Оглавление
Введение
Глава I. Развитие и понятие режима жилищных отношенийграждан
1.1 Развитие законодательства о жилищных отношениях
1.2 Понятие и соотношение гражданских прав и жилищныхпотребностей граждан
1.3 Жилое помещение как объект гражданско-правовых сделок
1.4 Виды жилых помещений
Глава II. Основы приватизации государственного имуниципального имущества
2.1 Гражданско-правовой режим права государственной имуниципальной собственности
2.2 Понятие признаки и способы приватизациигосударственного и муниципального имущества
2.3 Принципы приватизации государственного имуниципального имущества
Глава III. Становление законодательного регулированияприватизации государственного и муниципального имущества
3.1 Историко-правовые аспекты развития приватизации
3.2 Законодательство Российской Федерации о приватизациигосударственного и муниципального имущества
3.3 Договор о приватизации жилого помещения
Глава IV. Проблемные вопросы приватизации некоторых жилыхпомещений
4.1 Особенности приватизации служебных жилых помещений икомнат в коммунальных квартирах
4.2 Особенности приватизации бывших общежитий
4.3 Применение Закона РФ «О приватизации жилищного фондав Российской Федерации» к жилищному фонду общественных организаций
Заключение
Список использованных нормативных актов и литературы
Введение
Жилищные права граждан являются одними из наиболеезначимых в системе прав человека на современном этапе развития государства.Экономическая ситуация в нашей стране на сегодняшний день такова, что длямногих граждан приобретение жилого помещения в собственность является либокрайне затруднительным с финансовой точки зрения либо вообще невозможным в силунизкого уровня доходов и высокого уровня стоимости жилья.
Приватизация жилых помещений государственного имуниципального фонда, введенная законодателем в 1991 году, стала одним изнаиболее распространенных оснований возникновения права собственности гражданна жилые помещения. С момента принятия первой редакции Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда Российской Федерации» порядок и условия бесплатнойпередачи в собственность физических лиц неоднократно изменялись и дополнялись.За время действия данного закона был принят новый Жилищный кодекс РоссийскойФедерации, что существенным образом повлияло на статус различных видов жилищногофонда, а как следствие, и на правила их приватизации.
Приватизация государственного и муниципального имуществадолжна была ликвидировать монополию государственной собственности на средствапроизводства, создать условия для развития производства, основанного на частнойсобственности. Целями приватизации являлись создание эффективной, социальноориентированной рыночной экономики, повышение активности субъектовхозяйствования, развитие конкуренции между ними и, как следствие, повышениепроизводительности труда, расширение и совершенствование производства.
Безусловно, в условиях развивающихся рыночных отношенийгосударство оставит в своих руках предприятия, имеющие стратегическое значениедля обеспечения обороноспособности и безопасности, а также, возможно, самые крупныепредприятия, через которые возможно (помимо мер государственного регулирования)влияние на экономическое развитие страны.
В связи с тем, что законодателем был установлен срококончания действия права граждан на бесплатную приватизацию занимаемых имипомещений, в последние несколько лет количество судебных споров о праве наприватизацию жилых помещений значительно возросло, что, в свою очередь,обозначило ряд проблем в правоприменительной практике и различия в подходах ктолкованию норм законодательства.
Действительно, граждане вправе приватизировать жилыепомещения бесплатно в срок до 01 марта 2010 г. (Федеральный закон от 29.12.2004N 189—ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»).Вместе с тем, с учетом того, что в настоящее время приблизительно 15—18%граждан еще не успели приватизировать жилые помещения, Государственная Дума РФрассматривает в первом чтении законопроект о внесении изменений в указанныйзакон в части продления срока приватизации на три года (http://www.duma.gov.ru/).
Актуальность темы обусловлена тем, что тщательноподготовленная, неторопливая приватизация других потенциальноконкурентоспособных государственных предприятий может благотворно сказаться наэкономике в целом — повысить эффективность производства, а также уменьшитьнагрузку на малочисленные, зачастую непрофессиональные, управленческие кадрыгосударства и муниципальных образований.
Цель работы – анализ теоретических и практическихаспектов правового регулирования приватизации государственного и муниципальногоимущества.
/>Принаписании работы использовались методы научного исследования, анализа.
/>Задачи:
рассмотреть развитие и понятие режима жилищных отношенийграждан;
рассмотреть теоретические основы приватизациигосударственного и муниципального имущества (гражданско-правовой режим правагосударственной и муниципальной собственности; понятие признаки и способыприватизации государственного и муниципального имущества; принципы приватизациигосударственного и муниципального имущества);
проанализировать становление законодательногорегулирования приватизации государственного и муниципального имущества (историко-правовыеаспекты развития приватизации; законодательство Российской Федерации оприватизации государственного и муниципального имущества;
раскрыть проблемные вопросы правового регулированияприватизации государственного и муниципального имущества).
В данной работе использованы научные труды КамышанскогоВ.П., Бережной А.А., Андрефф В., Моисеевой Е.В.и др.
/>Принаписании работы использовались методы научного исследования, анализа.
Представленная работа состоит из Введения, 4—х глав,Заключения. Главы в свою очередь разбиты на подглавы.
/>ГлаваI. Развитие и понятие режима жилищных отношений граждан
/>/>/>1.1 Развитие законодательствао жилищных отношениях
Вопросы правового регулирования жилищных отношений такили иначе затрагивают интересы каждого человека. До 1 марта 2005 года такиеотношения главным образом регулировались Жилищным кодексом РСФСР, принятым ещёв 1983году. Правовую регламентацию получили, прежде всего, отношения,возникающие в связи с пользованием жилыми помещениями по договорам социальногонайма.
В начале 90—х годов, в период становления в странерыночных отношений в Российской Федерации были введены в действие нормативныеправовые акты, направленные на преобразования в жилищной сфере. Так, в 1990г.принят Закон РСФСР «О собственности в РСФСР»[1],в котором устанавливалось право гражданина по своему усмотрению распоряжатьсяквартирой, жилым домом, дачей, иными помещениями и строениями (п.1 ст.13Закона). Согласно указанному Закону член жилищного, жилищно-строительногокооператива, полностью внесший свой паевой взнос, приобретал правособственности на предоставленное ему имущество (п.2 ст.13 Закона). В дальнейшемэта норма была воспроизведена в п.4 ст.218 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации (части первой)[2].
Другим важным документом стал Закон от 4 июля 1991г. «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[3],в соответствии с которым нанимателям жилых помещений было предоставлено правоприобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения в государственном имуниципальном жилищном фонде.
В 1992г. появился Закон Российской Федерации «Об основахфедеральной жилищной политики»[4],заложивший основные принципы реализации конституционного права гражданРоссийской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях. Однимиз важных положений указанного Закона являлось то, что частная собственность нанедвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивалась по количеству,размерам и стоимости, обеспечивалась правом неприкосновенности и подлежаларегистрации в местной администрации» (ч.3 статьи 6). Заметим, что всоответствии с ранее действовавшими нормами Гражданского кодекса РСФСР 1964года[5] в личной собственностигражданина, у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей могнаходиться один жилой дом (или часть его). При этом если в личной собственностигражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детейоказывалось более одного жилого дома, на собственника возлагалась обязанностьпо его отчуждению в течение одного года под угрозой принудительной продажижилья. В случае же невозможности продажи жилья по причине отсутствияпокупателей дом по решению исполнительного комитета районного, городского,районного в городе Совета народных депутатов безвозмездно переходил всобственность государства (статьи 106—107 Гражданского кодекса РСФСР).
Новый этап в регулировании жилищных отношений связан совступлением в действие 1 марта 2005 года Жилищного кодекса РоссийскойФедерации. С этой даты, по мнению некоторых специалистов в области жилищногоправа, началось развитие и становление жилищного законодательства России,качественно нового и отвечающего условиям рыночной экономики, а такжесовременным социальным реалиям[6].
Однако восторги по поводу введения в действие Жилищногокодекса РФ разделяются далеко не всеми. Так, В.Н.Литовкин отмечает: «Вряд лиможно найти в нашем законодательстве другой такой непроработанныйзаконодательный акт… Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляетполный отрыв от нее»[7].У некоторых юристов даже создалось впечатление, что «до издания нового Кодексав нашей стране не было опыта подготовки и принятия жилищного законодательства,многолетнего (почти восьмидесятилетнего) опыта»[8].Высказывается даже мнение о необходимости отмены Жилищного кодекса[9].
Действительно, многие положения действующего российскогожилищного законодательства вызывают вопросы. Некоторые из них хотелось быосветить в настоящей работе.
/>/>/>1.2 Понятие и соотношениегражданских прав и жилищных потребностей граждан
Но для начала выясним, какие отношения регулируютсяЖилищным кодексом РФ. Перечень жилищных отношений определен ч.1 ст.4[10]. К ним относятсяотношения по поводу: 1) возникновения, осуществления, изменения, прекращенияправа владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного имуниципального жилищных фондов; 2) пользования жилыми помещениями частногожилищного фонда; 3) пользования общим имуществом собственников помещений; 4)отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;5) учета жилищного фонда; 6) содержания и ремонта жилых помещений; 7)переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) управления многоквартирнымидомами; 9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительныхкооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;10) предоставления коммунальных услуг; 11) внесения платы за жилое помещение икоммунальные услуги; 12) контроля за использованием и сохранностью жилищногофонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническимправилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Как видим, понятие «жилищные отношения» охватываетширокий круг общественных отношений. Среди них можно выделить имущественныеотношения, регулируемые нормами гражданского права (например, указанные в п.1,2, 3 и др.), а также отношения публично-правового характера, построенные помодели «власть—подчинение» (например, указанные в п. 5, 12). Некоторые юристы,правда, выделяют ещё и корпоративные отношения – отношения, возникающие поповоду создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов,товариществ собственников жилья, права и обязанностей их членов[11].Следует согласиться с мнением Ю.К.Толстого о том, что понятие «жилищныеотношения» является собирательным и охватывает различные по своей юридическойприроде отношения[12].В связи с этим вряд ли представляется оправданным рассматривать жилищное правокак самостоятельную отрасль права, поскольку нарушается принцип единства методаправового регулирования. Мы будем исходить из того, что жилищноезаконодательство выступает в качестве комплексной отрасли законодательства(комплексного правового образования)[13],объединяющей нормы различных отраслей права. Хотя в юридической литературе поэтому поводу высказываются и иные мнения[14].
В жилищном законодательстве основную часть нормсоставляют нормы гражданского права. Не случайно в ч.1 ст.1 Жилищного кодексаРФ закреплено, что жилищное законодательство основывается на признанииравенства участников регулируемых им отношений[15].Это положение дает основание некоторым учёным—юристам рассматривать жилищноезаконодательство как специальную часть гражданского законодательства[16]. Отметим, чтоГражданский кодекс РФ имеет две главы, посвященные регулированию жилищныхотношений (гл.18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения»,гл.35 «Наем жилого помещения»). Между тем Жилищный кодекс РФ в статье 5 «Жилищноезаконодательство» почему—то не упоминает Гражданский кодекс РФ в числе актов,регулирующих жилищные отношения.
Существенное значение приобретает вопрос соотношениягражданского и жилищного законодательства. В соответствии с Конституцией РФгражданское законодательство находится в исключительном ведении РоссийскойФедерации (п. «о» ст.71), а жилищное законодательство – в совместном веденииРоссийской Федерации и её субъектов. Между тем жилищное законодательство, какуже было установлено, включает в себя гражданско-правовые нормы. Налицо явноепротиворечие. Между тем, как отмечает А.П.Сергеев, «…все просто закрывают глазана очевидное несоответствие двух этих положений друг другу»[17].
