Понятие,признаки, виды правовой ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления
Содержание
1. Понятие и признаки правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 3
2.Понятие контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Мировойопыт 5
3. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностныхлиц местного самоуправленияРоссийской Федерации. 9
4. Виды правовой ответственности органов и должностных лицместного самоуправления 19
Список использованных источников и литературы… 29
1.Понятие и признаки правовой ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления
Всвязи с тем, что общественные отношения в области местного самоуправления(далее по тексту — МС), особенно при осуществлении форм непосредственной ипредставительной демократии, регулируются не только нормами права, но и другимисоциальными нормами (нормами морали, нормами обычаев и традиций, нормамиобщественных организаций), ответственность в системе МС можно подразделить наюридическую, правовую ответственность, общественную ответственность(корпоративную ответственность) и морально-нравственную ответственность.
Вмуниципальном праве используется юридическая ответственность, котораяпрактически мало отличается от механизма её действия в иных правоотношениях.Под юридической ответственностью понимается установленная законом обязанностьправонарушителя ответить за совершенное им правонарушение и претерпеть действиемер принуждения или санкций в виде определенных правоограничительных мер,которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами[1].
Юридическаяответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за своидействия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима безсанкций, без конкретных неблагоприятных последствий для органа или виновноголица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые иадекватные меры по её применению – непременное условие не только искорененияправонарушений, но и воспитания ответственности за свои действия и поступки.Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в томчисле и в сфере организации МС.
Юридическаяответственность, являясь важной мерой защиты прав и интересов МС, прав гражданна его осуществление, наступает вследствие нарушений правовых норм ипроявляется в форме применения государственного принуждения. Принуждениевыступает в качестве одного из методов государственного руководства местнымсамоуправлением, оно напрямую связано с нормами права и их обеспечением. Важнойпредпосылкой эффективности воспитательного воздействия юридическойответственности является осуждение правонарушителя должностного лица МС состороны местного сообщества, общественных объединений. Только правильноесочетание методов убеждения, критики и принуждения обеспечивает высокую действенностьюридической ответственности.
Юридическуюответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном и негативном.Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлятьопределенные действия, то негативная ответственность состоит из меры наказанияза неосуществление необходимых действий, установленных законодательством.
Позитивнаяответственность органов и должностных лиц МС реализуется посредствомкорректировки решений, действий (бездействия), признанных судом незаконнымилибо вышестоящим органом в порядке подчиненности признанных незаконными или нецелесообразными,либо по требованию собраний избирателей, граждан, трудовых коллективов,общественных объединений, а также под воздействие наказов избирателей.
Взависимости от субъекта, привлекаемого к ответственности при осуществлении МС,можно выделить ответственность муниципальных образований, ответственностьорганов и должностных лиц МС, ответственность государственных органов,ответственность физических и юридических лиц.
Взависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность, можновыделить ответственность перед источником публичной власти – населением либоего представительными органами, перед государством, перед физическими июридическими лицами.
Взависимости от характера правонарушения и санкции за его совершениеответственность подразделяется на следующие виды: уголовная, административная,гражданско-правовая, публично-правовая, государственно-правовая,дисциплинарная, материальная.2. Понятие контроля за деятельностью органов местного самоуправления.Мировой опыт
Вовсем мире свои полномочия органы местного самоуправления (далее по тексту –ОМС) осуществляют под контролем центральных властей, являющимся важнымфункциональным элементом деятельности государственного механизма. Существуютдве «классические» концепции взаимоотношений центральных и местных властей:«модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них ассоциируетсяпреимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическаясистема которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединенияразличных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местныхи центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей,преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамкахданной концепции местное управление понимается в первую очередь как«органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества,благодаря которому местные жители имеют возможность организовать в своихинтересах необходимые им службы. Подобная концепция предполагает наличиенебольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономиейв различных сферах, в том числе и в области финансов».[2]
Врамках агентской модели отношения между центральными и местными властямирассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается наглавенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органысчитаются своеобразным инструментом, посредством которого центральноеправительство реализует свой политический курс на местах. При данной концепции,местное управление является всего лишь административным средством осуществленияуправленческих функций на местах, а государство, являясь гарантом эффективностисоциально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечиватьразумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное праворуководить и направлять деятельность МС.
Практическини в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местныхвластей нельзя описать лишь с точки зрения какой-либо одной из этих концепций,так как они носят полярный характер, и поэтому истину следует искать где-топосередине. Как отмечает британский ученый Т. Бирт, — «в настоящее времяместные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как егоравноправные партнеры. Правительство контролирует парламент и поэтому способнодобиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образомдеятельность муниципальных учреждений. Местные советы в свою очередь обладаютсамостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансами,компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге не только местныеорганы оказываются в зависимости от правительства (в плане общей поддержки,финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительствопопадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своегополитического и экономического курса на местах[3].
Поэтомув последнее время в научной литературе выдвигается новая модель, в основе которойлежит «концепций взаимозависимости». Данная концепция предполагает, чтоотношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степеньюих независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властнымпотенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особеннофинансовыми) и средствами давления. Поскольку в настоящее время центральноеправительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строитотношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.
