – системаукреплений Московского государства на границе Дикого поля. По мере освоениятерритории эта черта становилась внутренней, фронтьерной границей.Первоначально Белгородская засечная черта разделяла земли, которые заселялисьрусскими и украинцами («черкасами»). Однако с расширением территории Россииразграничивающие функции черты ослабевали, граница размывалась, а территориявблизи нее становилась экотонной зоной[60].
Особенностипограничного режима между Украиной и Россией определяются вхождением обоихгосударств в Содружество Независимых Государств (СНГ). На историческом переломеначала 1990-х годов перед бывшими союзными республиками встала беспрецедентнаяпо масштабам задача радикального переустройства политических и экономическихотношений, становления национальной государственности. Несмотря на остроту исилу центробежных тенденций, еще велико было стремление смягчить последствияраспада единого государства, обеспечить институциональные и правовые условиядля равноправного диалога и сотрудничества, сохранить складывавшиеся векамисвязи между народами.[61]
Уже на начальном этапесуществования СНГ его участники осознавали необходимость обеспечения единствамиграционного пространства. Первыми межправительственными соглашениями в даннойобласти стали: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государствСодружества Независимых Государств по территории его участников, заключенное вБишкеке 9 октября 1992г. (Бишкекское соглашение) и Соглашение о взаимномпризнании виз государств — участников Содружества Независимых Государств,заключенное в Москве 13 ноября 1992 г. (Московское соглашение).
В Бишкекском соглашениибыло определено, что «граждане Сторон имеют право въезжать, выезжать ипередвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов,удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство»[62](ст. 1). Кроме того, безвизовый режим въезда, выезда и передвижения потерритории Сторон был предоставлен гражданам Сторон, постоянно проживающим натерритории третьих государств. Соглашение подтвердило право государств,входящих в СНГ, принимать особые меры по защите своих границ и территорий причрезвычайных обстоятельствах посредством возможного осуществлениясоответствующего паспортного и иных видов контроля.
В Московском соглашенииустанавливалось, что «каждая Сторона признает въездные, выездные итранзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органамиСторон»[63] (ст.1). Данные визы давали их владельцу право беспрепятственно следовать транзитомчерез территории других Сторон до места назначения или пункта выезда в третьюстрану. Порядок пребывания и передвижения иностранных граждан, временнонаходившихся на территории Сторон, в том числе с целью транзитного проезда,определялся в соответствии с их национальным законодательством.
В правовой системеСодружества первостепенным по значению инструментом совместного решения проблемстановился двусторонний договор. 16 января 1997 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украиныо безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины[64].Основные положения указанного соглашений сводились к следующему:
— граждане одной Стороны, независимо от местапроживания, имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигатьсяи пребывать на территории другой Стороны без виз с соблюдением правилпребывания и регистрации по одному из документов из прилагаемого перечня;
— передвижение граждан государств Стороносуществляется через пункты пропуска на общих государственных границах;
— Стороны обязуются пропускать граждан государствСторон в третьи государства через пункты пропуска на государственной границе,открытые для международного пассажирского сообщения, по документам, действительнымдля выезда за границу;
— Стороны будут принимать меры к недопущению выезда стерритории их государств в третьи государства граждан государств Сторон, выездкоторых ограничен в соответствии с национальным законодательством любой изСторон, до прекращения обстоятельств, препятствующих их выезду;
— каждая из Сторон имеет право полностью или частичноприостановить действие отдельных положений Соглашения, если это необходимо длязащиты границ и территории государств при чрезвычайных обстоятельствах.
Федеральный закон от 22апреля 2004 г. N 24-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерациейи Украиной о российско-украинской государственной границе был заключен в городеКиеве 28 января 2003 года[65].
Сложность определениястатуса отдельных территорий прежнего СССР, границ вновь создаваемых государствпорождала и порождает многочисленные межгосударственные проблемы в СНГ. Этопобудило Н. Назарбаева в своем проекте Евразийского Союза (июнь 1994 г.) признать, что “ни унитарные, ни федеративные государства СНГ не могут быть признаны в полноймере стабильными”[66].
Отнюдь неурегулированностью территориальных вопросов характеризуется проблема награницах Российской Федерации с Украиной. Территориальное размежевание с нимина многих участках достаточно условно и потенциально спорно.
Разрушение СоветскогоСоюза породило несколько территорий со спорным, неопределенным статусом. Срединих многие авторы в своих публикациях поднимают остроту Крыма и Севастополя.Юридическая наука знает лишь три случая беспочвенных одностороннихтерриториальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никакихгосударственных функций или других соответствующих актов над претендуемойтерриторией. Это случаи, когда территория:
1. никогда не принадлежала государству-претенденту, ионо никогда не осуществляло никакого суверенитета над этой территорией;
2. когда-то принадлежала государству-претенденту, нозатем вошла в состав территории другого государства, и это было надлежащимобразом юридически оформлено;
3. никому в прошлом не принадлежала, а впоследствиибыла включена в состав определенного государства, и это было надлежащим образомюридически оформлено, то есть территория была приобретена в соответствии справом того времени, когда этот случай имел место[67].