Положение осложняется ещё и тем, что в Жилищном кодексеРФ, так же как и в Гражданском кодексе РФ, установлен приоритет нормсоответствующего кодекса по сравнению с другими нормативными правовыми актами.Так, в ч.8 ст.5 Жилищного кодекса РФ установлено, что в случае несоответствияЖилищному кодексу РФ норм жилищного законодательства, содержащихся в законах ииных нормативных правовых актах, применяются положения Жилищного кодекса РФ. Сдругой стороны, в ч.2 п.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ закреплено, что нормыгражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствоватьГражданскому кодексу РФ. В законодательстве остаётся открытым вопрос, какойзакон подлежит приоритетному применению в тех случаях, когда гражданско-правовыенормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, противоречат положениямГражданского кодекса РФ.
В юридической литературе по этому поводу не сложилосьединого мнения. В частности, Т. Журавлев при анализе ст. ст. 674, 675, 678, 680и пп. 1 — 3 ст. 685 главы 35 Гражданского кодекса о договоре найма жилогопомещения указывает на приоритет норм Гражданского кодекса над нормамижилищного законодательства. Автор отмечает: «Это подкреплено также п. 2 ст. 3ГК, в котором устанавливается верховенство ГК РФ по отношению к другим актам,регулирующим гражданские отношения (включая и те, которые входят в составжилищного законодательства, если иное прямо не указано в самом ГК РФ…)»[18]. О.Ю. Шилохвост считает,что «равная юридическая сила обоих Кодексов (являющихся федеральными законами)не дает основания для жесткого подчинения норм жилищного права, регулирующихгражданско-правовые отношения, требованиям гражданского законодательства.Поскольку ЖК, будучи актом комплексного законодательства, включает нормыгражданского права и заимствует применительно к отношениям, связанным свладением, пользованием и распоряжением одним из объектов гражданских прав —жилым помещением,…жилищное законодательство в этой части следует признатьспециальным по отношению к гражданскому законодательству, содержащему общеерегулирование соответствующих отношений. Следовательно, доктрина права и буквадействующего законодательства допускают наличие в ЖК специальных правил,отличающихся от общего гражданско-правового регулирования»[19].А.А. Иванов применительно к регулированию недвижимого имущества отмечает: «Посколькужилищное законодательство является специальной частью гражданского, оно можетсодержать правила, изменяющие общее гражданско-правовое регулирование,касающееся недвижимости. В то же время в части, не урегулированной ЖК РФ,продолжают действовать общие нормы гражданского права».[20]Представляется, что решение данного вопроса требует законодательногозакрепления.
Из содержания п.2 ст.5 Жилищного кодекса РФ следует, чтов состав жилищного законодательства входят нормативные правовые акты органовместного самоуправления. Закрепляет полномочия органов местного самоуправленияв жилищной сфере статья 14 Жилищного кодекса РФ. К ним, в частности, относятся:«установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимостиимущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащегоналогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им подоговорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда»; «принятиев установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещенияи нежилых помещений в жилые помещения» и др. Вместе с тем, как уже былоотмечено, в соответствии со ст.72 Конституции РФ жилищное законодательствоотносится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, т.е. органы местного самоуправления подобными полномочиями ненаделены. По мнению В.Н.Литовкина, введение третьего правотворческого уровня,регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных вКонституции РФ (ст. 72), Российской Федерации и её субъектов, есть нарушение КонституцииРФ[21].
Вызывает опасение и норма ч.2 ст.49 Жилищного кодекса РФ,из которой следует, что порядок признания граждан малоимущими определяетсязаконом соответствующего субъекта Российской Федерации. Жилищный кодекс РФ лишьустанавливает, что признание граждан малоимущими должно осуществляться: во-первых,с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи и, во-вторых, с учётом стоимостиимущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащегоналогообложению. В результате в субъектах Российской Федерации устанавливаютсяразличные критерии признания граждан малоимущими. Получается, что жилищноезаконодательство допускает неодинаковые условия для реализации гражданами правана жилище, предусмотренное ст.40 Конституции РФ, что вряд ли следует признать правомерным.Полагаем, что не на уровне субъектов, а на федеральном уровне должны бытьустановлены чёткие и единообразные критерии отнесения граждан к категориималоимущих. Такое мнение неоднократно высказывалось и в юридической литературе[22].
/>/>/>1.3 Жилое помещение какобъект гражданско-правовых сделок
Особого внимания заслуживает рассмотрение объектовжилищных прав. В соответствии с ч.1 ст.15 Жилищного кодекса РФ ими являютсяжилые помещения. Согласно ч.2 ст.15 Жилищного кодекса РФ жилым помещениемпризнается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом ипригодно для постоянного проживания граждан. Таким образом, среди признаковжилого помещения Жилищный кодекс РФ выделяет три: 1) жилое помещение являетсянедвижимым имуществом; 2) жилое помещение является изолированным; 3) жилоепомещение должно быть пригодно для постоянного проживания граждан.
Понятие недвижимости раскрывается в п.1 статьи 130Гражданского кодекса РФ. В соответствии с ним к недвижимым вещам (недвижимоеимущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, чтопрочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых безнесоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения,объекты незавершенного строительства[23].Ст.131 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что право собственности и другиевещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение,переход и прекращение подлежат государственной регистрации. Аналогичноеположение закреплено в ст.18 Жилищного кодекса РФ[24].Как отмечает В.В.Глазов, жилым помещением не могут быть признаны всевозможныеприспособленные для жилья сооружения и предметы, как то: вагоны, бытовки,палатки и т.д.[25].Не могут также иметь статус жилого помещения комнаты, оборудованные на морских,речных и воздушных судах, в различных транспортных средствах, даже в случае ихбольшей комфортабельности по сравнению с домашним жильем[26].
Следует отметить, что Жилищный кодекс РФ, указывая напризнаки жилого помещения, не раскрывает понятие «помещение», что вызываетсправедливую критику учёных—юристов. Необходимо согласиться с мнениемА.А.Иванова, который считает, что сначала следовало бы определить, что такоепомещение, а затем выделить признаки, которые присущи собственно жилымпомещениям[27]. В юридическойлитературе предлагаются определения помещения. В частности, И.А.Дроздовпомещением предлагает рассматривать «пространство, ограниченное замкнутымтрехмерным контуром, который образует объект недвижимости и имеет вход»[28].
Другим обозначенным в Жилищном кодексе РФ признакомжилого помещения является его изолированность. Принцип изолированности жилогопомещения был закреплен и в прежнем жилищном законодательстве. В соответствиисо ст.52 Жилищного кодекса РСФСР предметом договора найма могло быть лишьизолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо одной или несколькихкомнат. В той же статье указывалось, что не могли быть самостоятельнымпредметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатойобщим входом (смежные комнаты), подсобные помещения[29].Как отмечает С.П.Гришаев, критерий изолированности жилого помещенияопределяется тем, можно ли его использовать как самостоятельное жилище.Например, комната должна иметь выход в коридор или на лестничную площадку, ноне в другое жилое помещение, также она должна иметь сообщение с местами общегопользования (санузел, коридор)[30].Вместе с тем в юридической литературе существует мнение о том, что «признакизолированности оказывается свойственным любому помещению, а не только жилому.Ведь любое помещение предполагает более или менее чёткое (конструктивное)определение его границ»[31].
Третьим признаком, позволяющим отличать жилое помещениеот нежилого, является принцип пригодности помещения для постоянного проживания.Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своёмПостановлении от 14 апреля 2008г.№ 7—П по сути признал этот принцип единственнонеобходимым для отнесения жилого строения, расположенного на садовом земельномучастке, относящемся к землям населенных пунктов, к объекту жилищных прав иразрешил регистрацию по месту жительства в жилом строении, пригодном дляпостоянного проживания[32].
Пригодность для постоянного проживания гражданопределяется его соответствием санитарным и техническим правилам и нормам, инымтребованиям законодательства[33].В частности, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучиинаселения»[34] устанавливает,что жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции,микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих инеионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целяхобеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока;содержание жилых помещений должно отвечать санитарным правилам (ст.23).
Общие требования, предъявляемые к жилому помещению,закреплены в Постановлении Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 «Об утвержденииположения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригоднымдля проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу илиреконструкции»[35].
В действующем законодательстве можно обнаружитьупотребление термина «жилое помещение» применительно к помещениям, которыепредназначены для временного проживания. Так, в п.4 ст.94 Уголовно-исполнительногокодекса Российской Федерации закреплено: осужденные, пользующиеся правомпередвижения без конвоя или сопровождения, должны размещаться в отдельных жилыхпомещениях. Им может быть разрешено проживание в общежитии за пределамиисправительного учреждения, но в границах, установленных администрациейисправительного учреждения по согласованию с органами местного самоуправления[36]. В соответствии со ст.2Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местомпребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг,туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение,не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно[37].
В связи с этим возникает вопрос: можно ли рассматриватьобъекты, предназначенные для временного проживания, в качестве жилых помещений?Полагаем, что если помещения пригодны для постоянного проживания, они могутсчитаться жилыми, даже если они предназначены для временного проживания. Каксправедливо замечает И.А.Дроздов, «функциональное назначение помещения невлияет на разграничение помещений на жилые и нежилые. Иными словами, тот факт,что помещение функционально предназначено лишь для временного проживания,например садовый или дачный домик, гостиница, общежитие, не является основаниемдля его исключения из числа жилых в том случае, если они объективно пригодныдля постоянного проживания»[38].
Следует также отметить, что режим жилых помещений будетраспространяться лишь на тот объект, который включен в реестр жилищного фонда,т.е. отражен в данных государственного учёта, который включает технический учетжилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническуюпаспортизацию. Порядок проведения государственного учёта жилых помещенийустановлен Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственномучёте жилищного фонда в Российской Федерации»[39].Кроме того, право собственности и иные права граждан на жилое помещение какобъект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в Единомгосударственном реестре прав в соответствии с Федеральным законом «Огосударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[40].
Анализ действующего законодательства позволяет сделатьвывод о том, что понятие «жилое помещение» в различных нормативных правовыхактах наполняется неодинаковым содержанием. Например, Трудовой кодекс РФ кжилым помещениям относит объекты, получившие на практике название «полевыегородки», «базы», «подбазы», в которых проживают работники, привлекаемые кработам вахтовым методом (часть 3 статьи 297) [41].В силу отсутствия необходимых условий такие посёлки не могут считаться местомдля постоянного проживания и нормального отдыха[42].Не соответствующим жилищному законодательству представляется также положениеСемейного кодекса РФ, в соответствии с которым усыновителями могут бытьсовершеннолетние лица обоего пола, за исключением лиц, проживающих в жилыхпомещениях, не отвечающих санитарным и техническим правилам и нормам (п.1статьи 127.)[43]. Если помещениене отвечает санитарным и техническим правилам и нормам, оно, если следоватьлогике Жилищного кодекса РФ, не может считаться жилым.