Хотяв литературе имеют место различные подходы к анализу взаимоотношенийцентральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра надместным управлением обычно не подвергается сомнению. Как отмечает германскийученый Ф.Л. Кнемайер, -«Государственный контроль в конечном итоге призвангарантировать такое развитие местного самоуправления, при котором оно бы ''нестало государством в государстве'', а решало бы свои задачи в рамкахобщегосударственных законов»[4]. Без сомнения чрезмерный,вездесущий контроль со стороны центра над местным управлением это крайностьприсущая авторитарным государствам, но контроль центральных властей над местнымуправлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствуетобеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг,оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью состороны местных органов, содействует реализации национального политическогокурса в области финансов, экономики, социальной поддержки населения.
Впрошлом, в том числе и в России, контроль центра за деятельностью местных органовосуществлялся преимущественно посредством так называемой административнойопеки, предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после иходобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В такомодобрении могло быть оказано по соображениям как законности, так ицелесообразности. В настоящее время в демократических странах административнаяопека практически повсеместно уступила место так называемому административномуконтролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственнойкомпетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке. Такойподход зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г, в п.2 ст. 8 отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органовместного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законностии конституционных принципов». В то же время «Административный контроль задеятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться ссоблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа изначимостью интересов, которые он намерен защищать»[5].
Встранах с континентальной моделью местного управления важную роль восуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представителигосударственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль засоблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверхуспециальными представителями республики, имеющими право опротестовать всудебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей.В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являютсяполномочные представители правительства. Они вправе не только опротестоватьрешения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, еслитакие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей всуд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).
Общийадминистративный контроль над местными органами осуществляется центральнымправительством или правительством соответствующего субъекта федерации. в Японииэтими органами ведает министерство по делам МС, в Норвегии – Министерство помуниципальным делам, во Франции, Италии и целом ряде других государств –министерство внутренних дел. В Дании министерство внутренних дел осуществляетобщий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня(провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемойконтрольной комиссией, возглавляемой префектом провинции. Эта комиссияосуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль на муниципалитетами.Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могутобращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того илииного решения совета. В случае, если такое решение будет призвано комиссиейнезаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, в противномслучае на совет, или на отдельных его членов, может быть наложен штраф. Вотдельных государствах (Великобритания, Скандинавские страны) контроль надопределенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередьфинансовой, осуществляют специальные контролеры (омбудсманы), имеющие правоставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов занеправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий. В СШАконтроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественнона функциональной основе, т.е. различные административные подразделениямуниципалитета контролируются соответствующими правительственнымидепартаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк,Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированныедепартаменты, занимающиеся вопросами МС. Главной задачей таких департаментовсчитается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистическойинформации, консультирование муниципальных органов по тем или иными вопросам.
Заненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательствобольшинства стран обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранениеот должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальныхслужащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочиймуниципальных органов правительственным агентам на местах и т.д. В Польше,например, в случае явной неспособности органов гмины (местной общины)надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Советаминистров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельностьорганов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком додвух лет. Подобному шагу, однако должны предшествовать предварительныезамечания и предложения о разработке органами гмину программы, направленной наулучшение ситуации в гмине[6].
Наиболеерадикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемыйзаконодательством Франции, Италии, Мексики, Индии и др. В Латвии муниципальныйсовет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию,законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершатьдействия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того,латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказываетсянеспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.
Контрольза законностью и эффективностью МС осуществляют граждане, общественныеобъединения, депутаты, органы и должностные лица муниципальных образований,государственные органы, в числе которых федеральные и региональные органызаконодательной (представительной) и исполнительной власти, государственныеинспекции и надзоры, прокуратура, суды. Таким образом, контроль может и долженосуществляться «сверху», «снизу» и «по горизонтали». Цель контроля состоит втом, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить иисправить их. Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленныхна корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодолениянегативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечениеправонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновныхлиц в соответствии с действующим законодательством.
3. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностныхлиц местного самоуправления Российской Федерации
Контрольявляется важным функциональным элементом любой системы власти и управления, втом числе и местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективностьисполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверятьсостояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работыорганов и должностных лиц МС.
Внаши дни на всех уровнях много и правильно говорится о самостоятельностиместного самоуправления. При этом подчас забывается, что местное самоуправление– это один из трех уровней власти одного народа, составляющая часть единой системысоциального управления в России. И оно может быть результативным только в томслучае, если будет гармонично функционировать в тесном взаимодействии сфедеральными и региональными уровнями власти и управления, пользоватьсявсемирной государственной поддержкой, но одновременно будет находиться нетолько под контролем населения, но и под контролем органов государственной власти.
Демократияне может быть эффективной без контроля. Нельзя не заметить, что в настоящеевремя органы и должностные лица МС нередко в условиях отсутствия действенногоконтроля как сверху, так и снизу, зачастую бесконтрольны, безответственны переднаселением и безнаказаны. Предусмотренные Конституцией РФ гарантии МС зачастуюрассматриваются как независимость от органов государственной власти,вседозволенность отдельных «удельных князьков», строящих работу не наоснове права, а исходя из усмотренческих решений и собственных представлений оцелесообразности тех или иных действий. Но наведение порядка в странепредусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами МС,неотвратимость ответственности за их нарушение. В последнее время в СМИпрокатились волна сообщений об отстранении от должности чиновников местных администрацией,как не оправдавших доверие избирателей, а также о привлечении к правовой ответственностивысокопоставленных лиц ОМС, злоупотреблявших своими служебными полномочиями,именно из-за отсутствия должного контроля. Пресечь беззаконие и злоупотреблениеправом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля засостоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Но ценность контролясостоит не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав изаконных интересов граждан, сколько в том, чтобы своевременно их предупредить,не дать им возможности проявиться. Поэтому главным объектом контроля должныявляться соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц МС какпри принятии ими решений, так и при исполнении действующего законодательства иустава муниципального образования. Органы государственной власти должныобеспечивать контроль за тем, чтобы организация и деятельность МСосуществлялась на основе закона и в рамках законов. Предметом контроля состороны государственных органов наделенных контрольными полномочиями, являетсяи ход исполнения отдельных государственных полномочий, которыми законом наделеныорганы МС.
