Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация на примере Добровского района

Содержание
Введение
Глава 1.Теоретические основы территориальной организации населения
1.1 Сущностьи признаки территориальной организации населения
1.2 Общиеправовые основы местного самоуправления
1.3Исторический опыт территориальной организации местного управления исамоуправления в России
Глава 2.Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и ихреализация на примере Добровского района
2.1Характеристика местного самоуправления Добровского района
2.2Особенности социально – экономического развития Добровского района
2.3 Правовоерегулирование территориальной организации местного самоуправления Добровскогорайона
Глава 3. Основныеаспекты определения границ местного самоуправления Добровского района
3.1 Критерииопределения границ муниципального образования
3.2 Перспективыразвития муниципального образования Добровского района
3.3 Прогнозсоциально – экономического развития Добровского района
Заключение
Списоклитературы

Введение
Вопросыорганизации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальнымустройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется вграницах определенных территориальных единиц, на которые делится территориягосударства. Такое подразделение территории государства именуетсяадминистративно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частьюгосударственного устройства.
Местное самоуправление осуществляетсяна всей территории РФ. Территории муниципальных образований устанавливаются всоответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетомисторических и иных местных традиций. Население городского, сельского поселениянезависимо от его численности не может быть лишено права на осуществлениеместного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют землив границах муниципального образования независимо от форм собственности ицелевого назначения.
Местное самоуправление вРоссии, вопреки почти устоявшимся в печати характеристикам, находится внастоящее время, скорее, в стадии не реформирования, а формирования. Наличиеконституционных положений о местном самоуправлении, законодательства о местномсамоуправлении, соответствующего букве Конституции Российской Федерации иЕвропейской хартии местного самоуправления, еще не создает действительноэффективно работающей системы местного самоуправления, не предусматриваетдейственного механизма его «самозащиты».
Традиции самоуправления вРоссии во многом отсутствуют. Местные органы в течение нескольких десятилетийрассматриваются населением как органы государства.
Местное самоуправление выступает какважный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторонобщественной и государственной жизни. Вопрос о территориальной организацииместного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашейстране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссиив кругах научных и практических работников.
Сущностные признаки, выдвинутые вдореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое времядолжного развития из-за перехода к социалистической концепции местнойгосударственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией ипрактикой.
Вопрос о территориальнойорганизации местного самоуправления все годы становления местногосамоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных,вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Актуальностьизбранной темы обусловлена необходимостью разработки целостностной концепциитерриториальной организации местного самоуправления, соответствующейсовременным условиям.
Актуальность избранной темыобусловлена необходимостью разработки целостностной концепции территориальнойорганизации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.
Цель данной работы –совершенствование территориальной организации муниципального образования напримере Добровского района.
Объект данной работы – администрацияДобровского района.
Предмет –территориальная организация муниципального образования на примере Добровскогорайона.
Задачи:
-         проанализироватьтеоретические основы территориальной организации муниципального образования напримере Добровского района;
-         проанализироватьправовые основы территориальной организации и их реализацию на примереДобровского района;
-         разработатьпредложения по совершенствованию территориальной организации Добровскогорайона.
Теоретическуюи информационную основу работы составили труды отечественных и зарубежныхавторов в сфере местного управления, а также территориальной организацииместного самоуправления. Помимо этого использовались нормативные акты РФ иправовое законодательство на муниципальном уровне.
Методологической основой послужили историческийи системный подход, сравнительный анализ, методы экспертных оценок,анкетирование, интервью, методика непосредственной количественной оценки, методранжирования.
Научная новизнаисследования заключается в определении требований охвата территориеймуниципального образования места проживания территориальной общности иместности, необходимой для удовлетворения ее местных интересов, как сущностныхпризнаков территориальной организации местного самоуправления. А также состоит в разработке предложений посовершенствованию территориальной организации муниципального образования.
Теоретическая ипрактическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследованийнаучными выводами, представляющими собой концепцию территориальной организацииместного самоуправления, и разработанными на их основе предложениями,направленными на совершенствование законодательства в сфере территориальнойорганизации местного самоуправления Добровского района. Помимо этого значимостьработы состоит висследовании правовых и территориальных аспектов управления развитиеммуниципальных образований и разработке предложений по повышению эффективностиорганов администрации в сфере управления территориальной организациимуниципального образования.

Глава 1.Теоретические основы территориальной организации населения
 
1.1Сущность и признаки территориальной организации населения
Местное самоуправление составляетодну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается,гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в РоссийскойФедерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая впределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законамисубъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственностьрешение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом историческихи иных местных традиций. [10,280]
Существуют основные термины ипонятия:
-    сельскоепоселение — один или несколько объединенных общей территорией сельскихнаселенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и другихсельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляетсянаселением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местногосамоуправления;
-    городскоепоселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городскогопоселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиесясельскими поселениями, в которых местное самоуправление осуществляетсянаселением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
-    поселение — городскоеили сельское поселение;
-    муниципальныйрайон — несколько поселений или поселений и межселенных территорий,объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправлениеосуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческогохарактера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органыместного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственныеполномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законамии законами субъектов Российской Федерации;
-    городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органыместного самоуправления которого осуществляют полномочия по решениюустановленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значенияпоселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могутосуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органамместного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РоссийскойФедерации;
-    внутригородскаятерритория города федерального значения — часть территории города федеральногозначения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населениемнепосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
-    муниципальноеобразование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городскойокруг либо внутригородская территория города федерального значения;
-    межселеннаятерритория — территория, находящаяся вне границ поселений;
-    вопросы местногозначения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населениямуниципального образования, решение которых в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населениеми (или) органами местного самоуправления самостоятельно;
-    вопросы местногозначения межпоселенческого характера — часть вопросов местного значения,решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальнымиправовыми актами осуществляется населением и (или) органами местногосамоуправления муниципального района самостоятельно;
-    органы местногосамоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемыепредставительным органом муниципального образования органы, наделенныесобственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
-    депутат — членпредставительного органа поселения, муниципального района, городского округаили внутригородской территории города федерального значения;
-    должностное лицоместного самоуправления — выборное либо заключившее, контракт (трудовой договор)лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решениювопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местногосамоуправления;
-    выборноедолжностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления,избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права притайном голосовании на муниципальных выборах;
-    член выборногооргана местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местногосамоуправления, сформированного на муниципальных выборах;
-    муниципальныйправовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросамосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,принятое населением муниципального образования непосредственно, органомместного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления,документально оформленное, обязательное для исполнения на территориимуниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательныеправила или имеющее индивидуальный характер;
-    административныйцентр сельского поселения, муниципального района — населенный пункт, которыйопределен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и вкотором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находитсяпредставительный орган соответствующего муниципального образования. [16, 141]
В законах и иных нормативных правовыхактах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный»и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значениив отношении органов местного самоуправления, а также находящихся вмуниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихсяосуществления населением местного самоуправления. [11, 396]
Изменение территориальных основместного самоуправления является одним из основных направлений преобразованийсистемы местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленныхФедеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ». Основными принципами реформирования в данной сфереявляются:
-    созданиеунифицированной модели территориальной организации местного самоуправления навсей территории Федерации, за исключением городов федерального значения Москвыи Санкт — Петербурга;
-    законодательноезакрепление принципов установления границ и определения статуса муниципальныхобразований.
Модель территориальной организацииместного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ всятерритория субъектов Федерации должна быть разделена на территории городскихокругов и муниципальных районов, границы которых не пересекаются. При этомтерритории городских округов не входят в состав территории муниципальныхрайонов. Территория муниципальных районов, в свою очередь, должнаразграничиваться между территориями городских и сельских поселений. Исключениямогут составлять субъекты Федерации или отдельные районы в субъектах Федерации,которые постановлением Правительства РФ признаются территориями с низкойплотностью населения. В границах этих административно-территориальных единицмогут создаваться межселенные территории — территории, не входящие в составпоселений, управление которыми осуществляют непосредственно органы местногосамоуправления муниципальных районов.
Таким образом, определены триосновных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районыи поселения (городские и сельские). Городские округа являются одноуровневымимуниципалитетами. На территории муниципальных районов создается двухуровневаясистема местного самоуправления, при которой на одной и той же территориидействуют два типа муниципалитетов — муниципальные районы и поселения.
1.2 Общиеправовые основы местного самоуправления
Правовая основа местногосамоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовыхактов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местногосамоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов инорм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые актыи правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляютнормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровнезакрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. Кнормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РоссийскойФедерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другиефедеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. УказыПрезидента Российской Федерации, постановления палат Федерального СобранияРоссийской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерациитакже регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельностиместного самоуправления.
Вторую группу составляют нормативныеправовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции,уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органовгосударственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативныеправовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятсярешения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решенияпредставительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностныхлиц местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые актыподразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законыобладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконныеакты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативныйакт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону идолжен быть приведен в соответствие с законом. [30, 94]
Законы издаются Федеральным собраниемРоссийской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, наоснове которой принимаются федеральные законы, законы субъектов РоссийскойФедерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной властии местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты,принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством РоссийскойФедерации, иными федеральными органами должны соответствовать КонституцииРоссийской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона иподзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации. Крометого, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должныпротиворечить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативнымправовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и ПравительствомРоссийской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительстване входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и ФедеральнымиЗаконами.
Соблюдение принципа соподчинениянормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местногосамоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальноеуправление процессом становления и развития института местного самоуправления.Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единыйсогласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
В части 3 этой же статьи Закон вводитнорму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципальногоправа с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить нетолько Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону.Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являютсяфундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органовгосударственной власти в области местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые актыподразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех илиотдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельныенормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются,например, Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон№ 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РоссийскойФедерации», Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления», Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Обосновах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектовРоссийской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местногосамоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественномсамоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лицместного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности идругие. [15, 181]
1.3Исторический опыт территориальной организации местного управления исамоуправления в России
Начало становления местногосамоуправления в Российской Федерации принято отсчитывать от дня принятияроссийской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятияконституции начинается процесс становление института местного самоуправления,как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общиеподходы, общие принципы института местного самоуправления. (Таблица 1.)