Ситуация с Крымом дажеприблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственнопредполагает существование над территорией полуострова российскогосуверенитета. Таким образом, правовая оценка решений высших органовгосударственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г., как изначально ничтожных в силу неконституционности — остается проблемой юридической иполитической. Административное управление территорией Крымской области, котороеосуществляет Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому непередавался, — понятия абсолютно не равнозначные.
19 февраля 1954 г. по совместному представлению Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховногосовета УССР был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР „О передачеКрымской области из состава Российской Советской Федеративной СоциалистическойРеспублики в состав Украинской Советской Социалистической Республики“.
Эти Указы были принятыс нарушением Конституций Крымской АССР, РСФСР и СССР и законодательнойпроцедуры и, безусловно, не имели бы юридической силы с момента принятия, еслибы не политическая воля Н.С. Хрущева.
Как уже отмечалось,высшим органом государственной власти РСФСР и единственным законодательным былее Верховный Совет. Но никакого законодательного решения в отношении КрымскойАССР Верховным Советом РСФСР не принималось. Более того, ст. 32 КонституцииРСФСР прямо оговаривала субординационную роль Президиума Верховного СоветаРСФСР: „Президиум Верховного Совета РСФСР подотчетен Верховному СоветуРСФСР во всей своей деятельности“. Принятие решения о статусе ПрезидиумаВерховного Совета союзной республики было отнесено к компетенции союзнойреспублики статьей 61 Конституции СССР: „Полномочия Президиума ВерховногоСовета союзной республики определяются конституцией союзной республики“.[68]
Аналогичное положениебыло закреплено ст. 48 Конституции СССР. Президиум Верховного Совета СССРдолжен был быть подотчетен Верховному Совету СССР во всей своей деятельности, ане наоборот. А в соответствии со ст. 31 Верховный Совет СССР осуществлял всеправа, присвоенные СССР согласно ст. 14 Конституции (ст. 14 (д): утверждениеизменений границ между союзными республиками), поскольку они не входили, в силуКонституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР:Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.
Более того, самаформулировка Указа 1954 г. абсолютно некорректна. Нельзя передать то, чего нет.Придание Крымской АССР областного статуса было сделано также в нарушениесуществовавшей законодательной процедуры. Так как законодательные процедуры иРСФСР, и СССР были полностью нарушены и все делалось явочным порядком,отягощать процесс еще „выяснением отношений“ с высшим законодательныморганом государственной власти Автономной Республики Крым, т.е. ее Верховнымсоветом, просто не сочли нужным.
Чтобы исправитьочевидное нарушение февральским 1954 г. Указом Президиума Верховного СоветаСССР Конституции СССР, 26 апреля 1954 г. был принят Закон СССР. Он утвердил ужеот имени Верховного Совета СССР не имеющий юридической силы согласнодействовавшему в то время законодательству февральский Указ постфактум и внесизменения в ст. 22 и 23 Конституции СССР, закреплявшие территориальные границыРСФСР и УССР.
Так, КрымскаяАвтономная Советская Социалистическая Республика стала Крымской областью всоставе Украинской ССР уже, естественно, без своей Конституции, ВерховногоСовета и его Президиума. Необходимо подчеркнуть, что Украинская ССР,участвовавшая в Сан-францисской конференции 1945г., являлась т.н.первоначальным членом Организации Объединенных Наций, и Крыма в ее составе небыло.
В отличие от ситуации сКрымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в вопросе о Севастополеречь не идет о предъявлении территориальных претензий со стороны России кУкраине, поскольку в случае с Севастополем речь идет о правах России натерриторию, находившуюся формально в пределах административно-территориальныхграниц РСФСР в период существования СССР.
Права России наСевастополь, даже внешне не нарушенные в 1954 г., опираются и на такой международный правовой обычай, как длительное и ненарушаемое пользование этойвоенно-морской базой. Признание Украины после 1991 г. в качестве нового суверенного, независимого государства вовсе не означает признания ее правна оспариваемые территории. Эти проблемы продолжают омрачатьроссийско-украинские отношения.
До сих пор являетсяпроблемой правовой статус Азовского моря и Керченского пролива. Керченскийпролив, омывающий берега Краснодарского края и Крыма, протяженностью 22 морскиемили (40,7 км) имеет два судоходных пути, пригодные для прохода судов изЧерного в Азовское море:
а) Керчь-Еникальскийканал (далее — КЕК), длина которого составляет 20,8 мили, ширина 120 м, пригоден для прохода судов с осадкой до 8 м;
б) фарватеры N 50 и 52пригодны для прохода судов с осадкой до 3 м.
