Министерство образованияи науки Российской Федерации
Государственноеобразовательное учреждение
высшего профессиональногообразования
СЫКТЫВКАРСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Факультетпараллельного образования и экстерната
Кафедрагражданского права и процесса
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Тема: Плата за негативное воздействие на окружающую среду по законодательствуРоссии
Научныйруководитель
доцентВоронцова О.В.
Исполнитель
Студент 456группы
СоломатинаС.В.
Сыктывкар 2010
Содержание
Введение
Глава1 Правовое регулирование платности за негативное воздействие на окружающуюсреду
§1 Цели и предмет правовогорегулирования платности за негативное воздействие на окружающую среду. Понятиенегативного воздействия на окружающую среду
§2 Нормативные правовые акты,регламентирующие внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду
Глава2 Плата за негативное воздействие по отдельным природным ресурсам
§1 Плата за выбросы в атмосферныйвоздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками
§2 Плата за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные иподземные водные объекты
§3 Плата за размещение отходовпроизводства и потребления
Глава3 Правовые проблемы, возникающие при осуществлении платности за негативноевоздействие на окружающую среду
Заключение
Списокиспользованных источников
Введение
Актуальность. Увеличение объёмов производства, усилениенегативного воздействия на окружающую среду, сокращение запасов природныхресурсов создают угрозу экологической безопасности стран и регионов,препятствуют их устойчивому социально — экономическому развитию, соблюдениюпринципов прав человека на благоприятную среду, платности природопользования ивозмещения вреда.
Процесс загрязнения окружающей среды занимает ведущее место средипроблем, которые характеризуют наше общество на современном этапе его развития,данный вопрос неразрывно связан с необходимостью совершенствованиязаконодательства в этой области. Проблема четкой фиксации прав и обязанностейприродопользователей в этой связи является весьма актуальной, особенно в частиопределения видов платежей за негативное воздействие, их размера и порядкауплаты.
Развитиесовременной экономики в значительной степени определяется влияниемэколого-экономических регулирующих механизмов. Одним из важных регулирующихмеханизмов в России является плата за негативное воздействие на окружающуюсреду. Суть этого механизма государственного регулирования состоит вэкономическом принуждении ограничения негативного воздействия на окружающуюсреду хозяйственной и иной деятельности природопользователей и, наоборот, вэкономическом поощрении и предоставлении льгот природопользователям,вкладывающим средства в природоохранные технологии и добивающимся снижениявыбросов, сбросов и размещения отходов.
В российскомзаконодательстве имеется целый ряд неурегулированных положений, прямо иликосвенно связанных с платой за негативное воздействие. К ним, например, относятсявопросы взимания платы за так называемый сброс на рельеф местности, заразмещение отходов производства и потребления.
Кроме того, внастоящее время плата за негативное воздействие на окружающую среду взимаются вразмерах, которые не достаточны ни для финансирования государственных программпо охране окружающей среды, ни для стимулирования отказа от существующих технологийи внедрения экологически безопасного производства на предприятиях.
Степеньизученности темы. Проблемы правого регулирования платы за негативноевоздействие на окружающую среду не получили в научной литературе достаточноширокого и полного освещения, что прежде всего связано с относительной новизнойданного института для современного экологического законодательства. Основноевнимание уделено проблеме определения правовой природы данных платежей, вчастности в работах М.М. Бринчука, Т.В. Петровой, А.А. Костина.
Теоретическуюоснову работы составили исследования таких ученых, как А.А. Ялбулганов, А.С. Шестерюк,Т.В. Петрова, Л.Е. Бандорин, М.М. Бринчук, Н.А. Лунина, А.А. Костин, и другихавторов. Эмпирическую основу работы составляет судебная практика КонституционногоСуда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, ВысшегоАрбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов,ведомственные акты и методические указания, носящие рекомендательный характер.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие приосуществлении платности негативного воздействия на окружающую среду.
Предметом данного исследования являются нормативные правовыеакты, регулирующие взимание платы за негативное воздействие на окружающуюсреду.
Итак, цельданной дипломной работы – выявить проблемы правового регулирования платности занегативное воздействие на окружающую среду, выдвинуть предложения по совершенствованиюзаконодательства по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающуюсреду.
Исходя изпоставленной цели, необходимо решение следующих задач:
1. определитьцели и предмет правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающуюсреду;
2. проанализироватьправовые основы регулирования платы за негативное воздействие на окружающуюсреду;
3. систематизироватьнормы права, регулирующие взимание платы за негативное воздействие на окружающуюсреду;
4. исследоватьправовой механизм взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;
5. провестисравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, регулирующие взиманиеплаты за негативное воздействие на окружающую среду;
6. выявитьособенности взимания платы за негативное воздействие на отдельные видыприродных ресурсов.
В работеиспользованы такие методы научного исследования как сравнительно-правовой исистемный. Сравнительно-правовой методиспользовался для сопоставления правовых норм, содержащихся в различныхнормативных правовых актах. Системный метод включает комплексный анализ существующих правовых норм,регулирующих отношения в сфере платности негативного воздействия на окружающуюсреду, установление их взаимосвязи.
Структура и содержание дипломной работы. Цель и задачиисследования обусловили структуру дипломной работы, состоящей из введения, трехглав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованныхнормативных правовых актов и научной литературы. Воведении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень исследованностив научной литературе, определяется цель, задачи, объект и предмет исследования,показана структура работы. Первая глава посвящена исследованию предметаи целей правого регулирования, системе нормативных правовых актов,регламентирующих взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду.Вторая глава посвящена анализу действующего отечественного законодательства,особенностям взимания платы за негативное воздействие по отдельным видамприродных ресурсов. В третьей главе отражены проблемы правоприменительнойдеятельности, возникающей при взимании платы за негативное воздействие наокружающую среду. В заключении сформулированы основные выводы, предложениязаконодателю по решению возникающих в правоприменительной практике проблем повопросу платности за негативное воздействие на окружающую среду. Библиографиявключает 53 источника.
Глава 1 Правовое регулирование платности за негативное воздействиена окружающую среду §1 Цели ипредмет правового регулирования платности за негативное воздействие наокружающую среду. Понятие негативного воздействия на окружающую среду
Одним изосновополагающих принципов законодательства Российской Федерации в областиохраны окружающей среды является принцип платности природопользования, всоответствии с которым негативное воздействие на окружающую среду являетсяплатным.
В соответствии с законодательством об охране окружающей средыплатность негативного воздействия на окружающую среду преследует достижениеряда целей. Во-первых, указанная плата является источником пополнения федеральногои местных бюджетов. Во-вторых, важнейшая цель платежей — стимулированиеприродопользователей к рациональному использованию природных ресурсов и к повышениюэффективности их природоохранной деятельности.
Статья 14 Федеральногозакона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[1] (далее — Закон обохране окружающей среды) относит установление платы за негативное воздействиена окружающую среду к числу методов экономического регулирования в областиохраны окружающей среды.
Статьей 16Закона об охране окружающей среды определены виды негативного воздействия наокружающую среду и установлено, что формы платы за негативное воздействие наокружающую среду определяются федеральными законами. К видам негативноговоздействия на окружающую среду относятся:
· выбросыв атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
· сбросызагрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водныеобъекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
· загрязнениенедр, почв;
· размещениеотходов производства и потребления;
· загрязнениеокружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другимивидами физических воздействий;
· иныевиды негативного воздействия на окружающую среду.
Предметомправового регулирования являются правоотношения, возникающие при взимании платыза негативное воздействие на окружающую среду в результате хозяйственной и инойдеятельности.
В статье 1Закона об охране окружающей среды дается определение негативного воздействия наокружающую среду как воздействия хозяйственной и иной деятельности, последствиякоторой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Длярегулирования воздействия хозяйственной деятельности на окружающую средупредусмотрены нормирование в области охраны окружающей среды и нормативыдопустимого воздействия. Нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющихвеществ, нормативы образования отходов, нормативы предельно допустимыхконцентраций (ПДК) являются основой для оценки воздействия на окружающую среду,расчета платежей.
Некоторыеисследователи конкретизируют понятие негативного воздействия, обозначая его каклюбое антропогенное воздействие, приводящее к отрицательным изменениямокружающей природной среды (во взаимосвязи ее физических, химических,биологических и иных показателей)[2].
Условием длявозникновения обязанности по уплате платы за такое воздействие является фактосуществления деятельности, негативно воздействующей на окружающую среду и еекомпоненты.
Такимобразом, указанная плата рассматривается как регулятивный механизм,стимулирующий природоохранную деятельность природопользователей вне зависимостиот вида осуществляемой ими хозяйственной и иной деятельности.§2 Нормативные правовые акты, регламентирующие внесение платы занегативное воздействие на окружающую среду
Порядокисчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую средуустанавливается Правительством Российской Федерации. В настоящее времяПостановлениями Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении порядкаопределения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природнойсреды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»[3] (далее –Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632) и от 12.06.2003 № 344 «Онормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществстационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ вповерхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства ипотребления»[4] (далее — ПостановлениеПравительства РФ от 12.06.2003 № 344) выделяют три вида негативного воздействияна окружающую среду, за которые взимается плата, а именно:
· выбросыв атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижнымиисточниками;
· сбросызагрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
· размещениеотходов производства и потребления.
Следует подчеркнуть, что указанные виды негативного воздействия,за которые взимается плата, не охватывают все перечисленные в действующемзаконодательстве виды негативного воздействия. Так, в Законе об охранеокружающей среды к видам негативного воздействия отнесены, например,загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими идругими видами физических воздействий. Однако механизмы взимания платы заданные виды негативного воздействия в настоящее время не установлены.