Отсутствие единой терминологии усугубляется ещё и тем,что помимо понятия «жилое помещение» в действующем законодательствеиспользуется термин «жилище». Так, Конституция РФ оперирует этим понятием(ст.25,40). Вслед за ней ЖК РФ в первых трёх статьях упоминает жилище,закрепляя за гражданами «права на жилище, его безопасности, нанеприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища», хотя самопонятие «жилище» Жилищный кодекс РФ не раскрывает. По мнению И.А.Дроздова, «жилищев предельно широком понимании представляет собой синоним места пребываниячеловека». В этом плане, с известной долей условности в качестве жилища могутрассматриваться вигвамы индейцев, чукотские юрты, коробки, в которых ютятсябездомные, и т.д.[44].С.П.Гришаев под жилищем понимает некую абстрактную социально-экономическуюкатегорию, которая не имеет четких юридических признаков, а призванаидентифицировать одну из важнейших потребностей человека — в жилье[45]. А.В.Халдеев указывает,что «категория «жилище» с учетом ее отраслевой принадлежности представляетсобой абстрактное понятие более высокого уровня обобщения, описывающеезначительно больший круг предметов материального мира, нежели «жилое помещение»…Кроме того, следует отметить, что категория «жилище» используется не только внациональном, но и в международном законодательстве о правах и свободахчеловека, составляющем часть правовой системы РФ, применительно кхарактеристике права человека на достойный жизненный уровень»[46].
Понятие «жилище» можно обнаружить в статье 139 Уголовногокодекса РФ[47]. В примечании кэтой статье дается следующее определение жилища: под жилищем понимаютсяиндивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями,жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд ипригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение илистроение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временногопроживания. Из этого определения следует, что жилище с позиции уголовного праваможет быть пригодно не только для постоянного, но и для временного проживания.Кроме того, в качестве составной части жилища признаются и нежилые помещения.Как видим, существует принципиальная разница между пониманием жилища поуголовному законодательству и жилого помещения по Жилищному кодексу РФ. Крометого, обнаруживается и явное несоответствие видов жилища, предусмотренныхУголовным законом, и видов жилого помещения, закрепленных Жилищным кодексом РФ.Так, в соответствии с ч.1 статьи 16 Жилищного кодекса РФ видами жилых помещенийявляются: 1) жилой дом, часть жилого дома; 2) квартира, часть квартиры; 3)комната. Виды жилища в Уголовном кодексе РФ – это: 1) индивидуальный жилой домс входящими в него жилыми и нежилыми помещениями; 2) жилое помещение независимоот формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянногоили временного проживания; 3) иное помещение или строение, не входящие в жилищныйфонд, но предназначенные для временного проживания.
В Уголовно-процессуальном кодексе РФ закрепляется своёпонятие «жилище», более широкое по своему содержанию, чем в Уголовном кодексеРФ. Так, в соответствии с п.5 ст.10 Уголовно-процессуального кодекса РФ поджилищем признается «индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми инежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности,входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временногопроживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд,но используемое для временного проживания».[48]Разница между определениями состоит в том, что в УК РФ закреплено, что жилоепомещение должно быть пригодно для постоянного или временного проживания, в товремя как в УПК РФ установлено, что оно должно использоваться для постоянногоили временного проживания. Кроме того, в соответствии с положениями Уголовногокодекса РФ иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, должнобыть предназначено для временного проживания, в то время как в Уголовно-процессуальномкодексе РФ закреплена необходимость его использования для временногопроживания.
Отсутствие согласованности в определении понятия «жилище»послужило, в частности, поводом для обращения с жалобой в Конституционный СудРФ гражданина А.И. Потапова, который, считая свое осуждение незаконным,обжаловал приговор в кассационном и надзорном порядке, ссылаясь на то, чтовскрытая по его указанию квартира, как не принятая государственной комиссией ине включенная в жилищный фонд, не является жилищем; проживающие в квартиреграждане не имели на то законных оснований; самовольно проживая в квартире, этиграждане нарушали права собственника — ОАО «Челябинский сельскийдомостроительный комбинат» и создавали угрозу безопасности на производственномобъекте. В удовлетворении жалоб А.И. Потапова было отказано, как он полагал, всвязи с тем, что содержащиеся в пункте 10 статьи 5 УПК РФ и примечании к статье139 УК РФ определения понятия «жилище», как нечеткие, неясные инесогласованные, не обеспечивают защиту прав граждан, прежде всего правасобственности, в случаях самовольного захвата принадлежащих им помещенийпосторонними лицами. Конституционный Суд РФ указал, что определение в каждомконкретном случае, должно ли то или иное помещение рассматриваться как жилище,правомерно или неправомерно оно занято и какие именно правовые средства могутприменяться для пресечения неправомерного использования помещения в качествежилища, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации[49]. КС РФ подчеркнул, чторазрешение такого рода вопросов является прерогативой судов общей юрисдикции.Однако более чем за полгода до вынесения указанного Определения,Конституционный Суд РФ посчитал возможным высказать правовую позицию по вопросуотнесения к жилищу помещений, не входящих в жилищный фонд. Так, в Определении КонституционногоСуда РФ N 166—О от 12 мая 2005г. было установлено, что «условием отнесениянежилых помещений и строений, не входящих в жилой фонд, к жилищу является фактих использования для временного проживания»[50].
«При таких условиях, — как пишет И.А.Дроздов, — жилищемдолжно считаться не только благоустроенное жилое помещение, но и склад,заброшенное здание, цех и т.д.». По мнению А.Г.Петровского, жилищем можетсчитаться «дача, помещение в офисе, купе поезда, каюта судна и т.д. и т.п. И вданном случае не имеет никакого правового значения, предназначено и пригодно лиданное помещение или строение для проживания. Главное, чтобы лицо использовалоего для этого, «обитало» в нем»[51].Как отмечает В.Сопин, с позиции Уголовно-процессуального кодекса РФ жилищемследует признавать даже гараж, используемый бомжами для временного проживания[52].
В свете изложенного представляется очевидным, что понятия«жилище» и «жилое помещение» в действующем законодательстве не употребляютсякак синонимичные хотя бы потому, что обязательным признаком жилого помещения,как уже было отмечено, является критерий пригодности для постоянногопроживания, в то время как жилище может быть пригодно для временногопроживания. Кроме того, понятие «жилое помещение», используемое в различныхотраслях права (уголовном, уголовно-процессуальном, трудовом, семейном идругих), понимается по-разному, что влечёт неизбежные проблемы в практикеправоприменения. В целях устранения противоречий и достижения единообразия втерминологии считаем необходимым внести соответствующие законодательныеизменения.
/>/>
1.4 Виды жилых помещений
Как уже было отмечено, к жилым помещениям Жилищный кодексРФ (ст.16) относит: жилой дом, часть жилого дома; квартиру, часть квартиры;комнату.
Жилым домом признается индивидуально-определенное здание,которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования,предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных сих проживанием в таком здании. Квартирой признается структурно обособленноепомещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа кпомещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или несколькихкомнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных дляудовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием втаком обособленном помещении. Комнатой признается часть жилого дома иликвартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственногопроживания граждан в жилом доме или квартире.
/>/>/>/>/>Неудачность подобной классификации в том, что одно жилоепомещение может существовать в рамках другого жилого помещения. Например,комната как самостоятельный объект жилищных прав является частью жилого домаили квартиры, являющихся также объектами жилищных правоотношений. Однако в этомслучае часть целого приобретает самостоятельное значение, а целое представляетсобой совокупность его частей и утрачивает свою самостоятельность.
/>/>/>/>/>Кроме того, из определения жилого дома следует, что жилойдом состоит из комнат, а не из квартир, т.е. речь не идёт о многоквартирномдоме. Многоквартирный дом вообще не значится как разновидность жилого помещенияв Жилищном кодексе РФ. Следовательно, он представляет собой в юридическомсмысле совокупность жилых помещений (квартир). Хотя некоторые авторы всё жерассматривают многоквартирный жилой дом как особую разновидность жилого дома[53].
/>/>/>/>/>Существование в качестве самостоятельных объектовгражданских прав квартир и комнат в многоквартирных домах вызывает критику состороны известных учёных—юристов. Так, по мнению Е.А. Суханова, квартиры икомнаты в многоквартирных жилых домах в действительности являются лишьсоставными частями юридически неделимой вещи – многоквартирного дома; «…еслипотолок квартиры одного «собственника» сплошь и рядом одновременно являетсяполом квартиры другого «собственника» (и наоборот), а основные («несущие»)стены во многих случаях являются общими так же, как и проходящие в них трубы ииное оборудование, то что же, спрашивается, составляет реальный объект праватакой «собственности» — «кубатура», т.е. воздух?»[54].
/>/>/>/>/>Сомнительным представляется признание Жилищным кодексом РФв качестве самостоятельных объектов гражданских прав лестничных площадок,лестниц, лифтов, технических этажей, чердаков, подвалов, крыш и т.д. Они всоответствии с ч.1 ст.36 Жилищного кодекса РФ выступают объектами права общейдолевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме. Однакопонятно, что подобные объекты не могут использоваться самостоятельно, в отрывеот многоквартирного дома, составной частью которого являются. Не случайноЕ.А.Суханов замечает, что странной выглядит «общая долевая собственность»жильцов на общее имущество дома, «поскольку по своему содержанию это «право» вдействительности сводится к обязанности долевой оплаты расходов по содержаниютакого имущества. Оно не предоставляет (и не может предоставлять)управомоченному лицу ни одной из тех возможностей, которые обычно дает ему доляв праве общей собственности на вещь, имея, таким образом, с традиционныминститутом общей собственности только общее название»[55].
Глава II. Основы приватизации государственногои муниципального имущества
2.1 Гражданско-правовой режимправа государственной и муниципальной собственности
Государственной собственностью в Российской Федерацииявляется имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации(федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственностисубъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городамфедерального значения, автономной области, автономным округам (собственностьсубъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК)[56].В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числеизъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственностьтакими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация), которыхлишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица ипублично-правовые образования сами отвечают по своим долгам всем своимимуществом, а граждане – за установленными законом изъятиями (приложение 1 кГПК РФ)[57]. Земля и другиеприродные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либомуниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст.214 ГК). От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственникаосуществляют органы государственной власти и уполномоченные должностные лица(п. 3 ст. 214 ГК).
Имущество, находящееся в государственной собственностизакрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственноговедения или оперативного управления.[58]Средства соответствующего бюджета (федерального или регионального) и иноегосударственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями иучреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казнусоответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК).
Правовой режим еще одного вида публичной собственности –муниципальной, в основном аналогичен соответствующему режиму государственнойсобственности, за отдельными исключениями. Имущество, принадлежащее на правесобственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальнымобразованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК). От именимуниципального образования права собственника осуществляют органы местногосамоуправления и иные уполномоченные лица (п. 2 ст. 215 ГК).
Имущество, находящееся в муниципальной собственностизакрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение,пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства местного бюджетаи иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиямии учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского,сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).
2.2 Понятие признаки и способы приватизациигосударственного и муниципального имущества
Дискуссионным является вопрос о понятии приватизациигосударственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученыевыдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы какприватизация»[59].
Ее понимают как стратегию и методы, имеющие цельюпередачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных(государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, чтоприватизация представляет собой не только передачу материальных средств, системпроизводства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям илицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системыгосударственного регулирования, либо она представляется как трансформациягосударственной собственности в частную, негосударственную.
В законодательстве РФ определение понятия «приватизация»претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» приватизациягосударственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретениегражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местныхСоветов народных депутатов в частную собственность значительного числаобъектов.
Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездноеотчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ илимуниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственностьфизических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизацииявляется ее возмездный характер.
Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектноезначение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственнойи муниципальной собственности, и как основание возникновения права частнойсобственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальнымимуществом.
Существует мнение о том, что приватизация представляетсобой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизацияпредставляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом,организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектовгосударственной и муниципальной собственности в собственность граждан июридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участииспециальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах»[60].