Канал сооружен Россиейв 1874 г., его длина составляла в то время 18,9 мили. В настоящее время представляет собой основной судоходный путь Керченского пролива.
В связи с прекращениемсуществования СССР и образованием независимых государств — России и Украины,последняя в одностороннем порядке перевела Керчь-Еникальский канал под своююрисдикцию и осуществляет управление движением судов в проливе[69].
Таким образом,сложилась практика, когда управление движением флота по фарватерам N 50 и 52осуществляет российская сторона, а управление движением флота поКерчь-Еникальскому каналу осуществляет украинская сторона[70].
Необходимо такжеотметить, что статус вод Азовского моря имеет особенности, которые отражаютсяна специфике применения положений законодательства Российской Федерации в этойакватории.
Исторически водыАзовского моря имели статус внутренних вод СССР и располагались в сторонуберега от прямой исходной линии, проведенной в Черном море между мысамиЖелезный Рог (Россия, Краснодарский край) и Кыз-Аул (Украина, Крым). Положениеэтой исходной линии объявлено Постановлениями Совета Министров СССР от 7февраля 1984 г. и от 15 января 1985 г. и в последующем не изменялось. Внастоящее время в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ „О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РоссийскойФедерации“[71] (Законо территориальном море) часть этой линии используется для отсчета ширинытерриториального моря Российской Федерации в Черном море.
Закон СССР от 24 ноября 1982 г. „О Государственной границе СССР“[72],регламентировавший правовой режим внутренних вод СССР, не категорировалвнутренние воды как внутренние морские и внутренние континентальные. Такаяпрактика не противоречила положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982г[73].
Следует отметить, чтоКонвенция является международным договором, участником которой с 1997 года являетсяРоссийская Федерация. Конвенция констатирует, что „воды, расположенные всторону берега от исходной линии территориального моря, составляют частьвнутренних вод государства“, и на эти воды распространяется суверенитетприбрежного государства. Конвенция не устанавливает норм относительноразграничения этих вод между прибрежными государствами.
С вступлением в силуЗакона о территориальном море в российском законодательстве появилось четкоеопределение, какие именно воды относятся к „внутренним морским водам“как составной части внутренних вод государства, на которые распространяетсясуверенитет государства, а также положения международного морского права. Такимобразом, термин „внутренние воды“ является обобщающим иуниверсальным. Данное положение применимо и к акватории Азовского моря.
Вопрос о разграниченииморских пространств между Россией и Украиной был инициирован в октябре 1995 г., когда Украина нотой в адрес МИД России предложила заключить договоры о правовом статусе Азовскогоморя и судоходстве в его акватории и о правовом статусе Керченского пролива[74].Кроме того, 16 октября 1995 г. МИД Украины направил МИД России ноту, в которойбыло заявлено: „Украинская Сторона предлагает предпринять конкретныепрактические усилия по совместному договорно-правовому оформлению государственнойграницы между Украиной и Российской Федерацией. В случае дальнейшегопромедления Украина столкнется с вынужденной необходимостью принять мерыодностороннего характера по делимитации своей границы с РоссийскойФедерацией...“[75].
В октябре 1995 г. — январе 1996 г. заинтересованными министерствами и ведомствами была согласована позицияРоссии по международно-правовому оформлению границы с Украиной. Эта позицияпредусматривала: закрепление за Азовским морем и Керченским проливом статусаисторического моря России и Украины; недопущение разграничения и установлениякаких-либо специальных зон; совместное использование и охрану; свободу плаваниявсех судов под флагом Российской Федерации и Украины; недопущение заходавоенных кораблей, научно-исследовательских и рыболовных судов третьих стран;введение ограничений для плавания невоенных судов третьих стран; совместноеуправление ресурсами и их сохранение; совместную защиту и сохранение морскойсреды.
Переговорный процессмежду Россией и Украиной по определению правового статуса Азовского моря иКерченского пролива и установлению линии государственной границы продолжается ив настоящее время. В ходе заседаний неоднократно определялись противоположныеподходы сторон к решению проблемы разграничения и совместного использованияморских пространств Азово-Керченского региона. Во-первых, украинская сторона вкатегорической форме ставила вопрос о разграничении акваторий, т.е. обустановлении в Азовском море и в Керченском проливе государственной границы.Во-вторых, предлагала рассматривать вопросы о статусе Азовского моря иКерченского пролива в отдельных договорах. В-третьих, заявляла, чтоадминистративная граница между РСФСР и УССР в Керченском проливе определена инанесена на дежурные карты, следовательно, требуется только ее оформление.