Таблица 1.
Теории местного самоуправленияТеория свободной общины общины — естественная корпорация, по существу независимая от государства Общественная теория местного самоуправления самоуправление есть заведование делами местного хозяйства Юридическое направление самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения Государственная теория самоуправления самоуправление есть государственное управление Политическое направление самоуправление осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно Теория дуализма муниципального управления муниципальные органы, выходят за рамки местных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации Теория социального обслуживания основная задача муниципалитета — предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения /> /> /> />
В России, с момента выходаконституции 1993 г., начался первый этап – формирование федерального,регионального законодательства и местного нормотворчества. В рамках закона обобщих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации 1995г. началось, фактически, создание и развитие института местного самоуправления.На федеральном уровне формировались основы, а на региональном уровне эти основыразвивались в части становления территориальной организации местногосамоуправления, создания структур органов местного самоуправления иопределения, по сути, компетенции местного самоуправления в среде общегогосударственного устройства Российской Федерации. [26, 309]
Развиваясь, институт местногосамоуправления получал основы, элементы, экономической базы – это финансовые,налоговые источники поступлений в местный бюджет, это объекты муниципальнойсобственности. Выделяют несколько законов совершенствования правовой базы.Главными из них являются Федеральный закон об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации, закон об основах муниципальнойслужбы в РФ, закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ. Двазакона, являющихся гарантами института местного самоуправления: закон обобеспечении гарантий избирательных прав граждан – право избирать и бытьизбранными в органы государственной власти, в органы местного самоуправления идолжностными лицами местного самоуправления; закон об основных гарантияхизбирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации. [27, 169]
Становление местного самоуправленияначинается с роли земского самоуправления в политической системе Российскогогосударства второй половины XIX века. Применительно ко второй половине XIX векав Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления наместах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Всоответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденномуказом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися кместным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда,образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действиякоторых определялся настоящим Положением.
Таким образом, определялись территориальныеосновы самоуправления. Последнее устанавливалось в границахадминистративно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельнов границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действийземских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сихучреждений подведомственных.
Уездными земскими учреждениямисогласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которыхпроводились на трех избирательных съездах по трем куриям.
Высший надзор за деятельностьюземских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало правоокончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной иместной администрацией, другими правительственными и общественнымиучреждениями, а также частными лицами и организациями.
Новый курс был провозглашен вМанифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранятьсамодержавную власть. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение оземских учреждениях, утвержденное Александром III.
В нем не были измененытерриториальные основы земского самоуправления и соотношение уездных игубернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новаяизбирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, отвыборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явныепреимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столькоэти изменения интересуют нас в данной работе.
Главные изменения коснулись характераи порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили правопроизводства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатормог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановитьнарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ейследовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случаедело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнегобыло обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат.Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органыземских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сутидела, губернатор превращался в непосредственное административное начальствоземских учреждений.
Центральным мероприятием земскойконтрреформы было учреждение специального органа административного надзора заземскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состоялопод председательством губернатора из губернского предводителя дворянства,вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда,председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской ЗемскогоСобрания.
Таким образом, подход к вопросу оприроде земского и городского самоуправления контрреформы Александра Шсоответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественныхкругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления.Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земскоми городском самоуправлении.
Отмечая особенности территориальныхоснов самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно былолишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходереализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий икоординирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, котороемогло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостногоземства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российскойимперии.
С приходом советского периодасогласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацкихдепутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти —Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров)образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов.
Исходя из этого все прежние органыместного управления должны были быть заменены соответственно областными,губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских,крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетьюсоветских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимостимежду собой. [21, 127]

Глава 2.Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и ихреализация на примере Добровского района
 