На наш взгляд, в широком смысле приватизация представляетсобой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке иформах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношенийсобственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим вюридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно бытьпризнано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор,заключаемый с приобретателем имущества»[61].
Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновениягражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, актыгосударственных органов и органов местного самоуправления.
Исходя из понятия приватизации государственного илимуниципального имущества, можно выделить следующие признаки приватизации. Во-первых,это принадлежность приватизируемого имущества к государственной илимуниципальной собственности. Поэтому не будет приватизацией отчуждениеобществом, имеющим в качестве единственного участника государство илимуниципальное образование, своего имущества, т.к. с момента формированияуставного капитала юридического лица внесенное в оплату уставного капиталаучредителями имущество является собственностью самого общества. Во-вторых,покупателем приватизируемых объектов могут быть только субъекты частнойсобственности. Поэтому передача государственного (муниципального) имущества отодного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому неявляется приватизацией имущества. В—третьих, обязательным признакомприватизации является ее возмездность. Законодательно установлено тольковозмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности. В связи сэтим утратили силу действовавшие до Закона о приватизации 1997 года положениязаконодательства, предусматривающие безвозмездное получение определенногоколичества акций членами трудового коллектива приватизируемого предприятиясогласно так называемому первому варианту льгот.
Четвертым признаком можно назвать законодательноетребование отчуждения государственного или муниципального имущества толькоспособами, установленными законом.
Так, исходя из понятия приватизации, определенного встатье 1 ФЗ от 21.12.2001 № 178—ФЗ как продажа государственного и муниципальногоимущества в собственность физических и (или) юридических лиц, суд истолковалсоответствующие положения договора аренды нежилого помещения как условие о еговыкупе, в связи с чем пришел к выводу о наличии у организации права на выкупспорного нежилого помещения.[62]
В Законе о приватизации 1997 года предусматриваютсяследующие способы приватизации[63]:
— продажа государственного или муниципального имуществана аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизацииакционерных обществ на специализированном аукционе;
— продажа государственного или муниципального имуществана коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;
— продажа акций созданных в процессе приватизацииоткрытых акционерных обществ их работникам;
— выкуп арендованного государственного или муниципальногоимущества;
— преобразование государственных и муниципальныхунитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акцийкоторых находятся в государственной или муниципальной собственности;
— внесение государственного или муниципального имуществав качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
— отчуждение находящихся в государственной илимуниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытыхакционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг,удостоверяющих право приобретения таких акций.[64]
Таким образом, приватизацией государственного имуниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося всобственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации илимуниципальных образований имущества в собственность физических и юридическихлиц (частную собственность) установленными законодательством о приватизацииспособами.
2.3 Принципы приватизациигосударственного и муниципального имущества
В Законе «О приватизации государственного имуниципального имущества» впервые законодательно сформулированы основныепринципы приватизации государственного и муниципального имущества.[65]
Исходя из положений ст. 2 данного Закона, законодательнозакреплены четыре основных принципа приватизации государственного имуниципального имущества:
равенство покупателей государственного и муниципальногоимущества при приватизации государственного и муниципального имущества;
открытость деятельности органов государственной власти иорганов местного самоуправления при приватизации государственного имуниципального имущества;
возмездность отчуждения государственного и муниципальногоимущества в собственность физических и (или) юридических лиц;
самостоятельность осуществления органами местногосамоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдениемпорядка, предусмотренным комментируемым Законом.
Следует отметить, что в первоначальном проекте Законавместо последнего из сформулированных принципов предлагалось закрепитьследующее: государственное регулирование отношений, связанных с приватизациейгосударственного и муниципального имущества, строится на общих принципахгражданского законодательства Российской Федерации, за изъятиями,установленными настоящим Федеральным законом.[66]
Принцип равенства покупателей государственного имуниципального имущества при приватизации государственного и муниципальногоимущества.
Первый из основных принципов приватизациигосударственного и муниципального имущества означает, что покупателигосударственного и муниципального имущества при приватизации имеют равныеправа. Однако следует иметь в виду, что не всякое лицо может быть покупателемгосударственного и муниципального имущества. Согласно п. 1 ст. 5 Законапокупателями государственного и муниципального имущества не могут бытьгосударственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные имуниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которыхдоля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований превышает 25%, кроме случаев внесения государственного илимуниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытыхакционерных обществ (см. ст. ст. 5 и 25 Закона).
Кроме того, п. 2 ст. 5 Закона предусмотрена обязательностьсоблюдения при приватизации государственного и муниципального имуществаустановленных федеральными законами ограничений участия в гражданскихотношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защитыоснов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законныхинтересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасностигосударства. Тем же п. 2 ст. 5 Закона «О приватизации государственного имуниципального имущества»установлено, что открытые акционерные общества немогут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации всоответствии с комментируемым Законом.
Согласно п. 3 ст. 16 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» обязанность доказать свое право наприобретение государственного и муниципального имущества возлагается напретендента (лицо, желающее приобрести государственное или муниципальноеимущество). В случае, если впоследствии будет установлено, что покупательгосударственного или муниципального имущества не имел законного права на егоприобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.
2. Принцип открытости деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления при приватизациигосударственного и муниципального имущества.
Второй основной принцип приватизации государственного имуниципального имущества выражен в содержащихся в ст. 15 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» положениях об информационномобеспечении приватизации государственного и муниципального имущества.
Так, согласно ст. 15 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» подлежат опубликованию вустановленном порядке в официальных изданиях:
прогнозный план (программа) приватизации федеральногоимущества;
отчет о выполнении прогнозного плана (программы)приватизации федерального имущества за прошедший год;
решения об условиях приватизации государственного илимуниципального имущества.
Статьей 15 Закона «О приватизации государственного имуниципального имущества» также установлена обязательность опубликования всредствах массовой информации:
информационного сообщения о продаже государственного илимуниципального имущества;
информации о результатах сделок приватизациигосударственного и муниципального имущества.
В статье 15 Закона «О приватизации государственного имуниципального имущества» установлены сроки опубликования указанной информациии перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.
Пунктом 6 ст. 15 Закона «О приватизации государственногои муниципального имущества» установлено, что со дня приема заявок лицо,желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет правопредварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизацииимуществе.
3. Принцип возмездности отчуждения государственного имуниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.
На возмездность отчуждения государственного имуниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лицуказано непосредственно в определении понятия приватизации государственного имуниципального имущества.
В пункте 2 ст. 2 Закона «О приватизации государственногои муниципального имущества» дается пояснение, что означает возмездностьотчуждения государственного и муниципального имущества в собственностьфизических и (или) юридических лиц:
либо отчуждение имущества за плату;
либо передача в государственную или муниципальнуюсобственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которыхвносится государственное или муниципальное имущество.
Как установлено п. 1 ст. 34 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества», законным средством платежа припродаже государственного и муниципального имущества признается валютаРоссийской Федерации. В случае продажи государственного имущества за пределамитерритории Российской Федерации в качестве средства платежа можетиспользоваться валюта иностранных государств.
Пунктом 2 ст. 34 Закона «О приватизации государственногои муниципального имущества» установлен запрет, за исключением случаев,установленных Законом «О приватизации государственного и муниципальногоимущества», на:
передачу кредиторам государственного или муниципальногоимущества в зачет государственных внутренних заимствований РоссийскойФедерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации,муниципальных заимствований;
обмен государственного или муниципального имущества нанаходящееся в частной собственности имущество.
Другими статьями гл. VI «Оплата и распределение денежныхсредств от продажи имущества» Закона «О приватизации государственного имуниципального имущества» установлен порядок:
распределения денежных средств, полученных в результатесделок купли—продажи государственного или муниципального имущества (ст. 33);
оплаты государственного или муниципального имущества (ст.35);
возврата денежных средств по недействительным сделкамкупли—продажи государственного или муниципального имущества (ст. 36).
4. Принцип самостоятельности осуществления органамиместного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании ссоблюдением порядка, предусмотренного Законом «О приватизации государственногои муниципального имущества».
Последний из основных принципов приватизациигосударственного и муниципального имущества, продекларированных в комментируемойстатье, выражен в следующих положениях Закона «О приватизации государственногои муниципального имущества»:
как установлено п. 3 ст. 4 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества», приватизация муниципальногоимущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно всоответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;
согласно п. 2 ст. 6 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» компетенция органов местногосамоуправления в сфере приватизации определяется правовыми актами органовместного самоуправления;
в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» порядок планирования приватизациимуниципального имущества определяется органами местного самоуправлениясамостоятельно;
пунктом 4 ст. 14 Закона «О приватизации государственногои муниципального имущества» органы местного самоуправления самостоятельноопределяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
Глава III. Становлениезаконодательного регулирования приватизациигосударственного и муниципального имущества
3.1 Историко-правовые аспектыразвития приватизации
В настоящее время актуальность с теоретической ипрактической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализомпроцесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 «Приватизациягосударственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общиеположения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» и не названав числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многомэто объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения правасобственности на объекты государственного и муниципального имущества ивозникновения права частной собственности физических и юридических лиц.
На наш взгляд, правовой анализ последствий процессаприватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значениепо следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правовогорегулирования отношений, связанных с передачей государственного имуниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определениявозможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в—третьих,для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актахи принятия новых (необходимых).
Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяетвыявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственниковгосударственного и муниципального имущества.
Правовой анализ приватизации государственного имуниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектовее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1)спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 —1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время)[67].
Особенностью первых четырех этапов приватизации являетсято, что они начались значительно раньше принятия основных законодательныхактов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такиенормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав изаконных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.[68]
Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибылируководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятияхкооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов исистемы перекрестного участия в собственности между предприятиями[69]. Таким образом, многиепредприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.
В этот период было принято Постановление ВерховногоСовета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104—1 «О мерах по подготовке процессовприватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР».Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизациигосударственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так,продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещениемнаселения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовалисьпреимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж непредусматривался[70].Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал ЗаконРСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных имуниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливалсяперечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так,были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществлениеприватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственнымимуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждогопредприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов нарегиональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцовгосударственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок испособы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплялльготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии правучастников процесса приватизации.
Однако Закон вступал в силу с момента принятияГосударственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты иограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных имуниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программыприватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом,регулирующим массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.
Согласно Программе крупные предприятия должны былипреобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироватьсякомбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акцийработниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующаяпоследовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерныйаукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая иобязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерномаукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процентавсех акций было выставлено на аукционную продажу»[71].
Основная задача приватизации на данном этапе — созданиеширокого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственнойсобственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н.Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Перваястранность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданнойгосударством и под гарантии государственной собственности, она не принималасьэтим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Втораястранность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции толькострого ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивалосвоих граждан информацией об экономическом положении приватизируемыхпредприятий»[72].
Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии сУказом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушениемдействовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовалаукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционетолько индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов ипрофессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. Вбольшинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы[73].
Отмеченные аспекты касаются прежде всего федеральногоуровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФи муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФбыла юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередьне учитывало специфику субъектов РФ.
При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федеральногозакона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядкеразграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ имуниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольногораспоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности.Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла нафоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинскойобласти законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, непринимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.)на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактическирешения о приватизации объектов государственной собственности принималисьглавами администраций»[74].
Таким образом, массовая приватизация не предоставилаприватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов,равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующемуэтапу приватизации — денежной.
Для осуществления денежной приватизации требовалисьизменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программыприватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерациипосле 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов нааукционах за деньги.