Вместе с тем попромежуточным итогам переговорного процесса водам Азовского моря был приданстатус внутренних вод Российской Федерации и Украины, что не противоречит нормаммеждународного права. Этот статус и был подтвержден Договором между РоссийскойФедерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря иКерченского пролива от 24 декабря 2003 г. В нем также зафиксированы положения о необходимости сохранения Азово-Керченской акватории как целостногохозяйственного и природного комплекса, используемого в интересах России иУкраины, о свободе судоходства для торговых судов и военных кораблей обоихгосударств и об ограничении прав третьих государств в том, что касаетсясудоходства, прежде всего военного.
При этом Россия иУкраина определили, что Азовское море разграничивается в соответствии ссоглашением между ними. Два государства взяли на себя обязательство определитьпространственный предел суверенитета каждого из них. До этого момента Россия иУкраина в акватории Азовского моря осуществляют юрисдикцию над своимигражданами, а также над судами, находящимися под их флагами, в соответствии снациональными законодательствами. При этом суверенные права ни одного из двухгосударств в акватории Азовского моря не ограничены.
Подобная практикаразграничения внутренних вод, а также их хозяйственного использованияприменялась и применяется рядом государств, например Россией и Польшей в Калининградском(Вислинском) заливе.
Следует принимать вовнимание, что Украина в 1999 г. в одностороннем порядке объявила „линиюохраны государственной границы Украины“, что противоречит общепринятымнормам и принципам международного права о недопустимости односторонних мер дозавершения процесса разграничения между государствами. По мнению российскойстороны, после вступления в силу Договора между Российской Федерацией иУкраиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского проливаот 24 декабря 2003 г. исчезла и без того необоснованная юридическая базавышеуказанного заявления Украины.
В ходе переговоров в2004-2006 гг. стороны продолжили обсуждение методик определения линий разграниченияв Азовском и Черном морях, а также проектов соглашений о сотрудничестве вобласти судоходства, рыболовства и охраны окружающей среды, которые войдут впакет договоренностей по вопросам разграничения и сотрудничества в акватории.Остаются разногласия в подходах к урегулированию вопросов в отношенииКерченского пролива. Украина настаивает на необходимости подтвердитьгосударственную границу между двумя странами на основе якобы существовавшей»линии административной границы между бывшими РСФСР и УССР". Российскаясторона исходит из того, что в бывшем СССР в соответствии с действовавшимзаконодательством административная граница между РСФСР и УССР, равно как имежду другими союзными республиками по акватории внутренних морских вод неустанавливалась. Не было и нет каких-либо легитимных документов союзного иреспубликанского уровня, фиксирующих линию границы в Керченском проливе.
До завершенияразграничения акватории Азовского моря российская сторона осуществляет своисуверенные права в его акватории с учетом принципов, установленных ст. 2 ЗаконаРоссийской Федерации «О Государственной границе РоссийскойФедерации». Следует отметить, что Россия и Украина многие вопросы,например связанные с промыслом морских биологических ресурсов, решают на основесложившейся практики и конкретных договоренностей, заключаемых, как правило,раз в год. Ведется поиск взаимоприемлемых вариантов решения других вопросов,например разведки и добычи углеводородных ресурсов. В связи с исключительнойважностью и для России, и для Украины Азовского моря, Керченского пролива иЧерного моря выход из сложившейся ситуации может быть найден при измененииполитической ситуации в Украине или по результатам договоренностей президентовдвух государств.
Реальных перспективзавершить в ближайшее время процесс, особенно в Керченском проливе, не имеется.Вместе с тем одним из приемлемых вариантов решения этой проблемы могло бы статьпредложение о разграничении пролива по побережью, а акваторию при этом оставитьв совместном пользовании России и Украины. К сожалению, Украина отклоняетпредложения о совместном контроле без разделения пролива государственнойграницей, настаивая на своем праве регулировать проход судов через пролив,поскольку основной судоходный маршрут — Керчь-Еникальский канал — проходит черезее воды. Представляется также, что, учитывая международный опыт использования ирегулирования деятельности в подобных проливах, вопросы режима Керченскогопролива, включая Керчь-Еникальский канал, должны стать предметом специальногосоглашения между Российской Федерацией и Украиной. Следовательно, поисквзаимоприемлемого решения возможен, но лишь при наличии доброй воли исправедливых подходов сторон на основе международного права.[76]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Пограничный режим — этосовокупность правил, регулирующих международные и национальные общественныеотношения, возникающие на основе правоотношений по поводу содержания,пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами,перемещения через нее грузов, товаров и животных, пропуска лиц, транспортныхсредств, грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе либовблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и инойдеятельности, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов,связанных с нарушением указанных правил в ходе правоприменительного процессамежду правоохранительными органами России, сопредельными государствами каксубъектами международного права, а также физическими и юридическими лицами, ивлекущий за правонарушения все виды юридической ответственности.
Правовые основыпограничного режима содержатся прежде всего в Конституции Российской Федерации.
Главным субъектомпограничного режима является гражданин Российской Федерации, поэтомуконституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особуюважность.
