Правовое обоснование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. Правовое регулированиепредметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления
1.1 Понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочийгосударственных и муниципальных органов власти в субъекте РФ
1.2 Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправленияи государственный контроль за их исполнением
ГЛАВА 2. Проблемы и пути оптимизациивзаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации иместного самоуправления
2.1 Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта иместного самоуправления
2.2 Направления совершенствования взаимосвязи органов государственной иместной власти
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность данной дипломной работыопределяется теоретической и практической значимостью вопросов, касающихсяотражения особенностей взаимодействия органов государственной властиr субъекта Российской Федерации иорганов местного самоуправления, происходящих в период становления и развития всовременной России местного самоуправления и его институтов.
Согласно статье 12 Конституции 1993года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.Данная статья является правовым основанием рассмотрения системы органовместного самоуправления как самостоятельного уровня системы публичной властиРоссии. В этой же норме заключается и основная проблема, связанная спостроением эффективной модели взаимодействия органов государственной власти иорганов местного самоуправления: насколько независимыми от органовгосударственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органыместного самоуправления для того, чтобы, с одной стороны, решение задачобщегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России; сдругой стороны, чтобы независимость данных органов при решении вопросовместного значения носила реальный, а не декларативный характер.
Становление и развитие институтаместного самоуправления в современной России является причиной внимания ученыхк проблемам местного самоуправления и различным аспектам взаимоотношений органовsместногосамоуправления с органами государственной власти субъекта РФ.
Степень научной разработанности темы.Вопросы взаимодействия и сотрудничества государственной власти и местногосамоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудахрусских юристов конца XIX – начала XX вв. – И.Н. Батихеева, В.П. Безобразова,А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского и других.
Впоследние десятилетия интерес к проблематике местного самоуправлениясущественно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикацийотечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р.Драго, Р.Граверт,Г.В. Барабашев, С.И. Кулиева, В.В. Шинкаренко А.И. Коваленко, В.И. Васильев,Н.В. Постовой, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина, Ю.А. Дмитриев, Н.Г. Чеботарев).
Анализуперспектив развития местного самоуправления в России после вступления в силунового федерального закона посвящены работы Н.Б. Косаревой, Е. Житковой, М.Ю. Каверзина,А.В. Кружкова, В.Я. Гельмана, О.Л. Савранской, С. Михеева; проблемам финансовойавтономии муниципальных органов власти в новых условиях – труды В.Д. Нечаева,А. Деменковой, О. Роя.
В то же время, широкий спектр вопросоввзаимодействия данных уровней публичной власти по-прежнему недостаточно глубокои всесторонне исследован в рамках науки конституционного и муниципального праваи нуждается в дальнейшей научной разработке.
Объектом данной работыявляется система правоотношений, возникающих между органами государственнойвласти субъекта Российской Федерации и органамиu местного самоуправления в сфере разграничения предметовведения и полномочий между органами государственной власти и местногоr самоуправления; в сфере наделенияорганов местного самоуправления отдельными государственнымиh полномочиями; в сфере осуществлениягосударственного контроля за местным самоуправлением.
Предметом выступает правовоерегулирование местного самоуправления и его отношений с органамигосударственной власти субъекта Федерации, финансово-экономическая сторонавзаимодействия и реальная практика их взаимоотношений.
Цель работы состоит впроведении правового исследования системы взаимодействияq органов государственной властисубъектов Российской Федерации и органов местногоr самоуправления, выявлении проблем, возникающих в реализациипубличной власти на местном уровне и поиске оптимальных направлений их решения.
Поставленнаяцель достигается путем решения следующих задач:
1)уточнение базовых понятий исследования (местное самоуправление, предметыведения, полномочия, делегирование полномочий);
2) проведение анализавзаимодействия региональных органов государственной власти и органов местногосамоуправления, возникающего при разграничении предметовi ведения и полномочий между ними;
3) рассмотрениеособенности взаимоотношений указанных органов власти, возникающих при наделенииорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
4) анализсистемы взаимоотношений региональных и муниципальных органов власти в одном изрегионов России (в частности в Рязанской области);
5)выработка рекомендаций по оптимизации процесса взаимодействия государственной имуниципальной публичной власти на уровне субъекта Российской Федерации.
Методологическуюоснову настоящей работы составляют следующие методы:
— метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования ивыявление различных типов связей в изучаемом объекте);
— функциональныйметод (объяснение функций государственных органовw субъекта Российской Федерации и органовy местного самоуправления в ихвзаимодействии);
— сравнительныйметод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства,законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актовq органов местного самоуправления);
Научнаяновизна работы заключается:
— в рассмотренииполитики региональных органов власти в России по отношению к органам местногосамоуправления. Его результаты свидетельствуют о том, что в отсутствиивозможности влиять на нормативно-правовую основу организации органов местногосамоуправления, органы государственной власти многих субъектов Федерациицеленаправленно осуществляют политику по ограничению местной автономии;
— вдоказывании того, что местное самоуправление не выполняет в полной мере функцийсамостоятельного уровня публичной власти, основанного на самоорганизациитерриториальных сообществ в силу его фактического слияния с системой органовгосударственной власти. Это обусловлено как отсутствием необходимого ресурсногообеспечения работы муниципальных органов власти, так и пассивным отношениемсамих жителей к решению вопросов местного значения;
 - ввыявлении возможности косвенного влияния органов региональной власти на местноесамоуправление (через систему межмуниципальногосотрудничества).

ГЛАВА1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие,структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных имуниципальных органов власти в субъекте Российской Федерации
Эффективностьместного самоуправления в значительной мере определяется политикой государствапо отношению к нему, системой взаимоотношений между государственными органамивласти и органами власти местного самоуправления. Государственное регулированиеместного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий:
— законодательное регулирование;
— экономическое регулирование;
— государственная поддержка;
— контроль и надзор;
— государственные гарантии прав.
Одна из главных задачтакого регулирования – это определение предметов ведения и полномочий местногосамоуправления. От того, решение каких вопросов возлагает государство наместное самоуправление  и какими полномочиями наделяет органы местногосамоуправления, зависит эффективность их деятельности.
Применительно к органампубличной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которыхзакреплено за данным уровнем власти. Совместным ведением является отнесение определенных вопросовк компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.
К предметами совместноговедения Федерации и ее субъектов относятся такие сферы общественных отношений,по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат ифедеральным органам, и органам субъектов Российской Федерации. Вопросысовместного ведения  не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования вопределенной части со стороны  федеральных органов государственной власти. Нона практике это очень сложный вопрос.