Такимобразом, успешное становление и развитие местного самоуправления в немалойстепени зависит от действенности контроля государственных органов за деятельностьюего муниципальных органов. В Российской Федерации, в соответствии со статьей77, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»[7] (далее – Федеральный закон),органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы, осуществляютнадзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицамиместного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов,федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставовмуниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8](далее по тексту — Закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ), определено, что контроль надорганами МС и его выборными должностными лицами осуществляется органамигосударственной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии с п. «е» ст. 21Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации»[9], высший исполнительныйорган государственной власти вправе предложить ОМС, выборному или должностномулицу местного самоуправления привести в соответствии с законодательством РФ изданныеими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ,федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу),законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратитьсяв суд.
В пункте 3 статьи 49 Закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, предусматривается,что в случае установленных судом нарушений органами МС и выборными должностнымилицами МС Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, уставамуниципального образования, законодательный (представительный) органгосударственной власти субъекта федерации вправе обратиться в суд зазаключением о признании действий органа МС, должностного лица МС несоответствующими закону. Подобное судебное заключением «является основанием длярассмотрения законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа МС,выборного должностного лица МС» и назначении новых выборов согласнозаконодательству данного субъекта федерации.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона, уполномоченныефедеральным законом органы государственной власти, осуществляют контроль заосуществлением ОМС отдельных государственных полномочий, а также заиспользованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовыхсредств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросамосуществления органами МС или должностными лицами МС отдельных государственныхполномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменныепредписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органамиМС и должностными лицами МС. В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона,органы МС несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочийв пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальныхресурсов и финансовых средств.
Общий же надзор за соблюдением законности в деятельностиорганов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется ПрокуратуройРФ.
Прокурорский надзор — осуществляется от имени Российской Федерации ПрокуратуройРФ, и имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укреплениязаконности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства.
Сущность прокурорского надзора в области местного самоуправлениясостоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению ипредупреждению нарушений законов и уставов муниципальных образований органами идолжностными лицами МС. Осуществляя указанный надзор, прокуроры не подменяюторган и должностных лиц МС и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственнуюдеятельность, т.к. не вправе судить о ее целесообразности, отменять илиизменять принимаемые ими решения, приказывать поднадзорным им субъектам.Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов и должностных лицмуниципальных образований определены Федеральным законом «О прокуратуреРоссийской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995г[10].Это, во-первых, исполнение ими законов и уставов муниципальных образований,во-вторых, соответствие законам и уставам муниципальных образований издаваемыхими правовых актов, и, в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.Проверка исполнения законов и уставов муниципальных образований проводится наосновании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах их нарушения.
Прокурор управления по надзору за исполнением законов изаконностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ А. Винокуров отмечает,что емкими источниками информации, о принятии органами представительной властиМС незаконных актов являются: жалобы и заявления, поступающие в органыпрокуратуры от населения; сообщения средств массовой информации (периодическаяпечать, радио, телевидение); обращения в прокуратуру руководителей иливладельцев предприятий, учреждений и организаций, фермеров, предпринимателей идругих лиц. Сведения о принятии незаконных актов органами МС можно получитьтакже в суде общей юрисдикции, и в арбитражном суде, куда обращаютсяграждане-предприниматели и юридические лица с исками о признаниинедействительными незаконных решений этих органов, ущемляющих их права изаконные интересы. В отличие от проверок исполнения соответствующих законов,которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законностиактов органов МС должны, осуществляться независимо от наличия сигналов.[11]
Практикапрокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс органов МСнередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастуювыражаются в превышении полномочий. В соответствии со ст. 7 Закона опрокуратуре прокурор района (города), его заместители либо по их поручениюдругие прокурорские работники вправе присутствовать на заседанияхпредставительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий,структурных подразделений. При обсуждении проектов (в особенности технормативных актов, которые рассчитаны на длительное применение ираспространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих вграницах соответствующей административно — территориальной единицы) прокуроробязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Еслиусматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иныенедостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа,главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может бытьнарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, иобъяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесенпротест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным.
Следуетотметить, что, принимая незаконные акты, органы МС нарушают права и свободыграждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующихобразований, права и законные интересы юридических лиц. Учитывая это,Генеральный прокурор РФ в отраслевом приказе «Об организации прокурорскогонадзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека игражданина» от 22 мая 1996 г. №. 30 относит прокурорский надзор зазаконностью правовых актов органов МС к числу приоритетных направленийнадзорной деятельности прокуратуры и нацеливает подчиненных прокуроров напериодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов. Входе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органеМС, прокурор обычно выясняет такие вопросы:
· правомоченли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решениеэтого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящегопредставительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена лиорганом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы.