2.1Характеристика местного самоуправления Добровского района
Добровскийрайон — часть территории Липецкой области Российской Федерации, котораяявляется самоуправляемой административно-территориальной единицей области,представляет собой совокупность объединенных общей территорией сельскихпоселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеетсямуниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местногосамоуправления. На западе граничит с Липецким районом, с Лебединским районом, сЧаплыгинским районом, с Тамбовской областью. Его территория 1667 км². [16,1]
Муниципальное образованиеДобровский район наделено статусом муниципального района всоответствии с Законом Липецкой области от 02.07.2004 г. № 114-ОЗ «О наделениимуниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа,муниципального района, городского и сельского поселения». Территорию района, впределах которой осуществляется местное самоуправление, определяет границамуниципального образования — граница Добровскогорайона.
К вопросам местногозначения муниципального района относятся:
1) формирование,утверждение, исполнение местного бюджета муниципального района, контроль заисполнением данного бюджета; [13, 190]
2) установление,изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
3) владение, пользованиеи распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственностимуниципального района;
4) организация в границахмуниципального района электро — и газоснабжения поселений;
5) содержание истроительство автомобильных дорог общего пользования между населеннымипунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границнаселенных пунктов в границах муниципального района, за исключениемавтомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерныхсооружений федерального и регионального значения;
6) создание условий дляпредоставления транспортных услуг населению и организация транспортногообслуживания населения между поселениями в границах муниципального района и др.[1, 4]
В целях решения вопросовместного значения органы местного самоуправления муниципального района обладаютследующими полномочиями:
1) принятие уставамуниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, изданиемуниципальных правовых актов;
2) установлениеофициальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальныхпредприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формированиеи размещение муниципального заказа;
4) установление тарифовна услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, еслииное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное иматериально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальныхвыборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборногооргана местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципальногообразования, преобразования муниципального образования и др. [1, 5]
Структуру органовместного самоуправления Добровскогорайона составляют:
-  Советдепутатов Добровскогорайона (далее — районный Совет);
-  главаДобровского района (далее — глава района);
-  администрацияДобровского района (далее — администрация района);
-  контрольно-счетнаякомиссия;
-  избирательнаякомиссия Добровскогорайона района;
-  отделфинансов и казначейского исполнения бюджета администрации района;
-  отделобразования администрации района;
-  отделкультуры администрации района.
 Отдел финансов и казначейского исполнения бюджетаадминистрации района, отдел образования администрации района, отдел культурыадминистрации района являются юридическими лицами.
Районный Совет депутатовсостоит из 30 депутатов, избираемых населением района на муниципальных выборахна основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайномголосовании в соответствии с федеральными законами и законами Липецкой областисроком на 5 лет. [4, 19]
В исключительнойкомпетенции районного Совета находятся:
1) принятие УставаДобровского района и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение районногобюджета и отчета о его исполнении;
3) установление,изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов ипрограмм развития района, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управленияи распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядкапринятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений, а также об установления тарифов на услугимуниципальных предприятий и учреждений и др. Районный Совет самостоятельноопределяет свою структуру. [7, 108]
Глава района являетсявысшим должностным лицом района, наделяется настоящим Уставом собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрациюрайона. Глава района избирается на муниципальных выборах сроком на пять лет.Глава района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами,законами области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами районногоСовета, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам,связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданныхорганам местного самоуправления федеральными законами и законами Липецкойобласти, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации. [8,156]
Глава района обладаетследующими полномочиями:
1) представляет район вотношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований,органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенностидействует от имени района;
2) подписывает иобнародует в порядке установленном настоящим Уставом, нормативные правовыеакты, принятые районным Советом;
3) издает в пределахсвоих полномочий правовые акты;
4) вправе требоватьсозыва внеочередного заседания районного Совета;
Глава района как Главаадминистрации района обладает следующими полномочиями:
1) организует выполнениенормативных правовых актов районного Совета в рамках своих полномочий;
2) обладает правомвнесения в районный Совет проектов муниципальных правовых актов;
3) представляет наутверждение районного Совета проект районного бюджета и отчет об егоисполнении;
4) представляет нарассмотрение районного Совета проекты нормативных актов о введении или отменеместных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающиерасходы, покрываемые за счет районного бюджета.
5) формируетадминистрацию района и руководит ее деятельностью в соответствии с настоящимУставом и т. д. [6, 289]
Администрация района — исполнительно-распорядительный орган Добровского района, наделенный настоящимУставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями дляосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Администрациейрайона руководит глава района на правах единоначалия. [6, 167]
Структура администрациирайона утверждается районным Советом депутатов по представлению главы района.Заместители главы администрации назначается на должность главой района.
К компетенцииадминистрации относятся:
— формирование иисполнение бюджета района;
— владение, пользование ираспоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности всоответствии с порядком, утвержденным районным Советом;
— ведение реестрамуниципальной собственности;
— организация в границахрайона электро-, газоснабжения населения;
— содержание истроительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иныхтранспортных инженерных сооружений в границах района, за исключениеавтомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерныхсооружений федерального и регионального значения;
— создание условий дляпредоставления транспортных услуг населению и организация транспортногообслуживания населения в границах района;
— участие впредупреждении и организации мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайныхситуаций в границах района и т. д. [10, 258]
2.2Особенности социально – экономического развития Добровского района
Добровский район является одним из ведущих районов области. Районобладает достаточно высоким ресурсным потенциалом. Данные о социально –экономическом развитии базируются на справочной информации Липецкогостатистического ежегодника (представлены данные с 2004 по 2006 гг., так какежегодник за 2007 год не доступен, поэтому во всей работе данные за этот период),документации администрации Добровского района.
Численностьпостоянного населения за 2004 – 2006 гг. представлена на рисунке 1.

/>
Рисунок1. Численность постоянного населения на 2004 – 2006 гг.
Каквидно из таблицы, происходит сокращение численности населения. С 2004 г. по2006 г. район покинуло 2 тыс. чел. городского населения, что составляет 13 % отначального периода, и 5 % сельского населения. Снижение численности населенияобусловлено оттоком людей из сельской местности, что характерно для всейстраны. Прирост (убыль) района, рождаемость и смертность, динамика браков иразводов показана в таблице 2. [13, 256]
Таблица2.
Демографическиепоказатели Добровского районаПоказатель Год 2004 2005 2006 Естественная убыль -345 -306 -310 Миграционный прирост, убыль 15 -86 8 На 1000 населения всего прирост, убыль  - 3,8 -9.9 -7.8 Всего родившихся 364 374 350 Всего умерших 709 680 701 Всего браков 191 169 185 Всего разводов 133 145 171
Данныедемографического анализа показывают, что в районе наблюдается снижениечисленности населения, это связано с высокой смертностью и низкой рождаемостью.82 % населения, состоящие в браке, разводятся. Это говорит о неблагоприятнойобстановке в районе. Во многом такое обстоятельство связано с нестабильнойэкономической обстановкой. [14, 258]
Сопережающими темпами развития сработали: Добровский лесхоз — 113%, ООО«Добровский хлебозавод» — 114,2%, ООО «Липецкмясопродукт» — 123,6%, ООО«Торфопредприятие» — 114,4% и ООО «Довод» — 130%, которые наладили выпуск новойпродукции. (Данные с 2004 по 2006 гг.)
Объемпроизведенной продукции ПО «Доброе» ниже уровня 2003 г. года всего на 5%, этообъясняется снижением производства хлебо-булочных изделий — 98,1% за этот жепериод. Следует отметить, что спад выпуска продукции на предприятиях связан снеполной загрузкой производственных мощностей, износом основныхпроизводственных фондов, который в среднем на данный диапазон времени по районусоставляет 54%, а коэффициент обновления всего лишь 6% по всем промышленнымпредприятиям.
Хорошийурожай получен в ЗАО АПП «Кировское» — 490ц/га, отделении «Замартынье» ЗАО СХП«Мокрое» — 446ц/га. В среднем по району урожайность составила 403 ц/га. Вотрасли животноводства реализовано скота на убой 1524 тонны. Произведено молока- 21996 тонн. Наибольшее увеличение молока обеспечили ООО «Авангард» -138% иЗАО АПП «Кировское» — 104% в среднем за три года. Средний надой молока от однойкоровы по району в сельхозпредприятиях составляет 3861 кг. Развитиеживотноводства, повышение его продуктивности немыслимо без наличия кормовойбазы. В целом по району на 1 условную голову заготовлено 68,6 ц. кормовыхединиц.
За2004 — 2006 гг. произведено продукции сельского хозяйства на сумму 1469,1 млн.руб. Применение интенсивных технологий позволило получить высокий урожай.Урожайность зерновых в первоначальном весе составила 32,2 ц/га в среднем за тригода. В пяти хозяйствах урожайность зерновых превысила среднерайонный уровень.Выращиванием сахарной свеклы занимались 4 хозяйства, в целом по району получено150,8 тонн корнеплодов.
Вотрасли животноводства реализовано скота на убой 524 тонны (2006 г.).Произведено молока — 7996 тонн. Наибольшее увеличение молока обеспечили ООО«Авангард» -138% и ЗАО АПП «Кировское» — 104%. (относительно 2006 г.)
Среднийнадой молока от одной коровы по району в сельхозпредприятиях составляет 3861 кгза три года. Наибольший надой от одной коровы получен в ООО «Авангард» — 4748кг. и ЗАО АПП «Кировское» — 4185 кг. В сельскохозяйственных предприятиях за 2006г. сократилось поголовье КРС на 3% и коров на 4%. Восстановление поголовьяскота одна из основных задач в текущем году и на ближайшую перспективу.
В ходереализации национального проекта «Развитие АПК» за 2007 год владельцами КФХ иЛПХ было заключено 77 кредитных договоров и выдано кредитов на 16,5 млн.рублей. По закупкам молока за 2006 г. у населения от одной коровы районнаходится на 8 месте среди районов области. Всего закуплено 1256,3 тонн молока.В расчёте на одну корову — 925 кг. Дополнительный доход, полученный населениемот сданного молока за 2007 год составил 8,5 млн. рублей. Кроме того, субсидияза молоко из областного бюджета в 2006 году составила 1,3 млн. руб. Основные финансовые показатели Добровского района за 2004 –2006 гг. представлены в таблице 3.
Таблица3.
Финансовыепоказатели за 2004 – 2006 гг.Показатель Год 2004 2005 2006 Балансовая прибыль, убыток -16222 4632 3790 Предприятия, получавшие прибыль, к общему количеству предприятий % 44.4 60.9 55.1 Предприятия, получавшие убыток, к общему количеству предприятий % 55.6 39.1 40.6 Просроченная дебиторская задолженность 12260 54539 59230
Даннаятаблица показывает, что в районе ухудшается финансовое положение предприятий.Возрастает количество предприятий, получающий убыток. Также наблюдаетсяповышение дебиторской задолженности.
Аттестато среднем (полном) общем образовании в среднем за данный промежуток времениполучили 258 учащихся, из них награждены золотыми медалями 9 человек,серебряными 24 человека. В 2006 году продолжили участие в эксперименте повведению ЕГЭ. С целью выявления и развития творческих способностей учащихся всреднем проведено 20 районных предметных олимпиад, в которых приняли участие559 учащихся.
Продолжиласьреализация приоритетного национального проекта «Образование». В его рамкахпрошли конкурсы общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационныеобразовательные программы. Всего расходы на содержание системы образованиярайона в среднем за данный промежуток времени составили 170 млн.696 тыс.рублей. На реализацию мероприятий по социальной защите населения в среднем заданный промежуток времени израсходовано 49297 тыс. руб.
Областнаяцелевая программа «Молодая семья» нашла большую поддержку среди молодежи.Единовременное пособие на рождение ребенка неработающим родителям получило 55человек. Неработающие пенсионеры, которые получают пенсию ниже прожиточногоминимума и не имеют льгот, в количестве 694 человек ежемесячно получают доплатупо 174 рубля.
Основные проблемы социально-экономического развития:
-    низкий уровеньжизни населения муниципального образования;
-    высокий уровеньбезработицы;
-    сложнаямедико-демографическая ситуация;
-    недостаточноразвитая материально-техническая база учреждений социальной сферы(здравоохранения, образования, культуры);
-    отсутствиесовременной инфраструктуры для развития туризма;
-    высокаяизношенность объектов инфраструктуры ЖКХ;
-    низкаяобеспеченность населения жильем;
-    высокий уровеньизноса основных производственных фондов;
-    слабый уровеньразвития и низкая эффективность сельскохозяйственного производства.
Дляанализа социально — экономического развития района используем SWOT-анализ.Стратегический анализ является основой для последующего выбора небольшого числаприоритетных направлений развития. Главные выводы стратегического анализамуниципального образования интегрированы в соответствии с принципамиSWOT-анализа. Выявлены, с одной стороны, собственные сильные и слабые сторонымуниципального образования (внутренняя среда), а с другой — определенывозможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. [31, 220]
Результатыпредставлены в таблице 4.
Таблица4.
SWOT –анализ муниципального образованияФактор Сильные стороны (S) Слабые стороны (W) Географическое положение
·     Разнообразие ландшафта
·     Достаточно мягкий климат ·     Удаленное расположение относительно центра Природная среда Наличие уникальных заповедных мест ·     Удаленность территории от центра РХ, в связи с этим низкое использование природной среды Население ·     Низкий уровень социальной конфликтности населения
·     Высокий уровень смертности населения
·     Низкий уровень рождаемости
·     Высокий уровень зарегистрированной безработицы
·     Высокий процент населения пенсионного возраста Социальная сфера ·     Система социальной поддержки населения
·     Устойчиво высокая заболеваемость социально значимыми заболеваниями
·     Неблагополучная криминогенная ситуация
·     Слабая материально-техническая база учреждений социальной сферы Экономика
·     Значительная природно-сырьевая база
·     Достаточные трудовые ресурсы
·     Высокий инвестиционный риск
·     Высокие издержки сельхозпроизводства, вызванные сформировавшейся структурой в сельском комплексе Продолжение Таблицы 4. Возможности (О) Угрозы (Т)
·     Наличие частного сектора в сфере жизнеобеспечения и предоставления услуг
·     Возможность привлечения инвестиций
·     Наличие свободных промышленных площадок с коммуникациями для реализации инвестиционных проектов
·     Привлечение региональных средств для решения задач соцподдержки населения
·     Наличие лесосырьевой базы для развития деревообрабатывающей отрасли
·     Развитие туристического и культурно — досугового бизнеса
·     Активная социальная политика
·     Повышение эффективности бюджетных расходов
·     Расширение рынка продукции местных производителей
·     Развитие конструктивного взаимовыгодного партнерства между Администрацией муниципального образования и хозяйствующими субъектами
·     Благоприятная экономическая и правовая среда для развития предпринимательской деятельности
·     Негативные демографические процессы
·     Рост социальных болезней (алкоголизм, туберкулез, венерические заболевания)
·     Низкий уровень жизни населения
·     Высокий уровень безработицы
Даннаятаблица подробно иллюстрирует проблемное поле в управление социально –экономическим развитием Добровского района.
Для выработки стратегиинеобходимо учитывать данные ситуационного анализа — SWOT-анализ. Предварительнорассмотрев сильные и слабые стороны организации, составим матрицу SWOT (табл.4).