Однако необходимые условия проведения денежнойприватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовыеосновы приватизации заключаются в следующем:
а) работники совершают сделки с акциями анонимно;
б) регистрации акций на предприятии следует избегать;
в) покупки акций работников менеджерами должны бытьограничены или запрещены;
г) как можно большее количество акций следует продатьаутсайдерам.[75]
В России такие правовые гарантии созданы не были. Врезультате большинство акций скупали генеральные директора, менеджеры,одновременно являясь собственниками учрежденных ими же «внешних» компаний.
3.2 Законодательство РоссийскойФедерации о приватизации государственного и муниципального имущества
Правовое регулирование приватизации государственных имуниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня:федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируяотношения, в которых государство играет главенствующую роль. Эта рольпроявляется также и в том, что нормы законодательства о приватизации, какправило, императивны и имеют приоритетное значение по отношению к нормамгражданского права при регулировании соответствующих отношений.
Основу правового регулирования приватизации составляютфедеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основойосуществления приватизации государственных предприятий стал вышеупомянутыйЗакон 1991 г., которым определялись порядок и способы приватизации, льготы,предоставляемые при приватизации, основания и порядок признаниянедействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.
Закон 1991 г. выделял следующие условия приватизациигосударственных предприятий: 1) нахождение приватизируемого объекта вгосударственной (муниципальной) собственности; 2) принадлежность покупателя ксубъектам частной собственности; 3) возмездный характер приобретенияприватизируемых объектов.
Как правило, приватизация предприятий носила возмездныйхарактер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату.Исключением из общего правила стало их приобретение за приватизационные чеки,бесплатно распространяемые среди населения.
Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятиемФедерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизациигосударственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества вРоссийской Федерации», существенно изменившего понятие и условия приватизации.
Основные изменения порядка приватизации заключались вчисле прочего в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации;законодательное определение способов приватизации; принятие государственнойпрограммы приватизации государственного имущества в Российской Федерации вформе федерального закона; существенное изменение некоторых способовприватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных имуниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного илимуниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или)социальными условиями; ужесточение правовых последствий несоблюдениязаконодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в томчисле ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение моментаперехода права собственности на приватизируемое имущество.[76]
Закон 1997 г. утратил силу в связи с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона «О приватизации государственного и муниципальногоимущества», вступившего в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении трех месяцев с момента его опубликования. Сохранив существовавшее взаконодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизациюгосударственного имущества от иных способов его передачи в частнуюсобственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядоки способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключенодин из основных и первоначальных ее способов — выкуп арендованного государственногоили муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способыприватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся вгосударственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акцийоткрытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажагосударственного или муниципального имущества без объявления цены. Измененстатус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизациифедерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.
Цели, приоритеты и ограничения при проведенииприватизации в Российской Федерации устанавливались Государственной программойприватизации. В период приватизации существовало три программы приватизации: на1992—1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий вРоссийской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФот 11 июня 1992 г. № 2980—1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных имуниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена новаяпрограмма приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственнойпрограммы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РоссийскойФедерации после 1 июля 1994 года» были установлены цели и порядок примененияположений Государственной программы приватизации государственных имуниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной УказомПрезидента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, после завершения срока действияприватизационных чеков.[77]
Программы приватизации устанавливали классификациюобъектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации ильготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средствот приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условияприватизации.
Большое значение для правового регулирования приватизацииимели указы Президента РФ, определяющие способы и порядок приватизации,компетенцию государственных органов в период приватизации и т.п.[78] Основную роль в правовомрегулировании процесса приватизации сыграл Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», которым былоутверждено 7 различных Положений, в том числе о порядке оформления документовна приватизацию, о приватизации предприятий на аукционе и по конкурсу, о работекомиссий по приватизации и некоторые другие. Порядок приватизации имущества,сданного в аренду, также определялся Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных имуниципальных предприятий, сданного в аренду».
Реализация основного способа приватизации —преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерныеобщества также регулировалась Указом Президента. Порядок преобразования былопределен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединенийгосударственных предприятий в акционерные общества» (далее — Указ № 721),утвердившим Положение о коммерциализации государственных предприятий содновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовойустав акционерного общества.
Постановления Правительства РФ принимались на основании иво исполнение указов Президента, определяя порядок приватизации в конкретныхотраслях промышленности, а также детализируя и уточняя положения указовПрезидента. Так, во исполнение Указа № 721 было принято постановлениеПравительства РФ от 4 августа 1992 г. № 547 «О мерах по реализации УказаПрезидента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольныхобъединений государственных предприятий в акционерные общества», которым былоутверждено Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществоткрытого типа, учрежденных в процессе приватизации, и типовой планприватизации.
Усиление нормотворческих функций Правительства РФпроизошло после принятия Закона 1997 г., предусматривавшего принятиеПравительством соответствующих нормативных актов. Во исполнение ЗаконаПравительством РФ были приняты постановления, регулирующие отдельные способыприватизации:
от 27 марта 1998 г. № 356 «Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества»[79];
от 23 мая 1998 г. № 487 «Об утверждении Положения опродаже на специализированном аукционе находящихся в государственной имуниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных впроцессе приватизации;
от 9 ноября 1998 г. № 1311 «Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальнымиусловиями государственного или муниципального имущества».
Особую роль в правовом регулировании приватизации сыгралинормативные акты Министерства имущественных отношений РФ (в период приватизации— Госкомимущество). Нормативные акты Госкомимущества разъясняли порядокприменения законодательства при приватизации предприятий, определяя техническиеи организационные ее процедуры, особенности приватизации предприятий вотдельных отраслях промышленности, а также устраняя пробелы действующегозаконодательства в регулировании приватизации и функционировании создаваемыхакционерных обществ. К числу наиболее значимых нормативных актовГоскомимущества следует отнести следующие распоряжения: от 15 февраля 1994 г. № 342—р «Об утверждении Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акцийакционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных имуниципальных предприятий»; от 4 ноября 1992 № 701—р «Об утверждении и введениив действие Положения о продаже акций в процессе приватизации и Положения оспециализированных чековых аукционах»; от 18 апреля 1994 г. № 840—р «Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества».
В целом законодательство о приватизации характеризуетсяпостоянным изменением и совершенствованием принятых нормативных актов, большимколичеством подзаконных нормативных актов, восполняющих существующие пробелызаконодательного регулирования, краткосрочность действия многих нормативныхактов. Все это обусловлено особенностями приватизации в нашей стране, в томчисле сочетанием масштабности приватизации и ограниченности ее сроков.
3.3 />/>/>/>Договор о приватизации жилого помещения
Договором признается соглашение двух или нескольких лицоб установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п.1 ст. 420 ГК РФ). В качестве субъектов, имеющих право приобрести жилоепомещение в порядке приватизации, закон называет граждан Российской Федерации,проживающих в жилом помещении по договору социального найма, т.е. нанимателей ичленов их семей.
До введения в действие Федерального закона «О внесенииизменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и ЗаконРоссийской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[80] бесплатноприватизировать жилье имели право также иностранные граждане и лица безгражданства, проживающие в жилом помещении по договору социального найма.
Кроме того, субъектами договора о приватизации могли бытьграждане, проживающие в жилом помещении по договору аренды (коммерческогонайма), т.е. наниматели (арендаторы) и постоянно проживающие с ними граждане.
Что касается договоров аренды, то представляется весьмаобоснованным выведение их из сферы действия Закона РФ «О приватизации жилищногофонда в Российской Федерации».
Предоставление названным лицам права бесплатнойприватизации не укладывалось в понимание приватизации как «возвращения долгов».
Арендные отношения в жилищной сфере стали возможны толькос начала 90—х гг. XX в., заключению договоров аренды (коммерческого найма) непредшествовало (и до сих пор не предшествует) соблюдение таких условий, какнуждаемость в жилье, очередность и т.п., т.е. то, что необходимо для заключениядоговора социального найма. Кроме того, возможность приватизации арендованногожилья сдерживала органы местного самоуправления в их стремлении передать частьпринадлежащего им жилья в коммерческий наем в расчете на дополнительныеисточники для обслуживания и эксплуатации жилищного фонда.
Ограничение бесплатной приватизации только российскимигражданами означает, что законодатель обратил внимание на случаи бесплатнойприватизации жилых помещений иностранными гражданами и лицами без гражданства,что тоже противоречило политике возвращения долгов, тем более что устранениеданного недостатка не потребовало значительных изменений действующегозаконодательства: к слову «граждане» законодатель добавил слова «РоссийскойФедерации».
В качестве участников договора о приватизации жилыхпомещений, с одной стороны, как было указано, выступают граждане, а с другой —два вида субъектов:
во-первых, органы местного самоуправления, а такжемуниципальные предприятия и учреждения, осуществляющие приватизациюмуниципального жилищного фонда;
во-вторых, государственные организации, осуществляющиеприватизацию закрепленного за ними государственного жилищного фонда.[81]
Указанные субъекты, имеющие на праве собственности, вхозяйственном ведении или оперативном управлении жилищный фонд, проводятнеобходимые организационные меры, позволяющие беспрепятственно осуществлятьпередачу жилья в собственность граждан; могут принимать решения о приватизациислужебных жилых помещений и коммунальных квартир; заключать с гражданамидоговоры о передаче им жилья в собственность и т.д.
Согласно ст. 7 Закона РФ «О приватизации жилищного фондав Российской Федерации» передача жилья в собственность граждан оформляетсядоговором передачи, заключаемым органом местного самоуправления, предприятием,учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность, впорядке, установленном соответствующим муниципалитетом. Право собственности наприобретенное жилье возникает с момента государственной регистрации права нажилое помещение.
В первой редакции названного Закона (ч. 1 ст. 7)указывалось, что порядок и условия заключения договора о передаче жилья всобственность граждан определяются ГК РФ. В настоящее время упоминание о ГК РФснято и вместо названного указания предусмотрено, что договор передачизаключается в порядке, установленном соответствующим органом местногосамоуправления.
Такое изменение нормы вряд ли можно считать разумным,поскольку результатом этого изменения является иллюзия, будто отныне нормы ГКРФ не распространяют свое действие на договоры о передаче жилья в собственностьграждан. Между тем следует иметь в виду следующее.
Во-первых, специальных норм о приватизации жилья в ГК РФне было и нет.
Во-вторых, правила ГК РФ о сделках, форме сделок, обоснованиях признания сделок недействительными, обязательствах и многие другиекак распространялись на отношения, складывающиеся по поводу приватизации жилья,так и распространяются в настоящее время. Конечно, какой—либо орган местногосамоуправления может ввести собственный, оригинальный порядок заключениядоговоров о передаче жилых помещений в собственность граждан. Однако если этотпорядок будет противоречить положениям ГК РФ, то соответствующие нормы,принятые органом местного самоуправления, будут являться незаконными иподлежать отмене.
Авторы новеллы, внесенной в Закон РФ «О приватизациижилищного фонда в Российской Федерации», имели в виду необходимость определитьместо заключения договоров, круг лиц, уполномоченных подписывать договоры отимени субъекта, передающего жилое помещение в собственность граждан, установитькруг существенных условий данного договора или (предпочтительнее) разработатьпримерный (типовой) договор и решить иные вопросы юридико-техническогохарактера, имеющие отношение к процедуре заключения договора[82].
Договор о передаче жилья в собственность гражданина впорядке приватизации заключается в простой письменной форме.
Право собственности на приобретенное жилье возникает смомента государственной регистрации права в Едином государственном реестре правна недвижимое имущество и сделок с ним органами Федеральной регистрационнойслужбы.