Согласнодействующему законодательству внесение платы за негативное воздействие наокружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности отвыполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающейсреде (пункт 4 статьи 16 Закона об охране окружающей среды). Как отмечает А.С.Шестерюк[5] данное положение является существенной гарантиейэффективности природозащитного механизма, так как суммы платежей не могут вполной мере восполнить ущерб, нанесенный окружающей среде. Кроме того, данныеплатежи не оказывают стимулирующего воздействия на хозяйствующие субъекты вчасти внедрения ими более «чистых» установок, поскольку суммы несопоставимомалы по сравнению с возможными затратами на новые технологии.
Вопросы, связанные с платой за негативное воздействие наокружающую среду, на территории Российской Федерации регулируются, помимоуказанных выше закона и постановлений Правительства РФ,Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнениеокружающей природной среды[6]. Этотдокумент в настоящее время несколько устарел, но сохраняет свою юридическуюсилу в части, не противоречащей действующему законодательству.
Вопрос о том, кто является плательщиком за негативное воздействиена окружающую среду, в действующем российском законодательстве не имеет четкогои однозначного ответа. Закон об охране окружающей среды содержит лишь косвенноеупоминание о плательщиках как о субъектах хозяйственной и иной деятельности,последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Пределыдействия правового механизма взимания платы за негативное воздействие по кругулиц конкретизируются Постановлением Правительства от 28.08.1992 № 632, которымустановлено, что Порядок определения платы и ее предельных размеров зазагрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие видывредного воздействия (далее – Порядок определения платы) распространяется напредприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц,осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации,связанные с природопользованием.
Следуетотметить наличие несогласованности норм Закона об охране окружающей среды,устанавливающих субъектов платы за негативное воздействие, а такжеконкретизирующих данные нормы массива подзаконных актов с положениями иныхзаконодательных актов, регулирующих отдельные виды негативного воздействия.
Например, всоответствии с Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охранеатмосферного воздуха»[7] (далее– Закон об охране атмосферного воздуха) плата за выбросы вредных веществ ватмосферный воздух взимается с физических и юридических лиц, а в соответствии сФедеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства ипотребления»[8] (далее– Закон об отходах) плата за размещение отходов взимается с юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей.
Порядокзаполнения и представления Расчета платы за негативное воздействие наокружающую среду определен Приказом Федеральной службы по экологическому,технологическому и атомному надзору от 05.04.2007 № 204 (в ред. ПриказаРостехандзора от 27.03.2008 № 182) «Об утверждении формы расчета платы занегативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представленияформы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»[9].
Всоответствии со статьями 51, 57 и 62 Бюджетного Кодекса РФ[10] плата занегативное воздействие на окружающую среду отнесена к неналоговым доходамбюджетов и распределяется по следующим нормативам: 20 % — в федеральный бюджет,40 % — в бюджет субъекта РФ, 40 % — в местный бюджет. При этом Кодексом неустанавливается целевое расходование этих финансовых средств.
Сроки уплаты платежей за негативное воздействие на окружающуюсреду установлены Приказом Ростехнадзора от 08.06.2006 № 557 «Об установлениисроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду»[11] не позднее 20числа месяца, следующего за отчетным периодом. Отчетным периодом является календарныйквартал.
Неуплата платы за негативное воздействие на окружающую среду вустановленные сроки или невнесение ее в не полном объеме наказывается всоответствии со статьей 8.41 КоАП РФ[12]наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000руб., на юридических лиц – от 50000 до 100000 руб.
Следуетотметить, что судебными решениями отдельные положения нормативных актов,регламентирующих правовой режим платы за негативное воздействие на окружающуюсреду, были признаны недействующими.
РешениемВерховного Суда РФ (далее – ВС РФ) от 12.02.2003 № ГКПИ03-49 «О признаниичастично недействующими отдельных положений Постановления Правительства РФ от28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельныхразмеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другиевиды вредного воздействия»[13] пункт2 указанного Постановления, согласно которому Министерство экологии и природныхресурсов РФ (далее — Минприроды РФ) принимало базовые нормативы платы завыбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещениеотходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологическиефакторы, признан недействующим. Впоследствии нормативы платы и коэффициентыбыли установлены Постановлением Правительства от 12.06.2003 № 344.
В 2009 годупризнаны недействующими отдельные положения Постановления Правительства РФ от28.08.1992 № 632. Постановлением Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ) от14.05.2009 № 8-П[14]положение подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 №632, которым Правительство РФ предоставило органам исполнительной властисубъектов РФ право по согласованию с территориальными органами Министерства экологиии природных ресурсов РФ и Государственного комитетасанитарно-эпидемиологического надзора освобождать от платы за загрязнениеокружающей природной среды отдельные организации социальной и культурной сферы,а также организации, финансируемые из федерального бюджета РоссийскойФедерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, признано не соответствующимКонституции РФ.
Такжеоспаривалась в судебном порядке законность Инструктивно-методических указанийпо взиманию платы. Решением Верховного Суда РФ от 13.11.2007 № ГКПИ07-1000[15] признан частичнонедействующим пункт 4.7 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим указаниям повзиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденнымМинприроды РФ от 26.01.1993, согласно которому был введен коэффициент,учитывающий место размещения отходов, не установленный Правительством РФ.Минприроды РФ вышло за пределы предоставленных полномочий, установивдополнительные коэффициенты при размещении отходов: в границах городов,населенных пунктов, водоемов, рекреационных зон и водоохранных территорий –коэффициент 5; менее 3 км от границ вышеперечисленных объектов — коэффициент 3.
Таким образом, судебная практика свидетельствует о значительных проблемахв правовом регулировании платы за негативное воздействие на окружающую среду.Необходимо отметить, что по сей день отсутствует четкое нормативно-правовоерегулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Как отмечает Н.А. Лунина[16],действующее законодательство в этой сфере фрагментарно, отсутствует нормативныйправовой акт, в полной мере решающий все вопросы, связанные со взиманием данныхплатежей.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, чтоотсутствие единой, четкой и непротиворечивой системы нормативных правовыхактов, регулирующих плату за негативное воздействие на окружающую среду,приводит к возникновению правовой неопределенности, что не согласуется с целямиплаты за негативное воздействие, а также общими принципами установления ивзимания данных платежей.
Глава 2 Плата за негативное воздействие по отдельным природным ресурсам
Как ужеотмечалось, действующим законодательством РФ установлен порядок взимания платыза следующие виды негативного воздействия:
· выбросыв атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижнымиисточниками;
· сбросызагрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
· размещениеотходов производства и потребления.
Исходными приопределении платы за негативное воздействие на окружающую среду являютсянормативы платы для каждого вида негативного воздействия на окружающую среду, атакже коэффициенты, учитывающие экологические факторы, которые установленыПостановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344. Применение нормативовплаты, установленных Постановлением от 12.06.2003 № 344, к иным загрязняющим веществам,не внесенным в указанное Постановление, но обладающим схожими характеристиками,неправомерно.
Согласно Постановлению Правительства РФот 28.08.1992 № 632 плата взимается за:
· загрязнение в пределах допустимых нормативов;
· загрязнение в пределах установленных лимитов (временносогласованных нормативов);
· сверхлимитное загрязнение окружающей среды.
В соответствии с вышеназваннымПостановлением, Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы зазагрязнение окружающей природной среды сверхлимитным является загрязнение, в случаях:
· превышения установленных предельно допустимых нормативов выбросов,сбросов загрязняющих веществ;
· отсутствия у природопользователя оформленного в установленномпорядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, утвержденных лимитовна размещение отходов;
· превышения установленных лимитов выбросов, сбросов, размещенияотходов, а также при их отсутствии — превышение предельно допустимых нормативоввыбросов, сбросов.
Согласно пункту 5 Порядка определенияплаты, утвержденного Постановлением от 28.08.1992 № 632, плата за сверхлимитноезагрязнение окружающей природной среды рассчитывается с применениемпятикратного повышающего коэффициента к соответствующим нормативам платы зазагрязнение в пределах установленных лимитов.
Кроме того, кнормативам платы применяются поправочные коэффициенты, установленные Постановлениемот 12.06.2003 № 344:
· коэффициенты,учитывающие экологические факторы (состояние атмосферного воздуха, почв, водныхобъектов);
· коэффициент2 для особо охраняемых природных территорий, в том числелечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов КрайнегоСевера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зонэкологического бедствия.
Коэффициенты,учитывающие экологические факторы, дифференцированы по экономическим районамРоссийской Федерации и бассейнам рек и морей. Общероссийским классификаторомэкономических регионов[17]установлены перечни особо охраняемых территорий, районов Крайнего Севера иместностей, приравненных к районам Крайнего Севера (разделы 10.1 и 10.2).
Такжефедеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год к нормативамплаты устанавливается коэффициент, учитывающий инфляцию. Так, в соответствии спунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральномбюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов»[18] нормативы платыза негативное воздействие на окружающую среду, установленные Правительством РФв 2003 году и в 2005 году, применяются в 2010 году с коэффициентомсоответственно 1,79 и 1,46.
При этом приприменении коэффициентов к нормативам платы необходимо руководствоватьсяследующим:
· длянормативов платы, установленных Постановлением Правительства РФ № 344 (вредакции 2003 года) для веществ и групп веществ, по которым ПостановлениемПравительства РФ от 01.07.2005 № 410[19] неизменены нормативы платы, — использовать коэффициент 1,79;
· длянормативов платы для веществ и групп веществ, установленных ПостановлениемПравительства РФ от 01.07.2005 № 410, — использовать коэффициент 1,46.
Нижерассмотрим особенности взимания платы за каждый из видов негативноговоздействия на отдельные природные ресурсы.§1 Плата за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарнымии передвижными источниками
Источникамизагрязнения атмосферного воздуха могут являться различные машины, механизмы,оборудование, технологические процессы и иные объекты. Например, к такимисточникам относятся: котельная, автомобиль, сварочный аппарат, резервуар снефтепродуктами, пруд биологической очистки сточных вод, свалка отходов имногие другие.
