Государственныйсуверенитет (от французского souverainete – верховная власть) – этоважнейшее неотъемлемое свойство государства, выражающее верховенство,независимость, полноту, исключительность и единство государственной властиданной страны.
Основоположникомпонятия «государственный суверенитет» считается французский ученый Жан Боден(1530–1596). Носителем суверенитета он считал именно монарха, отказывая в нем тремдругим силам в лице: католической церкви, «Священной Римской империи», икрупных феодалов, в то время претендовавших на право быть носителямигосударственной власти наряду с королём.
Властьмонарха противостояла другим властям в государстве и в этом противостоянииодержала победу. Исходя из этого, в течение длительного времени считалось, чтоносителем суверенной власти является только монарх – объединитель народа иединственное лицо, которое может спасти его от тягот междоусобных феодальныхвойн.
Уже позднее появляетсяработа Жана Бодена «Шесть книг о республике» (1576), в которой он ужеопределяет государство, как субъект, обладающий суверенитетом, то есть«абсолютной, не связанной никакими законами, властью над подданными».
Менее чемчерез столетие появляются труды английского философа-материалиста Томаса Гоббсапосвященные государству. В своих работах Т. Гоббс уже начинает рассматриватьгосударство как результат договора между людьми. Тем самым в понятие «государственногосуверенитета» были внесены элементы, свойственные демократии, а именно положеноначало развитию понятия суверенитета народа. Отсюда уже логически вытекаламысль, что государственная власть не может быть неограниченной, ибо для того,чтобы быть законной, она должна происходить от народа и обеспечивать интересы испокойствие своих подданных[1].
Однако идеи Т. Гоббсадолгое время не находили последователей в юридической науке. Мысль освязанности государства определёнными законами, направленными на защиту правграждан, в те годы, да и многие последующие годы, не могла стать господствующейни в теории суверенитета, ни, тем более в практике государственной жизни.
Почти до 20-хгг. XX века понятие «государственного суверенитета» как неограниченнойвласти практически не увязывалось с признанием прав человека. Эти понятиясуществовали как бы параллельно. Лишь в XX веке, особенно во второйего половине, идея, что суверенитет государства не может служить основанием дляограничения прав человека, постепенно стала завоёвывать всеобщее признание,хотя в отдельные годы и в некоторых странах ещё отстаивался примат интересовгосударства над интересами личности. В частности, такова была официальнаяпозиция государства и в СССР, что отражало идеологию правящей Коммунистическойпартии.
Новый этап втрактовке государственного суверенитета и соотношение его с правами и свободамичеловека и гражданина наступил с началом в нашей стране перестройки истановлением независимого Российского Государства. Уже в принятой I Съездом народныхдепутатов РСФСР 12 июня 1990 г. «Декларация о государственном суверенитетеРоссийской Советской Федеративной Социалистической Республики» указывалось, чтогосударственный суверенитет РСФСР «провозглашается во имя высших целей –обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободноеразвитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение визбранных им национально-государственных и национально-культурных формах»[2].
В настоящеевремя понятие «суверенитет» применяется в новом значении: для утверждениядемократической концепции государства и народовластия, что находитподтверждение в главе «Основы конституционного строя» действующей КонституцииРФ, приятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Однако какимбы смыслом не наполнялось понятие «суверенитет» значение его неизменно. Преждеиз-за суверенитета воевали короли, теперь о нём спорят профессора. Раньше длятого, чтобы отстоять его, не жалели крови, теперь для того, чтобы его объяснить,не жалеют чернил. Но, к сожалению, и в наше время из-за этого «яблока раздора»нередко льётся кровь, сеются смерть и разрушения, страдают миллионы людей.Споры в отношении государственного суверенитета являются одними из наиболееяростных в мире. Эти споры сотрясают многие страны. Так в чем же причина?Почему, на протяжении нескольких веков этот феномен будоражит умы людей,завораживает своей непостижимой магией и заставляет браться за оружие ради егозащиты или приобретения?
Государство без суверенитета является не государством, аколонией либо составной частью другого государства. Ведь государственныйсуверенитет – это верховенство государственной власти внутри страны, инезависимость её вовне, в отношениях с другими государствами. Иными словами,суверенитет государства означает, что в рамках своих границ, государство имеетправо проводить любую политику, которую полагает разумной, принимать любыезаконы, которые считает необходимыми, и при этом никто: ни отдельные индивиды,ни группы, ни внутригосударственные структуры – не вправе отказаться от ихисполнения. В свою очередь, в международной сфере суверенитет предполагает, чтоникакое иное государство не имеет право претендовать – ни прямо, ниопосредованно – на полномочия данного государства, осуществляемые им в пределахего собственных границ.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературенеотъемлемыми юридическими свойствами суверенитета признаны верховенство, независимостьи единство государственной власти. Эти свойства неразрывно связаны между собой,предопределяют друг друга, являются взаимообусловленными. Это не препятствует,однако, раздельному рассмотрению сущности данных свойств.