· недопущено ли в акте нарушение материального права по существу, т.е. непротиворечат ли его предписания нормам соответствующего закона — какфедерального, так и субъекта РФ;
· неограничивает ли акт права и свободы граждан, права и законные интересыпредприятий, учреждений, организаций и других органов (государственных, негосударственных,предпринимателей и т.п.) и не содержит ли он запреты на разрешаемые закономдействия (свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и др.);
· неустанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, непредусмотренные Конституцией и законами РФ, Конституцией (уставом) и законамисубъекта Федерации, а также уставом муниципального образования;
· несодержит ли акт разрешения запрещаемых законом действий;
· нетли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
· содержатли акты представительного органа, главы муниципального образования указание нафинансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые дляобеспечения их выполнения;
· непротиворечит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам[12].
Вслучае выявления несоответствия положений правового акта ОМС или его должностноголица Конституции РФ, закону либо нарушений закона в их деятельности, а такженесоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор используетпредусмотренные законом правовые акты реагирования. Основными формамиустранения незаконных решений и действий (бездействия) органов и должностныхлиц местного самоуправления являются протесты и представления прокуроров.
Напротиворечащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой актместного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган МС, либодолжностному лицу органа МС — в зависимости от того, кто является субъектом, издавшимправовой акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем вдесятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста нарешение представительного органа муниципального образования – на ближайшемзаседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщаетсяпрокурору в письменной форме. При решении вопроса о направлении протеста прокурорвправе обратиться непосредственно в суд с заявлением об отмене незаконногоакта. Такое же право сохраняется за ним в случает отказа органа илидолжностного лица МС удовлетворить законные требования прокурора.
Представлениепрокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследуетцель устранения нарушений законов и уставов, причин нарушений и способствующихим условий. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранятьнарушение закона или устава муниципального образования, и подлежит безотлагательномурассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретныемеры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.
Крометого, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицампредостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действияхдолжностного лица местного самоуправления состав преступления илиадминистративного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбужденииуголовного дела или производства об административном правонарушении. В случаенарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свободчеловека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданскогосудопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет иподдерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших[13].
Какотмечает заместитель прокурора Костромской области, М. Шалумов, одно изважнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий,- это его инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать пообъективным причинам судебный контроль. Любое дело, дающее суду возможностьосуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно пообращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод гражданни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этихнарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона илипрокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другойсущественный момент — есть немало нарушений закона, по которым ни одна изсторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативноговмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебномпорядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов МС о предоставлениинеобоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, гденет «ущемленной стороны», которая может возбудить судебное дело;незаконных решениях следователя о прекращении уголовного дела о хищениигосударственной собственности. В этом заключается объективная ограниченностьсудебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит,способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять ипресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывногохарактера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверятьзаконность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления,пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав[14].
Такимобразом, особенности осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочийпозволяют прокуратуре, во-первых, по обращениям заинтересованных лиц исобственной инициативе самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свободграждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке,освобождая от данной обязанности суды, а во-вторых, следить за соблюдениемзаконности там, где объективно невозможен судебный контроль.
Судебный контроль – осуществляется посредством гражданского, административногои уголовного судопроизводства судами общей юрисдикции при рассмотрении имиуголовных, гражданских и административных дел, а также арбитражными судами приразрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров,вытекающих из административных правоотношений. При рассмотрении судами общейюрисдикции и арбитражными судами указанных дел ими исследуются дела не толькопо существу, они изучают с позиции закона правомерность действий соответствующихорганов и должностных лиц МС и принимаемых ими правовых актов, а также условия,способствующие возникновению дела. Обнаружив нарушение законности либосущественные недостатки в работе органов и должностных лиц МС, суд выноситчастное определение. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан вмесячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Если прирассмотрении гражданского дела либо заявления на неправомерные действия ирешения органов МС, нарушающие права и свободы граждан или права и законныеинтересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного лица органа МСпризнаки преступления, он сообщает об этом прокурору (ст. 226 ГПК РФ)
Контрольполномочного представителя Президента РФ. В соответствии сПоложением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденногоУказом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849[15], полномочныйпредставитель Президента РФ организует контроль за исполнением решений федеральныхорганов государственной власти, в том числе и органами местного самоуправления,принимает участие в работе ОМС. При организации проверок исполнения федеральныхзаконов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ онвзаимодействует с Главным контрольным управлением Президента РФ и органамипрокуратуры. Полномочный представитель вправе запрашивать и получатьнеобходимые материалы от органов местного самоуправления, направлять своихзаместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе ОМС, приисполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа влюбые организации.
Контрольуполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Всоответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном поправами человека в РФ» от 26 февраля 1997г., уполномоченный рассматриваетжалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц, еслиранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебномлибо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по егожалобе. Жалоба должна быть подана уполномоченному не позднее истечения года содня нарушения прав и свобод заявителя или того дня, когда заявителю сталоизвестно об их нарушении. При наличии информации о массовых или грубыхнарушениях прав и свобод граждан со стороны органов местного самоуправления,либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостьюзащиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовыесредства защиты, уполномоченный вправе принять по собственной инициативесоответствующие меры в пределах своей компетенции.
Прирассмотрении жалобы уполномоченный обязан предоставить органу МС или должностномулицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать своиобъяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а такжемотивировать свою позицию в целом.