Предsметы совместного ведения  и полномочияорганов Федерации и ееz субъектов,закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколькогрупп.
Вопросы государственногостроительства и защиты прав и свобод:
— обеспечениесоответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иныхнормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
— защита прав и свободчеловека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности,защита прав национальных меньшинств, правопорядка, режим пограничных зон;
— защита исконной средыобитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
— определение общихпринципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления.
2. Вопросы регулированияэкономики и социального развития:
— разграничениегосударственной собственности, вопросыw владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами;
— природопользование,охранаr окружающей среды, обеспечениеэкологической безопасности, регулирование деятельности на  особо охраняемыхприродных территориях, охрана памятников историиc и культуры;
— общие вопросыобразования, науки, культуры, воспитания, физической культуры и спорта;
— координация вопросовздравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальнаязащита, в том числе социальное обеспечение;
— осуществление мер поборьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидация ихпоследствий;
— установление общихпринципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
3. Вопросы деятельностиправоохранительных органов и правовой системы:
— кадры судебных иправоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
— административное, административно-процессуальное,трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательствоn, законодательство о недрах, обохране окружающей среды.
4. Осуществлениекоординации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнениемеждународных договоров Российской Федерации.
Предметы ведениясубъектов Федерации составляют такие сферы общественных отношений, порегулированию и управлению которыми только органы государственной властисубъектов Федерации (а также органы местного самоуправления в установленномзаконодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, чтотакже не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельныхполномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.
Органы власти каждогоуровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующиевиды деятельности – функции. Иногда понятия предмета ведения и функцийтрудноразличимы. Например, содержание дорог одновременно предмет ведения ифункция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой предмет ведения, какместные финансы, не содержит в своем названии какой-то функции (применительно кместному самоуправлению).
Предметы ведения местногосамоуправления – это круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами,законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов,обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями,местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимаетсянепосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправлениясамостоятельно.
Предметы ведения местногосамоуправления являются необходимым элементом правового статуса каждогомуниципального образования. Предметы ведения местного самоуправления, установленныенормами муниципального права, прежде всего определяют те областижизнедеятельности населения муниципального образования, на которыераспространяется его юрисдикция.
Конституция РоссийскойФедерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131) используютдля характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросыместного значения». Вместе с тем Конституцией Российской Федерации и названнымвыше Законом в круг предметов ведения включены также и отдельныегосударственные полномочия, которыми могут наделяться местные органы. Такимобразом, предметы ведения местного самоуправления состоят из: а) вопросовместного значения; б) отдельных государственных полномочий.
Согласно ФЗ № 131 вопросыместного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельностинаселения муниципального образования, решение которых в соответствии сКонституцией РФ, указанным Законом осуществляется населением и (или) органамиместного самоуправления самостоятельно.
В ФЗ № 131 отсутствуетуказание на устав муниципального образования и на законы субъектов Федерации.Таким образом, субъекты Федерации лишились права относить своими законами квопросам местного значения иные вопросы (не вошедшие в федеральный перечень),которое им предоставлял Федеральный закон 1995г. «Об общих gпринципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», а муниципальные образования – правапринимать к своему рассмотрению данные вопросы, основываясь на законахсубъектов Федерации.
В соответствии сКонституцией Российской федерации и ФЗ № 131 к вопросам местного значенияотносятся:
1. Организация местногосамоуправления и ее правовое закрепление в уставе муниципального образования.Каждое муниципальное образование, в процессе решения вопросов организации иструктуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимаетсвойf устав, вносит в него изменения, атакже осуществляет контрольd заего соблюдением.
2. Правовое регулированиемуниципальных отношений в рамках полномочий местного самоуправления.Значительная часть норм, которая регулирует муниципальные отношения, содержитсяв уставах муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образованияпринимают общеобязательные правила по предметам своего ведения; устанавливаютпорядок управления и распоряжения муниципальной собственностью; осуществляютрегулирование по планировке и застройке территории муниципального образования;регулирование по использованию водных объектов местного значения, месторожденийобщераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительстваподземных сооружений местного значения, решают другие вопросы правовогорегулирования муниципальных отношений.
3. Управлениемуниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексногосоциально-экономического развития муниципального образования. Муниципальныеобразования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальнойсобственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливаютместные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. Приосуществлении этой деятельности необходимо учитывать задачи комплексногосоциально-экономического развития территории муниципального образования. Нарядус этим, органы местного самоуправления разрабатывают и принимают планы ипрограммы развития муниципального образования, предусматривая рациональныепропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, осуществляют координацию при участии предприятий, учреждений и организаций, независимо отформ собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территориимуниципального образования.
4.Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений,связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местнойжизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различногорода услугах. Муниципалитеты организуют, содержат и развивают муниципальныеучреждения образования, здравоохранения. К их ведению относятся вопросы посозданию условий для деятельности учреждений культуры, сохранению памятниковистории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальныеобразования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развитияфизической культуры и спорта в муниципальном образовании.
5.Осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования,участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципальногообразования. Муниципальные образования осуществляют контроль за соблюдениемсвоих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципальногообразования. В ведении муниципальных образований находятся также вопросыконтроля за использованием земель на территории муниципального образования.Муниципалитеты участвуют в охране окружающей среды на территории муниципальногообразования, а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствиис федеральным законодательством, уставами муниципальных образований.
6. В кругпредметов ведения местного самоуправления входят также вопросы, связанные сформированием и организацией работы органов и должностных лиц местногосамоуправления.
В ведениимуниципальных образований находятся также иные вопросы местного значения,предусмотренные законом «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации».
Длямуниципальных образований каждого вида ФЗ № 131 закрепляет свой переченьвопросов местного значения:
— длягородских и сельских поселений;
— длямуниципальных районов;
— длягородских округов.
Применительнок Рязанской области следует отметить, что существует Закон Рязанской области «Опорядке решения на территории Рязанской области вопросов местного значенияпоселений в 2008 году», в котором перечислен перечень вопросов местногозначения, решаемых органами местного самоуправления  городских и сельскихпоселений; но с 1 января 2009 года он утрачивает силу, а новый закон,регулирующий данные отношения еще не принят.
Полномочия– это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнениявозложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данныефункции. Таким образом, полномочия – это права, совмещенные с обязанностями.Что касается компетенции, то под ней понимается сочетание предметов ведения иполномочий.