Таблица 5.
Матрица SWOT Возможности: 1. Возможность привлечения инвестиций. 2. Благоприятная экономическая и правовая среда. Угрозы: 1. Негативные демографические процессы. 2. Высокий уровень безработицы Сильные стороны: 1.Значительная природно – сырьевая база ПОЛЕ «СИВ» Появление новых рынков – репутация. Расширение производства — активная роль маркетингового отдела, образованное руководство. ПОЛЕ «СИУ» Социально невыгодные условия для производства. Влияние человеческого фактора развитие экономического потенциала Слабые стороны: 1. Удаленность от центра 2. Высокий инвестиционные риск ПОЛЕ «СЛВ» Развитие производственных мощностей. Снижение рисковых ситуаций ПОЛЕ «СЛУ» Демографический кризис – торможение развития производства. Соотношение негативных социальных процессов порождает риск вложения капитала.
Считается, что при выработкестратегии основное внимание нужно уделить полю «СИВ», так как онодает возможность для развития. Сопоставление на поле «СИВ»возможности привлечения инвестиций с сильными сторонами создает благоприятныеусловия прежде всего в отношении расширения производства. В этом случаенеобходимо применить активную атакующую стратегию, расширить, как уже былосказано, производство и позиционироваться на новых ценовых сегментах. На поле«СИУ» угрозы усиления негативных социальных процессов касаются преждевсего развития экономики. С учетом сильных сторон стратегию можно определитькак оборонительную, так как необходимо учитывать также факторы, попавшие наполе «слабость и угроза».
2.3Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправленияДобровского района
Правовая основа местногосамоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовыхактов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местногосамоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Правовая основа местногосамоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественныеотношения, возникающие в процессе организации и деятельности местногосамоуправления.
К муниципальным правовымактам Добровского района относятся:
— Устав района;
— правовые акты, принятыена местном референдуме;
— нормативные и иныеправовые акты районного Совета, администрации;
— правовые акты,постановления и распоряжения главы района, иных должностных лиц местногосамоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.
Устав района иоформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдумеявляются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов,имеют прямое действие и применяются на всей территории района. Районный Советпо вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законамиЛипецкой области, настоящим Уставом принимает решения, устанавливающие правилаобязательные для исполнения на территории района, а также решения по вопросаморганизации деятельности районного Совета.
Председатель районногоСовета издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельностирайонного Совета. Глава района в пределах своих полномочий, установленныхфедеральными законами, законами Липецкой области, настоящим Уставом инормативными правовыми актами районного Совета, издает постановления повопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными законами и законами Липецкой области, а также распоряжения повопросам организации работы администрации района.
Проекты муниципальныхправовых актов могут вноситься депутатами районного Совета, главой района,представительными органами поселений, инициативными группами граждан. Порядоквнесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых кним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местногосамоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрениекоторых вносятся указанные проекты. Нормативные правовые акты районного Совета,предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов,осуществление расходов из средств районного бюджета могут быть внесены нарассмотрение районного Совета только по инициативе главы района или при наличииего заключения. Если для реализации решения, принятого путем прямоговолеизъявления населения района, дополнительно требуется принятие (издание)муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностноелицо местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие (издание)указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения,принятого на референдуме (сходе граждан) определить срок подготовки и (или)принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок неможет превышать три месяца. [12, 180]
Устав района,муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав районаподлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственнойрегистрации и вступают в силу после их официального опубликования(обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в Устав района и изменяющиеструктуру органов местного самоуправления района, полномочия органов местногосамоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают всилу после истечения срока полномочий районного Совета, принявшегомуниципальный правовой акт о внесении в Устав указанных изменений и дополнений.Нормативный правовой акт, принятый районным Советом, направляется главе районадля подписания и обнародования в течение пяти дней. Глава района имеет правоотклонить указанный нормативный правовой акт. В этом случае данный нормативныйправовой акт в течение десяти дней возвращается в районный Совет смотивированным обоснованием его отклонения, либо с предложениями о внесении внего изменений и дополнений. Если глава района отклонит нормативный правовойакт, он вновь рассматривается районным Советом. Если при повторном рассмотренииуказанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакциибольшинством, не менее двух третей от установленной численности депутатоврайонного Совета, он подлежит подписанию главой района в течение семи дней иобнародованию. Нормативные правовые акты не подписанные и (или) необнародованные, не направленные главой района для повторного рассмотрениярайонным Советом, либо не подписанные в случае отсутствия главы района илиневозможности исполнения им должностных обязанностей по истечении четырнадцатидней подписываются и обнародуются председателем районного Совета. Нормативныеправовые акты главы района вступают в силу со дня их подписания, если иное неоговорено в самих актах. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права,свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после ихофициального опубликования (обнародования).
Муниципальные правовыеакты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органамиместного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления,принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а вчасти, регулирующей отдельных государственных полномочий, переданных имфедеральными законами и законами области, — уполномоченным органомгосударственной власти Российской Федерации, уполномоченным органомгосударственной власти области. [11, 56]
Однако наблюдаетсянесоответствие принятых нормативных актов федеральным законам. Муниципальныйзаконодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной вфедеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулированиятерриториальной организации самоуправления.
В процессе анализаюридических свойств устава делается вывод о том, что нормы ст. 57 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (далее Федеральный закон), допускающие возможность восполнить пробелв праве при отсутствии законодательства субъекта РФ правовыми нормами уставамуниципального образования, не позволяют обеспечить соблюдение принципазаконности, соответствие устава законодательству субъекта РФ. Временноеправовое регулирование отношений, предусмотренных ст. 57 Федерального закона,целесообразно осуществлять в переходных положениях устава.
Значительный объемрегулирования осуществляется в уставе. На основе законодательства субъекта РФпри этом соотношения объема регулирования между уставом муниципальногообразования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено. Вразных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правовогорегулирования основных вопросов местного самоуправления.
Анализ вопросов уставногорегулирования позволил выяснить противоречия и не согласованность нормФедерального закона, связанные с определением наименования органов местногосамоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзывавыборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и другихвопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местногосамоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона отнесены кпредмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других — только к предмету самостоятельного уставного регулирования.
На основе анализаструктуры устава городов делается вывод о необходимости разработкитеоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок егоорганизационного построения, согласованность и последовательность расположенияего составных частей. Структура устава обуславливается: обязательнымиположениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным ирегиональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися кпредмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствамиюридической техники, территориальными, национальными особенностями,историческими и иными местными традициями.
Нормотворчество на уровнерайона области в вопросах урегулирования правового положения привело кмножеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных районахне учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялисьправа. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ иКонституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местногозаконодательства федеральному и о их конституционности.
Таким образом, выявлены следующиенедостатки:
1.        Нецелесообразностьполностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органовместного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лицместного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности переднаселением, управление муниципальной собственностью и предусматриватьопределенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет,налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может бытьполностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, посколькуразличные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могутподорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.
2.        Необоснованностьрасширения перечня вопросов местного значения, включение в этот переченьвопросов государственного управления или отдельных полномочий органовгосударственной власти.
 