Уполномоченныйобязан направить органу МС или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии)которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение,содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановленияуказанных прав и свобод. По результатам рассмотрения жалоб уполномоченныйвправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениямиили действиями (бездействием) органа МС или должностного лица, а также личнолибо через своего представителя участвовать в процессе в установленных закономформах; обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждениидисциплинарного или административного производства либо уголовного дела вотношении должностного лица, в решениях или действиях которого усматриваютсянарушения прав и свобод человека и гражданина.
Разновидностьюконтроля за органами местного самоуправления являются административныйнадзор и мониторинг. Административный надзор – представляет собойсамостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности федеральных ирегиональных органов исполнительной власти. Для него характерно наличие юрисдикционныхполномочий, направленных на возможность оценки деятельности поднадзорныхобъектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругуспециальных вопросов, содержащихся в нормативных правовых актах (норм, правил,требований, стандартов), возможность самостоятельного применения мер административногопринуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозыдругим объектам. Административный надзор осуществляется как специальнымифедеральными службами, основной деятельностью которых является административныйнадзор (федеральные службы в сфере защиты прав потребителей и благополучиячеловека, по надзору в сфере образования и науки; по надзору в сфере экологии иприродопользования, по финансовому и бюджетному контролю др.), так и различнымиинспекциями и надзорами в составе федеральных министерств и служб (пожарный,санитарно-эпидемиологический, геодезический надзор и др.). административныйнадзор представляет собой процесс последовательно осуществляемых этапов: анализинформации о поднадзорном объекте, систематическое и непосредственноенаблюдение, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются мерыпресечения, восстанавливается нарушенный порядок, в случае необходимостирешается вопрос о привлечении виновных к ответственности.
Контрольгосударственных органов за финансово-бюджетной деятельностью ОМС регулируетсяБюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ. Так, органы государственнойвласти РФ и ее субъектов вправе осуществлять контроль за соблюдением органами МСналогового и бюджетного законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, зарасходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального и региональногобюджетов, в том числе за эффективным и целевым использованием средств,выделяемых муниципальным образованиям для финансирования федеральных ирегиональных целевых программ и иных мероприятий. Уполномоченный органгосударственной власти субъекта Федерации вправе провести ревизию местногобюджета получателя финансовой помощи из регионального бюджета. В случаепредоставления государственной гарантии муниципальному образованиюсоответствующий государственный орган обязан провести проверку его финансовогосостояния.
Финансовыйконтроль, осуществляемый органами исполнительной власти, проводят Федеральнаяслужба финансово-бюджетного контроля, Федеральное казначейство, финансовыеорганы субъектов Федерации, главные распорядители бюджетных средств в формах ипорядке, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и иныминормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.
Контрольза соблюдением органами МС законодательства о налогах и сборах, а также засоответствием указанному законодательству принятых ими нормативных правовыхактов осуществляют налоговые органы. В отношении органов МС как налогоплательщиковпроводится налоговый контроль в формах и порядке, установленных гл. 14 НК РФ.
Контрольза осуществлением органами МС отдельных государственных полномочий, а также заиспользованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средствосуществляют органы государственной власти.
Муниципальныймониторинг – является важнейшим условием эффективногорегулирования процессов осуществления и развития местного самоуправления. Муниципальныймониторинг, представляя собой систему наблюдения, оценки и прогнозаэкономической и социальной обстановки, складывающейся на территориимуниципального образования, позволяет обеспечить как органы МС, так игосударственные органы полной, своевременной и достоверной информацией опроцессах, протекающих в различных сферах муниципальной экономики и социальнойжизни. Системный анализ получаемой информации может и должен служить дляорганов государственной власти субъектов РФ в качестве оценки состояния дел ипрогноза развития МС, выявления причин, вызывающих негативный характерпротекания социальных, экономических, экологических и общественно-политическихпроцессов. На их основе должны разрабатываться рекомендации и меры, направленныена преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций. Эти оценки, рекомендациии меры должны доводиться до органов МС, а наиболее важные из них – до населениямуниципальных образований.4. Виды правовой ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления
Согласностатьи 47 Закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, органы МС и их должностные лица несутответственность перед населением муниципального образования, государством,физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Таким образом, взависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность органов идолжностных лиц МС, можно выделить следующие виды ответственности:ответственность перед источником публичной власти – населением, ответственностьперед государством, ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Ответственностьперед населением. Согласно статьи 48 Закона от 28.08.1995N 154-ФЗ, ответственность органов МС и должностных лиц МС перед населениемнаступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условияответственности ОМС и должностных лиц МС в результате утраты доверия населенияопределяются уставами муниципальных образований. Так, в Законе Омской области,от 14.12.1995 N 37-ОЗ «О местном самоуправлении в Омской области»[16],в статье 107, ч. 2 закреплено «Ответственность органов местного самоуправленияперед населением наступает в случае утраты доверия со стороны населения иреализуется через выражение недоверия, право отзыва депутатов представительногооргана и должностных лиц местного самоуправления. Конкретные формыответственности органов местного самоуправления перед населениемустанавливаются в уставе муниципального образования».
ВУставе города Омска, в статье 34 раскрыт порядок и условия наступления ответственностиорганов МС и их должностных лиц перед населением в результате утраты довериянаселения в городе Омске[17]. Так, полномочиягородского Совета прекращаются досрочно в случаях:
1)выражения населением недоверия Совету в результате проведения городского референдума;
2)отрицательного результата городского референдума о досрочном прекращении полномочийглавы городского самоуправления, проведенного по инициативе Совета.