Всоответствии со статьей 1 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющийсобой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых,производственных и иных помещений.
По ГОСТ 30772-2001[20] выбросы- газопылевые вещества, подлежащие выводу (выбросу в атмосферу) за пределыпроизводства, включая входящие в них опасные и/или ценные компоненты, которыеулавливают при очистке отходящих технологических газов и ликвидируют всоответствии с требованиями национального законодательства и/или нормативных документов.
В общемслучае под выбросом следует понимать поступление в атмосферный воздухгазообразных, аэрозольных, пылеобразных веществ от стационарных и передвижныхисточников. Среди стационарных источников выбросов различают организованные инеорганизованные источники. К организованным источникам относятся источники,выбросы от которых поступают в атмосферный воздух через специальные техническиеустройства, например трубу. Одним из основных критериев отнесения источников корганизованным является возможность определения для них мощности (в граммах всекунду) и объема (в тоннах в год) выброса по каждому загрязняющему веществуконтрольно-аналитическими методами, т.е. с помощью специальных приборов иоборудования. Для неорганизованных источников скорость и объем выбросаопределяются, как правило, расчетными методами.
Обязанностьпо уплате платы за негативное воздействие на окружающую среду возникаетнезависимо от видов осуществляемой деятельности (производственная,непроизводственная или иная сфера) в случае оказания негативного воздействия наокружающую среду в виде выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух идолжна быть исполнена лицом, признающимся плательщиком, самостоятельно.
ПриказомФедеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от12.09.2007 № 626 «Об утверждении Методических рекомендаций по администрированиюплаты за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов ватмосферный воздух»[21]определено, что в случае заключения договора аренды источника (объекта) негативноговоздействия, плательщиком платы является лицо, фактически эксплуатирующее такойисточник (объект) и оказывающее, тем самым, негативное воздействие наокружающую среду. Также следует учитывать, что обязанность по уплате платы неснимается в случае простоя, консервации и иного приостановления деятельностипредприятия, в случае дальнейшего оказания негативного воздействия на окружающуюсреду.
СогласноПриказу Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы Расчета платыза негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения ипредставления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающуюсреду» плательщик производит исчисление и уплату платы отдельно по местунахождения производственных территорий и объектов размещения отходов посоответствующим муниципальным образованиям.
Такжеплательщик производит уплату платы отдельно по передвижным объектам негативноговоздействия (транспортным средствам, в том числе автомобильным транспортнымсредствам, воздушным, морским судам, судам внутреннего плавания, передвижнымдизель-генераторным установкам и иным передвижным установкам, оборудованнымдвигателями, работающими на бензине, дизельном топливе, керосине, сжиженном(сжатом) нефтяном или природном газе), зарегистрированным на территории одногообъекта административно-территориального деления (муниципального образования).
Применительнок передвижным объектам данный подход обусловлен тем, что в настоящее времянормативными правовыми актами не установлен порядок определения объеманегативного воздействия, оказываемого на конкретной территории, в зависимостиот количества времени перемещения соответствующего объекта.
Нормативыплаты за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу установлены отдельно постационарным и передвижным источникам (объектам) негативного воздействия наокружающую среду. Так, нормативы платы для стационарных источников установленыза тонну загрязняющего вещества, выброс которого был произведен (в зависимостиот вида), а для передвижных — за 1 единицу измерения (тонна, тысяча куб.метров) в зависимости от вида израсходованного топлива.
Нормативыплаты по каждому загрязняющему веществу для стационарных источников (объектов)негативного воздействия также дифференцируются в пределах установленныхдопустимых нормативов выбросов (в пределах ПДВ) и в пределах установленных лимитов(в пределах ВСВ).
Закон обохране атмосферного воздуха в статье 1 дает следующие определения.
Предельнодопустимый выброс (ПДВ) — норматив предельно допустимого выброса вредного(загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается длястационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом техническихнормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условиинепревышения данным источником гигиенических и экологических нормативовкачества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок наэкологические системы, других экологических нормативов.
Временносогласованный выброс (ВСВ) — временный лимит выброса вредного (загрязняющего)вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующихстационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха исоциально-экономических условий развития соответствующей территории в целяхпоэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.
Вредное(загрязняющее) вещество — химическое или биологическое вещество либо смесьтаких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые вопределенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека иокружающую среду.
Также следуетучитывать, что Постановлением от 12.06.2003 № 344 к нормативам платы установлендополнительный коэффициент 1,2 за выбросы вредных веществ в атмосферный воздухгородов.
В целяхприменения данного коэффициента для стационарных источников (объектов)негативного воздействия, расположенных за чертой города, для определенияобъекта платы, применяется Постановление Главного государственного санитарноговрача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологическихправил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны исанитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»[22], согласнокоторому источниками воздействия на среду обитания издоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязненияза пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ.
Иначе говоря,при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду предприятиедолжно применять дополнительный коэффициент 1,2 к нормативам платы за выбросызагрязняющих веществ в атмосферный воздух городов, осуществляемые стационарнымиисточниками, в случае, когда вклад предприятия в загрязнение жилых зон превышает0,1 ПДК.
Дляпередвижных источников (объектов) негативного воздействия коэффициент 1,2применяется, если место (порт) приписки или место государственной регистрациипередвижного источника (объекта) (при отсутствии такового — место нахождениявладельца) находится в пределах черты города.
Такимобразом, плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздухопределяется путем умножения соответствующих нормативов платы с учетомустановленных поправочных коэффициентов на массы фактических выбросов по каждомузагрязняющему веществу или виду топлива и суммирования полученных произведений.§2 Плата за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземныеводные объекты
Всоответствии со статьей 1 Водного кодекса РФ[23] подводным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либоиной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеетхарактерные формы и признаки водного режима.
Кповерхностным водным объектам относятся, например, моря или их отдельные части(проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), водотоки (реки, ручьи,каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища),болота. К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод,водоносные горизонты.
Под терминомсброс понимается, например, поступление в водные объекты со сточными водамизагрязняющих веществ, которые ухудшают качество воды, ограничиваютиспользование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов.
Согласностатье 1 Водного кодекса сточные воды — воды, сброс которых в водные объектыосуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненнойтерритории.
ГОСТ30772-2001 определяет сбросы как жидкие вещества, подлежащие выводу (сбросу впочву или водоем) за пределы производства, включая входящие в них опасные и/илиценные компоненты, которые улавливают при очистке этих жидких веществ иликвидируют в соответствии с требованиями национального законодательства и/илинормативных документов.
Средиисточников сбросов различают организованные и неорганизованные источники. Корганизованным источникам относятся источники, сбросы от которых поступают вводные объекты через специальные технические устройства, например трубу. Однимиз основных критериев отнесения источников к организованным являетсявозможность определения для них мощности (в литрах в секунду) и объема (вкубических метрах в год) сброса по каждому загрязняющему веществуконтрольно-аналитическими методами. Для неорганизованных источников скорость иобъем сброса определяются, как правило, расчетным путем с привлечением принеобходимости контрольно-аналитических методов.
Нормативы платыза сброс в поверхностные и подземные водные объекты по каждому загрязняющемувеществу определены дифференцировано в пределах установленных допустимыхнормативов сбросов (в пределах ПДС) и в пределах установленных лимитов сбросов(в пределах ВСС).
СогласноСанПиН 2.1.5.980-00[24]предельно допустимый сброс в водный объект (ПДС) — масса веществ илимикроорганизмов в сточных водах, максимально допустимая к отведению сустановленным режимом в данном пункте водного объекта в единицу времени с цельюобеспечения норм качества воды в контрольном створе.
Статья 1Закона об охране окружающей среды под лимитом на сбросы загрязняющих веществ имикроорганизмов понимает ограничения сбросов загрязняющих веществ имикроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведениямероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучшихсуществующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраныокружающей среды.
ПостановлениемПравительства от 01.07.2005 № 410 установлено, что норматив платы за сбросывзвешенных веществ применяется с использованием коэффициента, определяемого каквеличина, обратная сумме допустимого увеличения содержания взвешенных веществпри сбросе сточных вод к фону водоема и фоновой концентрации взвешенных веществв воде водного объекта, принятой при установлении нормативов предельнодопустимых сбросов загрязняющих веществ.
Такимобразом, в соответствии с действующим законодательством плата за сбросызагрязняющих веществ в водные объекты определяется путем умножениясоответствующих нормативов платы с учетом установленных поправочныхкоэффициентов на массы фактических сбросов по каждому загрязняющему веществу исуммирования полученных произведений.
§3 Плата за размещение отходов производства и потребления
Основными механизмами негативного воздействия отходов наокружающую природную среду при их размещении являются: выделение газов прииспарении, сублимации, химических реакциях; ветровой унос мелкодисперсныхкомпонентов и более крупных фракций отходов (при сильном ветре); протечкижидких отходов или выщелачивание вредных веществ из твердых отходоватмосферными осадками; возгорание отходов[25].
Однако размещениеотходов, прежде всего, приводит к загрязнению почвы, соответственно платавзимается за негативное воздействие размещенных отходов на почву.
В статье 1Закона об отходах даются следующие определения.
Отходыпроизводства и потребления (далее — отходы) — остатки сырья, материалов,полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессепроизводства или потребления, а также товары (продукция), утратившие своипотребительские свойства.
Размещениеотходов — хранение и захоронение отходов.
Хранениеотходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях ихпоследующего захоронения, обезвреживания или использования.
Захоронениеотходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, вспециальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающуюсреду.