Верховенство государственной власти делает ее единственнойполитической властью, исключая тем самым, возможность существования наряду ссуверенной государственной властью какой-либо иной политической власти. Выражаетсяверховенство в том, что только государственной властью определяется весь стройправовых отношений в государстве, устанавливается общий правопорядок,правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественныхобъединений, должностных лиц и граждан. Ярким примером верховенствагосударственной власти является верховенство на всей территории государстваконституции и других законов, издаваемых высшими органами государственнойвласти. Как признак суверенитета РФ верховенство государственной властизакреплено в ст. 4 Конституции РФ, которая гласит: «Конституция РоссийскойФедерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РоссийскойФедерации».
Важным свойством суверенной государственной власти является такжеее независимость. Независимость государственной власти означает еесамостоятельность и свободу от вмешательства извне и изнутри в принятии властныхрешений и выполнении иных функций. Суверенная государственная власть сама, безкакой-либо решающей зависимости от других государств или надгосударственныхобъединений и организаций (внешний аспект) или внутригосударственныхполитических и иных сил и организаций (внутренний аспект) определяет иосуществляет свои полномочия.
Единство государственной власти – один из основных принциповорганизации власти в государстве. Означает существование единой системы органовгосударственной власти, причём совокупная компетенция всей системыгосударственных органов охватывает все полномочия, необходимые дляосуществления функций государства. Предполагается также наличие в системеодного высшего органа, которому подконтрольны и подотчетны все остальныегосударственные органы без исключения[3].
Итак, понятие«суверенитета» прошло сложный путь развития, оно складывалось на протяжении почтинескольких веков. Будучи всегда и самым непосредственным образом, связанным спонятиями государства и государственной власти, оно вместе с ними подвергалосьсущественным изменениям. Изначально оно связывалось лишь с верховенством властив государстве и достаточно долгое время использовалось главным образом дляобоснования королевских прерогатив, и только в XX веке прекратилосьотстаивание примата интересов государства над интересами личности.
Анализируя различные представления о государственномсуверенитете нельзя не видеть, что общий смысл и содержание государственногосуверенитета, в большинстве случаев, сводятся в конечном итоге, к верховенствуи единству государственной власти внутри страны, и ассоциируются снезависимостью государственной власти вовне страны, в отношениях с другимисуверенными государственными властями.
Однако вышеперечисленные юридические свойства суверенитета неимеют абсолютного характера. В современном мире суверенитет ни одногогосударства не означает, что оно не связано ни с чем внутри страны и абсолютнонезависимо от других государств, от мирового сообщества в целом. Но при этомимеющаяся зависимость не ставит под вопрос сохранение суверенитета государств.Само по себе некоторое ограничение и тем более самоограничение даже суверенныхправ государств не означает потерю ими государственного суверенитета.
Государственныйсуверенитет, производен от народного суверенитета. Конституция РФ носителемсуверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признаетее многонациональный народ (ст. 3). Согласно ст. 32 Конституции РФ:«Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении деламигосударства как непосредственно, так и через своих руководителей. Граждане РФимеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органыместного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеютравноправный доступ к государственной службе. Граждане РФ имеют правоучаствовать в отправлении правосудия»[4]. А это значит,что народный и государственный суверенитет настолько взаимосвязаны, что невозможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, инаоборот, процветание развитого демократического государства, не признающего,так или иначе, суверенитета своего народа.
В то же времянарод выступает и как своеобразный гарант государственного суверенитета, иболюбое ущемление независимости государства, умаление верховенства властиозначает нарушение коренных интересов народа, создаёт источники внутренних илимеждународных конфликтов. Сегодня государственный и народные суверенитеты нераздельнососуществуют в государственной и общественной жизни.
Как отмечает И.А. Умнова,сочетание народного и государственного суверенитетов – это «свойство испособность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнююполитику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиту правнациональных меньшинств и соблюдения норм международного права»[5].
Понятиегосударственного суверенитета тесно связано с понятием национальногосуверенитета. Национальный суверенитет означает право наций на самоопределение.В России как многонациональном государстве данное право закреплено в ст. 5Конституции РФ.