Попредметам исключительного ведения субъекты Российской Федерации реализуют всюполноту регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий,которые должны осуществляться исключительно за счет бюджетов субъектовРоссийской Федерации. Основные полномочия законодательного (представительного)органа государственной власти субъекта, а также высшего исполнительногогосударственного органа власти субъекта Российской Федерации закреплены вфедеральном законодательстве.
Всоответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление отдельныхполномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можетбыть передано на основе соглашения федеральным органам исполнительной власти.Однако следует установить, что случаи, когда исполнительные органы властисубъектов Российской Федерации могут передать осуществление своих полномочийфедеральным органам исполнительной власти, должны регулироваться законами субъектовРоссийской Федерации. Органы государственной властиe субъектов Российской Федерации не должны снимать с себяответственность за осуществление принадлежащих им полномочий без объективныхпричин (например, стихийное бедствие). В федеральном законе должны быть закрепленыобстоятельства, когда федеральные органы могут взять на себя полностью иличастично осуществление полномочий региональных органовf власти. Основания и процедуры такого «федеральноговмешательства» должны быть тщательно сформулированы в федеральном законе сцелью исключения возможности злоупотребления этим правом. Аналогичные нормынеобходимо также установить и в отношении полномочий муниципальных органоввласти. В рамках данной работы необходимо отметить полномочия органов государственнойвласти субъектов Федерации в области местного самоуправления, а именно:
правовоерегулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
 правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственностиk региональных органов власти Российской Федерации и ихдолжностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке,установленных федеральным законодательством;
правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности местных органов власти идолжностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектовРоссийской Федерации, а также в пределах полномочий региональных органовгосударственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации;
правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществленииотдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправлениянаделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленномфедеральным законодательством.
Всоответствии с Уставом (Основным законом) Рязанской области систему органовгосударственной власти Рязанской области составляют:
1)Рязанская областная Дума — законодательный (представительный) органгосударственной власти Рязанской области;
2)Правительство Рязанской области — высший исполнительный орган государственнойвласти Рязанской области, возглавляемый Губернатором Рязанской области;
3)иные исполнительные органы государственной власти Рязанской области, образуемыев соответствии с настоящим Уставом (Основным Законом) и законами Рязанскойобласти.
Данныеорганы государственной власти наделены полномочиями, которые закреплены вУставе Рязанской области.
Одиниз ключевых вопросов конституционного правового регулирования местногосамоуправления — определение его компетенций и полномочий. Никакие меры посовершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, еслимуниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав,реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующейтерритории.
Полномочияместного самоуправления — это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права(Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФи органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органамиместного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимыхдля реализации задач и функций местного самоуправления на территориимуниципальных образований. Компетенция органа местного самоуправления – сложнаяправовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав иобязанностей.
ВЕвропейской Хартии местного самоуправления провозглашены основные принципыустановления компетенции органов местного самоуправления.
Полномочия,предоставляемые местныморганам власти, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочийорганов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с ихсогласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местногосамоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должныпользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптироватьих осуществление к местным условиям. Ключевая проблема — распределениеполномочий между представительными и исполнительными органами местногосамоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено наместа» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местногосамоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных иисполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципальногообразования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом нареферендум.
К исключительнымполномочиям представительных органов власти в соответствии с федеральнымзаконом относятся:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений идополнений;
2) утверждение бюджета муниципальногообразования и отчета о его исполнении;
3) принятиепланов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономическогоразвития муниципалитета, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление, изменение и отменаместных налогов и сборов;
5) установление порядка управления ираспоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органовместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,предусмотренных уставами муниципальных образований;
7)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятийи учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;
8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечениядеятельности местных органов власти;
9)определение порядка участия муниципалитета в организациях межмуниципальногосотрудничества.
Иныеполномочия представительных органов муниципальных образований определяютсяфедеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями(уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальныхобразований.
Главамуниципального образования является высшим должностным лицом муниципальногообразования и наделяется уставом муниципального образования собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральныйзакон №131 обязывает муниципальные образования формировать свой исполнительно-распорядительныйорган (местную администрацию), который также наделен полномочиями по решениювопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.
Такимобразом, каждому уровнювласти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтомуможно выделить три уровня правового регулирования, составляющих правовуюсистему государства:
1)федеральный уровеньw правового регулированиявключает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы ифедеральные законыw, имеющие прямоедействие на всей территории РФ.
2)региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции) субъектов РФ инормативные правовые акты, имеющие действие на территории соответствующихсубъектов РФ.
3)местный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя Уставымуниципальных образований и нормативно-правовые акты местных органов власти,имеющие действие на территории соответствующего муниципального образования.
Вцелом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенстваправовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только повопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти,либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаяхуполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственноеправовое регулирование.
Внастоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочиясоответствующих государственных органов довольно четко разграничены.Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ ипредметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий по предметамсовsместного ведения Российской Федерациии субъектов РФ региональные органы обладают всей полнотой государственнойвласти.
Нанаш взгляд, подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственнополномочий между органами государственной власти и органами местногосамоуправления должен применяться и на уровне региональная — муниципальнаявласть. В Конституции РФ нет конкретизации порядка разграничения полномочий наэтом уровне. Разрешение отмеченrнойправовой проблемы в разграничении полномочий между региональными и муниципальнымиорганами власти позволит снять напряженность во взаимоотношениях данных органови обеспечит их эффективное взаимодействие.
1.2 Делегированиегосударственных полномочий органам местного самоуправления и государственныйконтроль за их исполнением
Проблемаразделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничиваетсяисключительно вопросами такого разделения между федеральным центром исубъектами Российской Федерации. Логическим продолжением ее являются проблемныевопросы разграничения властных полномочий между региональными органами властиРоссийской Федерации и находящимися на их территории органами местногосамоуправления.
Несмотряна то, что органы местного самоуправления согласно статье 12 КонституцииРоссийской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они влюбом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками(свойствами). Более того в соответствии с нормами пункта 5 статьи 4, пункта 6статьи 5 и частью 4 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» местные органывласти помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровнесубъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также иотдельными государственными полномочиями.
Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиосуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ содновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Делегированиегосударственных полномочий органам местного самоуправления — это предоставлениеорганами государственной властиwРоссийской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органами должностным лицам местного самоуправления.
Делегированиеорганами государственной властиrсвоих полномочий  местным органам власти осуществляется на основе следующихпринципов:
— законности и целесообразности;
— социально-экономической обоснованности;
— реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;
— материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;
— подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.