В то же времяГОСТ 30772-2001 определяет захоронение отходов как размещение отходов вназначенном месте для хранения в течение неограниченного срока, исключающееопасное воздействие захороненных отходов на незащищенных людей и окружающуюприродную среду. К объектам размещения отходов относятся полигоны,шламохранилища, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные иэксплуатируемые в соответствии с экологическими требованиями, а также специальнооборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенныхколичествах и на установленные сроки.
Плата заразмещение отходов взимается в пределах установленных лимитов и сверхустановленных лимитов.
Согласностатье 1 Закона об отходах лимит на размещение отходовопределяется как предельно допустимое количество отходов конкретного вида,которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок вобъектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на даннойтерритории.
Переченьобразующихся в Российской Федерации отходов, систематизированных посовокупности приоритетных признаков (происхождению, агрегатному и физическомусостоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающуюприродную среду), установлен Федеральным классификационным каталогом отходов(далее — ФККО), утвержденным приказом Министерства природных ресурсовРоссийской Федерации от 02.12.2002 № 786[26]. Приэтом тринадцатая цифра кода используется для кодирования класса опасности дляокружающей природной среды (0 — класс опасности не установлен, 1 — I класс опасности, 2 — IIкласс опасности, 3 — III класс опасности, 4 — IV класс опасности, 5 — V классопасности).
Постановлением Правительства РФ от12.06.2003 № 344 установлены нормативы платы за 1 тонну размещенных отходов взависимости от их класса опасности для окружающей природной среды. При этомнормативы платы за размещение отходов V класса опасности дифференцированы взависимости от вида деятельности, в процессе которого они образовались.
Так, норматив платы 0,4 рубля за тоннуприменяется при размещении отходов, непосредственно образованных в результате деятельностипо добыче сырья и топлива из недр, водных объектов, лесов и пр.
К отходам перерабатывающейпромышленности относятся отходы, образованные в результате преобразованияматериала, сырья в процессе работы в какой-либо продукт, изготовление чего-либоиз какого-либо материала, сырья. При расчете платы за размещение указанныхотходов применяется норматив платы 15 рублей за тонну. Указанное обусловленотем, что в ходе переработки существенным образом меняется химический составматериалов, их агрегатное состояние и физико-химические свойства.
Иные отходы, в целях расчета платы,относятся к прочим и к ним применяется норматив платы 8 рублей за тонну. Вчастности, такими отходами являются отходы, образованные на предприятияхнепроизводственной сферы, отходы потребления, образованные на производственныхпредприятиях, муниципальные отходы.
При определении подлежащих применениюнормативов платы необходимо иметь в виду, что совокупность классификационныхпризнаков того или иного вида отходов определена кодами Федеральногоклассификационного каталога отходов. При этом для целей классификациипроизводственных отходов ФККО необходимо рассматривать во взаимосвязи с Общероссийскимклассификатором видов экономической деятельности[27].
Кроме того,Постановлением Правительства от 12.06.2003 № 344 установлена возможностьприменения понижающих коэффициентов 0,3 и 0 к нормативам платы за размещениеотходов.
В соответствии с указаннымПостановлением нормативы платы за размещение отходов производства и потребленияв пределах установленных лимитов применяются с использованием коэффициента 0,3при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленныхплощадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями ирасположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия.
Применение коэффициента 0,3конкретизировано Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы зазагрязнение окружающей природной среды, действующими в настоящее время в части,не противоречащей законодательству Российской Федерации. Пунктом 4.6Инструктивно-методических указаний определено, что коэффициент 0,3 применяетсяв случаях размещения отходов на территориях, принадлежащих природопользователям.
Нормативы платы за размещение отходовпроизводства и потребления в пределах установленных лимитов применяются сиспользованием коэффициента 0 при размещении в соответствии с установленнымитребованиями отходов, подлежащих временному накоплению и фактически использованных(утилизированных) в течение 3-х лет с момента размещения в собственномпроизводстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных дляиспользования в течение этого срока. Условием применения данного коэффициентаявляется подтверждение первичными документами использования отходов в течение3-х лет.
Такимобразом, плата за размещение отходов производства и потребления определяется путемумножения соответствующих нормативов платы на величины масс отходов определенногокласса опасности, с учетом дополнительных коэффициентов.
Такжепредусмотрено понижение размеров платы в случае размещения отходов наспециализированных полигонах или использования (утилизации) хранившихся втечение 3-х лет отходов.
Глава 3 Правовые проблемы, возникающие при осуществлении платностиза негативное воздействие на окружающую среду
На практикепри осуществлении платности за негативное воздействие на окружающую средувозникают проблемные ситуации, связанные отсутствием правовых норм,регулирующих те или иные правоотношения в данной сфере. Такие ситуациивозникают, в том числе, при определении правовой природы и формы платы занегативное воздействие на окружающую среду; при реализации цели взимания платыза негативное воздействие на окружающую среду и обеспечения благоприятнойокружающей среды; при взимании платы за сбросы загрязняющих веществ на рельефместности; при определении лица, обязанного вносить плату за размещение отходовпроизводства и потребления. Ниже рассмотрим данные правовые проблемы подробнее.
Как отмечаетА.А. Ялбулганов[28],вопрос о правовой природе того или иного вида природоресурсного платежа неявляется исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. Оттого, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж — налога, сбора либокомпенсационного платежа гражданско-правового характера, — будут зависеть, вчастности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа,порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственныхконтролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишнеуплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме вомногом зависит от целей, которые должен преследовать платеж.
Формаплаты за негативное воздействие на окружающую среду и правовая природа такойплаты в федеральных законах не определены, но взимание данной платыосуществляется. Ни наука, ни судебная практика до сих пор не выработали единогоподхода к определению правовой природы платы за негативное воздействие наокружающую среду. Более того, как свидетельствует достаточно противоречиваясудебная практика, осуществляется частичное правовое регулирование платы итолько подзаконными нормативными правовыми актами.
Вопрос о правовой природе платежей за негативные воздействия наокружающую среду возник при разработке Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ). Впервоначальной редакции от 31.07.1998 части 1 Налогового Кодекса РФ в числофедеральных налогов и сборов (статья 13)[29]входил экологический налог. Для определения его основных элементов былразработан проект ФЗ РФ № 252795-3 от 29.04.2002 «О внесении изменений идополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ (Глава 31 «Экологическийналог»)[30].Однако Правительство РФ, после его рассмотрения приняло решение онецелесообразности введения системы платежей за негативное воздействие в видеэкологического налога, так как эти выплаты не являются сферой налогового законодательства.В результате «экологический налог» исключили из числа федеральных налогов исборов.
В2002 году были приняты взаимоисключающие решения Верховного Суда РФ иопределение Конституционного Суда РФ. Решением ВС РФ от 28.03.2002 №ГКПИ2002-178[31] былопризнано, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовойприроде обладает всеми признаками налога и в нарушение статьи 17 НК РФ все существенныеэлементы этого налогового платежа установлены не федеральным законом, апостановлением Правительства РФ, которое незаконно отнесло к компетенциифедеральных органов исполнительной власти вопросы определения налоговогопериода, налоговых ставок, порядка и срока уплаты налога. В силу этого ПостановлениеПравительства РФ от 28.08.1992 № 632, установившее порядок определения платы,было признано незаконным.
ОпределениемКС РФ от 10.12.2002 № 284-О[32]установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду носитиндивидуально-возмездный и компенсационный характер и является по своей природене налогом, а фискальным сбором. Вследствие этого Постановление ПравительстваРФ от 28.08.1992 № 632 признано законным.
КСРФ указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду взимаютсяс хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств(обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, котораяоказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляютсобой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия,производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства;по сути они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основепринципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия наокружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществлениекоторого получает субъект платежа.
Витоге КС РФ приходит к выводу, что платежи за негативное воздействие наокружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами ииндивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и инуюдеятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являютсяобязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений)за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и еевосстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающейнегативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такогодопустимого воздействия.
Л.Е.Бандорин[33]отмечает то обстоятельство, что КС РФ иначе определил эквивалентность платы занегативное воздействие на окружающую среду. По общему правилу эквивалентностьсбора проявляется в том, что размер сбора соответствует расходамгосударственного органа или органа местного самоуправления. Эквивалентность жеплаты за негативное воздействие на окружающую среду состоит в том, что размерплаты определяется с учетом ущерба, нанесенного окружающей среде негативнымвоздействием хозяйственной деятельности.
Такжеследует учесть, что КС РФ использует неизвестный юридической науке изаконодательству термин «фискальный сбор», что вызвало споры. Так А.В. Киц[34] указывает, что такойсбор обладает признаками налога, и ни на кого не может быть возложенаобязанность уплачивать взносы и платежи, не установленные или установленные вином порядке, чем это определено налоговым законодательством.
Всвою очередь В. Лушников[35]указывает, что под «фискальным сбором» КС РФ имел в виду такой платеж, которыйхотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле статьи 57Конституции РФ.
Однакоследует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он неупотребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указываетсудья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением№ 284-О.
Несмотряна то, что в настоящее время законодательно не определен приоритет судебныхактов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, после принятия определенияКС РФ № 284-О правоприменительная практика пошла по пути признанияПостановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 действующим нормативнымактом.
Однакорассмотренные судебные акты не способны решить вопрос по существу, поскольку досих пор законодательно не установлены форма и правовая природа платы за негативноевоздействие на окружающую среду.
Внауке экологического права многие специалисты поддерживают точку зрения оненалоговом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Например,М.М. Бринчук[36]отмечает, что подход к плате за негативное воздействие на окружающую среду какк налогу снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды.