Вэтих случаях городской Совет принимает решения о самороспуске либо Советраспускает глава городского самоуправления и назначает повторные выборы непозднее 3 месяцев со дня прекращения полномочий Совета.
Полномочияглавы городского самоуправления прекращаются в случаях:
1)выражения населением недоверия главе городского самоуправления по итогам проведениягородского референдума;
2)отрицательного результата городского референдума о досрочном прекращенииполномочий Совета, проведенного по инициативе главы городского самоуправления.
Вэтих случаях глава городского самоуправления принимает решение о добровольнойотставке либо городской Совет освобождает главу городского самоуправления отдолжности своим решением и назначает повторные выборы главы городского самоуправлениянаселением либо избирает его из своего состава в порядке, установленном законодательствомОмской области и настоящим Уставом.
Вслучае выражения недоверия населением города одновременно городскому Совету иглаве городского самоуправления, Законодательное собрание области назначаетдень выборов в указанные органы городского самоуправления. Полномочиягородского Совета и главы городского самоуправления прекращаются в день началаработы новых органов. Порядок проведения городского референдума определяетсязаконодательством Омской области и Уставом города Омска.
Новымодноименным Федеральным законом закреплено право отзыва избирателями выборныхлиц МС за конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в томчисле в случае нарушения срока издания муниципального правового акта,необходимого для реализации решения, принятого населением на местномреферендуме (ч. 3 ст. 45), в случае их подтверждения в судебном порядке (ст.24).
Анализуставов других муниципальных образований Омской области, позволяет заключить,что практически выборные органы и должностные лица муниципального образования,избираемые непосредственно населением, несут ответственность в форме досрочногопрекращения своих полномочий на основе решения, принятого населением, ороспуске выборного органа или отзыве выборного лица. Данный вид ответственностиотносится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаютсяполитические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовойответственности несут её перед основным источником публичной власти –населением муниципального образования. К данному виду ответственности органы идолжностные лица МС могут быть привлечены только населением муниципального образования.Следовательно, такую ответственность могут нести только выбранные самимнаселением органы и должностные лица. Основаниями для отзыва выборного лица ироспуска выборного органа могут служить только конкретные противоправныерешения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебномпорядке, а также нарушения срока издания муниципального правового акта,необходимого для реализации решения, принятого населением на местном референдуме.
Необходимоотметить, что население на собраниях (сходах) местного сообщества либо черезпроведение заочного голосования (опросным путем) при необходимости можетвыразить недоверие и иным должностным лицам МС, потребовав соответственно отпредставительного органа либо главы муниципального образования освободить их вустановленном порядке от занимаемой должности. Однако такое решение носит лишьрекомендательный характер.
Ответственностьорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления передгосударством. Согласно ст. 72 Федерального закона, ответственностьОМС и должностных лиц МС перед государством наступает на основании решениясоответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральныхконституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законовсубъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащегоосуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельныхгосударственных полномочий. При этом ответственность перед государствомнаступает за нарушение действующего законодательства независимо от того, комупричиняется реальный ущерб – непосредственно государству или физическим июридическим лицам.
Должностныелица МС могут быть привлечены к административной и уголовной ответственности взависимости от совершенного противоправного деяния, а в определенных случаяхтакже и к дисциплинарной ответственности.
Административнаяответственность должностного лица МС наступает за совершение административногоправонарушение, конкретные составы которого установлены в Кодексе РФ обадминистративных правонарушениях, федеральных законах и законах субъектов РФ.
Так,статья 14.9. «Ограничение свободы торговли» КоАП РФ, предусматривает, что«Действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ илидолжностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконноеограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров издругих регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ,влекут наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесятиминимальных размеров оплаты труда».
Основаниемуголовной ответственности должностные лица МС может являться только совершениеим деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УКРФ в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересовгосударственной службы и службы в органах местного самоуправления». Так,уголовной ответственности подлежит должностное лицо МС, виновное взлоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), превышении должностныхполномочий (ст. 286), неправомерном отказе в предоставлении информации, а такжев предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собраниюили Счетной палате РФ (ст. 287), незаконном участии в предпринимательскойдеятельности (ст. 289), получении взятки (ст. 290), служебном подлоге (ст.292), халатности (ст. 293). Так, в частности в части 2 ст. 237 УК РФ предусматриваетсянаказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет за сокрытие илиискажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность дляжизни или здоровья людей либо для окружающей среды, если эти действия совершенылицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ, а равно главойоргана местного самоуправления, обязанным обеспечивать население такой информацией.
Применениек должностным лицам МС дисциплинарных мер в качестве ответственности передгосударством может осуществляться на основании частного определения суда (ст.226 ГПК РФ) органом или руководителем, имеющим право назначать и увольнятьсоответствующее должностное лицо.
Гарантииправ депутатов, членов выборных органов МС, выборных должностных лиц МС припривлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании,аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальныхи административно-процессуальных действий, а также при проведенииоперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органовМС, выборных должностных лиц МС, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения,их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых имисредств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральнымизаконами.