Глава 3. Основные аспекты определения границ местногосамоуправления Добровского района
 
3.1 Критерии определения границ муниципальногообразования
 
Границы муниципальных образований— границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяютсязаконами субъектов Российской Федерации. Установление границ муниципальныхобразований осуществляется при соблюдении ряда требований:
— территория субъекта РоссийскойФедерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения,разграничивается между поселениями;
— территории всех поселений, заисключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях снизкой плотностью населения межселенные территории включаются в границымуниципальных районов;
— территорию поселения составляютисторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним землиобщего пользования, территории традиционного природопользования жителейсоответствующего поселения, рекреационные земли, земли для разрытия поселения;
— в состав территории поселениявключаются земли независимо от формы собственности и целевого назначения;
— в границах городского поселениямогут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающейтерриторией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальнымиобразованиями;
— в границах сельского поселениямогут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, какправило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения —более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельскихнаселенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (длятерритории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);
— сельские населенные пункты счисленностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городскихили сельских поселений;
— в соответствии с законамисубъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотностинаселения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселениямогут обладать сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000человек;
— на территориях с низкойплотностью населения и в труднодоступных местностях сельские населенные пунктыс численностью населения менее 100 человек могут не наделяться статусомпоселений и не входить в состав поселений, если такое решение принято на сходеграждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
— размеры территории поселенияустанавливаются с учетом численности его населения;
— границы поселения, включающеготерритории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходнойдоступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочегодня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границымуниципального района — с учетом транспортной доступности до административногоцентра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всехпоселений, входящих в состав муниципального района. [25, 67]
Указанные требования в соответствиис законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установленииграниц муниципальных районов:
-    натерриториях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;
-    границыпоселения не могут пересекать границы населенного пункта;
-    территорияпоселения не может находиться внутри границ другого поселения;
-    втерритории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов;
-    границымуниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условийдля решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органамиместного самоуправления муниципального района, а также для осуществленияотдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района;
-    границымуниципального района не могут пересекать границы поселения.
Изменение границ муниципальногообразования — изменение границ муниципальногообразования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. С инициативойпо изменению границ муниципального образования могут выступать население,органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектаРоссийской Федерации, федеральные органы государственной власти.
Инициатива населения об измененииграниц муниципального образования реализуется в порядке, установленномфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъектаРоссийской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти обизменении границ муниципального образование оформляется решениямисоответствующих органов местного самоуправления, органов государственнойвласти. [19, 308]
Если изменение границ муниципальныхрайонов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и(или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то приэтом требуется согласие населения данных поселений и (или) населенных пунктов,которое выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мненияпредставительных органов соответствующих муниципальных районов.
Аналогично, если изменение границпоселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенныхпунктов к территориям других поселений, то при этом требуется согласиенаселения данных населенных пунктов, которое выражается путем голосования либона сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующихпоселений.
Если изменение границ муниципальныхрайонов и поселений не влечет отнесения территорий отдельных входящих в ихсостав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям другихмуниципальных районов или поселений, то согласие населения выражаетсяопосредованно через представительные органы соответствующих муниципальныхрайонов и поселений. Уменьшение численности населения сельских населенныхпунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численностинаселения (см. «границы муниципальныхобразований») после установления законами субъектов РоссийскойФедерации границ поселений не является достаточным основанием для инициированияпроцедуры изменения границ поселений. [20, 405]
Преобразование муниципальных образований— объединение муниципальных образований, разделениемуниципальных образований, изменение статуса городского поселенияв связи с наделением либо лишением егостатуса городского округа. Преобразованиемуниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
С инициативой по преобразованиюмуниципального образования могут выступать население, органы местногосамоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации,федеральные органы государственной власти. Инициатива населения опреобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленномфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ длявыдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местногосамоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципальногообразования оформляется решениями соответствующих органов местногосамоуправления, органов государственной власти.
Если объединение двух и более поселений невлечет изменения границ иных муниципальных образований,то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, котороевыражается путем голосования либо на сходах граждан.
Если объединение двух и болеемуниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальныхобразований, то оно осуществляется с учетом мнениянаселения, которое выражается опосредованно представительными органами каждогоиз объединяемых муниципальных районов.
Если разделение поселения влечетобразование двух и более поселений, то оно осуществляетсяс согласия населения каждого из образуемых поселений, которое выражается путемголосования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального районаосуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органоммуниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи снаделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется закономсубъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городскогопоселения, а также с согласия населения муниципального района, из составакоторого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городскоепоселение.
Мнение населения городскогопоселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территориигородского поселения и на территории муниципального района, из состава котороговыделяется (в состав которого включается) городское поселение.
Изменение статуса городскогопоселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населениягородского поселения и (или) населения муниципального района.
Принципы установления границмуниципальных образований. Для обеспечения единого подхода к определениютерриторий муниципальных образований ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ былисформулированы четкие принципы установления их границ. Для муниципальныхрайонов были введены:
 - требование установления границ сучетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значениямежпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципальногорайона, а также для осуществления на территории района отдельныхгосударственных полномочий;
 - принцип транспортной доступности,в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться сучетом транспортной доступности до его административного центра и обратно втечение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
При этом Законом было определено, чтотребование транспортной доступности при установлении границ района может невыполняться на территориях с низкой плотностью населения.
При установлении границ сельскихпоселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, по Закону должно быловыполняться требование пешеходной доступности до его административного центра иобратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих вего состав.
В отношении городских округов былоустановлено, что городским округом является городское поселение; соответственносостав территории городского округа аналогичен составу территории городскогопоселения. При этом обязательным условием наделения городского поселениястатусом городского округа признано наличие у городского округа и прилегающегомуниципального района социальной, транспортной и иной инфраструктуры,необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления этихмуниципальных образований вопросов местного значения городского округа имуниципального района соответственно и переданных отдельных государственныхполномочий. [30, 380]
Таким образом, перечисленные вышепринципы и ограничения на процесс формирования муниципальных образований должныбыли обеспечить создание унифицированной системы местного самоуправления натерритории всей Российской Федерации. Однако уже в первые месяцы реализацииреформы местного самоуправления были выявлены существенные недостаткизаконодательного регулирования территориальных основ организации местногосамоуправления.
Существенные затруднения при нарезкеграниц поселений были вызваны тем, что перечень территорий с низкой плотностьюнаселения устанавливается на федеральном уровне, при этом к территориям снизкой или высокой плотностью относились в целом субъекты Федерации или районысубъектов Федерации. Однако в России нередко наблюдаются ситуациинеравномерного распределения населения по территории отдельных районов, когда врайонах с нормальной плотностью населения встречаются анклавы практическинезаселенной земли (территории, занятые лесными массивами, заповедниками,территории населенных пунктов, где население составляет всего несколькочеловек, и т.п.). Разграничение этих территорий между поселениями соответствуетнормам Закона, но практически не имеет смысла, поскольку большая частьтерритории таких поселений оказывается незаселенной. Тем не менее эта проблемаосталась без внимания законодателей при внесении изменений в законодательство оместном самоуправлении.
Недостатки законодательногорегулирования процедуры установления границ и наделения статусом городскогоокруга заключались прежде всего в том, что Закон № 131-ФЗ в его первоначальнойредакции не содержал норм, которые бы разрешали сохранение административныхцентров районов в городах, получивших статус городского округа. Дляурегулирования этого вопроса в конце 2004 г. в Закон были включены нормы о том,что городской округ может являться административным центром муниципальногорайона.
 