Вподдержку неналогового характера указанной платы выступает и Т.В. Петрова,которая приводит следующие аргументы:
· компенсационныйхарактер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя инеполное) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросамизагрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия.Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ееиспользования на осуществление мероприятий природоохранного характера;
· возмездныйхарактер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее отналоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит заприродопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения вокружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Платуза загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия на окружающуюсреду поэтому относят на себестоимость как один из видов производственныхиздержек. Данному пониманию платы соответствует экономический подход к еесодержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результатеприродопользования;
· пониманиеплаты за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений.Отметим, что она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся(хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналоговкоторой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Поэтомуее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развитияэкологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смыслемогут быть принципиально иными[37].
Нетолько в науке экологического права, но и в экономической науке достаточнообосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию напредприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести граньмежду этими инструментами, указывают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова[38]. Когда мы говорим«налог», то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда речь идет оплатеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данномслучае платеж за негативное воздействие на окружающую среду — это плата заправо пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды.Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит заприобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.
ОпределениеКонституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, устанавливающее неналоговыйхарактер платы за негативное воздействие на окружающую среду, обосновалозаконность ее взимания в условиях отсутствия соответствующего федеральногозакона. Однако не все ученые согласны с такой позицией суда, относя плату занегативное воздействие на окружающую среду к налоговым платежом. В частностиА.А. Костин[39],считает указанное определение КС РФ примером довольно широко распространенногов отечественной правоприменительной практике явления — принятия решений судамии другими правоприменительными органами не на основании закона, а исходя изинтересов государства, вне зависимости, являются ли соответствующие претензиигосударства законными и обоснованными.
А.А.Костин не согласен с подходом Конституционного Суда в отношении правовойприроды платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводя в качествеаргумента следующие отличия правовой природы налога и сбора. В соответствии состатьей 8 НК РФ налог — это индивидуальный безвозмездный платеж в целяхфинансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальныхобразований, а сбор — это взнос, уплата которого плательщиком является одним изусловий совершения в отношении него государственными органами, органамиместного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий,включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Следовательно,основным отличительным признаком сбора является его индивидуальнаявозмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды.Плательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. Вчастности, государство не гарантирует ему благоприятную окружающую среду взависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечениюблагоприятной окружающей среды является для государства конституционной и неможет быть обусловлена выполнением плательщиками каких-либо встречныхобязательств.
Вто же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенныхрасходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его«общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать полученияпоследним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплатуналога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.
Крометого, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимыхдействий в отношении плательщика в обмен на перечисление определенной суммыплаты за загрязнение окружающей среды. С учетом вышеизложенного, А.А. Костинутверждает, что плата за загрязнение окружающей среды незаконно установлена ине должна взиматься на всей территории Российской Федерации.
Следуетотметить, что кроме сторонников налоговой и неналоговой природы платы занегативное воздействие на окружающую среду, есть и авторы, которыепридерживаются мнения, что критерий правовой природы той или иной платы неследует принимать за основу для определения различных видов платы за негативноевоздействие на окружающую среду, т.к. отнесение платежа к налогу или сбору неразрешает вопрос о наличии нескольких, отличающихся друг от друга, егоразновидностей[40].Считаем, что такой подход не совсем оправдан, когда в условиях полного отсутствиячеткой позиции законодателя по данному вопросу встает вопрос о правомерностивзимания таких платежей.
Судебныеспоры способствовали тому, что начале 2000-х гг. законодатель обозначил курс насовершенствование нормативной основы для взимания платы за негативноевоздействие, о чем свидетельствует законопроектная работа на федеральномуровне, в частности разработка проекта Закона о плате за негативное воздействиена окружающую среду[41].Однако эта попытка реформирования природоохранного законодательства незакончился какими-либо кардинальными изменениями.
Результатомпоследней работы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по данномувопросу стало принятие Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ[42], внесшим, в томчисле, изменения в статью 16 Закона об охране окружающей среды, в соответствиис которыми формы платы за негативное воздействие на окружающую средуопределяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы занегативное воздействие на окружающую среду устанавливается ПравительствомРоссийской Федерации. Однако по сей день такие федеральные законы не приняты.
Таким образом, необходимо отметить, что споры о правовой природе иформе платы за негативное воздействие на окружающую среду, а, следовательно, озаконности ее взимания будут продолжаться до принятия соответствующегофедерального закона. Очевидно, что в настоящее время экономический механизмохраны окружающей среды фактически перестал функционировать, разрушаетсясистема экологического управления.
Разграничение понятий «налог» и «неналоговый платеж» приобретает всовременных условиях принципиально важный характер, поскольку предотвращаетперетекание налогов в неналоговые платежи и ограничивает объем самихненалоговых платежей.
Считаем необходимым в сложившейся ситуации внести дополнение встатью 16 Закона об охране окружающей среды, устанавливающее, что плата занегативное воздействие на окружающую среду является неналоговым платежом.
С проблемой определения правовой природы и формы платы занегативное воздействие на окружающую среду тесно связана проблема реализацииосновной цели взимания таких платежей — стимулирование природопользователей крациональному использованию природных ресурсов и к повышению эффективности ихприродоохранной деятельности, и обеспечения благоприятной окружающей среды.
В настоящее время плата за негативное воздействие на окружающуюсреду является источником доходов бюджета и не предполагающим целевогоиспользования. Это приводит к тому, что существующая система взимания данныхплатежей не может полноценно обеспечить формирование источников финансированияприродоохранных мероприятий, стимулирование сокращения негативного воздействия.
В целях повышения эффективности взимания платы за негативное воздействиена окружающую среду как механизма охраны окружающей среды, необходимо поступлениеданных платежей во внебюджетные экологические фонды, так как необходимообеспечить строго целевое использование поступающих средств, посколькусуществует необходимость не только сбора средств, но и обеспеченияэкологической и экономической эффективности их распределения и расходования.
Если эта эффективность не будет достигнута, то не будет достигнутацель, ради которой реализуется сам принцип «загрязнитель платит». Нецелевое и нерациональноерасходование средств, во-первых, станет препятствовать реализации мер по обеспечениюэкологической безопасности; во-вторых, будет оказывать противоположное действие(как использование любого инструмента государственной экономической политикивопреки его назначению)[43].
Экологические фонды носят перераспределительный характер: средствапоступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранныемероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом, чтопозволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее всоответствии с общими целями экологической политики.
Так, средстваэкологических фондов могут расходоваться на финансирование:
· крупныхприродоохранных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления засчет собственных средств;
· строительства,технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта природоохранныхобъектов;
· научно- исследовательских разработок и создания новых видов природоохранной техники итехнологии;
· созданияспециализированных предприятий по переработке отходов производства ипотребления.
Цель системыэкологических фондов – решение неотложных природоохранных задач, восстановлениепотерь в окружающей среде, компенсация оказанного негативного воздействия.
Необходимо отметить, что институт внебюджетных экологическихфондов не является новым для Российской Федерации. В 1992 году для решениянеотложных природоохранных задач Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992№ 442[44] былобразован Федеральный внебюджетный экологический фонд, исполнительным органамвласти субъектов РФ и администрациям различных территориальных единиц в составесубъектов РФ рекомендовалось образовать соответствующие внебюджетные экологическиефонды и утвердить положения о них. С 2002 года федеральными законами о бюджетеРоссийской Федерации на очередной год средства, поступающие от взимания платыза негативное воздействие на окружающую среду, относятся к налоговым доходамбюджетов.
Основная причина ликвидации внебюджетных экологических фондов неих экономическая неэффективность, а формирование бюджетного законодательства вотрыве от логики правовых норм, установленных в природоохранномзаконодательстве. Целевое использование платежей, поступающих во внебюджетныеэкологические фонды, стало противоречить бюджетному законодательству. Такимобразом, даже если платежи за загрязнение окружающей среды однозначно будутпризнаны неналоговыми, без восстановления государственных внебюджетных экологическихфондов принцип целевого использования средств, поступающих от взимания этихплатежей, в рамках российского бюджетного законодательства реализовать неудастся.
Таким образом, считаем необходимым внесение изменений в статьи 51,57 и 62 Бюджетного кодекса РФ с целью закрепления направления средств,полученных от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду вгосударственные экологические фонды в соотношении: 20 % — в федеральныйэкологический фонд, 80 % — в экологический фонд субъекта РФ.
Другаяпроблемная ситуация, возникающая при взимании платы за негативное воздействиена окружающую среду, связана с вопросами платы за сбросы загрязняющих веществна рельеф местности. Особенно остро эта проблема стоит для предприятийнефтегазового комплекса в связи с значительной удаленностью производственныхобъектов от населенных пунктов, а значит, и от централизованных системводоотведения.
Какуже рассматривалось выше, сброс может быть организованным и неорганизованным.
Так,плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местностивзимается на основании Методических указаний по расчету платы за неорганизованныйсброс загрязняющих веществ в водные объекты (далее – Методические указания),утвержденных Госкомэкологии 29.12.1998[45].Данные Методические указания содержат порядок расчета платы за неорганизованныйсброс загрязняющих веществ в водные объекты, а также приравненный к ним сбросна рельеф местности, поля фильтрации и земледельческие поля орошения,специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы), в составесточных дождевых, талых и поливочных вод (неорганизованный сброс загрязняющихвеществ) с площади территории природопользователей в зависимости отфункционального ее использования. При этом под неорганизованным сбросомзагрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территорииводосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся кпромплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талыхи поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклонуместности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иныеводные объекты, либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций).
Некоторые авторы[46]считают, что в связи с тем, что Методические указания не являются нормативнымправовым актом и носят рекомендательных характер, они не должны порождатьюридических прав и обязанностей, а их использование не должно быть основаниемдля привлечения природопользователей к юридической ответственности.
Правомерность применения Методических указаний вызываетмножество судебных разбирательств. Однако судебная практика не дает однозначногоответа на данный вопрос. Так в Постановлении Федерального Арбитражного СудаУральского округа от 07.04.2010 № Ф09-2181/10-С1[47]указано, что поскольку заключением Министерства юстиции РФ Методическиеуказания признаны не нуждающимися в государственной регистрации и носящимирекомендательный характер, они являются действующими в части, не противоречащейдействующему законодательству Российской Федерации.