Однакоследует отметить что, в многонациональных государствах, образованных путемдобровольного объединения наций, суверенитет, осуществляемый этим сложнымгосударством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации. Взависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое правона самоопределение – путем объединения в союзное государство или путемфедерации на базе автономии или конфедерации, – государственный суверенитет,осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантироватьсуверенитет каждой из объединившихся наций.
В первомслучае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза,уступивших часть своих прав многонациональному государству (например, охрануобщих государственных границ, осуществление общей финансовой, налоговой иоборонной политики). Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путемохраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональноегосударство в лице своих высших органов является носителем суверенитета некакой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно этомумногонациональному государству, выражающему как общие интересы всехобъединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них.
Так, в целяхсохранения государственного единства России, как многонациональногогосударства, недопустимости нарушения прав человека, интересов каждой нации,народы России свое право на самоопределение, могут реализовывать либо только врамках Российской Федерации либо в любой другой форме, но только с согласияРоссийской Федерации. Со своей стороны Россия как суверенное государствогарантирует гражданам России, относящим себя к определенным этническимобществам равные права, самостоятельное решение ими вопросов сохранениясамобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ст. ст. 19,68, 69 Конституции РФ); а также гарантирует неприкосновенность границгосударства в целом.
Такимобразом, прослеживается четкая связь между суверенитетом государства,суверенитетом народа, и национальным суверенитетом, а также, ихвзаимопроникновение и неразрывность друг с другом.
Насегодняшний день существует общее и прочно утвердившееся мнение, что РФ – суверенноегосударство. Восстановление фактически утраченного в 1922 г. суверенитета(когда Россия находилась в составе СССР) было осуществлено 12 июня 1990 г.принятиемДекларации «О государственном суверенитете РСФСР», согласно которой, субъектомгосударственного суверенитета признается Россия. Конституция РФ 1993 годаподтверждает это положение и содержит новые подходы к суверенитету государства.За лаконичностью ст. 4 уже чувствуется обеспокоенность в связи свозникновением центробежных тенденций и стремление обеспечить территориальнуюцелостность государства: «Суверенитет Российской Федерации распространяется навсю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеютверховенство на всей территории РФ. Российская Федерация обеспечиваетцелостность и неприкосновенность ее территории»[6].
КонституцияРФ упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (ст. 4),при этом единственным носителем народного суверенитета и источникомгосударственного суверенитета РФ объявляется многонациональный народ РоссийскойФедерации (статья 3 и преамбула Конституции РФ), тем самым, подтверждаясуверенитет РФ.
Закрепляя территориальноеверховенство Российской Федерации, конституционная характеристика суверенитета обязываетфедеральные органы государственной власти пресечь любую попытку посягательствана единство и верховенство государства, защищать его целостность. Даннаяформула подтверждается решением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года.«По проверке конституционности указов президента №2137 «О восстановленииконституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и№2166 «О мерах пресечения действий незаконных вооруженных формирований вЧеченской республике и в зоне осетино-ингушского конфликта» и постановленияправительства РФ №1360 от 9 декабря 1994 года. Именно в защиту государственногосуверенитета России, национального самосохранения чеченского народа, прав исвобод граждан России и Чечни осуществляются антитеррористические мероприятияна Северном Кавказе, и ни одно государство не вправе указывать суверенномугосударству, как оно должно реализовывать внутренний суверенитет.
Государственныйсуверенитет Российской Федерации – категория сложная и не сводится лишь ккомпетенции властных структур государства. Важнейшими элементамиконституционно-правового статуса РФ как суверенного федеративного государства:являются: 1) учредительный характер федеральной государственной власти; 2)территориальное верховенство; 3) федеральная конституционно-правовая система;4) легитимные федеральные властные структуры; 5) федеральная государственнаясобственность; 6) федеральное гражданство; 7) единые вооруженные силы; 8)универсальная международная правосубъектность; 9) государственный язы; 10)государственная символика. Это та неприкосновенная сфера ведения сувереннойполитической единицы, тот минимум, без которого не представляется возможнымосуществление государственного суверенитета.
Так, в РоссийскойФедерации все вопросы общегосударственного значения являются предметомисключительного ведения Российской Федерации (ст. 71); все другие болееили менее важные вопросы создают сферу совместного ведения Российской Федерациии субъектов Российской Федерации (ч. 1. ст. 72 Конституции РФ), т.е.не решаются без федерального центра, что также подтверждает, что носителемсуверенитета является Россия в целом, а субъекты РФ являются носителямисуверенных прав, но не представляют собой суверенные политические организмы.