3.2 Перспективы развития муниципального образованияДобровского района
Врайоне имеются все необходимые условия для успешной животноводческойдеятельности: достаточные площади естественных сенокосов и пастбищ, трудовыересурсы. С целью поднятия стимула в ведении личного подворья и улучшениягенетического потенциала сельхозживотных, реализуется целевая программа«Развитие агропромышленного комплекса в муниципальном образовании Добровскийрайон на период 2006-2010 годы», в плане мероприятий которой приобретаютсятелята мясомолочного и мясного направления с целью поднятия стимула в веденииличного подворья и улучшения генетического потенциала сельхозживотных. Врезультате эффективных методов хозяйствования в сочетании с государственной имуниципальной поддержкой рост поголовья животных составит 20% к уровню 2006года.
Увеличениепоголовья скота и наращивание его продуктивности тесно взаимосвязано с кормовойбазой. В связи с этим сельхозпредприятия планируют уже в 2007 году приобрестикормоцех и кормоизмельчители. С целью повышения продуктивности кормовых угодийбудут внедряться перспективные кормовые культуры (Рисунок 2).

/>
Рисунок 2. Прирост объёмов сельхозпродукции
Эффективность мероприятий врастениеводстве будет достигнута в результате внедрения и использованиясовременных средств защиты растений и ресурсосберегающих технологий.
Цельполитики в сфере развития малого предпринимательства — создание условий, обеспечивающихразвитие малого предпринимательства для роста численности населения сповышенным уровнем платежеспособного спроса.
Основныезадачи:
-    созданиеблагоприятных условий для деятельности малого бизнеса;
-    развитиефинансовых технологий поддержки малого предпринимательства;
-    расширение кругасубъектов малого предпринимательства;
-    укреплениесоциального статуса предпринимателей;
-    совершенствованиеинфраструктуры поддержки малого предпринимательства.
Врамках преобразований в жилищно-коммунальной сфере предполагается:
-    осуществлениетехнического перевооружения коммунального хозяйства на энерго- иресурсосберегающие технологии;
-    созданиеинвестиционной привлекательности коммунального хозяйства;
-    обеспечениеусловий проживания, отвечающих стандартам качества;
-    недопущениеэкономически необоснованного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
-    совершенствованиеадресной защиты малообеспеченных граждан, упорядочение системы предоставленияжилищных субсидий.
Цельполитики в сфере социальной поддержки населения — создание условий дляреализации социальных гарантий человеку. [2, 168]
Основныезадачи:
-    снижениебедности, смягчение ее негативных последствий;
-    улучшениеположения и качества жизни граждан из так называемых групп риска;
-    развитие системысоциальной адресной помощи.
Длярешения поставленных задач необходимо:
-    создатьнеобходимые условия для обеспечения всеобщей доступности и общественноприемлемого качества базовых социальных услуг;
-    расширитьмасштабы реабилитации инвалидов и развивать социальную инфраструктуру,обеспечивающую нормальную жизнедеятельность инвалидов.
Основнойцелью налоговой политики является поддержание экономического роста вмуниципальном образовании.
Длядостижения поставленной цели необходима реализация следующих направлений:
-    содействиеэкономическому росту путем поддержки инвестиционной и инновационнойдеятельности на территории муниципального образования;
-    ориентация напоиск резервов роста налогового потенциала муниципального образования;
-    совершенствованиесистемы эффективного управления муниципальным имуществом.
Целиполитики в сфере труда и занятости:
-    формированиеусловий для занятости населения, повышение качества и конкурентоспособностирабочей силы;
-    согласованиеинтересов работников и работодателей, предупреждение коллективных трудовыхспоров. [3, 212]
Основныезадачи:
-    сокращение уровнябезработицы в условиях ограниченных экономических и финансовых возможностей, проведениеактивной политики предотвращения массовых высвобождений;
-    создание условийдля трудоустройства безработных граждан;
-    смягчениепоследствий безработицы;
-    обеспечениезанятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающихтрудности в поиске подходящей работы;
-    ориентацияэкономически активного населения на новые формы занятости и трудовых отношений;
-    создание вовнебюджетном секторе экономики системы гарантий минимального уровня заработнойплаты не ниже прожиточного минимума на основе коллективных договоров исоглашений на всех уровнях социального партнерства;
-    созданиеэффективной системы управления условиями и охраной труда;
-    развитие системысоциального партнерства.
Дляреализации поставленных задач необходимо осуществить:
-    разработку иреализацию муниципальных, программ содействия занятости населения с учетомрынка труда, принятие мер по выводу муниципального образования из критическойситуации на рынке труда;
-    разработку иреализацию программы общественных работ;
-    совершенствованиепрофориентационных услуг, в том числе для выпускников общеобразовательных школ,расширение объемов и видов профессионального обучения, переобучения и повышенияквалификации в соответствии с требованиями рынка труда;
-    поддержкучастного предпринимательства и индивидуальной трудовой деятельности, развитиефермерства, самозанятости;
-    обеспечениесогласованности действий службы занятости с органами муниципальной власти, атакже работодателями в решении проблемы занятости населения;
-    повышение эффективностиколлективно-договорного регулирования трудовых отношений, процедур переговорногопроцесса.
Основнаяцель в сфере образования — создание условий для реализации социальных гарантийчеловека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии спотребностями личности и государства.
Задачамимуниципальной политики в сфере образования являются повышение качестваобразовательных услуг, обеспечение равного доступа к качественному образованию.Основные усилия по реализации политики в области общего образования должны бытьнаправлены на:
-    обновлениесодержания и структуры общего образования;
-    введение новыхобразовательных стандартов общего среднего образования, обеспечивающих принципнепрерывности образования;
-    расширениевариативности образовательных программ ;
-    совершенствованиесистемы выявления и поддержки учащихся, проявивших выдающиеся способности поотдельным предметам;
-    развитиематериальной базы и техническое переоснащение объектов образования сиспользованием современных учебников, наглядных пособий и информационныхтехнологий и повышение на этой основе качества образования;
-    активизациюосуществляемых учреждениями образования научных исследований путем развитиясистемы грантов;
-    расширениепрактики программно-целевого планирования бюджетных, направляемых на развитиеобразования, включая информатизацию отрасли, развитие учебно-лабораторной базы.[4, 92]
Необходимососредоточить усилия на решении задач в рамках каждого направления, решениекоторых предполагается в результате реализации мероприятий среднесрочнойпрограммы социально-экономического развития муниципального образованияДобровский район.
 