Однако действующим законодательством этот вопрос не урегулирован.
Согласно статье 1 Водного кодекса водный объект — природный илиискусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временноесосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.Следовательно, сброс на рельеф не может быть никаким образом приравнен к сбросув водный объект.
Кроме того, сброс на рельеф местности может быть организованным,следовательно, Методические указание в этом случае неприменимы.
Дополнительные вопросы возникли в связи с вступлением в силуПриказа Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182[48],который внес изменения в порядок заполнения формы Расчета платы за негативноевоздействие на окружающую среду. Согласно Приказу Раздел 3 Расчета платы«Сбросы загрязняющих веществ в водные объекты» заполняется плательщиками,имеющими выпуски загрязняющих веществ в водные объекты, по каждому выпуску илитерритории (при неорганизованном сбросе на водосборные территории) отдельно взависимости от выданного разрешения. Но Водный кодекс Российской Федерации недает нам определения «водосборные территории». Кроме того, не указано, какрассчитывать плату в случае, если сброс на водосборные территории организованный.
Необходимо отметить, что сброс на рельеф местности далеко нево всех случаях является предусмотренным статьей 16 Закона об охране окружающейсреды видом негативного воздействия — сброс загрязняющих веществ на водосборныеплощади.
И, наконец,Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 установлены нормативы платыза сброс сточных вод в водные объекты, но не на рельеф местности иливодосборные территории. Следовательно, данный документ не применим в расчетеплатежей при сбросе на рельеф или водосборные территории.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, чтодействующим законодательством не определен механизм взимания платы ни за сбросзагрязняющих веществ на водосборные площади, хотя платность этого виданегативного воздействия установлена статьей 16 Закона об охране окружающейсред; ни за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, упоминание оплатности которого содержится лишь в Методических указаниях по расчету платы занеорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, носящихрекомендательный характер, но не закрепленное законодательно.
Таким образом, отсутствие необходимого правового обеспеченияне позволяет отнести плату за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности кзаконно установленным платежам. В результате фактически оказываемое негативноевоздействие на окружающую среду не компенсируется взиманием соответствующихплатежей.
На наш взгляднеобходимо внесение следующих изменений в действующее законодательство.
Во-первых, в статье16 Закона об охране окружающей среды необходимо установить как вид негативноговоздействия сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, а не сбросзагрязняющих веществ на водосборные площади, поскольку рельеф местности – болееширокое понятие и не эквивалентно водосборной площади.
Во-вторых, вПриложении № 1 к Постановлению Правительства от 12.06.2003 № 344 Раздел«Нормативы платы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водныеобъекты» дополнить словами « и на рельеф местности». Таким образом, будутустановлены основания и механизм взимания платы за сброс загрязняющих веществна рельеф местности.
В-третьих,необходима легитимная методика определения объемов негативного воздействия присбросе загрязняющих веществ на рельеф местности.
Особенноостро в последнее время встал вопрос об определении лица, обязанного вноситьплату за размещение отходов производства и потребления. Как уже отмечалось,регулирование отношений по взиманию платы за негативное воздействие наокружающую среду отличается неполнотой и бессистемностью, что порождаетмножество судебных споров. Проблема определения субъектов платы за размещениеотходов производства и потребления вызвана различиямив понимании лица, осуществляющего размещение отходов в смысле, придаваемом этойдеятельности нормами Закона об отходах и судебной практикой.
Действующая система нормативно-правового регулирования платы занегативное воздействие на окружающую среду не устанавливает четкий переченьсубъектов платы. Анализ судебной практики также не дает однозначного ответа ввопросе о том, кого следует считать лицом, осуществляющим негативное воздействиена окружающую среду. Ниже рассмотрим правовую позицию по этой проблеме,сформулированную Высшим арбитражным судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ)в постановлениях от 09.12.2008 № 8672/08[49] и от17.03.2009 № 14561/08[50].
В постановлении Президиум ВАС РФ 09.12.2008 № 8672/08 оправданноразграничивает два типа отношений, которые могут возникнуть в процессе размещенияотходов.
Первые возникают между государством и природопользователем,деятельность которого непосредственно создает отходы. Они носятпублично-правовой характер и основаны на обязанности природопользователякомпенсировать наносимый им вред окружающей среде, в частности, путем внесенияв бюджет платы за негативное воздействие.
Вторая группа отношений складывается между природопользователем илицом, занимающимся утилизацией и размещением отходов. Эти отношения имеютчастноправовой характер и влекут обязанность природопользователя осуществитьоплату услуги по размещению отходов, возникшую в силу договорных обязательств.
При этом компенсационный характер платы как формы возмещенияэкономического ущерба от негативного воздействия реализуется не через предметдоговорных отношений, а в рамках публично-правовых обязательств по внесениюопределенных денежных сумм в бюджет. Иначе говоря, возмещение ущерба окружающейсреде производится посредством проводимых государством мероприятий по еевосстановлению, расходы на которые распределяются через бюджет.
Плата, предусмотренная договорами на оказание услуг по размещениюотходов, носит гражданско-правовой характер и компенсирует исключительнорасходы организаций, осуществлявших соответствующие услуги.
Разграничение этих отношений позволяет ясно представить себепозицию Президиума ВАС РФ. Суд исходил из того, что возникновение отношенийвторого типа не влечет изменений для отношений первого, так как не затрагиваетих содержание. Природопользователь не может передать свою публично-правовуюобязанность третьей стороне. Не вызывает перехода данной обязанности и передачаобъекта, являющегося результатом деятельности природопользователя ипотенциально опасного для окружающей среды.
Из рассмотренного выше постановления однозначно следует, чтозаключение природопользователем (производителем отходов) со специализированнойорганизацией договора на вывоз и размещение отходов на свалках или полигонахтвердых бытовых отходов не может служить основанием для освобожденияпроизводителя отходов от обязанности вносить плату за негативное воздействие наокружающую среду. Обосновывая эту позицию, Президиум ВАС РФ обращает вниманиена связь вредного воздействия от размещения отходов с конкретнымприродопользователем.
Таким образом, постановлением Президиума ВАС РФ быликонкретизированы плательщики платы за негативное воздействие на окружающуюсреду: это природопользователи, в отношении которых установлены нормативыобразования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на ихразмещение. Указанные параметры могут быть установлены только в отношениинепосредственных производителей и собственников отходов. Наличие соответствующейлицензии и фактическое осуществление деятельности по размещению отходов неявляются достаточным основанием для возникновения обязанности по внесению платыза негативное воздействие, т. е. автоматического перехода бремени ее уплаты отпроизводителя — собственника отходов.
В постановлении от 17.03.2009 № 14561/08 Президиум ВАС РФ,рассматривая вопрос об основании возникновения обязанности внесения платы занегативное воздействие, сформулировал следующую правовую позицию. Суд пришел квыводу, что на субъектов, производящих только бытовые и канцелярские отходы всвязи с использованием оргтехники и оформлением документации, не должновозлагаться бремя платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В данном случае Президиум ВАС РФучитывал формальное соответствие результата деятельности организацииопределенному виду негативного воздействия, а не связь размещения отходов с ихконкретным собственником.
Таким образом, суд конкретизируетпонятие «размещение отходов» по сравнению с легальной дефиницией, приведенной встатье 1 Закона об отходах, где под размещением отходов понимается только иххранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях ихпоследующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение(изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальныххранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающуюприродную среду).
Суд строит свою позицию на том, что статья 12 Закона об отходахустанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их созданиедопускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченнымифедеральными органами исполнительной власти; определение места строительстватаких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличииположительного заключения государственной экологической экспертизы; объектыразмещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещенияотходов.
Суд приходит к выводу, что деятельность по размещению отходовносит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованныхместах. Поскольку подобный процесс в деятельности лица судом выявлен не был,суд посчитал, что не возник объект платежа за негативное воздействие наокружающую среду.
Как отмечает А.А. Ялбулганов[51], указаннаяправовая позиция представляется спорной. Необходимо отметить, что использованиекатегории «размещение отходов производства и потребления» в статье 16 Закона обохране окружающей среды имеет несколько иное значение по сравнению саналогичным термином в Законе об отходах: в первом случае она характеризуетобъект платы за негативное воздействие на окружающую среду, возникновениекоторого влечет соответствующую обязанность. С учетом этого, для оценкивозможности взимания платы за негативное воздействие, вызванное размещениемотходов, нужно исходить из сущности вредного воздействия. А именно оценить егостепень, характер и выявить связи с конкретным природопользователем. Напрактике данные отходы могут достигать огромных размеров и объемов (тонныбумаги и картона, оргтехники и т. д.), в связи с чем освобождение организаций ииных лиц от внесения экологических платежей приводит к тому, что бремя повывозу и захоронению такого рода отходов перекладываются на местные ирегиональные бюджеты без какой-либо компенсации со стороны «загрязнителей».
Кроме того, в соответствии со статьей 16 Закона об охранеокружающей среды платным является негативное воздействие на окружающую среду, ане хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием. Негативноевоздействие на окружающую среду является воздействием (последствием)хозяйственной и иной деятельности (статья 1 Закона), что требует проводитьчеткую грань между деятельностью, негативно воздействующей на окружающую средуи деятельностью, связанной с негативным воздействием, не являющейся егопричиной.
В соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающейсреды и с учетом вышесказанного, негативное воздействие на окружающую средуоказывается субъектами такой хозяйственной и иной деятельности, следствиемкоторой становится, в том числе, размещение отходов производства и потребления.
Именно на субъекта такой деятельности возлагается обязанностьпо плате за негативное воздействие на окружающую среду, являющеесяэкономическим методом реализации статьи 58 Конституции Российской Федерации[52], что отражено в абзаце 1 преамбулы и абзаце 5 статьи 14 Закона обохране окружающей среды.