Делегированиеотдельных государственных полномочий производится в интересахсоциально-экономического развития муниципального образования и территориисубъекта Российской Федерации, с учетом возможности и реальности ихосуществления органамиtместного самоуправления. Делегируемые государственные полномочия не могутсоздавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросовместного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципальногообразования. В процессе делегирования государственных полномочий долженсоблюдаться принцип гласности, информированности населения об объемеделегированных полномочий и их финансовой обеспеченности.
Наделениеоргановr местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями обусловлено рядом факторов:
— данныеорганы власти входят в качестве составного элемента в общую систему публичнойвласти в государстве, что предполагает их тесное взаимодействие исотрудничество с органами государственной власти при решении вопросов местногозначения.
— всилу наибольшей приближенности к населению органы местного самоуправления могутосуществлять отдельные государственные полномочия с большей эффективностью,нежели государственные органы.
Органыw местного самоуправления могутнаделяться отдельными государственными полномочиями:
1) вобласти регистрации актов гражданского состояния (регистрация актовгражданского состояния на территории муниципального образования);
2) вобласти социальной защиты населения (социальная поддержка ветеранов труда,социальная поддержка многодетных семей и др.);
3) вобласти сельского хозяйства (полномочия по поддержке сельскохозяйственногопроизводства в форме субсидий на животноводческую продукцию);
4) пообразованию и организации деятельности административных комиссий, комиссий поделам несовершеннолетних и защите их прав (органы местного самоуправленияобразуют эти комиссии, обеспечивают их деятельность).
Органыместного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями ипо иным вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и её субъектов.
Органыгосударственной власти при делегировании своих полномочий в полном объемекомпенсируют органам местного самоуправления расходы на их осуществление ипредставляют реальные гарантии материально-финансовой обеспеченности прирешении вопроса о такой передаче. Местные органы власти осуществляют переданныеим государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспеченыматериальными и финансовыми ресурсами. При неполном обеспечении материальными ифинансовыми ресурсами делегированных полномочий глава муниципальногообразования вносит представление государственным органам власти о невозможностиосуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои предложения о пределахи степени их выполнения. Органы государственной власти принимают решение поповоду внесенных предложений либо рассматривают спорные вопросы в суде.
Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиорганов государственной власти осуществляется в таких организационно-правовыхформах, как:
— делегирование по закону Российской Федерации;
— делегирование по закону субъекта федерации;
-делегированиена основе договоров и соглашений между исполнительными органами государственнойвласти субъекта РФ и местного самоуправления (при обязательной ратификации всехдоговоров и соглашений законодательным органом субъекта РФ и представительныморганом местного самоуправления).
Делегированиегосударственных полномочий может быть разовым, на определенный срок илибессрочным. Например, к разовому следует отнести предоставление муниципальногожилья военнослужащим, работникам налоговых служб и другим категориям государственныхслужащих; к срочному — предоставление бесплатного проезда на муниципальномтранспорте отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам,имеющим детей; к бессрочному — государственную регистрацию актов гражданскогосостояния, выполнение задач паспортно-визовой службы, военный учет граждан идр. Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальнымобразованиям или только отдельным муниципалитетам.
Основнойформой делегирования государственных полномочий является делегирование позакону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся кисключительной компетенции законодательного и исполнительного органов государственнойвласти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав исвобод граждан. При делегировании государственных полномочий органам местногосамоуправления по закону проект данного закона заблаговременно направляетсяпредставительным органам соответствующих муниципальных образований длясогласования и мотивированного заключения. Возражения органов местногосамоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядкаих финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях законодательных органовгосударственной власти.
Существуетпрактика делегирования полномочий  на основе договоров, которая применяется вряде субъектов Российской Федерации, хотя она отчасти противоречит федеральномузаконодательству. Договор в обязательном порядке должен отражать:
— цели, объем и характер делегируемых полномочий;
— порядок их осуществления и срок действия договора;
— взаимные права и обязанности по реализации делегированных полномочий;
— объеми порядок материально-финансового обеспечения делегированных полномочий;
— формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора;
— условия расторжения договора и возможности возврата делегированных полномочий.
Указанныйдоговор подписывается высшим должностным лицом субъекта РФ и главойадминистрации соответствующего муниципального образования и вступает в силупосле его утверждения законом субъекта федерации и решением представительногооргана местного самоуправления. Договор может предусматривать заключение на егооснове соглашений между региональными органами исполнительной власти исоответствующего муниципального образования о делегировании и принятиигосударственных полномочий.
Осуществлениеделегированных государственных полномочий органами местного самоуправлениястроится на соответствии федеральному законодательству и законодательствусубъектов РФ. Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методовреализации переданных государственных полномочий. Вместе с тем они несутответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в тоймере, в какой данные полномочия обеспечены органами государственной властиматериально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иныеобязательства, необходимые для реализации этих полномочий.
Возвращениегосударственных полномочий, делегированных органамc местного самоуправления, возможно по собственной инициативеделегировавших государственных органов, если при сложившихся условиях этиполномочия могут быть наиболее эффективно выполнены государственными органамивласти. Такое возвращение оформляется законом с обязательным заблаговременнымизвещением об этом органов местного самоуправления.
Возвращениеделегированных полномочий по инициативе органов местного самоуправлениядопускается в том случае, если выполнение переданных полномочий становитсяневозможным по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления.Мотивированное представление об этом представительный орган местногосамоуправления вносит в законодательный орган государственной власти; приустановлении достоверности указанных причин невыполнения или невозможности ихоперативного устранения исполнительный орган государственной власти вносит взаконодательный орган проект закона о возвращении государственных полномочий.
Возвращениегосударственных полномочий, делегированных по договору, возможно в случаенарушений условий договора одной из сторон и если эти нарушения привели кненадлежащему выполнению или создали условия, затрудняющие исполнениегосударственных полномочий органами местного самоуправления. При не достижениисоглашения сторон по спорным вопросам решение о возвращении делегированныхполномочий рассматривается в суде.
Федеральныйзакон № 131 устанавливает формы государственного контроля:
— заосуществлением органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий;
— заиспользованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовыхсредств.
Органыгосударcтвенной власти, делегировавшиеполномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за ихреализацией, проверять законность и целесообразность решений муниципальных органов власти, принимаемых для осуществления переданных полномочий. Органыгосударственной власти для осуществления контроля за делегированнымигосударственными полномочиями вправе:
1)производить проверки деятельности органов местного самоуправления и целевогоиспользования средств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;
2)запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы от органов идолжностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий;
3)назначать уполномоченных представителей государственной власти для оперативногоконтроля за осуществлением делегированных полномочий и целевым использованиемвыделенных на эти цели ресурсов;
4) проводитьметодическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправленияпо вопросам осуществления переданных государственных полномочий.