Приоритетное значение всфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, чтообщепризнанные принципы и нормы международного права и международные договорыРоссийской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Источниками являются темеждународные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которыхучаствует Россия.
Обеспечениенациональных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве наряду снейтрализацией внешних и внутренних угроз пограничной безопасности достигаетсяпосредством установления адекватного пограничного режима субъектами пограничнойполитики, в качестве которых определены: федеральные органы государственнойвласти, органы государственной власти субъектов, органы местногосамоуправления, общественные объединения, организации и граждане.Скоординированная деятельность обозначенных государственных, муниципальных иобщественных институтов направлена на реализацию основополагающей цели иосновных задач пограничной политики по следующим направлениям.
1. Совершенствованиемеждународно-правового оформления государственной границы Российской Федерации.
Протяженностьгосударственной границы Российской Федерации составляет 61089,56 км, из них более 13658 км (22,35%) приходится на участки границы, не оформленные вмеждународно-правовом отношении.
Незавершенностьпроцесса международно-правового оформления отдельных участков государственнойграницы Российской Федерации снижает эффективность действующей системыобеспечения национальных интересов Российского государства в пограничномпространстве и затрудняет пограничную деятельность федеральных, региональных имуниципальных структур, наделенных полномочиями в области защитыгосударственной границы.
Вместе с тем РоссийскаяФедерация, не предъявляя территориальных претензий ни к одному из соседнихгосударств, стремится к последовательному и бесконфликтному завершению процессамеждународно-правового оформления границ со всеми сопредельными государствами, используядоговорно-правовой способ их оформления с учетом положений основополагающихпринципов международного права, изложенных в Уставе Организации ОбъединенныхНаций и документах СБСЕ, в числе которых, имеющих особо важное значение, выделимпринципы взаимного уважения государственного суверенитета, неприкосновенности ицелостности государственной территории, мирного разрешения пограничныхвопросов, уважения прав и свобод человека и гражданина.
2. Обеспечениенациональной пограничной безопасности.
Обеспечение пограничнойбезопасности осуществляется посредством согласованной планомерной деятельностигосударственных и муниципальных органов управления, направленной напротиводействие внутренним и внешним угрозам, проявляющимся в пограничнойсфере, их нейтрализацию, а также устранение причин их возникновения.
Вместе с темсформировавшаяся исключительно под воздействием политических факторов системаобеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфереориентирована преимущественно на охрану государственной границы войсковымиметодами. Что значительно затрудняет оперативно-служебную деятельностьпограничных органов и не позволяет адекватно реагировать на проявляющиесяфакторы невоенного характера, удельный вес которых среди угроз национальнойбезопасности достаточно велик.
3. Развитиемежгосударственного пограничного сотрудничества.
В рамках осуществлениямеждународного пограничного сотрудничества Российской Федерации находят своюреализацию важнейшие задачи пограничной политики Российской Федерации:
— по созданию условий для обеспечения суверенитета итерриториальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности;
— установлению и закреплению в международно-правовомотношении государственной границы;
— защите жизненно важных интересов РоссийскойФедерации в ее морских пространствах;
— межгосударственному сотрудничеству по предотвращениювоенной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве РоссийскойФедерации;
— предотвращению, исходя из жизненно важных интересов государствав пограничном пространстве, попыток международной изоляции России со стороныотдельных иностранных государств и военно-политических блоков;
— обеспечению интересов и безопасности России навнешних границах государств — участников СНГ на международно-договорной основе.
Наиболее широкиеперспективы развития приобретает в последнее время пограничное сотрудничество.Успешно развивается сотрудничество Российской Федерации с США, Японией, Китаем,Монголией. Российской Федерацией со многими из этих государств были заключеныдвусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам. Приоритетнымиформами международной пограничной деятельности по-прежнему остаютсясотрудничество с зарубежными партнерами по вопросам совместной охраны отдельныхучастков границы, обмен информацией, совместные встречи и консультации науровне руководителей пограничных служб и региональных представителейзаинтересованных стран, взаимные визиты кораблей, обмен делегациями. Имеющаясяпрактика совместной охраны государственных границ находит свое проявление вследующем.
1. Используются каналыпогранпредставительской деятельности в целях содействия органам государственнойвласти России в реализации пограничной политики государства. Следуетподчеркнуть, что институт официальных погранпредставителей пограничной службыРоссии является принципиально новой структурой в системе межгосударственногопограничного сотрудничества российских пограничников с иностранными коллегами,которая помогает не только координировать усилия по охране границы, но иоперативно решать многие вопросы в пограничной сфере.
2. Осуществляютсямероприятия по принятию органами береговой охраны действенных мер к пресечениюввоза в порты данных стран природных ресурсов, незаконно добытых в российскомтерриториальном море и исключительной экономической зоне. Данная формавзаимодействия используется при охране морских биоресурсов России и Японии,биологических баз Тихого океана, Японского и Охотского морей, за счет которыхна данный момент и ведется основной промысел рыбопродуктов обеих стран.