3.3 Прогноз социально – экономического развитияДобровского района
Стратегиясоциально-экономического развития муниципального образования Добровский районна среднесрочную перспективу и на период до 2015 года разработана всоответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Сцелью обеспечения эффективного управления социально-экономическими процессами муниципальногообразования Добровский район, для решения стратегических задач необходима разработкаплана действий, увязывающего различные элементы муниципальной экономической исоциальной политики с ресурсными и финансовыми возможностями территории.
Всвязи с этим основные направления стратегии социально-экономического развитиямуниципального образования Добровский район на 2007 — 2011 годы и на период до2015 года определяют систему целей и приоритетов социально-экономическогоразвития района на средне- и долгосрочную перспективу, основанную на ресурсномпотенциале территории и уровне его использования в современных условиях.
Главнойцелью стратегии является определение основных направлений развитиямуниципального образования Добровский район, обеспечивающих экономический рости уровень жизни населения муниципального образования.
Значительнаяприродно-сырьевая база в сочетании с трудовыми ресурсами территории, основукоторых составляет предприятий производственной сферы, организаций малогобизнеса, здравоохранения, образования, социальной защиты — те ресурсы, которыедолжны быть использованы для достижения поставленных целей и дальнейшегосоциально-экономического развития территории.
Цельюсоциально-экономической политики является повышение уровня жизни населения наоснове производственного роста субъектов экономики, обеспечение нормальногофункционирования отраслей социальной сферы, максимально возможной занятостинаселения.
Длядостижения поставленной цели органам муниципальной власти в период до 2015 годапредстоит решить следующие основные задачи:
-    созданиеэффективной системы муниципального управления;
-    определение точкироста, способной создать импульс для развития экономики территории;
-    повышение истимулирование инвестиционной привлекательности с целью привлечения в экономикурайона инвестиций;
-    формированиеусловий и стимулов для дальнейшего развития малого предпринимательства;
-    рациональноеиспользование и устойчивое воспроизводство природных ресурсов, оздоровление иулучшение качества окружающей природной среды;
-    создание новыхрабочих мест, содействие решению проблемы занятости.
Цельсовершенствования и развития основ местного самоуправления -повышениеэффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенцииорганов местного самоуправления.
Приоритетныезадачи политики в области развития местного самоуправления:
-    формированиефинансово-экономической базы местного самоуправления,
-    выработкапринципов взаимодействия органов муниципальной власти и органов местногосамоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных полномочий;
-    формированиемуниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономическойбазы местного самоуправления;
-    разграничениеполномочий и соответствующих материальных и финансо вых ресурсов между органамимуниципальной власти и органами местного самоуправления;
-    обеспечение бюджетовпоселений для покрытия минимально необходимых бюджетных расходов,устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, сучетом специфики поселений;
-    обеспечениепередачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств,необходимых для осуществления этими органами отдельных полномочий, которыми онинаделяются.
Приоритетныенаправления в сфере образования:
-     создание условийдля реализации конституционного права и равных возможностей обучающихся на получениеобразования;
-     достижение новогосовременного качества дошкольного, начального, основного и среднего (полного)общего и дополнительного образования;
-  формированиемеханизмов общественного управления образовательными учреждениями,способствующих открытости системы;
-  повышениеуровня материально-технического обеспечения образовательных учреждений;
-  обеспечениеусловий для сохранения и укрепления здоровья воспитанников муниципальныхдошкольных образовательных учреждений;
-  совершенствованиесистемы воспитания, развитие новых технологий воспитательного процесса;
-  реализациянационального проекта «Образование».
Приоритетныенаправления в сфере здравоохранения:
-   реализация Программы развития здравоохранениямуниципального района на 2006-2010 годы и период до 2015 года;
-   реализация в районе первого этапаотраслевой программы «Общая врачебная (семейная) практика»;
-   создание инфраструктуры и расширениесферы деятельности районного центра здоровья;
-   реализация национального проекта«Здоровье».
Приоритетные направления в сферекультуры:
-      развитиемеханизмов взаимосвязи культурной политики на уровне района и поселений;
-      укреплениеединого культурного пространства района;
-      организациявзаимодействия муниципального района и поселений на его территории в сферекультуры;
-         отработка иадаптация новых организационно-правовых и финансовых механизмов деятельностимуниципальных учреждений культуры в условиях реформирования бюджетногопроцесса;
-         совершенствованиеинфраструктуры сферы культуры, способность удовлетворить духовные и творческиепотребности всех социальных категорий населения;
-         разработка иреализация районной программы развития сферы культуры;
-         повышениеэффективности использования культурных ресурсов для социально-экономическогоразвития территорий;
-         административное,нормативно-правовое, методическое, информационное, кадровое,материально-техническое обеспечение отрасли.
Приоритетные направления в сферемолодежной политики:
-         повышение уровня социально-культурногоразвития молодежи, востребованности ее творческого потенциала;
-         поддержкадеятельности детского и молодежного общественного движения;
-         повышение уровнягражданского правового и патриотического воспитания молодежи;
-         социальнаяадаптация молодежи.
Приоритетные направления в сфересоциальной защиты населения:
-         обеспечение назначенияи своевременной выплаты в соответствии с действующим законодательством пособий,доплат, надбавок, компенсаций семьям, имеющим детей;
-         социальнаяподдержка и социальное обслуживание всех категорий граждан, нуждающихся всоциальной защите;
-         развитие системысоциальных служб;
-         защита трудовыхправ граждан, обеспечение государственных гарантий в области труда;
-         развитие системы учрежденийсоциальной защиты населения.
Приоритетные направления в сфереохраны окружающей среды:
-         минимизациязагрязнения окружающей среды путем нормирования природопользования,осуществления мониторинга, управления и контроля в области охраны окружающейсреды;
-         реализацияприродоохранных мероприятий природопользователями;
-         проведение экологическогоинформирования и образования населения.
Приоритетные направления в сферезанятости населения:
-         взаимодействие центразанятости населения, работодателей, администрации района по вопросам занятости населения;
-         оказаниесодействия центру занятости по организации подготовки кадров под конкретные рабочиеместа по заявкам работодателей;
-         оказаниесодействия в трудоустройстве гражданам, ищущим работу и безработным гражданам,включая организацию временной занятости подростков в свободное от учебы время;временную занятость безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите;
-         организацияобщественных работ;
-         профессиональнаяориентация, профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификациибезработных граждан;
-         организация ярмароквакансий рабочих и учебных мест;
-         создание рабочихмест для молодежи, инвалидов, женщин.
Приоритетные направления в сферепромышленности:
-         формированиеновых и развитие существующих видов бизнеса, создание благоприятного климатадля привлечения инвестиций;
-         поддержка и развитиесуществующего производственного потенциала;
-         развитиесоциального партнерства.
Приоритетные направления в сфересельского хозяйства:
-         реализация целевыхпрограмм в сфере агропромышленного комплекса района;
-         поддержка и развитиесуществующего сельскохозяйственного потенциала;
-         реформирование ифинансовое развитие агропромышленного комплекса;
-         развитиесоциальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельских поселениях;
-         реализация мердля повышения престижности проживания в сельской местности;
-         формирование всельских поселениях эффективного бизнеса с целью обеспечения более высокогоуровня социального потребления за счет роста собственных доходов населения;
-         эффективноеиспользование земель сельскохозяйственного назначения и генетическогопотенциала в животноводстве;
-         повышение уровня профессиональнойподготовки и переподготовки работников АПК;
-         реализациянационального проекта «Развитие АПК».
Приоритетные направления в сферестроительства:
-         создание условий дляразвития жилищного строительства, в том числе индивидуального, на территориирайона;
-         привлечение жителейрайона к долевому участию в строительстве жилых домов;
-         создание условийдля развития строительной базы района;
-         реализациянационального проекта «Доступное и комфортное жильё – гражданам России».
Приоритетные направления в сфере ЖКХ:
-         обеспечения эффективногои надежного функционирования ЖКХ;
-         поддержаниежилищного фонда;
-         финансовогооздоровления жилищно-коммунальных предприятий;
-         создания новыхусловий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;
-         привлеченияинвестиций в ЖКХ.
Приоритетные направления в сферерозничной торговле и сфере услуг:
-   повышение уровня торговогообслуживания;
-   предоставление качественных бытовых услуг,услуг связи;
-   повышение туристической привлекательностирайона, развитие туризма и отдыха;
-   обеспечение безопасного транспортногообслуживания населения.
Приоритетные направления в бюджетнойсфере:
-         формирование бюджетарайона на основе стратегических приоритетов развития;
-         повышениеобоснованности и точности бюджетного планирования;
-         осуществлениемониторинга финансово-бюджетной базы района;
-         привлечениесредств федерального, регионального бюджетов и других источников для долевогофинансирования.
Приоритетные направления в сфереразвития муниципального сектора:
-         совершенствованиемеханизмов управления собственностью;
-         эффективноевзаимодействие с муниципальными предприятиями и учреждениями;
-         повышение ответственностибалансодержателей и арендаторов муниципального имущества за его целевым использованиеми сохранностью;
-         осуществлениемониторинга использования муниципальной собственности.
Такимобразом, определены и охарактеризованы критерии границ муниципальногообразования, а именно даны принципы их обоснования. Выявлены в ходе работынечеткости и даны их решения. По основным направлениям политики администрацииДобровского района разработаны предложения по повышению эффективности от ихреализации. Особое внимание уделено развитию социально – экономическогонаправления Добровского района. Установлена цель — определение основныхнаправлений развития муниципального образования Добровский район,обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципальногообразования, и разработаны в соответствии с ней задачи.