Органыи должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченнымгосударственным органам документы, связанные с осуществлением отдельныхгосударственных полномочий.
СубъектыФедерации регулируют вопросы, связанные с передачей, финансированием отдельныхгосударственных полномочий и осуществлением контроля за тем, как ониосуществляются муниципальными органами власти, принимая в пределах своихполномочий соответствующие законы.
Вотношении Рязанской области необходимо отметить, что существуют нарушениязаконодательства в сфере делегирования отдельных государственных полномочийорганам местного самоуправления. В частности проектом Закона области «Онаделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городскихокругов Рязанской области отдельными государственными полномочиями» внарушение требований ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» органамместного самоуправления передавались отдельные государственные полномочия,отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации иосуществляемые ими самостоятельно.
Также при изучении законопроекта, предусматривавшегонаделение органовb местногосамоуправления муниципальных районов и городских округов Рязанской областигосударственными полномочиями по образованию и организации деятельностикомиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, было установлено, что внарушение ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в нем не было перечняподлежащих передаче в пользование или управление либо в муниципальнуюсобственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а такжене определялся порядок отчетности муниципальных органов власти об осуществлениипереданных им полномочий. Кроме того, законопроект не содержал норм,регулирующих ответственность органов местного самоуправления за нарушения приосуществлении государственных полномочий по образованию и организациидеятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.Припринятии Закона указанные правоотношения в связи с вмешательством прокуратурыобласти были урегулированы в соответствии с требованиями законодательства.
В связи с перечисленнымнеобходимо отметить, чтопередача государственныхполномочий на уровень местного самоуправления является одним из способовукрепления сотрудничества органов государственной власти и местногосамоуправления в их взаимодействии по осуществлению государственного имуниципального управления.
Однако вопросы наделения муниципальных органоввласти государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системеместного самоуправления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными, следовательно,и достаточно проблематичными. Как показывает практика, целый радпроблем в деле передачи региональными органами власти Российской Федерацииорганам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не толькоотсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и существующими несовершенствами положений действующего Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вместе с тем, необходимость в скорейшемурегулировании данных вопросов федеральным законодателем, посредством принятияфедерального закона о порядке и принципах наделения органов муниципальной властиотдельными государственными.

ГЛАВА 2. Проблемыи пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местногосамоуправления
2.1 Проблемы взаимодействия органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления
Институтместного самоуправления играет значительную роль в процессе формированиягражданского общества, так как все гражданские права и массовые видыактивности, различные негосударственные проявления общественной жизни людейзарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующихбазу гражданского общества. Особенно актуальное значение и звучание приобретаетсегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления,осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органовгосударственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа,соотношения государства и общества, правового государства и гражданскогообщества.
В процессе своейдеятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органамигосударственной власти, и, прежде всего, с органами регионального управления,которыми в РФ являются в первую очередь государственные органы власти субъектов федерации.
 Необходимосказать о проблеме разграничения полномочий между региональными органами властии органами местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации порядокразграничения полномочий между ними не конкретизируются. Содержание предметовведения и полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФраскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельныегосударственные полномочия», которыми могут наделяться муниципальные  органывласти. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Черезпонятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местногосамоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельныегосударственные полномочия» определяется возможность привлечения местногосамоуправления к управлению государственными делами.
Однако,в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизироватьконституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическаяконструкция определения предметов ведения местного самоуправления, котораязначительно усложнила проблему разграничения полномочий между региональными  органамигосударственной власти и органами местного самоуправления.
Можновыделить следующие основные правовые проблемы, которые требуют своегозаконодательного разрешения.
Перваяпроблема состоит в том, что Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» содержит перечень вопросов местного значения,отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местногозначения нуждается в уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточнымна то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие какобеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка,создание условий для жилищного и социально-культурного строительства,содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальнаяподдержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды.Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнеебыло бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органовгосударственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Необходимов ближайшее время определить порядок реализации полномочий муниципальныхорганов власти и органов государственной власти по вопросам совместного веденияи совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий приреализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительномведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместномведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органыгосударственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенциюдруг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности вовзаимоотношениях между органами государственной власти и местногосамоуправления.
Втораяпроблема — правовое обеспечение условий для действия органов местногосамоуправления в пределах собственной компетенции. Муниципалитеты не могутнаделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотреннойзаконодательством. В этом смысле формулировка, предусмотренная в Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своемурассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные кведению других муниципальных образований и государственных органов властидолжна быть исключена, в связи с тем, что здесь также возможно вмешательство вкомпетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях непредусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.
Такженадо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, фактически не вносят реального правовогорегулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иныхполномочий, установленных федеральными законами. Например, в перечни вопросовместного значения муниципальных образований включены вопросы содействия вразвитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развитиямалого предпринимательства. Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно,чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации поподдержке сельскохозяйственного производства.
Надоотметить, что в различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется более30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации  и предписаний, возлагающихрегулирование тех или иных вопросов на законодательные акты субъектов Федерации.При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какимиименно законами субъектов Федерации должны регулироваться эти вопросы и какдолжны называться данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном законепрямого предписания о необходимости или о праве принятия субъектами РоссийскойФедерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления вчасти, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться какзапрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации.
Полномочиядолжны определяться точно. Либо это – право, тогда органы публичной властисамостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это –обязанность; тогда тот, кто установил обязанность, а именно государство, долженнести ответственность за обеспечение финансирования.
Наконецследует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти ввопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшегоразграничения полномочий между государственными и муниципальными органамивласти. На законодательном уровне большинства субъектов Российской Федерацииэтот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая состоит втом, что  в большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат,направленный на ограничение прав муниципалитетов. Вторая — это противоречия инедостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органовгосударственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательствеи, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местногосамоуправления; которые не позволяют совершенствовать законодательствосубъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Существуютпроблемы и в сфере передачи субъектами Российской Федерации органам местногосамоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразнымостановиться на следующих проблемных моментах:
1. Донастоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегированиягосударственных полномочий. Очевидно, что существуют отдельные государственныеполномочия, которые не могут быть делегированы органам местного самоуправления,ни при каких обстоятельствах.
2.Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема переvдаваемых муниципальным образованиямполномочий – осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всеморганам местного самоуправления либо, используя механизм постепенной поэтапнойпередачи, наделять полномочиями конкретные муниципалитеты.