ОрганыМС могут быть также субъектами государственно-правовой ответственности.Основанием этой ответственности представительного органа МС, главымуниципального образования либо главы местной администрации может статьнесвоевременное исполнение ими решения суда. Так, если соответствующим судомустановлено, что представительным органом муниципального образования принятнормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральнымконституционным законом, федеральным законам, конституции (уставу), законамсубъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный органмуниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силурешения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока непринял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числене отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицосубъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решениясуда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проектзакона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Высшеедолжностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении отдолжности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
1)издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативногоправового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционнымзаконам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставумуниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующимсудом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силурешения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока неприняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2)совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в томчисле издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущихнарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству итерриториальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ееобороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ,нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъектаРФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо неприняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок, втечение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт оботрешении от должности главы муниципального образования или главы местнойадминистрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силупоследнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не можетпревышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Главамуниципального образования или глава местной администрации, в отношении которыхвысшим должностным лицом субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении отдолжности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу ипринять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
НовациейФедерального закона стало введение в качестве санкций государственно-правовойответственности временное осуществление органами государственной властиотдельных полномочий органов местного самоуправления. Отдельные полномочияорганов МС могут временно осуществляться органами государственной властисубъектов РФ в случае:
1)если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуациейпредставительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуюти (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральнымзаконом;
2)если вследствие решений, действий (бездействия) органов МС возникаетпросроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своихдолговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленномБюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетовмуниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченнаязадолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетныхобязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовомгоду, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета ибюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований[18];
3)если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счетпредоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления былодопущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение КонституцииРФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленныесоответствующим судом.
Вслучае наступления вышеуказанного второго основания в соответствующем муниципальномобразовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или)представительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временнаяфинансовая администрация на срок до одного года. (вступает в силу с 1 января 2008 г.)
Временнаяфинансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностноголица субъекта Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочияпредставительного органа муниципального образования.
Вцелях восстановления платежеспособности муниципального образования временнаяфинансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры пореструктуризации просроченной задолженности муниципального образования,разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования натекущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очереднойфинансовый год, представляет их в представительный орган муниципальногообразования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренныхфедеральным законом, в высший исполнительный орган государственной властисубъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль заисполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочияв соответствии с настоящим Федеральным законом.
Вслучае наступления вышеуказанного третьего основания решение о временномосуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочийорганов МС принимается высшим исполнительным органом государственной властисубъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Указанныерешения органов государственной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы всудебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднеечем через 10 дней со дня ее подачи.
Ответственностьперед физическими и юридическими лицами. Эта ответственностьнаступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридическихлиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектовФедерации, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотренияи защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц –административный и судебный.
Гражданесогласно ст. 33 Конституции вправе обращаться лично, а также направлятьиндивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы МС.Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны приниматьобращения граждан, рассматривать их в установленном законодательством порядке ив установленные сроки, давать их мотивированные ответы, принимать меры вслучаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а такжепривлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.
Аналогичнов административном порядке могут обращаться за защитой своих законных прав иинтересов юридические лица.
Недостаткомадминистративного порядка разрешения жалоб является то, что они часторассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия(бездействие) обжалуются ведомственными и корпоративными интересами; при этомрассматриваются негласно, в отсутствии заявителя; к тому же нередкоработниками, не имеющими правовой подготовки.
Возможностидля объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, т.к. стороны впроцессе равны. Если судебному разрешению вопросы по закону не должно предшествоватьрассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то гражданенепосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либоадминистративный, а затем судебный порядок.
Вслучае нарушения органами и должностными лицами МС прав физических июридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могутбыть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет судили арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним извидов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц можетбыть признание судом недействительными их решений и обязанность возместитьущерб, причиненный ими.
Ответственностьорганов МС может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров исоглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществленииправ собственника в отношении муниципального имущества).
Впрактике еще не много судебных дел, возникающих в связи с обжалованием актов идействий органов МС и должностных лиц. Одна из причин — недостаточная осведомленностьграждан и организаций — субъектов таких правоотношений о возможности судебнойзащиты нарушенных прав. Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, чтобольшинство дел этой категории возбуждается по заявлениям прокуроров. Но скаждым годом граждане все успешнее отстаивают свои права, нарушенные решениямиместных администраций. Так, Н. Модин, приводит следующие примеры:
ГражданинС. обратился с жалобой на неправомерные действия администрации Автозаводскогорайона (г. Тольятти), отказавшейся разрешить строительство второго этажа надхозблоком, расположенным на его приусадебном участке.
ГражданеИ., Н. и М., изъявившие желание вести крестьянское хозяйство, но не являющиесяфермерами, предъявили иск к Суздальской районной администрации (Владимирскаяобласть) с требованием предоставления земельных участков для ведения крестьянскогохозяйства в конкретном месте, в районе дер. Внуково, из земель АО«Калининский». Истцы сослались на то, что они подали заявления врайонную администрацию о предоставлении им этих участков, однако постановлениемглавы администрации района они были распределены между другими хозяйствами.Считая данное постановление незаконным, истцы просили обязать ответчикапредоставить им земельные участки в указанном месте, полагая, что имеютпреимущественное право на них, так как они необходимы для ведения крестьянскогохозяйства.
Упомянутыеакты органов МС суды признали незаконными, нарушающими права граждан, в обоихслучаях был возмещен материальный ущерб[19].