Учитывая вышеизложенное, необходимо отделять понятиеразмещения отходов как вида негативного воздействия на окружающую среду отпонятия размещения отходов как вида деятельности. Если в первом случаеразмещение отходов является последствием хозяйственной деятельности, то вовтором – предметом этой деятельности. Платным является размещение отходов какпоследствие хозяйственной деятельности, а не размещение отходов как виддеятельности.
При этом размещение отходов как последствие хозяйственнойдеятельности не является следствием размещения тех же отходов как видадеятельности. Иными словами, хозяйственная деятельность по осуществлениюразмещения определенных отходов не оказывает, а лишь сопровождает негативноевоздействие в форме размещения этих отходов. Специализированные организации,непосредственно осуществляющие изоляцию таких отходов, не оказывают, атехнически сопровождают негативное воздействие на окружающую среду. При этомсубъекты хозяйственной деятельности не могут являться плательщиками завоздействие, не являющееся следствием их деятельности, на том основании, чтоони сопровождают данное воздействие.
Кроме того, существенным условием при определении плательщикаплаты за размещение отходов является определение собственника размещаемыхотходов.
Статья 4 Закона об отходах рассматривает отходы производства ипотребления как объект права собственности. Одновременно,в соответствии со статьей 236 Гражданского кодекса[53] (далее – ГК РФ) собственник вправе отказаться от правасобственности на принадлежащее ему имущество. Однако при этом, отказ от правасобственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника вотношении соответствующего имущества до приобретения права собственности нанего другим лицом.
Из вышесказанного следует, что обязанность по уплате платы заразмещение отходов возлагается на последнего собственника отходов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 218 ГК РФ правособственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основаниидоговора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
Кроме того, статья 226 ГК РФ, равно как и статья 4Закона об отходах, предусматривается возможность приобретения правасобственности на отходы лицом, в собственности, владении или пользованиикоторого находится земельный участок, водный или иной объект, где находятсяброшенные с целью отказа от права собственности отходы. Собственность в данномслучае может, но не обязана быть приобретенной путем совершения определенныхдействий, свидетельствующих об обретении собственности.
При этом данными нормами не дается исчерпывающего определениясостава совершаемых действий, однозначно свидетельствующего о приобретенииправа собственности. Применение указанной нормы для классификации действийорганизаций, осуществляющих сбор, транспортировку и захоронение (размещение)отходов, как свидетельствующих о наличии воли данных организаций к приобретениюправа собственности на отходы, противоречит основным началам гражданскогозаконодательства (статья 1 ГК РФ), в соответствии с которыми юридические лицаприобретают и осуществляют свои гражданские права по своей волей и в своеминтересе и остаются свободными в установлении своих прав и обязанностей наоснове договора и в определении любых не противоречащих законодательствуусловий договора.
С учетом сказанного, передача отходов дляпоследующего обращения с ними (транспортировки, хранения, захоронения)специализированными организациями, в отсутствие сделки об отчуждениипередаваемых отходов, не может являться основанием для перемены лиц в обязательствепо плате за размещение отходов.
И, наконец, в силу статьи 24 Закона об отходах экономическоестимулирование деятельности в области обращения с отходами осуществляетсяпосредством понижения размера платы за размещение отходов индивидуальнымпредпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в результатекоторой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающихуменьшение количества отходов.
Принцип «загрязнитель платит» является одним из основополагающихв международной и отечественной природоохранной практике. Взимание платы заразмещение отходов направлено на стимулирование вторичного использования(переработки) отходов и уменьшения объемов их образования, а, следовательно, иразмещения в окружающей среде.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что вдействующее законодательство необходимо внести ряд изменений по вопросуопределения субъекта платы за размещение отходов.
Во-первых, в статье 16 Законе об охране окружающей средынеобходимо определить, что видом негативного воздействия на окружающую средуявляется не размещение отходов производства и потребления, а негативное влияниеотходов производства и потребления на почвы при их размещении в окружающейсреде.
Во-вторых, в статье 23 Закона об отходах производства ипотребления необходимо закрепить, что обязанность по внесению платы занегативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов несетсобственник данных отходов, т.е. лицо, в результате деятельности которогоотходы образовались, или лицо, которое приобрело право собственности на отходыв соответствии с гражданским законодательством.
Из анализа указанных выше правовых проблем, возникающих привзимании платы за негативное воздействие на окружающую среду, однозначноследует вывод о том, что действующий правовой механизм платы за негативноевоздействие на окружающую среду имеет ряд довольно значительных недостатков,которые необходимо устранить путем внесениясоответствующих изменений в действующее природоохранное законодательство.
Прежде всего,в целях повышения эффективности данного механизма охраны окружающей среды,необходим Закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду, которыйдолжен детально определить порядок взимания указанных платежей и последующегоцелевого использования.
Заключение
Платаза негативное воздействие на окружающую среду — один из важнейших элементовэкономико-правового механизма охраны окружающей среды. Такая платарассматривается в экологическом праве России как один из основных экономическихстимулов к тому, чтобы природопользователи, деятельность которых связана стакими воздействиями на природу, инициативно принимали меры по обеспечениюсоблюдения требований экологического законодательства.
Федеральныйзакон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» правильно ставит задачуо плате за все виды негативных воздействий на окружающую среду. Однакодействующее законодательство не в полной мере обязывает природопользователейснижать негативное воздействие на окружающую среду, выполнять природоохранные ивосстановительные мероприятия в полном объеме. Размер платы за негативноевоздействие на окружающую среду и механизм ее начисления не стимулируютпредприятия к внедрению природоохранных технологий, поскольку даже начисляемаяпо максимальной ставке плата не сопоставима с реальными затратами предприятийна осуществление природоохранных предприятий. Нормативы (ставки) платы зазагрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют не предотвратить, никомпенсировать экологический ущерб.
Судебнаяпрактика по вопросам взимания таких платежей свидетельствует о значительныхпроблемах в правовом регулировании платы за негативное воздействие наокружающую среду. Необходимо отметить, что по сей день отсутствует четкоенормативно-правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающуюсреду. Действующее законодательство в этой сфере фрагментарно, отсутствуетнормативный правовой акт, в полной мере решающий все вопросы, связанные совзиманием данных платежей.
Отсутствиеединой, четкой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов,регулирующих плату за негативное воздействие на окружающую среду, приводит квозникновению ситуации правовой неопределенности, что не вполне согласуется сцелями платы за негативное воздействие, а также общими принципами установленияи взимания данных платежей.
Вобщем случае плата за выбросы загрязняющих веществ от стационарных ипередвижных источников, за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, заразмещение отходов производства и потребления определяется путем умножениясоответствующих нормативов платы, установленных по видам загрязняющих веществ,видов используемого топлива, класса опасности отходов, с учетом определенныхпоправочных коэффициентов на массы фактических выбросов, сбросов, количестваразмещенных отходов и суммирования полученных произведений.
Действующийправовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду имеет ряддовольно значительных недостатков. К ним относятся отсутствие законодательногоопределения правовой природы платы за негативное воздействие на окружающуюсреду, неурегулированность нормами права механизма взимания платы за сбросзагрязняющих веществ на рельеф местности, неопределенность субъектов платы занегативное воздействие при размещении отходов производства и потребления.
На наш взгляднеобходимо внесение следующих изменений в действующее законодательство.
Во-первых, внесение дополнения в пункт 1 статьи 16 Федерального законаот 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», устанавливающее, что платаза негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым платежом.
Во-вторых, действующим Бюджетным кодексом РФ в статьях 51, 57 и 62установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду отнесена кненалоговым доходам бюджетов и распределяется по следующим нормативам: 20 % — вфедеральный бюджет, 40 % — в бюджет субъекта РФ, 40 % — в местный бюджет.Поэтому для обеспечения целевого расходования средств считаем необходимымвнесение изменений в статьи 51, 57 Бюджетного кодекса РФ следующего содержания:плата за негативное воздействие на окружающую среду направляется в государственныевнебюджетные экологические фонды в соотношении: 20 % — в федеральныйэкологический фонд, 80 % — в экологический фонд субъекта РФ соответственно; встатье 62 – исключить положение о плате за негативное воздействие на окружающуюсреду.
В-третьих, внастоящее время пунктом 2 статьи 16 Закона об охране окружающей среды к видамнегативного воздействие на окружающую среду является сброс загрязняющих веществна водосборные площади. Считаем необходимым внесение изменений в пункт 2 статьи16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» следующегосодержания: слова «водосборные площади» заменить на «рельеф местности». Такимобразом установить как вид негативного воздействия сброс загрязняющих веществна рельеф местности, а не сброс загрязняющих веществ на водосборные площади,поскольку рельеф местности – более широкое понятие и не эквивалентноводосборной площади. Также необходимо в Приложении № 1 к ПостановлениюПравительства от 12.06.2003 № 344 Раздел «Нормативы платы загрязняющих веществв поверхностные и подземные водные объекты» дополнить словами « и на рельеф местности».
В-четвертых, в пункте 2 статьи 16 Федерального закона от10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» необходимозаменить слова «размещение отходов производства и потребления» на «негативноевлияние отходов производства и потребления на почвы при их размещении вокружающей среде». Таким образом определить, что видом негативного воздействияна окружающую среду является не размещение отходов производства и потребления,а негативное влияние отходов производства и потребления на почвы при ихразмещении в окружающей среде. В настоящее время в статье 23 Закона об отходахпроизводства и потребления установлено, что плата за размещение отходоввзимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии сзаконодательством Российской Федерации. Считаем,что пункт 1 статьи 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходахпроизводства и потребления» должен быть следующего содержания: обязанность повнесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещенииотходов производства и потребления несет собственник данных отходов. Такая формулировкасогласуется со статьей 4 указанного Закона, которой установлено, что собственникомотходов является лицо, в результате деятельности которого отходы образовались,или лицо, которое приобрело право собственности на отходы в соответствии сгражданским законодательством.