3.Существует необходимость законодательного разрешения вопросов, касающихсяоснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных муниципальным органамгосударственных полномочий.
4. Неимеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формыпередачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочийнеобходимых материальных и финансовых средств. Это связано с тем, что наделитьматериальными и финансовыми средствами разные по своим масштабам и спецификемуниципальные образования и определить размеры таких средств на неограниченныйсрок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общиеположения передачи государственных полномочий, практически невозможно.
5.Нечеткость и неясность при определении субъекта, которому передаетсяосуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможностьнаделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 1 ичастью 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» выборных и других органов местногосамоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования.Чтобы избежать нарушения статуса органов местного самоуправления наиболееоптимальным и юридически верным представляется передача полномочийпредставительному органу с указанием на возможность либо невозможностьвторичного делегирования.
6.Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца части2 статьи 6 во взаимосвязи с нормами части 4 данной статьи, поскольку, еслипринятие к своему рассмотрению муниципалитетами иных вопросов местного значения,установленных законами субъектов Российской Федерации является их правом,предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неяснымхарактер делегирования муниципальным органам власти государственных полномочий.
Рязанская область не является исключением и в нейтакже как и в других субъектах Российской Федерации существуют проблемы вданной сфере. Так, при изучении прокуратурой области законопроекта «Овнесении изменений в Закон Рязанской области „О наделении органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями Рязанской области всфере социальной поддержки и социального обслуживания населения до 2008года“ выяснилось, что предлагается передать органам местногосамоуправления не государственные полномочия, а функции должностных лицуправления труда и социальной защиты области по соблюдению установленногопостановлением правительства области порядка оформления документов и выдачисредств инвалидам.
Кроме того, передавались полномочия по приему иоформлению пакета документов для назначения компенсации страховой премии подоговору обязательного страхования гражданской ответственности владельцевтранспортных средств, полученных инвалидами через органы социальной защитынаселения, в том числе через Федеральное агентство по здравоохранению исоциальному развитию. Однако субъектФедерации не вправе расширять предоставленные ему федеральным закономполномочия, а также без прямого указания на то федерального законасамостоятельно, на основе собственного решения делегировать реализациюпредоставленных ему полномочий другим органам власти.
Необходимотакже отметить наиболее существенную проблему – финансовое и материальноеобеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образованийсобственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельностиместного самоуправления. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилосьнежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление:многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренныенаселению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальныхобразований.
Региональныевласти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимальногосокращения самостоятельности муниципалитетов. При этом фактическое лишениеорганов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливатьместные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере.Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только дваместных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые немогут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже вгородах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджетымаксимум на 8 –10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практиканедофинансирования передаваемых государственных полномочий.
Местныеналоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализациейвопросов местного значения, что нарушает конституционный принципсамостоятельности местного самоуправления. Одной из самых главных причин такойситуации является неадекватность доходов муниципальных образований их расходнымполномочиям.
Ввопросах финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных ирегиональных органов власти, также следует отметить, что в последние годынаблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетахвсех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местныхбюджетах составляет 40 — 60 % для городских округов и 60 — 80% длямуниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетовсвидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальнымобразованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению. Вцелом же проблема соответствия доходов муниципальных образований их расходамможет быть связана с неопределенностью вопросов местного значения, наличием такназываемых нефинансируемых мандатов, недостаточным разграничением предметовведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальнымиобразованиями.
Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельнораспоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводитк борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступаетпостоянным источником напряженности в их отношениях.
Такимобразом, можно сделать вывод, что политика регионального руководства явнонаправлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаныкак попытки областного правительства присвоить некоторые полномочиямуниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так изаконодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскимиокругами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областногоцентра.
Позициянаселения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающийсущественное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивноеотношение жителей к решению местных проблем выступают одной из главных причинслабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия- это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях,с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствиемкоторого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческойдеятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной иэкономической инициативы населения.
Вразных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но вцелом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях – укреплении иукрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в Россииформируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной реформыв России, можно выделить особенности формирующейся российской модели местногосамоуправления:
•        тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территориистраны;
•        сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий,финансируемых не в полном объеме;
•        перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти(карликовые муниципалитеты);
•        радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.
Необходимоотметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах несоответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем,существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии:
·       низкаяэффективность управления со стороны местных органов власти как следствиепроводимой реорганизации;
·       слабый уровеньпрофессиональной подготовки кадров;
·       недостатокфинансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;
·       отсутствиенеобходимых организационных и материально- технических условий дляфункционирования муниципальных органов власти.
Законодательное решение перечисленных проблем,несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав,обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов государственнойвласти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления.
2.2 Направления совершенствования взаимосвязиорганов государственной и местной власти
Местное самоуправлениеявляется одним из ключевых элементов государственного устройства не толькоРоссийской Федерации, но и любого демократического государства. Значениеместного самоуправления в государственном устройстве России трудно переоценить,поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населениеми государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления впределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуютпоследовательного перехода от централизованного руководства их деятельностью состороны органов государственной власти к законодательному регулированию,методической поддержке местного самоуправления и формированию органами властисубъектов Федерации эффективной системы контроля над соответствиемзаконодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Что касается проблемырегулирования предметов ведения и полномочий органов государственной властисубъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимосказать, что при законодательном решении данных вопросов необходимо учитыватьчетыре основных фактора:
1)        какой уровеньпубличной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсоврасполагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные нанего Конституцией Российской Федерацией и законом полномочия;
3) какие механизмыобеспечивают выполнение органами государственной власти, местногосамоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средствналогоплательщиков;
4) какие органы являютсяносителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.
Кроме того, в Федеральномзаконе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местногосамоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местногосамоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны.Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федеральногобюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетоввсех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местногозначения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ».
Необходимо в ближайшеевремя определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправленияи региональных государственных органов власти по вопросам совместного ведения исовnместного финансирования. Без такогоразграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихсяв исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов,находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь,межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местногосамоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти обстоятельстваявно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях междуорганами государственной власти и местного самоуправления.
Представляется, что дозаконодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению,совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможнозаключение соглашений (договоров) между органами государственной властисубъекта Российской Федерации и муниципальными органами власти соответствующегомуниципального образования на определенный срок, например, на время действиябюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципалитета. Этоможет стать одним из вариантов для нахождения компромисса и дальнейшей работыпо разграничению полномочий между региональными и муниципальными органамивласти в Российской Федерации.