Спорнымявляется суждение о наделении субъектов Федерации «внутренним публично-властнымгосударственным суверенитетом». В соответствии со ст. 73 Конституции РФ: «Внепределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации попредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственнойвласти»[7] Ноконституционный объем компетенции субъектов Российской Федерации не может бытьописан как «суверенитет». Речь может идти лишь о компетенционной отчужденности,а не о разграничении суверенитета между федерацией и ее субъектами.
В условияхраспространения государственного суверенитета России на всей территории странысубъекты Российской Федерации самостоятельны и «верховны» в пределах толькосвоих исключительных полномочий (ст. 76 Конституции РФ), но и этихполномочий не достаточно для того, чтобы говорить о суверенности в целомсубъектов Федерации.
Еслисодержание суверенитета свести к компетенции (что и делается со стороныреспублик; вспомним, например, известное заявление Президента РФ Б.Н. Ельцина«Субъекты федерации могут брать себе столько суверенитета, сколько смогут»), тои субъекты федерации будут считаться суверенными. Однако этого не достаточно, подсуверенитетом субъектов РФ должны подразумеваться их возможность считаться с федеральнымцентром по своему усмотрению, их право решать любые вопросы без какого-либополитического ограничения по собственному усмотрению, включая право измененияполитического статуса, оформления в независимое государство. Именно право насецессию придает субъекту Федерации суверенный государственно-правовой статус.
Но, труднодаже гипотетически представить, что каждый из 84 «равноправных» субъектовРоссийской Федерации может провозгласить верховенство своих актов надфедеральными, право сецессии и другие прерогативы государственногосуверенитета. Согласно Конституции Российской Федерации, ни один субъектФедерации не обладает этим правом: территория Российской Федерациинеприкосновенна (ч. 3. ст. 4 Конституции РФ); федеративное устройствоРоссийской Федерации основано на ее государственной целостности, единствегосударственной власти, равноправии и самоопределении народов в РоссийскойФедерации (ч. 3, ст. 5 Конституции РФ).
Такимобразом, в России с формально-юридической точки зрения не может быть никакихсуверенных политико-территориальных единиц, даже если они называютсяреспубликами (государствами) (ч. 1. ст. 5 Конституции РФ).
Кроме того,суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключаетсуществование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системегосударственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, тоесть, опять же, не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации.
Отсутствие усубъектов государственного суверенитета подтверждается, также, положениямистатьи 79 Конституции РФ из которых вытекает, что только Российская Федерациявправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ееправовой системе. И только Российская Федерация как суверенное государствоможет передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствиис международным договором.
Кроме того,на конституционном совещании в октябре 1995 года ярко подчеркивалось, что КонституцияРФ не зафиксировала «суверенитет республик» (о суверенитете других субъектовРоссийской Федерации речь не шла), что также подтверждает отрицание идеи оналичие внутри федеративного государства других суверенных государств. Следовательно,суверенной является только Россия, а составляющие ее территориальные субъекты,имеют лишь комплекс исключительных полномочий, в пределах которых онисамостоятельны.
В силу социально-экономическогои особенно политического положения страны в конце 90-х годов в жертвудостижению «неотложных» политических целей – спасению государственного единства– были принесены четкость и определенность конституционных положений, чтопослужило объективной причиной конституционного «противоречия», в результатекоторого возникла ситуация, известная как «парад суверенитетов». Когдабольшинство республик в составе Российской Федерации в одностороннем порядкеобъявили о своём суверенитете. Более подробное освещение данной проблемыпредложено в следующей главе работы.
Однакоодностороннее принятие отдельными субъектами Российской Федерации деклараций освоем государственном суверенитете не приводит к возникновению каких-либоконституционно-правовых и международно-правовых результатов. Данное само собойне рождает факт наличия суверенитета: реально республики в составе РФ неявляются суверенными государствами – никто не признавал их государственногосуверенитета, а, следовательно, его носителем является Россия в целом.
Россия –федеративное государство, состоящее из частей и для него чрезвычайно важнодостичь гармонии в отношениях этих частей и целого. В мире нет «легких»федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями ипроблемами. Труднейшей проблемой федеративного устройства являетсяраспределение компетенции между федеральной властью и властью в субъектахфедерации. Трудности связаны с тем, что субъекты порой претендуют на чрезмернуюсамостоятельность или даже на статус государственных образований ссуверенитетом и поэтому федерацию всегда подстерегают две противоположныеопасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства.