Вред,причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий(бездействия) органов МС либо их должностных лиц, в том числе в результатеиздания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казнымуниципального образования согласно ст. 1069 ГК. Данная статья сформулирована сучетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК и являетсяспециальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правилделиктной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно — административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характередействий органов МС, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, чтопричинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.
Статья1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаютсядеяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды иформы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы,распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеетзначения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направленыгражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковымможет быть и противоправное бездействие, ибо в области властно — административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер,предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинениювреда.
Признаниеактов органов МС незаконными и недействительными осуществляется как общими, таки арбитражными судами.
Ответственностьместных администраций по ст. 1069 ГК наступает при нанесении вреда как гражданину,так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба всфере властно — административных отношений компенсации также и морального вреда(ст. 151 ГК). Если вред причиняется не в сфере властно — административныхотношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например,автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственностьнаступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК).
Убыткиили вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связимежду убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием)либо актами причинителя вреда. Возмещение ущерба может быть осуществлено какдобровольно, так и по решению суда. Сами должностные лица, незаконными действиями(бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовойответственности перед потерпевшим не несут. Возмещению убытков или вреда производятсяиз казны муниципального образования. В ГК РФ четко определено, к комупредъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежитвозмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в этихслучаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК).Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовымиактами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо илигражданина. Орган МС, возместивший убытки или вред, причиненный его работникомпри исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеетправо обратного требования (регресса) в этому лицу в пределах его среднегомесячного заработка, а в случаях, предусмотренных ст. 243 Трудового кодекса РФ,в полном размере причиненного ущерба.
ВГражданском кодексе РФ впервые установлены нормы, допускающие использованиеправил о деликтной ответственности не только для компенсации, но ипредупреждения причинения вреда (ст. 1065). При этом используются специальные,не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК) способы защиты: запрещениедеятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его вбудущем (например, прекращение строительства предприятия), а такжеприостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред,продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти одействующем предприятии). При этом приостановка деятельности не всегда должнапредшествовать прекращению. Суд в зависимости от обстоятельств дела самизбирает один из способов, указанных в ст. 1065 ГК. Для применения нормыдостаточно одного факта — опасности причинения вреда в будущем; наличие вины вэтих случаях необязательно. В самой статье предусмотрено лишь однообстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении илипрекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречитьобщественным интересам. Оценку данному факту дает суд, основываясь наисследовании всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могутвыступать органы МС, ведущие различное строительство.
Обязанностьлюбой власти – и местной, и государственной – не только бороться с нарушениямизаконов и прав граждан, но и превентивными мерами пресекать их еще на
/>Список использованных источников и литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12.12. 1993 // «Российская газета» – 1993 — №237 – 25 дек
2. ЕвропейскаяХартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) //Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 — 55.
3. Уголовный кодексРоссийской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ 17.06.1996, № 25, ст. 2954
4. Уголовно-процессуальныйкодекс Российской Федерации // «Российская газета» от 22 декабря 2001 г., № 249
5. Гражданскийкодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от23.12.2003)// «Собрание законодательства РФ», 29.01.1996, N 5, ст.410,
6. КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ(ред. от 09.05.2004)// «Российская газета», N 256, 31.12.2001,
7. Федеральный законот 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 02.01.2000) «О прокуратуре Российской Федерации»// «Российская газета», N 229, 25.11.1995.
8. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФСРФ 12.08.1995) // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35,ст. 3506
9. Федеральный законот 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 19.06.2004) «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФСРФ 16.09.2003) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40,ст. 3822
10. Федеральный законот 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 1999, N 42, ст. 5005
11. Указ ПрезидентаРФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ вфедеральном округе»//Собрание законодательства РФ", 15.05.2000, N 20, ст.2112
12. Закон Омскойобласти, от 14.12.1995 N 37-ОЗ «О местном самоуправлении в Омскойобласти»// «Ведомости Законодательного Собрания Омской области»,N 6, 1995
13. Решение Омскогогородского Совета от 20.09.95 N 92 «Об уставе города Омска» // «БюллетеньОмского городского Совета», N 2, 1995
14. «Комментарийк Конституции Российской Федерации» (под ред. Л.А. Окунькова) –М.:Издательство БЕК, 1996 с. 284
15. Андреева И.А.Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.). //Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.
16. Бессарабов В.Прокуратура и органы местного самоуправления // «Законность» № 5,2001
17. Васильев В.И.«Местное самоуправление: закон четвертый»// «Журнал российскогоправа», N 1, 2004
18. Винокуров А.Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления.//«Законность» № 9, 1998 г.
19. Глущенко П.П.,Пылин В.В. Муниципальное право /2-е изд. – СПб.: Питер, 2005 (Серия «Краткийкурс»)
20. Кнемайер Ф.Л.Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности,недостатки) // Государство и право. М. 1995, № 4.
21. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 1997.
22. Модин Н.Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия. //«Российская юстиция» № 1, 2000 г.
23. Постовой И.В.Муниципальное право России: Учебник. 2-е издание. – М.: Юриспруденция 2000
24. Усанов В.Е,Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации:Учебник – М.: ПЕР СЭ, 2000
25. Чеботарев Г.Н.Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации:Учебное пособие. Тюмень, 1995.
26. Черкасов А.И.Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа'ФОРУМ- ИНФРА-М', 1998
27. Шалумов М.Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а Взаимодействие //«Российская юстиция» № 4, 2001 г.