Государственная регистрация является юридическим актомпризнания и подтверждения государством возникновения, ограничения(обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, включаяжилые помещения. При этом в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[83] государственнаярегистрация является единственным доказательством существования зарегистрированногоправа, что, по существу, означает презумпцию правильности регистрации прав.Соответственно, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебномпорядке.
Право собственности на жилище, переходящее гражданину впорядке приватизации, возникает на основании юридического состава, включающегов себя два юридических факта: договор и акт государственной регистрации права.
Расторжение договора о приватизации и соответственнопередача (возвращение) жилого помещения в государственную или муниципальнуюсобственность и возвращение гражданам правового положения нанимателей влитературе и на практике получили название «деприватизация», или «расприватизация».
Для возвращения в первоначальное положение нанимателягражданин должен добиться расторжения договора передачи и тем самым отказатьсяот своего права собственности на жилое помещение. В данном случае расторжениедоговора возможно без всяких условий, если на это будет согласна другая сторона— орган или организация, передавшие данное жилье гражданину в порядкеприватизации. Если орган или организация откажут гражданину в его просьберасторгнуть договор, то его расторжение возможно в судебном порядке пооснованиям, предусмотренным законом. Возможны, например, случаи, когдаоформление приватизации, в том числе заключение договора передачи, происходилопод влиянием насилия, угрозы, заблуждения, что может послужить основанием дляпризнания такого договора недействительным по решению суда с возвращениемгражданину первоначального правового положения нанимателя[84].
Федеральным законом «О введении в действие Жилищногокодекса Российской Федерации» устанавливалось правило, в соответствии с которыммалоимущие граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для нихединственным местом постоянного проживания, до 1 января 2007 г. вправе передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилыепомещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующиеорганы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченныеими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социальногонайма этих жилых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этихжилых помещениях, в порядке, установленном законодательством РоссийскойФедерации.
Федеральным законом «О внесении изменений в некоторыезаконодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенномпорядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» возможностьрасторжения договора расширена: расприватизировать приватизированное ранеежилье вправе не только малоимущие граждане.
С 23 мая 2002 г., т.е. со дня вступления в силуФедерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РоссийскойФедерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», граждане,приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местомпостоянного проживания, вправе передать принадлежащие им на праве собственностии свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальнуюсобственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местногосамоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность изаключить договоры социального найма этих жилых помещений с этими гражданами впорядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательствомсубъектов Российской Федерации. Данное правило означает возможность расторжениядоговора о приватизации при соблюдении ряда условий: для граждан — чтобыприватизированное жилое помещение, во-первых, было «для них единственным местомпостоянного проживания» и, во-вторых, «свободное от обязательств»; для органови организаций — круг ограничен органами местного самоуправления либо имиуполномоченными организациями.
Как видно, обозначенные ограничения весьма существенносужали возможности расторжения договора о приватизации жилого помещения посравнению с возможностью приватизации. Закон не предусматривал расторжениедоговора с государственными органами и с государственными и муниципальнымиунитарными предприятиями, а также с государственными и муниципальнымиучреждениями. Нет в Законе и упоминания коммерческих организаций, передавшихжилье, которое у них находилось на праве хозяйственного ведения илиоперативного управления, из чего следует, что реализация ст. 9.1 Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации» существенно ограничена ине всегда приводила к расторжению договора о приватизации жилого помещения.
Хотелось бы обратить внимание на ограничения,установленные для граждан. Неоднократно в литературе отмечалась неточностьформулировок в текстах законодательных актов. В данном случае мы наблюдали ещеодин пример вольного обращения с юридической терминологией. Речь идет о термине«единственное место постоянного проживания». Известно, что в ст. 20 ГК РФуказывается на то, что местом жительства (именно так) признается место, гдегражданин постоянно или преимущественно проживает. Двух или более постоянныхмест жительства быть не может, поскольку одно из них уже никак не постоянное.[85]
Расторжение договора о приватизации жилого помещениявозможно в случае признания договора недействительным. Для того чтобы договорбыл действительным, требуется соблюдение целого ряда условий.
Во-первых, необходимо, чтобы содержание договора непротиворечило закону. Недопустимы, в частности, сделки, направленные наотчуждение объектов общего пользования многоквартирного дома (например,технического подвала) либо квартиры (например, кухни).
Во-вторых, необходимо наличие у сторон правоспособности идееспособности.
В—третьих, необходимо, чтобы отчуждателю —государственной или муниципальной организации — это жилье принадлежало:государственным и муниципальным предприятиям — на праве хозяйственного ведения;государственным и муниципальным учреждениям, а также казенным предприятиям — направе оперативного управления. Правомерное владение, пользование и распоряжениежилищем подтверждаются правоустанавливающим документом.
В—четвертых, необходимо, чтобы волеизъявление участникадоговора соответствовало его действительной воле, т.е. понимание сделки должнобыть правильным, а ее совершение — добровольным.
В—пятых, необходимо письменное оформление договора оприватизации.
В—шестых, обязательна государственная регистрация поместу расположения квартиры. Право собственности у приобретателя жилогопомещения возникает с момента государственной регистрации перехода права.Одновременно с возникновением права собственности на приобретателя переходитриск случайной гибели или повреждения жилого помещения. Приобретая правособственности на жилое помещение в многоквартирном доме, лицо становитсясособственником фундамента, крыши, лестничных клеток и других частеймногоквартирного дома, включая земельный участок.
При отступлении от названных условий договор оприватизации жилого помещения считается недействительным.
Сделка, недействительная в силу признания ее таковойсудом, признается оспоримой. Например, сделки, совершенные ограниченнодееспособными либо несовершеннолетними от 14 до 18 лет (ст. 175 и 176 ГК РФ), атакже — под влиянием насилия или угрозы (ст. 179 ГК РФ).
Сделка, недействительная вне зависимости от судебногорешения, является ничтожной. Например, сделки, совершенные недееспособными либоне достигшими 14 лет (ст. 171 и 172 ГК РФ) или совершенные без намерениясоздать соответствующие правовые последствия (п. 1 ст. 170 ГК РФ).
В ст. 168 ГК РФ устанавливается принцип отнесения сделокк той или иной категории недействительности, если закон не указывает на оспоримостьсделки. Сделки, не соответствующие закону или иным правовым актам, признаютсяничтожными.
Глава IV. Проблемные вопросыприватизации некоторых жилых помещений
/>/>/>4.1 Особенности приватизациислужебных жилых помещений />/>/>икомнат в коммунальных квартирах
Различные подходы на практике предопределяютнеобходимость теоретического обоснования отнесения к объектам приватизациислужебных помещений и комнат в коммунальных квартирах. Дело в том, что согласноч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а такжепредприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственноговедения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд,вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений икоммунальных квартир. Законодатель, с одной стороны, объединяет правовой режимосуществления приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир, ас другой — указывает на то, что право решать вопрос о необходимостиприватизации принадлежит собственникам и владельцам служебных и коммунальныхквартир в домах как муниципального, так и государственного жилищного фонда.
В правовой литературе вопрос о приватизации служебныхжилых помещений поднимается крайне редко и рассматривается в основном вописательном плане, тогда как проблеме приватизации коммунальных квартир впоследнее время было посвящено немало исследований, в которых излагаются самыеразличные взгляды и рекомендации. На практике данный вопрос также решалсянеоднозначно. Некоторые авторы полагали возможным осуществление приватизациикоммунальных квартир только при наличии согласия всех соседей — нанимателейжилых помещений, расположенных в этой квартире[86].Другие считали, что самостоятельность договора найма жилого помещения даетоснования для принятия решений о возможности приватизации собственнику или егопредставителю и не обусловлена волей соседей[87].
Конституционный Суд Российской Федерации подтвердилвозможность приватизации коммунальных квартир на общих основаниях без каких—либодополнительных условий. В Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25—П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросамиВолгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области ижалобой гражданина В.А. Мостипанова[88]Конституционный Суд РФ указал на то, что приватизация в Российской Федерацииобусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономическойдеятельности, гарантированным, в частности, ст. 8 и 34 Конституции РФ.Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то жевремя, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможностьего реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества всобственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренныхКонституцией РФ.
Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РоссийскойФедерации» в ст. 11 установил, что каждый гражданин имеет право на приобретениев собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домахгосударственного и муниципального жилищных фондов один раз. Вместе с тем ч. 1ст. 4 данного Закона содержит перечень жилых помещений, не подлежащихприватизации, к числу которых отнесены жилые помещения, находящиеся в аварийномсостоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах закрытых военныхгородков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фондасовхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных.
Определение круга объектов, не подлежащих приватизации,нельзя считать ограничением прав и свобод человека и гражданина, если целевоеназначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства,обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможностьпередачи его в частную собственность.
Между тем предоставляемые государственными имуниципальными жилищными органами жилые помещения в коммунальных и отдельныхквартирах, несмотря на определенные объективные отличия, по сущностным правовымпризнакам не различаются, поскольку в отношении них действуют единые основанияпредоставления жилья и они имеют общий правовой режим. Следовательно,применительно к этим жилым помещениям отсутствуют и объективные основания дляустановления различий в праве на их приватизацию, в том числе для введенияобщего правила, запрещающего приватизацию жилых помещений в коммунальныхквартирах (ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РоссийскойФедерации»). Такой запрет фактически означает законодательное закреплениенеравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания, чтопротиворечит ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, провозглашающей равенствограждан перед законом вне зависимости от каких—либо обстоятельств.
Кроме того, этот универсально сформулированный запрет непозволяет дифференцированно подходить к оценке складывающихся у гражданжизненных ситуаций и может приводить к ограничению их прав, несоразмерномуцелям защиты законных интересов других лиц, что противоречит требованиям ст. 55(ч. 3) Конституции РФ.
Признание оспариваемого положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации» не соответствующимуказанным нормам Конституции РФ означает, что граждане, проживающие вкоммунальных квартирах, имеют право на приватизацию жилых помещений без каких—либопредварительных условий, в частности независимо как от воли собственникакоммунальной квартиры и других нанимателей, так и от того, приватизируются лидругие жилые помещения в той же квартире. Это не исключает возможностиоспаривать реализацию данного права в судебном порядке.
Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики»[89] допускалпри определенных обстоятельствах передачу освободившихся в коммунальнойквартире жилых помещений в частную собственность других нанимателей этойквартиры (ч. 2 ст. 16), т.е. запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальныхквартирах не являлся абсолютным. Это следует также из ч. 2 ст. 4 Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации», позволяющей собственникамжилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, закоторыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, иучреждениям, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, приниматьрешения о приватизации. Однако для граждан возможность осуществить приватизациюна основании этой нормы связана с дополнительными, ограничительными по своемухарактеру, условиями. Одним из таких условий является решение собственника(владельца) жилья, который вправе произвольно, не будучи связанным какими—либоустановленными в законе предпосылками, разрешить или не разрешить приватизацию.Согласно же сложившейся правоприменительной практике, основанной наограничительном толковании ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фондав Российской Федерации», коммунальная квартира приватизируется только каксовокупность всех ее жилых помещений, т.е. только в том случае, если всенаниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемогоими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещенияпоставлена в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника(владельца) жилья, так и нанимателей других жилых помещений в коммунальнойквартире.
Стремление учесть волю других нанимателей в принципеможет быть обосновано положением ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ, согласнокоторому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушатьправа и свободы других лиц. Однако установленное оспариваемой нормойрегулирование, как подтверждает практика, не исключает того, что гражданин,являющийся нанимателем жилого помещения в коммунальной квартире, можетпроизвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно,оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанногоположения ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ.