В условияхРоссийской практики проблемы суверенитета осложняются тем, что современная Россия – самоеобширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населениюфедеративных государств. В составе населения страны русские составляют болеечетырех пятых, являясь ядром и главной цементирующей силой многонациональногофедеративного государства. Остальную часть составляют десятки коренных наций и народностей, атакже многочисленные национальные (этнические) группы. Кроме того, современныйроссийский федерализм переживает переходный период, обретая демократическиеформы в сложных экономических и политических условиях, а также в условияхобострения межнациональных отношений.
В рядупроблем, связанных с развитием России как федеративного государства выделяетсяпроблема суверенитета республик РФ. В современной российской юридической науке,наиболее дискутабельным является вопрос: может ли суверенитет РоссийскойФедерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут ли бытьпризнаны республики в составе Федерации суверенными?
В связи сперестроечными процессами в российском обществе в начале 1990-х гг. началосьперераспределение политических, экономических, властных полномочий. Одной изпричин попыток «суверенизации» субъектов РФ явилось признание суверенитета, какза союзными, так и за автономными республиками в Законе СССР «О разграниченииполномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации». В 1990 г. на I Съезде народныхдепутатов была принята Декларация о государственном суверенитете России, закоторой последовали аналогичные республиканские документы. Последовавшиеразрушение системы Советов, заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г.,«предложение» Президента Б.Н. Ельцина субъектам «брать суверенитета»столько, сколько «смогут проглотить», благоприятствовали развитиюсепаратистских тенденций, что отразилось в законодательстве республик (преждевсего) и других субъектов Федерации. «Джин суверенизации уже был выпущен избутылки», и соответственно субъекты начали «более настойчиво добиваться своейдоли льгот у Центра»[8].
Первойреспубликой, провозгласившей о своем суверенитете уже через неделю послепринятия Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» в 1990 году былаСеверо-Осетинская АССР (Республика Северная Осетия – Алания). Вскоре, практическивсе республики в составе РФ (за исключением некоторых), приняли декларации огосударственном суверенитете, устанавливающие суверенный статус, юридическаясила которых закреплялась договором на федеральном уровне.
Так,например, Республика Бурятия в своей Конституции (принята 22.02.1994)определила себя как «суверенное государство в составе Российской Федерации» (ч. 1ст. 1) и постановила, что «обладает всей полнотой государственной властина своей территории» (ч. 1 ст. 64). В Конституции Дагестана (принята 26.07.1994)содержатся положения о суверенитете, совершенно идентичные предыдущим положениямКонституции Бурятии. Такие же, не отличающиеся оригинальностью и разнообразием,положения о суверенитете также были включены в Конституцию Республики Коми(принята 26.10.1995), в Конституцию Республики Адыгея (принята 10.03.1995), вКонституцию Республики Саха (Якутия) (принята 04.04.1992), в КонституциюРеспублики Тыва (принята 08.10.1996).
РеспубликиТатарстан и Башкортостан пошли дальше, подчеркнув неотъемлемость своегосуверенитета и признав за собой международную правосубъектность в своихКонституциях (Конституция Республики Татарстан (принята 30.11.1992),Конституция Республики Башкортостан (принята 23.12.1993)).
Очень точносформулировал проблему суверенитетов на тот момент один из теоретиков российскогофедерализма Б.С. Крылов: «Превратно толкуя понятия суверенитета, путаяпонятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторыелица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия иинтересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, атакже полномочиями и интересами Российской Федерации в целом. При этомпренебрегали тем, что Российская Федерация – суверенное государство, созданноемногонациональным единством всех населяющих ее народов»[9].
В течениедлительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитьючерез практику Конституционного Суда РФ. Начало рассмотрению вопроса осуверенитете республик было положено Постановлением конституционного Суда РФ от13.03.1992 г. №П-РЗ-I «По делу о проверке конституционности Декларации огосударственном суверенитете Республики Татарстан» от 30 августа 1990 г.,Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции(Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г.«О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета РеспубликиТатарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума РеспубликиТатарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».
КонституционныйСуд отметил, что при всем понимании стремления многонационального народаРеспублики Татарстан развивать и укреплять государственность республикиположение о государственном суверенитете Республики Татарстан признаетсянеконституционным, указав при этом, что международное право не допускаетиспользования ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальнойцелостности и единства суверенного государства и национального единства.
В 2000 г.Конституционный Суд в очередной раз обратился к вопросу о суверенитете и в этотраз четко определил правовой статус субъектов РФ Постановлением от 7 июня 2000 г.№10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений КонституцииРеспублики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ».