3. Взаимодействиепограничных структур стран в войсковом и информационном плане.
4. Координациясовместных действий при поиске, преследовании и задержании судов-нарушителей.
5. Проведениемеждународных встреч представителей пограничных ведомств, в ходе которыхвырабатываются проекты совместных документов о взаимодействии пограничников наморе.
6. Проведениесовместных специальных тактических учений пограничных кораблей России, Кореи иЯпонии по пресечению террористической деятельности, спасению людей и терпящихбедствие судов на море.
4. Обеспечениенациональной и коллективной безопасности на внешних границах государств — участников СНГ.
Сегодня нагосударственной границе Российской Федерации, в пограничном пространствестраны, на внешних границах государств — участников СНГ проявляется весь спектрвнешних и внутренних угроз национальной безопасности. Южные участки нашихграниц, а также ряда государств СНГ оказались в зоне региональных имежэтнических конфликтов, подрывных акций международного терроризма.Естественно, что в таких условиях от укрепления межгосударственногопограничного сотрудничества и интеграции совместных усилий сопредельныхгосударств по противодействию угрозам пограничной безопасности в немалойстепени зависит как региональная стабильность в целом, так и стабильность навнешних рубежах СНГ и государственной границе Российской Федерации.
Локализация,нейтрализация и предотвращение угроз пограничной безопасности на внешнихграницах государств — участников СНГ достигается присутствием российскихпограничных формирований в странах СНГ (на южной границе Армении, на участкахграницы с Киргизией и Белоруссией). Обеспечению пограничной безопасностиспособствует также завершение формирования международной региональной организации(Организации Договора о коллективной безопасности), в которую входят Россия,Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан.
5. Развитиесоциально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничныхрегионов Российской Федерации.
Данное направлениереализуется посредством создания благоприятных условий длясоциально-экономического подъема приграничных территорий, роста благосостоянияи духовного развития населения. Одним из определяющих факторов в развитииэкономической и социальной деятельности в приграничных регионах рассматриваетсяразвитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей междуприграничными территориями Российской Федерации и сопредельных государств.Приграничное сотрудничество во многом способствует участию регионов вэкономической, социально-культурной, научно-технической интеграции, тем самымрешая проблемы занятости и доходов населения, развития региональных товарныхрынков, привлечения иностранных инвестиций и использования передовых технологийв сфере регионального развития.
Одной из существенных ипервостепенных задач по реализации важнейших направлений пограничной политикиРФ являлось создание и дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы,определяющей полномочия и регламентирующей деятельность государственных иобщественных формирований в области пограничного пространства, разработка иреализация государственных целевых комплексных программ, формирование иразвитие системы научных знаний в области пограничной политики.
К сожалению, существующаяв Российской Федерации нормативно-правовая база по вопросам пограничного неотвечает реальным потребностям и характеризуется отсутствием системностизаконодательства в рассматриваемой сфере правового регулирования.
СПИСОКИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕАКТЫ
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к КонституцииРФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательстваРФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2. «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный законот 17 декабря 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712
3. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РоссийскойФедерации» Федеральный закон от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
4. «О Государственной границе Российской Федерации» Закон РФ от01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 31.05.2010) // Ведомости СНД и ВС РФ, 29.04.1993,N 17, ст. 594.
5. «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» Федеральныйзакон от 3 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
6. «Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации),реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границуРоссийской Федерации» Постановление Правительства РФ от 26.06.2008 № 482(ред. от 12.10.2010) // Собрание законодательства РФ, 14.07.2008, № 28, ст.3381.
7. «Об утверждении Положения о Федеральной службе в сфере защиты прав потребителейи благополучия человека» Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 // Российская газета. 2004. 8 июля.
8. «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарномунадзору» Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 // Российская газета. 2004. 15 июля.
9. «О Федеральной таможенной службе» Постановление Правительства РФ от 21августа 2004 г. N 429 // Российская газета. 2004. 26 августа.
10. Положение о Федеральной миграционной службе, утв. Указом Президента РФот 19 июля 2004 г. N 928 // Российская газета. 2004. 21 июля.
11. «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» ПостановлениеПравительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1020 // СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2384.
12. «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропускалиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственнуюграницу Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. N 50 // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 462.
13. «О заключении Временного соглашения между Правительством РоссийскойФедерации и Правительством Латвийской Республики об упрощенном порядкепересечения российско-латвийской границы жителями приграничных территорий»Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. N 166 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 7 марта 1994 г. № 10. Ст. 843.
14. Конвенции ООН по морскому праву 1982 г // Бюллетень международных договоров. 1998. № 1.
15. Декларация о неприкосновенности границ. Принята 7 августа 1993 г. // Дипломатический вестник. 1993. № 17/18.
16. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественныхотношений и сотрудничества между государствами в соответствии с УставомОрганизации Объединенных Наций, принята 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН // Международное публичное право: Сборникдокументов. М., 1996. Т. 1. С. 2-8.
17. Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о российско-латвийскойгосударственной границе (Вместе с «Описанием прохождения...»)(Подписан в г. Москве 27.03.2007) // Собрание законодательства РФ. 18 февраля 2008 г. № 7. Ст. 555.
ЛИТЕРАТУРА
18. Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.,2003.
19. Бабурин С.Н. Территория государства: Правовые и геополитическиепроблемы. М.: изд-во Московского университета, 1997.
20. Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России.Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности пообеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практическийкомментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С. 45.
21. Бородина Т.Л., Волкова И.Н., Гриценко А.А., Баринов С.Л. Приграничные территорииРоссии и Украины: общая история и разделенное настоящее (географическиеподходы) // Трансформация российского пространства: социально-экономические иприродно-ресурсные факторы (полномасштабный анализ). М.: Эслан, 2008.
22. «О Государственной границе СССР» Закон СССР от 24 ноября 1982 г. // Ведомости ВС СССР. 1982. № 48. Ст. 891.
23. Каюмова А.Р. Суверенитет и юрисдикция государства: проблемы соотношения// Конституционное и муниципальное право, 2008, N 9.
24. Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М., 1985.
25. Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М.: Изд-во«Международные отношения», 1985.
26. Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан.Международно-правовой режим. Основные проблемы. М.: Статут, 2007. С. 242.
27. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерациив пограничной сфере. Утверждена решением Государственной пограничной комиссииот 28 января 2005 г. М., 2005.
28. Кудинов В.В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правовогорегулирования в сфере обеспечения безопасности государства // Конституционное имуниципальное право, 2008, N 21.
29. Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Правовой режим перемещения граждан государств- участников СНГ // Журнал российского права. 2003. № 10.
30. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник для студентовюридических факультетов и вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер,2005.
31. Малеев Ю.Н. Международное право: Учебник. М.: Международные отношения,2009.
32. Международное право. Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И.Тиунов. М.: Изд-во «Норма», 2006.
33. Международное право: учебник / под ред. Г.И. Тункина. М., 2004.
34. Международно-правовое оформление Государственной границы РоссийскойФедерации: Информационно-справочный сборник. Выпуск № 1 (общие данные) / Подобщ. ред. генерал-лейтенанта А.Л. Манилова. М.: Граница, 1997.
35. Мовчан А.П. Международный правопорядок. М., 1996.
36. Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. М.: Конкорд, 1996.
37. Одинокова З.Б. Крым. Правовая оценка передачи полуострова // Юридическиймир, 2009, N 6.
38. Ожегов С. и Шведова Н. Толковый словарь русского языка: 72 500 слов и7500 фразеологических выражений. М.: АЗЪ, 1993.
39. Осипов П.И. Понятие и содержание правового режима государственной границыРФ: проблемы, поиски и решения [Электронный ресурс] // URL:www.voenprav.ru/doc-3457-1.htm
40. Першин А.А., Ярлыченко В.В. Государственная граница: Эволюция представлений// Вестник границ России. 2001. № 1.
41. Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи. Краткий очерк. М.:Границы, 1993.
42. Положение от 17 августа 1827 г. «Об устройстве пограничнойтаможенной стражи» // ПСЗ РИ. № 1282. СПб., 1830.
43. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РоссийскойФедерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА академикаРАН О.Е. Кутафина (официальный текст на 1 августа 2003 г.). М., 2003.
44. Приложение к Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничнойстражи. – СПб., 1913.
45. Приселков М. Д. История русского летописания XI—XV вв. СПб., 1996.
46. Регламент Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 15марта 2006 г. N 562/2006 «Устанавливающий Кодекс Сообщества о режимепересечения людьми границ» (Шенгенский кодекс о границах) // Официальныйжурнал, N L 105, 13.04.2006, с. 1.
47. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РоссийскойФедерации, их назначение и структура // Государство и право. 2006. N 9.
48. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РоссийскойФедерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9.
49. Сборник международно-договорных документов о сотрудничестве по пограничнымвопросам. Вып. 1 // Договорно-правовое управление ФСБ России. М., 2006.
50. Сергеев В.В. Конституционно-правовые основы безопасности Государственнойграницы Российской Федерации: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2002.
51. Степенко В.Е. Режим функционирования Государственной границы РоссийскойФедерации как организационно-правовая основа защиты общественных отношений впограничной сфере // Таможенное дело. 2006. № 4.
52. Степенко В.Е., Чернова О.А. К вопросу о формировании и реализации государственнойпограничной политики Российской Федерации // Юридический мир, 2006, N 9.
53. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
54. Тихонова С.Н. Международно-правовые аспекты статуса вод Азовского моря// Международное публичное и частное право. 2008. № 1.