В качестве правовогоинструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной властисубъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органовисполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправленияотдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок вдействующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализациисобственных полномочий местного самоуправления и при осуществлениигосударственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органовместного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующиеправовые проблемы  в организации местного самоуправления в регионах, а с другой– заставить субъект Федерации при определении уровней, типов и видов своихвзаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношениеорганов исполнительной власти с органами местного самоуправления.
В отношении делегированияотдельных государственных полномочий необходимо в федеральном законодательствеотделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов,связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий. Также необходимо уточнить понятие отдельных государственныхполномочий, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местногосамоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной ихреализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся кисключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданыдля выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемыена уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспеченынеобходимыми для их выполнения материальными и финансовыми ресурсами.
В части финансовых основместного самоуправления можно выделить следующие основные направления ихсовершенствования, которые одновременно являются и частью государственнойполитики в этой сфере:
— совершенствованиемеханизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности междууровнями публичной власти;
— реформированиеналоговой системы России в части перераспределения существующих налогов исборов между уровнями бюджетной системы. Одним из главных требований налоговойсистемы здесь является сбалансированность финансовых ресурсов всех уровнейбюджетной системы. Также особое место следует уделить федеральным  региональнымместным целевым программам поддержки местного самоуправления;
— расширение возможностейвлияния муниципальных образований на решения, принимаемые государством повопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
— повышение эффективностиметодов бюджетного планирования на всех уровнях. Самым перспективным можетявляться переход к программно-целевым методам планирования финансовогообеспечения деятельности муниципалитетов.
В Рязанской области, взависимости от той или иной ветви власти, созданы органы и учреждения, которыенаправлены на эффективное взаимодействие с органами местного  самоуправления,оказание им содействия, методических рекомендаций при решении возникающихвопросов.
Так, например, приРязанской Областной Думе создан Совет председателей представительных  органовмуниципальных образований  (муниципальных районов и городских округов)Рязанской области, который является коллегиальным консультативно-совещательныморганом, обеспечивающим взаимодействие представительных органов государственнойвласти Рязанской области с представительными органами местного самоуправленияпо важнейшим вопросам правовой и социально-экономической деятельности региона,совершенствования регионального законодательства и нормативно-правовой базыразвития местного самоуправления.
Основными задачами,которые решает данный Совет являются:
1) разработка плановзаконотворческой деятельности по реализации государственной политики в областисоциально-экономического развития области, отдельных территорий  и реформыместного самоуправления и контроль за их выполнением;
2) обеспечениевзаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления областипри реализации государственной политики в сфере социально-экономическихпреобразований и реформы местного самоуправления;
3) рассмотрение проектовфедеральных законов и законов Рязанской области по вопросам местногосамоуправления и социально-экономических преобразований в регионе;
4) выработка рекомендацийпо вопросам регулирования межбюджетных отношений, установления порядкапредоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета и местныхбюджетов, методики формирования  бюджетов вновь образованных муниципальныхобразований;
5) участие в формированииполитики регулирования имущественных и земельных отношений, отношений в сферелесного и водного хозяйств, рационального использования и охраны природныхресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экономической безопасности;
6) использованиесогласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействияорганов государственной власти и органов местного самоуправления Рязанскойобласти и другие.
В пределах исполнительнойвласти Правительством Рязанской области образовано Министерство по деламтерриториальных образований Рязанской области, которое является центральнымисполнительным органом государственной власти Рязанской области специальнойкомпетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность натерритории Рязанской области, направленную на развитие местного самоуправления,рассмотрение и решение вопросов административно-территориального устройстваРязанской области, прогнозирование развития политических процессов иобеспечение общественно-политической стабильности на территории Рязанскойобласти, взаимодействия органов государственной власти с политическимипартиями, общественными объединениями и иными структурами гражданскогообщества, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевоеуправление и координирующим деятельность в указанной сфере иных центральных итерриториальных исполнительных органов.
Необходимо также выделить основные задачиМинистерства:
1) развитие местного самоуправления;
2) участие в проведении единой государственнойполитики по обеспечению государственных гарантий населения на осуществлениеместного самоуправления;
3) представление интересов Губернатора иПравительства Рязанской области в Рязанской областной Думе при решениивопросов, связанных с проведением реформы местного самоуправления, созданиеморганов местного самоуправления и организацией их деятельности;
4) обеспечение конструктивного взаимодействияорганов государственной власти Рязанской области с политическими партиями,профессиональными и творческими союзами (ассоциациями),национально-культурными, религиозными и иными общественными объединениями(далее — политические партии, иные общественные объединения);
5) мониторинг общественно-политической обстановки,прогнозирование развития политических процессов на территории Рязанскойобласти, подготовка предложений по поддержанию общественно-политическойстабильности в регионе.
На основании изложенного можно сделать вывод, что вРязанской области созданы определенные условия для дальнейшего взаимодействиярегиональных органов власти и местного самоуправления. Однако в Рязанскойобласти, также как и в других субъектах Российской Федерации существуют проблемы и трудности в данной сфере, которые  невозможно будет разрешить беззаконодательного регулирования.
 Также, при законодательном решении вопросоввзаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации, на нашвзгляд, необходимо четко определить функции  каждого уровня публичной власти;механизмы обеспечения выполнения данных функций; объем материальных ифинансовых ресурсов для исполнения  возложенных на конкретный орган полномочий;а также орган, осуществляющий распоряжение этими ресурсами.
В целом, хочется отметить, что перечисленные вданном параграфе направления совершенствования взаимосвязи органовгосударственной и местной власти помогут создать взаимовыгодное, а самое главное,эффективное сотрудничество данных органов публичной власти.

Заключение
От эффективноговзаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления зависитне только успешная реализация муниципальной реформы, но и решение многихвопросов развития Российского государства. Хотя в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти, на практике они тесно связаны и  взаимодействуют повсем направлениям деятельности муниципальных образований (от бюджетных доорганизационно-правовых). От того насколько последовательно и целенаправленнобудет осуществлено это взаимодействие, зависит действенность и эффективностьрешения задач государственного и муниципального управления.
В обобщении можновыделить четыре основных способа организации эффективного взаимодействияорганов местного самоуправления и государственной власти:
1) представительствомуниципального образования в законодательном (представительном) органеt субъекта Российской Федерации;
2) средиорганизационно-правовых способов взаимодействия региональных органов власти иорганов местного самоуправления  не менее важное место занимают договорныеспособы взаимодействия;
3) совместно создаваемыегосударственно-муниципальные организации, выполняющие общекоординационныезадачи и функции;
4) практика правовогорегулирования вопросов местного значения на региональном уровне обращаетвнимание на использование понятия «совместное ведение органов государственнойвласти и местного самоуправления», которое также является способом обеспечениявзаимодействия.