Прирассмотрении вопроса о суверенитете Республики Алтай Конституционный Судисходил из конституционного положения статей 3 и 4 Конституции РФ осуверенитете Российской Федерации, закрепившей, что единственным источникомвласти в РФ и носителем суверенитета является ее многонациональный народ.Конституционный Суд установил: «Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимостьи самостоятельность государственной власти, полноту законодательной,исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимостьв международном общении, представляет собой необходимый качественный признакРоссийской Федерации как государства, характеризующий ееконституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускаеткакого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимомногонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либоиного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации,исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единойсистеме государственной власти, которые обладали бы верховенством инезависимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектовРоссийской Федерации».
Содержащеесяв Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитетепредопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленноготем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, которыйизначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы,статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции РФв их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статусасуверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они немогут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства дажепри условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
КонституционныйСуд резюмировал, что «использование в статье 5 (ч. 2) Конституции РФприменительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика(государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов РоссийскойФедерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правовогостатуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Такимобразом, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г.установил, что республики не обладают суверенитетом. Суверенитет может принадлежатьтолько государству – Российской Федерации. Принцип равноправия субъектовРоссийской Федерации, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, до этогоподвергавшийся сомнению, был подтвержден. Поскольку республики не обладаютсуверенитетом, то не может быть выявлено и признаков неравноправия субъектовФедерации. Все субъекты Российской Федерации равноправны, все они не обладаютсуверенитетом, все они являются составной частью единого государства – РоссийскойФедерации[10].
КонституционныйСуд особо отметил, что признание отсутствия суверенитета у республик незатрагивает положения о принадлежности субъекту всей полноты государственнойвласти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметамсовместного ведения.
Однако вопросо суверенитете республик как субъектов Российской Федерации на этом закрыт, какоказалось, не был. В Определении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. №92-О«По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствияКонституции Российской Федерации отдельных положений конституций РеспубликиАдыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми,Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» Конституционный Судеще раз обратился к вопросу суверенитета и дал свои разъяснения.
Положенияконституций указанных субъектов Федерации, как уже упоминалось выше, содержалинормы о независимости и суверенности последних. В Определении Конституционный Судуказал на то, что вопрос о «суверенности» субъектов уже рассматривалсяКонституционным Судом, однозначно заявив о подтверждении прежней правовойпозиции. Кроме того, Конституционный Суд вновь подтвердил, что признаниесубъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полнотывласти, данной им Конституцией РФ, и ни в коем случае не умаляет ихконституционных полномочий.
Определениембыло установлено, что положения конституций Республики Адыгея, РеспубликиБашкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия– Алания и Республики Татарстан, признанные не соответствующими КонституцииРоссийской Федерации, равно как и воспроизводящие их нормы, утрачивают силу ине подлежат применению.
Необходимоотметить, что согласно Конституции РФ и ст. 79 Федеральногоконституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации»«Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежитобжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
РешениеКонституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и нетребует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая силапостановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании актанеконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
«Акты или ихотдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решениясудов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, неподлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральнымзаконом случаях»[11].
И здесьвозникает другой вопрос – фактического признания субъектами РоссийскойФедерации юридической силы решений Конституционного Суда РФ. Именно этойпроблемой было вызвано ходатайство в Конституционный Суд РФ полномочногопредставителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе об официальномразъяснении Определения Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. Поводом кобращению в Конституционный Суд послужил тот факт, что ряд положенийконституций республик в составе РФ, признанных Конституционным Судом РФ утратившимисилу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции РФ, былвоспроизведен в их новых редакциях 2000 г.
Тем самым быланарушена ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г.,предписывающая устранять из действующей нормативно-правовой системы положения,воспроизводящие признанные Конституционным Судом РФ не соответствующимиКонституции РФ.
Заявительпросил разъяснить, существует ли необходимость какого-либо, дополнительно крешению Конституционного Суда РФ, судебного решения (в частности, суда общейюрисдикции), еще раз подтверждающего наличие в законодательстве субъекта РФнорм, не подлежащих применению как не соответствующих Конституции РФ. Возможноли в отношении высших должностных лиц, законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РФ применение мерответственности (в виде вынесения предупреждения Президентом РФ с последующимотстранением от должности, в случае игнорирования предупреждения) и каковпорядок возложения такой ответственности? А также, с какого момента наступаетих обязанность по исполнению решений Конституционного Суда РоссийскойФедерации, и с какого момента, возможно их привлечение к ответственности занеисполнение этой обязанности?