55. Учебник пограничника. М., 2008.
56. Ушаков Н.А. Международное право: основные понятия и термины. М., 1996.
57. Чебаев В.Н. Конституционные основы защиты Государственной границы РоссийскойФедерации- Волгоград: 2004.
58. Чебаев В.Н. Научная задача становления Государственной границы России //Конституционные чтения. Вып. 1 / Под ред. Т.Д. Зражевской. Воронеж, 2002.
59. Четвериков А.О. Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешнихграниц государств — членов Европейского Союз (под ред. и предисл. С.Ю. Кашкина).М.: «Волтерс Клувер», 2010.
60. Яновский М.В. Международное право. М.: Юридическая литература, 1982.
ДОКЛАД
Уважаемыйпредседательствующий, уважаемые члены государственной аттестационной комиссии.Вашему вниманию представляется дипломная работа на тему: Правовоерегулирование пограничного режима в РФ
Государственная границаРоссии – не только линия на географической карте, но и геополитическоепространство, в котором осуществляется разностороннее взаимодействие с другимигосударствами и народами. Поэтому от того, насколько эффективно оно будетиспользовано, зависят роль и место России в мировом сообществе. Эффективноепостроение охраны границы в современном обществе невозможно без адекватногоправового регулирования ее режима, без поддерживания добрососедскихдипломатических связей с соседними государствами. В современных условиях вопрособ эффективности пограничного режима в новой геополитической ситуации, вкоторой оказалась Российская Федерация после развала СССР имеет особую остротуи актуальность. Особую актуальность имеет реализация пограничного режима вусловиях построения правового государства и гражданского общества,необходимости повышения прозрачности границ. Однако сдерживающим факторомявляется развитие международного терроризма и экстремизма. Все это обусловилоактуальность темы дипломной работы, ее цели, задачи и структуру.
Объектомдипломной работы являются общественные отношения, связанные с правовымрегулированием пограничного режима.
Предметомдипломной работы является пограничный режим Российской Федерации ссопредельными странами.
Цельдипломной работы заключается в исследовании понятия, исторического процессастановления правовых норм, регулирующие пограничный режим и изучение проблемыдальнейшего совершенствования правового регулирования пограничного режима.
В соответствии споставленной целью, основными задачами работы являются:
— Исследованиеи анализ правового регулирования и установления пограничного режима;
— Изучениенормативно-правового регулирования пограничного режима;
— Сравнительныйанализ пограничных режимов России, Латвии, и Украины.
Границы междугосударствами — неотъемлемый атрибут международной системы. Установлениепорядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другимиматериальными и нематериальными благами) — исключительная прерогативагосударств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией(«территориального верховенства»). Цель правового регулирования пограничногорежима заключается в достижении безопасности личности, общественной игосударственной безопасности в приграничном пространстве, а также в защитеинтересов Российской Федерации во взаимоотношениях с иностраннымигосударствами.
Особенностипограничного режима между Российской Федерацией и Латвийской Республикойвытекают из законодательства обеих стран о государственной границе изаключенных международных договоров. В настоящее время правовой режимгосударственной границы определен договором о российско-латвийскойгосударственной границе.
Особенностипограничного режима между Украиной и Россией определяются вхождением обоихгосударств в Содружество Независимых Государств (СНГ). На историческом переломеначала 1990-х годов перед бывшими союзными республиками встала беспрецедентная помасштабам задача радикального переустройства политических и экономическихотношений, становления национальной государственности. Несмотря на остроту исилу центробежных тенденций, еще велико было стремление смягчить последствияраспада единого государства, обеспечить институциональные и правовые условиядля равноправного диалога и сотрудничества, сохранить складывавшиеся векамисвязи между народами
Пограничный режим — этосовокупность правил, регулирующих международные и национальные общественныеотношения, возникающие на основе правоотношений по поводу содержания,пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами,перемещения через нее грузов, товаров и животных, пропуска лиц, транспортныхсредств, грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе либовблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и инойдеятельности, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов,связанных с нарушением указанных правил в ходе правоприменительного процессамежду правоохранительными органами России, сопредельными государствами каксубъектами международного права, а также физическими и юридическими лицами, ивлекущий за правонарушения все виды юридической ответственности.
Правовые основыпограничного режима содержатся прежде всего в Конституции Российской Федерации.
Главным субъектомпограничного режима является гражданин Российской Федерации, поэтомуконституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особуюважность.
Приоритетное значение всфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, чтообщепризнанные принципы и нормы международного права и международные договорыРоссийской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Источникамиявляются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает ив которых участвует Россия.
Предложения посовершенствованию пограничного режима: наделить правом свободного передвиженияпо всему Шенгенскому пространству визы с ограниченным территориальнымдействием; урегулировать правовой статус Азовского моря и Керченского пролива;определить пространственный предел суверенитета России и Украины.
Размещенона www.