Заключение
Управление и самоуправление в Россиидолжны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства.При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересыкак всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальныхобразований. Местные органы власти также следует формировать с обязательнымучетом многонационального состава населения каждой республики, области, края иокруга.
Местное самоуправление выступает как важныйинструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной игосударственной жизни. Вопрос о территориальной организации местногосамоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей странеостается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии вкругах научных и практических работников.
С точкизрения возможностей их применения органами местного самоуправления исоответствия базовым критериям управления развитием в современных методикахоценки уровня социально-экономического развития можно выделить ряд достоинств инедостатков. Наиболее существенными недостатками являются незначительноевнимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития инедооценка значимости социальной и экологической составляющих развития. Крометого, оценка собственно процесса по формальным признакам (последовательностиэтапов, соблюдения процедур и т.д.) недостаточно увязывается с оценкой реальныхрезультатов управленческого воздействия.
На практике местное самоуправлениеработает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Выявлены основныепричины:
— отсутствие целостнойсистемы государственного территориального управления;
— неточность вопределении компетенции уровней власти;
— недостаточное пониманиесущности местной власти и ее возможностей;
— противодействиеусилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией прираспределении ресурсов и полномочий;
— слабость экономическойи финансовой базы муниципальных образований;
— несогласованность инедостаточная проработанность законодательства;
— недостаточнаяподготовленность кадров;
— недостаточный уровеньнаучно-методического и информационного обеспечения;
— недостаточнорациональная территориальная организация;
— неоптимальные структурыорганов управления;
— непроработанность инеэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправлениякак со стороны государства, так и со стороны населения.
Объективные проблемыместного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, вчастности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лицвырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных,региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.
Подтверждена актуальность избраннойтемы. Обусловлена необходимость разработки целостностной концепциитерриториальной организации местного самоуправления, соответствующейсовременным условиям.
В теоретической части определены триосновных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районыи поселения (городские и сельские). Городские округа являются одноуровневымимуниципалитетами. На территории муниципальных районов создается двухуровневаясистема местного самоуправления, при которой на одной и той же территориидействуют два типа муниципалитетов — муниципальные районы и поселения.Определены территориальные особенности местного самоуправления на протяжениинескольких веков с начала становления в России.
Во второй части выявлены следующиенедостатки:
-    нецелесообразностьполностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органовместного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лицместного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением,управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объемдля регулирования уставом.
-    необоснованностьрасширения перечня вопросов местного значения, включение в этот переченьвопросов государственного управления или отдельных полномочий органовгосударственной власти.
Втретьей части определены и охарактеризованы критерии границ муниципальногообразования, а именно даны принципы их обоснования. Выявлены в ходе работынечеткости и даны их решения. По основным направлениям политики администрацииДобровского района разработаны предложения по повышению эффективности от ихреализации. Особое внимание уделено развитию социально – экономическогонаправления Добровского района. Установлена цель — определение основныхнаправлений развития муниципального образования Добровский район,обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципальногообразования, и разработаны в соответствии с ней задачи.
Цель данной работы –совершенствование территориальной организации муниципального образования напримере Добровского района – достигнута, задачи решены.

Списоклитературы
1.        Федеральный закон“ Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации” от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
2.        Анализ финансовойотчетности: учебник/ Л.В. Донцова, Н.А. Никифорова. 5 – изд., перераб. и доп. –М.: Издательство «Дело и сервис», 2007. – 368 с.
3.        Анализ финансовойотчетности: учебник/Б.Т. Жарылгасова, А.Е. Суглобов. – М.: КНОРУС, 2006. – 312с.
4.        Анализ финансовойотчетности: Учебное пособие для вузов/Ю.В. Радченко. – 2 – е изд., доп. –Ростов н/Д: Феникс, 2007. – 192 с.
5.        Бенков П.П.Экономические новости. Добровские известия. – 2005, № 1, с. 2
6.        Бюджетнаясистема России/ Под ред. Проф. Г.Б.Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 389 с.
7.        Бюджетныйкодекс Российской Федерации. Ст.6. – М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2005. – 208с.
8.        Вавенков И.В.Социально – экономическое развитие района. Добровские известия. – 2006, № 1, с.6
9.        Васильев А.А.Муниципальное управление. Конспект лекций. — Н.Н., 2000. – 530 с.
10.      Васильев В.И.Местное самоуправление. – М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2001. – 453 с.
11.      Веснин В.Р.Практический менеджмент персонала: Пособие по кадровой работе. – М.: Юристъ,2001. – 496 с.
12.      Гильяров О.Ю.Добровский район. Добровские известия. – 2007, № 2, с. 6
13.      ГодинА.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. – М.:Изд.-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. — 290 с.
14.      Гончаров В.В. Впоисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала.- М., 2004. – 293 с.
15.      Государственное имуниципальное управление. Справочник. / Под ред. Глазуновой Н.И., ЗабродинаЮ.М., Поршнева А.Г. — М., 2003. – 320 с.
16.      ДемьянченкоА.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: учебное пособие. -М. — 2000. — 130с.
17.       Жаравин Д.П.Формирование механизма реализации муниципальной стратегии. // Журнал РАН. –2004. — № 2.
18.       КоломийченкоО.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России:методология, организация. — СПб.: Наука, 2003. — 235 с.
19.      Коротков Э.М.Исследование систем управления: Учебник для вузов/Гос. ун-т. управления. 2-еизд. Дополненное и переработанное. — М. ДеКа, 2003. – 336 с.
20.      Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. – М.: Юрист, 2000. – 428 с.
21.      Лепешкин А.И.,Ким А.И. и др. Курс советского государственного права т. 2, — М., 1962, — с.407
22.       Липецкийстатистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2005. – 410 с.
23.       Липецкийстатистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2006. – 320 с.
24.       Липецкийстатистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2007. – 380 с.
25.      Местногосамоуправления в России: состояние, проблемы, перспективы. М. — 2004.- 166 с.
26.      Мишин В.М.Исследование систем управления: Учеб. для вузов. – М.: ЮНИТИ. 2003. – (Проф.учебник). – 527с.
27.      Мухин В.И.Исследование систем управления: Анализ и синтез систем управления: Учеб длявузов. – Экзамен, 2002 — 384 с.
28.       Приложение № 1 крешению Совета муниципального образования Добровский район «О бюджетемуниципального образования Добровского района на 2005 год» от 2004 года.
29.      Уставадминистрации Добровского района от 12.05. 1995.
30.      Шугрина Е.С.Муниципальное право. 2-е мзд., доп. и пераб. – М.: Дело, 2000. – 496 с.
31.      Экономическийанализ финансово — хозяйственной деятельности. Учебник для ср. проф.образования/Под общ. ред. М.В. Мельник; Финансовая Академия при ПравительствеРФ. – М.: Экономистъ, 2004. – 320 с.
32.      Экономическийанализ хозяйственной деятельности: Учебник Э.А, Маркарьян, Г.П. Герасименко,С.Э. Маркарьян. – Изд. 2-е, исправ. и доп. – Ростов н/Д: Феникс, 2005. – 560 с.
33.      www.admlr.lipetsk.ruофициальный сайт администрации Липецкой области