Рассмотревходатайство, Конституционный Суд РФ, определил, что нормы нормативных актовнекоторых субъектов РФ, оспаривавшиеся в запросе группы депутатовГосударственной Думы и признанные не соответствующими Конституции РФ, былипризнаны утратившими силу и не подлежащими применению судами, другими органами,должностными лицами. На основании требований ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, еговысшее должностное лицо обязаны обеспечить реализацию решений КонституционногоСуда. В том числе: исключить реализацию положения, признанногонеконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, ианалогичных ему положений других нормативных актов, их использование в практикегосударственного строительства субъекта РФ и его отношений с РоссийскойФедерацией, отменить положения других нормативных актов, основанные на нормах,которые как несоответствующие Конституции РФ признаны утратившими силу и неподлежащими применению, либо воспроизводящие их.
ДалееКонституционный Суд отметил, что суды общей юрисдикции вправе признаватьнедействительными положения нормативных актов субъектов РФ, то естьподтверждать утрату ими юридической силы, однако такое судебное подтверждениене является обязательным механизмом исполнения решения Конституционного СудаРФ. А также, еще раз подчеркнул обязательность решений Конституционного Суда РФдля всех органов государственной власти, предприятий, учреждений, граждан, атакже констатировал законодательное закрепление, уже упомянутой в настоящейстатье, ответственности за такое неисполнение.
Однакоруководство ряда субъектов Федерации по-прежнему недостаточно осознает всюполноту своей конституционной ответственности, обусловленной постулатами осуверенитете Федерации, о нахождении субъектов Федерации в составе России, оединстве правового пространства Федерации, что выражается в их нежеланииосуществлять мероприятия по приведению своего законодательства в соответствие снормами Конституции РФ и федерального законодательства.
Некоторые республики, среди которых можно отметить Башкортостан, Татарстан, незавершили приведение своего законодательства в соответствие с законодательствомРФ и по сей день.
Такимобразом, основной проблемой суверенитета в федеративном государстве являетсяпроблема соотношения суверенитета федерации и её субъектов. В условияхРоссийской практики особо выделена проблема суверенитета республик в составеРФ. Наибольшее внимание в радиусе данной проблемы уделяется двум вопросам: может ли суверенитетРоссийской Федерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут либыть признаны республики в составе Федерации суверенными?
Отвечая наэти вопросы, на основе сказанного выше, можно сделать вывод о неделимостисуверенитета, и о том, что в федеративном государстве субъекты суверенитетом необладают и в этом не нуждаются, ибо добровольно вошли в единое суверенноегосударство, чтобы успешно решать задачи, связанные с достижением интересовэкономического, культурного, социально-политического, правового развития иобеспечения достойной жизни людям.
Такимобразом, суверенитет – собирательный признак государства. Он концентрирует всебе все наиболее существенные черты государственной организации общества.
Государственныйсуверенитет производен от народного и представляет собой независимостьгосударственной власти от всякой иной власти внутри страны и вне ее, выражаясь вее исключительном монопольном праве самостоятельно и свободно решать все своидела.
Проблемысуверенитета актуальны уже со времен образования государства вообще. Однаконаиболее остро проблемы суверенитета ощущаются в государствах с федеративнымустройством, в том числе и в Российской Федерации, где основным «камнемпреткновения» является вопрос суверенитета республик в составе РоссийскойФедерации, которые в одностороннем порядке объявили о своём суверенитете,закрепив в своих конституциях (уставах) соответствующие положения.
В течениедлительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитьючерез практику Конституционного Суда РФ, в результате чего было установлено,что КонституцияРФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти,помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагаеткакого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РоссийскойФедерации,таким образом отказывая субъектам (республикам) в суверенитете. В силу такогорешения акты или их отдельные положения, признанные неконституционными,утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанныхнеконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены вустановленных федеральным законом случаях.
Однако напрактике дело обстоит несколько иначе. Нельзя сказать, что субъекты полностью блокировалипроцесс приведения в соответствие регионального законодательства федеральному,но во многих субъектах он так и не доведен до логического завершения.
Модельрешения данной проблемы, представленная в настоящей работе, предполагает вкачестве общей меры укрепление авторитета и власти центрального правительства,которое выступает в качестве гаранта конституционного порядка и предотвращаетдезинтеграционные процессы.
Кроме того,необходима конкретизация определения порядка и условий наступленияответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицамиКонституции РФ и федерального законодательства, а также гарантированность ихреализации.
В ФЗ от6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(ст. 29.1) содержится упоминание о том, что должностные лица органовисполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотреннуюфедеральными законами и законами субъекта РФ, но в российском законодательствеотсутствуют основания и порядок привлечения к ответственности этой категориидолжностных лиц.