При имеющемся законодательном регулировании граждане, желающиеприватизировать жилые помещения в коммунальных квартирах, лишены возможностиреально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий каксобственника, так и других нанимателей.
Как показывает практика применения ч. 2 ст. 4 Закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации», суд, установив отсутствиеразрешения со стороны собственника или согласия других нанимателей наприватизацию, может отказать гражданину в праве на приватизацию, чтопротиворечит принципу равенства перед судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Приэтом данный Закон не требует от суда ни установления фактов возможногозлоупотребления правом, ни исследования им обоснованности отказа в приватизациисо стороны собственника.
То, что суды, исходя из оспариваемой нормы,ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия)на приватизацию, умаляет и противоречит требованиям реального обеспечения прави свобод граждан правосудием (ст. 18 Конституции РФ; Закон РФ «О приватизациижилищного фонда в Российской Федерации»).
Исходя из изложенного, КС РФ признал ст. 4 Закона РФ «Оприватизации жилищных фондов в Российской Федерации» в части, ограничивающейприватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного имуниципального жилищных фондов социального использования, не соответствующейКонституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).
В законодательстве Российской Федерации важной новацией,связанной с развитием приватизации жилья и постепенной ликвидацией коммунальныхквартир, нужно признать норму, которая содержалась в ч. 3 ст. 16 Закона РФ «Обосновах федеральной жилищной политики». В ней предусматривалось правонанимателя, проживающего в коммунальной квартире, приобрести для каждого издругих нанимателей этой квартиры (с их согласия) жилые помещения и передать этипомещения в их собственность, с тем чтобы этот наниматель мог занять всеосвободившиеся помещения квартиры без дополнительной платы и приватизироватьвсю квартиру в установленном порядке. В результате все граждане, занимавшиекоммунальную квартиру в качестве нанимателей, а также члены их семейстановились собственниками жилых помещений, а коммунальная квартирапревращалась в индивидуальную. Особенность данной операции в том, чтогражданин, пожелавший приватизировать коммунальную квартиру, фактически долженбыл ее купить, поскольку он обеспечивал бывших соседей жилыми помещениями засвой счет (хотя возможны случаи, когда эти помещения получаются им понаследству либо по договору дарения, т.е. не на основании договора купли—продажи).
Что касается служебных квартир, то исходя из смысла ч. 2ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[90] возможно не только общеерешение о приватизации служебных жилых помещений, принадлежащих определенномугосударственному органу или муниципальному образованию, ведомству либопредприятию (учреждению), но и решение о приватизации отдельных жилых помещенийконкретными лицами. Такой вывод можно обосновать и тем, что согласно п. 2 ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношениипринадлежащего ему имущества любые действия, в том числе отчуждать своеимущество в собственность другим лицам. Аналогичное правомочие признано и запредприятиями и учреждениями, имеющими имущество на праве хозяйственноговедения или праве оперативного управления. Поскольку им предоставлено правопринимать решения о приватизации служебных жилых помещений, то они могутсамостоятельно избрать способ реализации этого права, включая решение оприватизации конкретных жилых помещений.
Строго говоря, приватизация жилых помещений в служебныхквартирах полностью отдана на усмотрение собственников и иных владельцевжилищного фонда, что вполне оправданно, поскольку данное жилище служит нестолько удовлетворению жилищных потребностей граждан, сколько интересаморганизации, его предоставившей.[91]
/>/>/>4.2 Особенности приватизациибывших общежитий
На основании ст. 7 Федерального закона «О введении вдействие Жилищного кодекса Российской Федерации» к отношениям по пользованиюжилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавшихгосударственным или муниципальным предприятиям либо государственным илимуниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы введение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодексаРоссийской Федерации о договоре социального найма.
Федеральный закон «О введении в действие Жилищногокодекса Российской Федерации» (далее — ЖК РФ) вступил в силу 22 января 2005 г., именно с этого дня действует и ст. 7 данного Федерального закона, которая на отношения попользованию жилыми помещениями в указанных домах распространяет действие нормЖилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма. Поэтомунесмотря на то, что ст. 1 названного Федерального закона предусматриваетвступление в силу нового ЖК РФ с 1 марта 2005 г., нормы данного Кодекса о договоре социального найма в силу ст. 7 Федерального закона «О введении в действиеЖилищного кодекса Российской Федерации» действуют и применяются к отношениям попользованию вышеуказанными жилыми помещениями с 22 января 2005 г.
Таким образом, жилые помещения в использовавшихся вкачестве общежитий жилых домах, которые принадлежали государственным илимуниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям ибыли переданы в ведение органов местного самоуправления, не могут быть отнесенык жилым помещениям, предоставленным гражданам по договорам социального наймапосле 1 марта 2005 г.
Следует также обратить внимание на то, что в ст. 7 названногоФедерального закона речь идет о жилых домах, использовавшихся в качествеобщежитий, а не об общежитиях. Тем самым законодатель прямо указал, чтообщежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиямлибо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведениеорганов местного самоуправления, после вступления в силу Федерального закона «Овведении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» утрачивают статусобщежитий в силу закона.
Необходимо иметь в виду, что согласно ЖК РФ жилыепомещения в общежитиях являются специализированными, т.е. имеют целевоеназначение как жилье для временного проживания определенного круга лиц(работников, служащих, учащихся) и в отношении их действует особый правовой режим(невозможность обмена, поднайма и т.д.). Соответственно, изменение Закономоснований пользования такими помещениями, когда к соответствующим отношениямприменяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма, изменяет и правовой режимэтих помещений (они уже не имеют специализированного назначения, могутсдаваться в поднаем, возможен их обмен, т.е. в отношении их действует общийправовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорамсоциального найма)[92].
С учетом изложенного жилые помещения (квартиры, комнаты)в домах, которые использовались в качестве общежитий, принадлежалигосударственным или муниципальным предприятиям либо государственным илимуниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местногосамоуправления, могут быть приватизированы на общих основаниях. В данном случаеч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» неограничивает возможность приватизации таких помещений. Не ограничивает такуювозможность и отсутствие оформленного договора социального найма и решенияоргана местного самоуправления об исключении соответствующего дома изспециализированного жилищного фонда. Право граждан на приватизацию жилыхпомещений в вышеуказанных домах не может ставиться в зависимость от бездействияорганов местного самоуправления по осуществлению документарного оформлениясоответствующих договоров социального найма, а также оформления ужеизменившегося в силу Закона статуса соответствующих домов, использовавшихсяранее в качестве общежитий.
/>/>/>4.3 Применение Закона РФ «О приватизациижилищного фонда в Российской Федерации» к жилищному фонду общественныхорганизаций
Наверное, следует сразу же оговориться, что жилищныйфонд, принадлежащий общественной организации, безусловно, является частнымжилищным фондом и, строго говоря, о приватизации как таковой речь идти неможет. Однако Постановлением Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» общественныморганизациям рекомендовалось осуществлять передачу и продажу находящегося в ихсобственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных длягосударственного и муниципального жилищных фондов.
Принятие этой нормы представляется весьма оправданным,особенно если учитывать время принятия (1991 г.). Дело в том, что имущество общественных организаций до принятия законодательных актов 90—х гг. XX в. во многомотождествлялось с государственным имуществом и соответственно правовоерегулирование было аналогичным. Рассматривая нормы ЖК РСФСР, даже из названийглав («Предоставление жилых помещений в домах государственного и общественногожилищного фонда», «Пользование жилыми помещениями в домах государственного иобщественного жилищного фонда») видно единое регулирование государственного иобщественного жилищных фондов.
Анализ нормы жилищного законодательства и приведенной вработе нормы Постановления Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. позволяет сделать вывод о том, что бесплатно приобрести жилое помещение, находящееся вжилищных фондах общественных организаций, могли граждане и члены их семейтолько при соблюдении двух условий:
во-первых, жилое помещение должно было быть предоставленопо договору найма в соответствии с нормами ЖК РСФСР. Жилое помещение,предоставленное по договору аренды или коммерческого найма, можно былоприобрести только до 31 мая 2001 г., т.е. до вступления в силу Федеральногозакона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РоссийскойФедерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда вРоссийской Федерации», исключившего пользователей по указанным основаниям изприватизационных правоотношений;
во-вторых, наряду с желанием нанимателя и всех совместнопроживающих совершеннолетних и несовершеннолетних членов его семьи от 15 до 18лет должно было быть согласие общественной организации, которой принадлежаложилье на праве собственности, на передачу жилого помещения в порядке и наусловиях Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Представляется, что рассмотренная норма, впрочем, как ивсе Постановление, сыграла свою роль и должна быть отменена. Причин несколько.С одной стороны, в настоящее время количество общественных организаций в Россиирезко увеличилось, с другой — сегодня общественные организации не вправепредоставлять жилое помещение по договору социального найма.
Заключение
В настоящее время начался этап точечной приватизациигосударственного и муниципального имущества. Основным документом,регламентирующим процесс приватизации, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»,которым определяются понятие приватизации, принципы, отношения, на которые нераспространяется его действие, планирование приватизации государственногоимущества, способы приватизации и другие моменты. Однако реализация указанногонормативно-правового акта также связана с недостатками правового регулированияпроцесса приватизации. По-прежнему законодательство о приватизациигосударственного и муниципального имущества не может быть реализованонадлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимопринятие Федерального закона «О государственной собственности» и внесениенеобходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[93] для установления техобъектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальнойсобственности и не подлежат приватизации. Кроме того, необходимо разработать ипринять Федеральный закон «О разграничении государственной и муниципальнойсобственности».
На мой взгляд, данные нормативные правовые акты позволятизбежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации,тех из них, которые имеют стратегически важное значение для общества игосударства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовыхобразований в сохранении и развитии объектов государственной и муниципальнойсобственности, имеющих общегосударственное и местное значение.
Анализ экономических и правовых последствий приватизациипоказывает, что соблюдение и реализация публичных интересов (государственных иобщественных) не являлись приоритетными.
Таким образом, в числе недостатков процесса приватизацииможно назвать:
1) отсутствие необходимой законодательной основы(большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередногоэтапа приватизации);
2) устаревшие методики оценки приватизируемого имущества(отчуждение по крайне низкой стоимости);
3) отсутствие согласованной федеральной, региональной имуниципальной программы приватизации объектов собственности. Этот аспект сыгралотрицательную роль, поскольку приватизация во многих случаях проводилась вотсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образованийлибо путем принятия индивидуальных актов главами администраций субъектов РФ.Кроме того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектовгосударственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;
4) отношение к приватизации как к одномоментномупроцессу, не требующему особой подготовки. Между тем «приватизация, какправило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации(оздоровлению), затем оценивается экспертом и только потом продается частномукапиталу»[94];
5) недостижение целей приватизации: оздоровлениеэкономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности,развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, системы институциональныхинвесторов, банков, страховых компаний);
6) отсутствие необходимых институциональных условий, чтопривело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формысобственности;
7) отсутствие четкой последовательности процессаприватизации государственного и муниципального имущества. Так, «в процессеразмежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результатекомпании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де—фактопрактически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело кденационализации природной ренты… Это в свою очередь привело к финансовомубанкротству государства (доходная часть госбюджета неспособна покрыть надостойном уровне те расходы, которые государство обязано нести в силуобъективно вменяемых ему функций: оборона, содержание правоохранительныхорганов, система начального образования, детских домов и т.д.)»[95];
8) отсутствие эффективной системы внешнегогосударственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органагосударственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись[96];
9) оказался неэффективным институт государственныхпредставителей в органах управления акционерных обществ с государственнымипакетами акций;
10) цель — создание социально ориентированной экономики —достигнута не была. Реализация публичного интереса, прежде всего в отношениинационального богатства (нефтегазовой отрасли, нефтехимии, горноруднойиндустрии, цветной металлургии, лесной промышленности), не преследуется.
Принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципальногоимущества в Российской Федерации» сыграло положительную роль. Он закреплялпонятие приватизации, объекты, субъекты приватизации, увеличивал способыприватизации государственного и муниципального имущества (до семи). Однакополную реализацию данный Федеральный закон не получил. Прежде всего он не смогповлиять на оценку ранее совершенных сделок по приватизации государственного имуниципального имущества.
В соответствии со ст. 31 Закона о приватизации 1997 г. «все обязательства, возникшие по договорам купли—продажи государственного или муниципальногоимущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлениюв учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством РФ, втечение двенадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федеральногозакона». Однако Правительством РФ не был установлен порядок восстановления вучете обязательств по купле—продаже государственного и муниципальногоимущества. Кроме того, в развитие этого Закона не была принята программаприватизации. Поэтому на деле Закон о приватизации 1997 г. остался нереализованным и утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ.
Список использованных нормативныхактов и литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51—ФЗ (с изменениями от 26 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18,29, 30 декабря 2006 г., 26 января, 5 февраля, 20 апреля, 26 июня, 19, 24 июля,2, 25 октября, 4, 29 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 24, 29 апреля, 13 мая, 30июня, 14, 22, 23 июля, 8 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 9 апреля,29 июня, 17 июля, 27 декабря 2009 г., 21, 24 февраля 2010 г.) // СПС «ГАРАНТ»,2010.
2. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223—ФЗ (сизменениями от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г., 22августа, 28 декабря 2004 г., 3 июня, 18, 29 декабря 2006 г., 21 июля 2007 г.,24 апреля, 30 июня 2008 г.) // СПС «ГАРАНТ», 2010.
3. Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197—ФЗ (сизменениями от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 30 июня, 18, 30 декабря 2006 г., 20 апреля, 21июля, 1, 18 октября, 1 декабря 2007 г., 28 февраля, 22, 23 июля, 25, 30 декабря2008 г., 7 мая, 17, 24 июля, 10, 25 ноября 2009 г.) // СПС «ГАРАНТ», 2010.
4. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1—ФЗ(с изменениями от 8 января, 21, 24 июля 1998 г., 16 марта 1999 г., 9, 20 марта,19 июня 2001 г., 11 июня, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 4 ноября 2004г., 1 февраля, 1 апреля, 9 мая 2005 г., 5, 9 января, 3 апреля, 2 мая, 30декабря 2006 г., 6 июня, 19, 21, 24 июля, 2 октября, 1 декабря 2007 г., 3апреля, 14, 23 июля, 8 ноября, 3, 22 декабря 2008 г., 14 февраля, 3 июня, 19июля, 17, 27 декабря 2009 г., 21 февраля 2010 г.) .) // СПС «ГАРАНТ», 2010.
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174—ФЗ(принятГД ФС РФ 22.11.2001) (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г.,30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г.,12, 26 апреля, 5, 6 июня, 24 июля, 2 октября, 27 ноября, 3, 6 декабря 2007 г.,4 марта, 11 июня, 2, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 28 апреля, 29 июня,18 июля, 30 октября, 3 ноября, 17, 27, 29 декабря 2009 г., 21 февраля 2010 г.) //СПС «ГАРАНТ», 2010.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63—ФЗ (сизменениями от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4,7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 19 декабря2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г., 9 апреля, 10 мая, 24 июля, 4ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14 февраля, 8 апреля, 13 мая, 22 июля, 25 ноября,22, 25, 30 декабря 2008 г., 13 февраля, 28 апреля, 3, 29 июня, 24, 27, 29 июля,30 октября, 3, 9 ноября, 17, 27, 29 декабря 2009 г., 21 февраля 2010 г.) // СПС«ГАРАНТ», 2010.
7. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188—ФЗ (с изменениями от 31 декабря2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 18 октября 2007 г., 24 апреля, 13 мая, 23 июля2008 г., 3 июня, 27 сентября, 23 ноября, 17 декабря 2009 г.) СПС «ГАРАНТ»,2010.
8. Жилищный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 24.06.1983) // Ведомости ВС РСФСР,1983. — № 26, ст. 883. (утратил силу)
9. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) // СПСКонсультантПлюс. Указанные нормы утратили силу с 1 января 1995года.
10. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе/ Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованиюгражданского законодательства; Исслед. центр частного права; Под общ. ред. В.В.Витрянского, О.М. Козырь, А.А. Маковской. М., 2004. С. 68.
11. Федеральный закон от 1 февраля 2010 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений вФедеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 6 ст.566
12. Закон от 24.12.1992 № 4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики»// Российская газета. — № 15, 23.01.1993. Закон утратил силу с 1 марта 2005года.
13. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541—1 «О приватизации жилищного фонда вРоссийской Федерации» (с изменениями от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г.,28 марта 1998 г., 1 мая 1999 г., 15 мая 2001 г., 20 мая, 26 ноября 2002 г., 29июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 11 июня 2008 г., 1 февраля 2010 г.) СПС «ГАРАНТ»,2010.
14. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242—1 «О праве граждан Российской Федерации насвободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации» (с изменениями от 2 ноября 2004 г., 18 июля 2006 г., 25 декабря 2008г.) СПС «ГАРАНТ», 2010.
15. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изменениями от 5 марта,12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22августа, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г., 5, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3,30 июня, 18 июля, 4, 18 декабря 2006 г., 24 июля, 2, 18 октября, 8, 23 ноября 2007г., 13 мая, 30 июня, 22, 23 июля, 22, 30 декабря 2008 г., 8 мая, 17 июля, 21,27 декабря 2009 г.) СПС «ГАРАНТ», 2010.
16. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52—ФЗ «О санитарно-эпидемиологическомблагополучии населения» Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52—ФЗ «Осанитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изменениями от 30декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая, 31декабря 2005 г., 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26 июня, 8 ноября, 1 декабря 2007г., 12 июня, 14, 23 июля, 27 октября, 22, 30 декабря 2008 г.) СПС «ГАРАНТ»,2010.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301 «Огосударственном учёте жилищного фонда в Российской Федерации» от 13.10.1997 №1301 // Собрание законодательства РФ. — № 42, 20.10.1997, ст. 4787.
18. Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 02.08.2007) «Обутверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещениянепригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносуили реконструкции» // Собрание законодательства РФ, 06.02.2006. — № 6, ст. 702.
19. Постановление ФАС Московского округа от 03.07.2007, 26.06.2007 N КГ—А40/5824—07// СПС «КонсультантПлюс», 2008
20. Постановление ФАС Уральского округа от 17.12.2007 N Ф09—10310/07—С6//СПС «КонсультантПлюс», 2008
21. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.10.2007 N А19—6473/07—Ф02—7948/07//СПС «КонсультантПлюс», 2008
22. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.10.2007 N Ф03—А16/07—1/3842//СПС «КонсультантПлюс», 2008
23. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.02.2007 N А21—808/2006//СПС «КонсультантПлюс», 2008
24. Анализ процессов приватизации государственной собственности в РоссийскойФедерации за период 1993—2003 гг. Выводы и рекомендации // Российскийэкономический журнал. — 2005. — № 4. — С.5—14.
25. Андреев В.К. Право государственной собственности в России: Учебноепособие —М.: Дело. 2004. — 240с.
26. Андрефф В. Российская приватизация: подходы и последствия // Вопросы экономики,2004. — № 6. — С. 57—78.
27. Бакирова Е.Ю. Договоры социального и коммерческого найма как юридическиефакты, порождающие жилищные правоотношения // Семейное и жилищное право. — М.:Юрист, 2008, № 3. — С. 26—29
28. Бакирова Е.Ю. Договоры социального и коммерческого найма как юридическиефакты, порождающие жилищные правоотношения // Семейное и жилищное право. — М.:Юрист, 2008, № 3. — С. 26-29
29. Бережной А.А. Этапы приватизации государственного и муниципальногоимущества // Право и политика. — М., 2007, № 8. — С. 106—113
30. Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексуРоссийской Федерации. ГроссМедиа, 2006 // СПС КонсультантПлюс.
31. Вишневская И.С. Роль жилищных кооперативов в решении жилищной проблемы// Журнал российского права. — М.: Норма, 2009, № 7. — С. 68—75
32. Глазов В.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29декабря 2004г. № 188—ФЗ (постатейный) (издание второе, переработанное идополненное). Юстицинформ, 2007 // СПС КонсультантПлюс.
33. Глинкина С.П. Приватизация: концепции, реализация, эффективность. — М.:Наука, 2006. — 234с
34. Гражданское право Российской Федерации: учебное пособие / Н.И.Воробьев. – Тамбов: Изд—во Тамб. гос. техн. Ун-та, 2007. – Ч. 1. – 84 с.
35. Гражданско-правовое регулирование приватизации жилищного фонда вРоссийской Федерации. Автореф. дис.… канд. юрид. наук / Горина Н.В. — Томск,2007. — 25 c.
36. Далбаева Н.Н. Проблемы определения жилищных правоотношений // Вестникмолодых ученых. Приложение к журналу «Известия ИГЭА». — Иркутск: Изд—во БГУЭП,2006, № 2 (4). — С. 43-48
37. Жилищные правоотношения в свете российского жилищного законодательства /Серегин И.В. — М.: Компания Спутник+, 2007. — 198 c
38. Журавлев Т. О соотношении гражданского и жилищного законодательства врегулировании договора найма жилого помещения // Нотариус. – 2007. — № 4. –С.22.
39. Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным имуниципальным имуществом // Закон. – 2005. — № 11. — С. 70—76
40. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилогопомещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальныхнужд // Журнал российского права. 2006. № 1.
41. Коршакова К.В. Некоторые проблемы управления жилищным фондом //Российская юстиция. — М.: Юрид. мир, 2007, № 3. — С. 25—27
42. Михалусь А.В. Актуальные проблемы при применении нового жилищногозаконодательства // Наука и образование — 2005. Материалы Всероссийской научно-практическойконференции, посвященной 15—летию со дня принятия Декларации о государственномсуверенитете Республики Башкортостан и 5—летию образования Нефтекамскогофилиала БашГУ: В 3—х частях. — Нефтекамск: РИО БашГУ, 2006, Ч. 3. — С. 313—318
43. Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным имуниципальным имуществом // Журнал российского права. – 2006. — № 9. — С. 97—105
44. Петраков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходнойэкономике // Проблемы теории и практики управления. — 2005. — № 2. — С. 16.
45. Постатейный комментарий к Федеральному закону / Под ред. Вайпана В.А. — М.:Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.— 240 с.
46. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России.Монография / Белых В.С. — М.: ТК Велби, Изд—во Проспект, 2005. — 432 c.
47. Румянцева Е. Оценка собственности в ходе проведения приватизации вРоссии // Проблемы теории и практики управления. — 2005. — № 1. — С. 117 – 121.
48. Рябухин С.Н. Региональный аспект приватизации государственной собственности// ЭКО. — 2004. — № 7. — С. 2—14.
49. Тихомиров М.Ю. Жилое помещение: собственность и иные вещные права (поновому Жилищному кодексу Российской Федерации). — М.: Изд. Тихомирова М.Ю.,2005.
50. Чижов М. Способы приватизации государственного и муниципальногоимущества // Актуальные проблемы частного, экологического и трудового права.Материалы Международной студенческой научно-практической конференции. —Челябинск: Изд-во Челяб. юрид. Ин-та МВД России, 2006. — С. 55—60