Крометого, в целях повышения эффективности данных платежей целесообразным являетсяповышение нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду,пересмотр дополнительных коэффициентов в связи с ухудшением экологической ситуациив стране, а также разработка мер экономического стимулирования природоохраннойдеятельности предприятий в виде вычета соответствующих сумм из платежей занегативные воздействия на окружающую среду и введения льгот по плате дляпредприятий, активно внедряющих природоохранные технологии.
Темне менее, несмотря на наличие определенных проблем в вопросах правовогорегулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, признано,что данные платежи являются самым эффективным экономическим инструментом изприменяемых в настоящее время в сфере охраны окружающей среды, поскольку ониспособствуют повышению внимания к вопросам борьбы с загрязнением, а такжепоявлению нового источника финансирования природоохранных мероприятий.
Список использованных источников
I. Нормативныеправовые акты.
1. КонституцияРоссийской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Гражданскийкодекс Российской Федерации (часть первая). Принят 30 ноября 1994 г. //Российская газета. 1994. 08 декабря.
3. Налоговыйкодекс Российской Федерации (часть первая). Принят 31 июля 1998 г. // Российскаягазета. 1998. 06 августа.
4. Бюджетныйкодекс Российской Федерации. Принят 31 июля 1998 г. // Российская газета. 1998.12 августа.
5. КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях. Принят 30 декабря 2001г. // Российская газета. 2001. 31 декабря.
6. Водныйкодекс Российской Федерации. Принят 03 июня 2006 г. // Российская газета. 2006.08 июня.
7. Оботходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ //Российская газета. 1998. 30 июня.
8. Обохране атмосферного воздуха: Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ // Российскаягазета. 1999. 13 мая.
9. Обохране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ// Российскаягазета. 2002. 12 января.
10. О внесении изменений встатью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельныезаконодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2008 №309-ФЗ // Российская газета. 2008. 31 декабря.
11. О федеральном бюджете на2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от02.12.2009 № 308-ФЗ // Парламентская газета. 2009. 08 декабря.
12. О Федеральном экологическомфонде Российской Федерации и экологических фондах на территории РоссийскойФедерации: Постановление Правительства РФ от 29.06.1992 № 442.
13. Об утверждении Порядкаопределения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природнойсреды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия: ПостановлениеПравительства РФ от 28.08.1992 № 632 // Российская газета. 1992. 16 сентября.
14. О нормативах платы завыбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижнымиисточниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водныеобъекты, размещение отходов производства и потребления: ПостановлениеПравительства РФ от 12.06.2003 № 344 // Российская газета. 2003. 21 июня.
15. О внесении изменений вприложение № 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня2003 г. № 344: Постановление Правительства РФ от 01.07.2005 № 410 // Российскаягазета. 2005. 12 июля.
16. Об утверждениифедерального классификационного каталога отходов: Приказ МПР РФ от 02.12.2002 №786 // Российская газета. 2003. 23 января.
17. Об установлении сроковуплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду: ПриказРостехнадзора от 08.06.2006 № 557 // Бюллетень нормативных актовфедеральных органов исполнительной власти. № 30. 2006. 24 июля.
18. Об утверждении формыРасчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядказаполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие наокружающую среду: Приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 // Бюллетеньнормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 31. 2007. 30июля.
19. О внесении изменений идополнений в Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому иатомному надзору от 5 апреля 2007 года № 204 «Об утверждении формы Расчетаплаты за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения ипредставления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающуюсреду»: Приказ Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182 // Бюллетень нормативныхактов федеральных органов исполнительной власти. 2008. 09 июня.
20. Общероссийскийклассификатор экономических регионов. ОК 024-95: Утв. ПостановлениемГосстандарта РФ от 27.12.1995 № 640 // М., ИПК Издательство стандартов, 1999.
21. Санитарные правила инормы «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» СанПиН2.1.5.980-00»: Утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22.06.2000 //Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2001. № 2.
22. О принятии и введении вдействие ОКВЭД: Постановление Госстандарта РФ от 06.11.2001 № 454-ст.
23. ГОСТ 30772-2001.Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения : Введен вдействие Постановлением Госстандарта РФ от 28.12.2001 № 607-ст. — М.: ИПКИздательство стандартов, 2002.
24. О введении в действиеновой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификацияпредприятий, сооружений и иных объектов»: Постановление Главногогосударственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 // Российская газета.2008. 09 февраля.
25. Инструктивно-методическиеуказания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды: Утв.Минприроды РФ 26.01.1993.
26. Методические указания порасчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты : Утв.Госкомэкологией РФ 29.12.1998 // Нормативные акты по финансам, налогам,страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 3.
27. Об утвержденииМетодических рекомендаций по администрированию платы за негативное воздействиена окружающую среду в части выбросов в атмосферный воздух. РД-19-02-2007:Приказ Ростехнадзора от 12.09.2007 № 626 // Документы и комментарии. 2007. 10декабря.
28. О плате за негативноевоздействие на окружающую среду: Проект федерального закона № 216152. Внесен вГД РФ 18.06.2002. // КонсультантПлюс [Электронныйресурс]. – Электрон. дан. — Режим доступа:base.consultant.ru.
29. О внесении изменений идополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (глава 31«Экологический налог»), а также о внесении изменений и дополнений в другие актызаконодательства Российской Федерации: Проект Федерального закона № 252795-3// КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. –Электрон. дан. — Режим доступа: base.consultant.ru.
II. Материалы судебнойпрактики
30. О признании незаконным(недействительным) Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Обутверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнениеокружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»: Решение Верховного Суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ2002-178 // Налоговый вестник.2002. № 12.
31. По запросу ПравительстваРоссийской Федерации о проверке конституционности Постановления ПравительстваРоссийской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельныхразмеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другиевиды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении вдействие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»: ОпределениеКонституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О // Российская газета. 2002. 25декабря.
32. О признании частичнонедействующими отдельных положений Постановления Правительства РФ от 28.08.1992№ 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров зазагрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие видывредного воздействия»: Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2003 № ГКПИ03-49 //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3.
33. О признании частичнонедействующим пункта 4.7 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим указаниямпо взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденнымМинприроды РФ 26.01.1993: Решение Верховного Суда РФ от 13.11.2007 № ГКПИ07-1000// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2008. № 5. ч. 2.
34. ПостановлениеПрезидиума ВАС РФ от 09.12.2008 № 8672/08 по делу № А54-3419/2007-С18 //Вестник ВАС РФ. 2009. № 4.
35. ПостановлениеПрезидиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08 по делу № А32-330/2008-13/3-3АЖ //Вестник ВАС РФ. 2009. № 6.
36. По делу о проверкеконституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления ПравительстваРоссийской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельныхразмеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другиевиды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П // ВестникКонституционного Суда РФ. 2009. № 3.
37. Постановление ФАСУральского округа от 07.04.2010 № Ф09-2181/10-С1 по делу № А07-1171/2009.
III. Литература
38. Бандорин Л.Е. Актуальныевопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды //Экологическое право. 2003. № 4. С. 31 – 34.
39. БринчукМ.М. Благоприятная окружающая среда как конституционное право. Проблемы правогорегулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду //Бизнес-адвокат [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. — 2006. — № 1. — Режим доступа: base.consultant.ru.
40. Голуб А.А., Струкова Е.Б.Экономика природопользования.: М., 1995. 188 с.
41. ДавыдоваМ.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблемаправового регулирования // КонсультантПлюс[Электронный ресурс]. – Электрон. дан. 2005. — Режим доступа: base.consultant.ru.
42. Киц А.В. Что такое «фискальный сбор» и как с нимбороться // Законодательство и экономика. 2003. № 4. С. 46 – 50.
43. КичигинН., Хлуднева Н. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду // Правои экономика. 2008. № 3. С. 99 — 102.
44. Костин А.А. Плата зазагрязнение окружающей природной среды: интересы бюджета против закона // Арбитражнаяпрактика. 2007. № 10. С. 26.
45. Лунина Н.А. Плата занегативное воздействие на окружающую среду как финансово-правовая мераобеспечения природоохранной (экологической) функции российского государства //Вестник ВГУ. Серия Право. 2008. № 2. С. 224 – 236.
46. Лушников В. Комментарий к Определению Конституционного Суда от 10декабря 2002 г. № 284-О // АКДИ «Экономика и жизнь» [Электронный ресурс]. – Электрон. журн. – Режим доступа:www.akdi.ru/ks/post/kom_101202.htm.
47. ПетроваТ.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — М.:Зерцало, 2000. 192 с.
48. Платаза негативное воздействие на окружающую среду: пособие для природопользователей/ П. И. Кузнецов; Союз отходопереработчиков Кубани. — Краснодар: Совет. Кубань,2006. 112 с.
49. Природоресурсные платежи:учебное пособие / под ред. проф. А.А. Ялбулганова. — М.: Кнорус, 2004. 256 с.
50. Шестерюк А.С. Основные тенденции и направленияразвития законодательства об охране окружающей среды РФ // Экологическое право.2004. № 4. С. 20 – 25.
51. Чернявская Н.В.Совершенствование системы экологических платежей в Российской Федерации //Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. 2009. Вып. 22.С. 15–21.
52. ЯлбулгановА.А. Природоресурсные платежи как комплексный правовой институт и учебнаядисциплина // Экологическое право. 2008. № 4. C. 12—15.
53. Ялбулганов А.А. Субъектыплаты за негативное воздействие на окружающую среду // Вестник ВАС РФ. 2009. №7. С. 500 – 507.