Поэтому представляется актуальным решение вопроса о введении в российскуюправовую систему, помимо уже существующих видов правовой ответственности,института ответственности высших должностных лиц субъектов РФ передгосударством.
В этой связи,следовало бы внести в Конституцию РФ поправки. В частности, Президенту РФпредоставить право на временное приостановление полномочий, а также наотстранение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.Конечно, следует сразу оговориться, что поводами для прекращения полномочийлибо отстранения от должности могут быть исключительно правовые, а неполитические основания, исчерпывающий перечень которых должен содержаться ичетко излагаться в Конституции РФ. Более того, необходимо введение вКонституцию РФ таких понятий, как «государственное правонарушение», «государственно– правовая ответственность высших должностных лиц субъектов РоссийскойФедерации».
Модель,изложенная в данной работе, на первый взгляд, предлагает идти более сложнымпутем, внося изменения в Конституцию. С одной стороны, это действительно так.Однако следует отметить, что внесение изменений именно в Конституцию РФ непозволит кому бы то ни было манипулировать этими отношениями, при каждомудобном случае внося поправки в федеральные законы. Подобные нововведения вКонституцию объективно усложнят процесс внесения изменений и дополнений в этотправовой институт.
И взаключение хотелось бы привести слова известного ученого В.Д. Зорькина, помнению которого, в прошедшем десятилетии самой острой проблемой наряду с дефолтом, с ростомбедности и социальных пороков в виде преступности, коррупции, пьянства,наркомании и проституции – «была реальная опасность развала страны». В этой связи, он сказал, что… «если мыбудем отрицать государственный суверенитет как меру должного, как юридическийпринцип современного миропорядка, тогда судьбу России будут решать не в нейсамой, а извне»[12]
Списокисточников и литературы
1. Конституция РФ 1993 г.(с изм. и доп. от 30.12.2008 №7 – ФКЗ) // Конституция и государственнаясимволика РФ. – М.: Эксмо, 2009. – 64 с. – (Российскоезаконодательство).
2. Декларация огосударственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // ВедомостиСНД и ВС РСФСР, 14 июня 1990 г., №2, ст. 22.
3. ФКЗ от 21.07.1994 «ОКонституционном Суде РФ» №1 – ФКЗ (с изм. и доп. от 5.02.07 №2 – ФКЗ) //Собрание законодательства РФ, 25.07. 1994, №13, ст. 1447.
4. ФЗ от 6.10.1999 «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184 – ФЗ (сизм. и доп. от 5..04.2009 №41 – ФЗ) // Российская газета, 19.10.1999, №206.
Судебная практика:
5. ПостановлениемКонституционного суда РФ от 13 марта 1992 г. по делу о проверкеконституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях идополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССРот 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», ПостановленияВерховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведенииреферендума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусеРеспублики Татарстан» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 26.03.1992, №13, ст. 671.
6. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. №10-П «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета, 21.06.2000, №118.
7. ОпределениеКонституционного Суда от 27 июня 2000 г. №92-О «По запросу группыдепутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РоссийскойФедерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, РеспубликиБашкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия– Алания и Республики Татарстан» // Российская газета, 25.07.2000, №142.
Научная литература:
8. Баглай М.В. Конституционноеправо Российской Федерации: учебник для вузов. – 6-е изд., изм. и доп. – М.:Норма, 2007. – 784 с.
9. Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальнаяцелостность РФ: вопросы теории // «Журнал российского права», №10, 2002 г.
10. Зорькин В.Д. Верховенствоправа и конституционное правосудие. Наш трудный путь к праву: Материалы философско-правовыхчтений памяти академика В.С. Нерсесянца. – М.: Юрист, 2006. – 214 с.
11. Крылов Б.С.«Российская модель федерации в новой Конституции» // «Обозреватель», 1994,№12.
12. Макуев Р.Х. Несостоятельностьидеи «ограниченного» суверенитета. // «Среднерусский вестник общественныхнаук», №6, 2000 г.
13. Марченко М.Н. Проблемытеории государства и права: Учебник. – М., Проспект, 2001. С. 704 с.
14. Нерсесянц В.С. Философияправа. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2008 г. – 647 с.
15. Симонян Г.Р. Общиеконституционные принципы устройства современного российского федеральногогосударства // «Законы России: опыт, анализ, практика», №3, 2006 г.
16. Теория государства иправа: Курс лекций // Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2изд., М.: Юрист, 2001. 776 с.