Однако необходимоотметить, что состояние местного самоуправления во многих регионах несоответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем,существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии, а именно:
-        низкаяэффективность управления со стороны местных органов власти как следствиепроводимой реорганизации;
-        слабый уровеньпрофессиональной подготовки кадров;
-        недостатокфинансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;
-        отсутствиенеобходимых организационных и материально- технических условий дляфункционирования муниципальных органов власти.
Вбольшинстве муниципальных образований действия субъекта Федерации не встречаютсопротивления, что, возможно, подтверждает их зависимое положение по отношениюк региональной власти. Эффективное выполнение муниципальными органами властисвоих функций возможно только в том случае, если они будут иметь в своемраспоряжении достаточный объем ресурсов для осуществления собственных иделегированных полномочий. К сожалению, на сегодняшний день большинство органовместного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов,задаваемых федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования,предоставляемых субъектом Федерации. Это способствует формированию«иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитиюместной автономии.
Предпринятыйанализ взаимоотношений региональных органов власти и органов местногосамоуправления позволяет сформулировать предложения, по разрешению противоречийи оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти, а именно:
1.Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления науровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектамФедерации и населению муниципальных образований самостоятельно определятьспецифику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона иместных традиций.
2.Провести корректировку существующей системы распределения налоговыхпоступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительныеналоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическомразвитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.
3.Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местногосамоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить вдальнейшем возможность передачи «не финансируемых мандатов».
4.Необходимо восполнить пробелы федерального законодательства в области судебнойзащиты местного самоуправления, особенно в том, что касается межбюджетныхотношений, предусмотреть меру ответственности за невыполнение обязательств пофинансированию расходов на государственные полномочия.
5. Принятьв качестве основных критериев формирования границ муниципальных образований(при отсутствии непосредственной инициативы населения) объем ресурсов,имеющихся в их распоряжении и позволяющих обеспечить определенный уровеньэкономической самостоятельности.
Вцелом же, предстоит еще большая работа по завершению реформирования системыместного самоуправления. Успешное воплощение этого на практике возможно тольков тесном и скоординированном взаимодействии органов государственной власти иместного самоуправления.

Список использованных источников и литературы
1. Нормативные правовыеакты и иные официальные документы
1. Конституция Российской Федерации,1993 // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.
2. Европейская Хартия местногосамоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // «Собраниезаконодательства РФ», 07.09.1998, № 36, ст. 4466.
3. Бюджетный Кодекс РоссийскойФедерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.12.2007, с изм. от 06.12.2007) // «Собраниезаконодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ»,06.10.2003, № 40, ст. 3822.
5. Федеральный закон от 06.10.1999 №184- ФЗ (ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст.5005.
6. Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправлениягородских округов и муниципальных районов» // «Собрание законодательства РФ»,05.05.2008, № 18, ст. 2003.
7. Устав (Основной закон) Рязанскойобласти от 18.11.2005 № 115-ОЗ (ред. от 18.04.2008) // «Рязанские ведомости», NN 251-252, 22.11.2005.
8. Закон Рязанской области от28.09.2007 № 131-ОЗ «О порядке решения на территории Рязанской области вопросовместного значения поселений в 2008 году» // «Рязанские ведомости», 2007.
9. Закон Рязанской области  от02.12.2005 № 131-ОЗ (ред. от 08.10.2008, с изм. от 04.12.2008) «О межбюджетныхотношениях в Рязанской области» // «Рязанские ведомости», 2005.
10. Постановление Рязанской областнойДумы от 27.04.2005 № 42-IV РОД«Об утверждении Положения «О совете председателей представительных органовмуниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) Рязанскойобласти при Рязанской областной Думе» // «Рязанские ведомости», 2005.
11. Постановление ПравительстваРязанской области от 11.06.2008 № 97 «Об утверждении Положения «О министерствепо делам территориальных образований Рязанской области» // «Рязанскиеведомости», 2008.
2. Учебная литература
12. Баглай М.В. Конституционное правоРоссийской Федерации: учеб. для вузов / М.В. Баглай. – 6-е изд., изм. и доп.-М.: Норма, 2007. – 784 с.
13. Васильев В.И. Муниципальное правоРоссии: учеб. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. – 848 с.
14. Выдрин И.В. Муниципальное правоРоссии: учеб. для вузов. – 3-е изд., перераб. – М.: Норма, 2008. – 320 с.
15. Дмитриев Ю.А. Муниципальное правоРоссийской Федерации: учебное пособие. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Эксмо,2006. – 272 с.
16. Зотов В.Б. Система муниципальногоуправления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / — СПб.: Лидер,2005. – 493 с.
17 Кутафин О.Е., Фадеев В.И.Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. –М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.
18. Чеботарев Г.Н. Муниципальноеправо России: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – 382 с.
19. Юшина Е.А. Муниципальноеуправление: Учебник. – М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного имуниципального управления», 2003. – 220 с.
3. Научная литература
20. Абзалова Л.Ф. Делегированноезаконодательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1.
21. Барышников О. Правовые аспектыорганизации взаимодействия региональных органов государственной власти иорганов местного самоуправления при проведении муниципальной реформы вЧувашской республике // Муниципальная власть. 2008. № 1.
22. Бондарь Н.С., Джагарян А.А.Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальноймодели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
23. Бялкина Т.М. Проблемы правовогорегулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть иместное самоуправление. 2006. № 3.
24. Дементьева О. Проблемыформирования местных бюджетов // Муниципальное право. 2003. № 4.
25. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношениягосударства и муниципальных образований в финансовой сфере: путисовершенствования. Государственная власть и местное самоуправления. 2004. № 5.
26. Курманов М.М. Проблемы реализацииотдельных полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации вобласти местного самоуправления // Местное право. 2004. № 11-12.
27. Трофимова И.Н. Некоторые аспектыразвития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации// Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.
28. Фасеев И. Проблемы эффективностиправового регулирования разграничения полномочий между органами публичнойвласти // Муниципальная власть. 2008. №1.
29. Шугрина Е.С. Формы и пределывмешательства органов государственной власти в деятельность местногосамоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.  
30. Ярошенко А.А. Местноесамоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть иместное самоуправление. 2002. № 4.