ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
ГЛАВА 1. Административное право Швеции какправовая отрасль и наука
1.1 Правовая природа, сущность ихарактерные черты административного права Шведского государства
1.2 Система и источникиадминистративного права Швеции
ГЛАВА II. Объекты и субъекты административно–правовых отношенийправового регулирования административного права Швеции
2.1 Понятие, характерные черты исистема публичной администрации
2.2 Местное самоуправление как объектадминистративно-правового регулирования
Заключение
Список используемой литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальностьтемы заключается в том, что знание основных положений административного праваэтой передовой европейской страны, выявление различий с Российской правовойсистемой позволит нам увидеть разнообразие и стройность административного правакак одной из базисных отраслей мировой правовой системы. Кроме того,непосредственная актуальность темы определяется тем, что, изучив курсадминистративного права, курсант должен представлять себе основные вопросыадминистративного и управленческого устройства различных стран мира.
Степень изученноститемы: проблематика административно-правовых систем зарубежных стран всегдапредставляла определенный интерес в научных кругах. При написании даннойкурсовой работы я использовал труды А.В. Высоцкого, К.С Бельского, О.Толмачева, Д.Н. Бахрах, Н.М. Тищенко, Спиридонова Л.Н.
Проблемойтемы является: изучение становление и развитие административного права Швеции.
Объектомданной курсовой работы являются основы современной правовой системы Швеции, как передового европейскогогосударства.
Предметомкурсовой работы являются научные публикации, и публикации в СМИ относительноправовой системы и административно-правового управления в Швеции.
Цельюмоей курсовой работы является целостно-логическое исследованиеадминистративного права Швеции.
Основныезадачи моей курсовой работы:
— выявить правовая природа, сущность и характерные черты административного праваШведского государства
— показать систему организации управления и власти, их особенности и характерныечерты.
— проанализироватьимеющиеся публикации и акцентировать внимание читателя на особенностяхАдминистративной системы Швеции.
Исходя изпоставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовойработы:
1. Административноеправо одна из важнейших отраслей правовой системы Швеции, впитавшая в себяисторические традиции жизненного уклада Швеции.
2. Административное право Швеции изначальносоздалось как право контроля за администрацией, поэтому определяющим принципомстал принцип Законности.
3.Административное право Швеции определяет публичное и муниципальное управлениекак равнозначные объекты правового регулирования.
Теоретической иметодологической основой курсовой работы являются работы правоведов порассматриваемой мной проблеме в соответствии с поставленной целью и задачами.
Структура моей работы:введение, две главы, каждая из которых имеет в своем составе два параграфа, заключение.В конце курсовой работы приведён список литературы, использованной при еёнаписании, включающий в себя 15 источников.
Первая глава затрагиваетправовую природу, сущность и характерные черты административного праваШведского государства, а также характеризует систему и источникиадминистративного права Швеции. Здесь я раскрываю исторические и социальныеособенности и признаки правовой системы и управленческих отношений, а такжепринципы построения административной системы Швеции, показана классификация иосновные виды административно правовых источников. Второй параграф даннойработы посвящен объектам правового регулирования административного праваШвеции. Раскрыты: публичное, местное виды управления, их характеристикиосновные черты и соотношение. Отмечаю децентрализованные учреждения как органыуправления специальной компетенции, а также другие особенности административнойсистемы Швеции.
ГЛАВА I АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ШВЕЦИИ, КАК ПРАВОВАЯ ОТРАСЛЬ И НАУКА1.1 правовая природа, сущность и характерные черты административного праваШведского государства
В настоящее времяподавляющее большинство стран мира признают административное право одной изосновных правовых отраслей. Однако определение, цели и задачи этой отрасли вразличных странах формулируются неодинаково. Хотя можно выделить общие подходык определению этой сравнительно молодой отрасли права. Общепризнанно, чтоадминистративное право представляет собой систему правовых норм, регулирующихпубличную административную деятельность и контроль за ней.
Административное правосвязано с регулированием административной, управленческой деятельностигосударства. Государственная управленческая деятельность появилась одновременнос возникновением публичной власти, поэтому даже на самых ранних этапах развитиягосударственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросыуправленческой деятельности. Но системное правовое регулированиегосударственного управления в Швеции появляется только в Средние века, а точнее- в период абсолютизма. Тогда государство подробно регламентировало жизньподданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формыконтроля за общественной нравственностью.
Нормы, регулировавшиеуправленческую деятельность государства, в странах Европы объединялись понятием«полицейское право» (от греческого «роliсе» — город)[1].В то время государственная управленческая деятельность была наиболее активной вгородах и потому представляла собой, прежде всего городское управление. Дляполицейского права было характерно закрепление прав государства и установлениеобязательных предписаний для граждан. Таким образом, полицейское правоформировалось как право для администрации. Научные знания о государственномуправлении также начали систематизироваться в Западной Европе в периодабсолютизма и развивались в рамках полицейских наук. Изучались государственныеструктуры, вырабатывались методы совершенствования их деятельности. Возникновениеадминистративного права связано с принципиально иным подходом — с признаниемверховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, слиберальными представлениями о целесообразности минимального государства в роли«ночного сторожа».
Необходимость ограничениягосударственной деятельности, которая должна осуществляться в жестких рамкахправа, была теоретически обоснована накануне буржуазных революций. К концуXVIII — началу XIX в. государство стало единственной всеохватывающейорганизацией, уникальной по масштабам властвования. В связи с этим формируютсяидеи необходимости особого правового статуса государства и его органов. Возникновениеадминистративного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают ссозданием в Швеции особых административных судов и, как следствие, — споявлением самостоятельной административной юстиции. Административное правоизначально создалось как право контроля за администрацией, право защитыгражданина от произвола со стороны административных властей. Ведущим научнымнаправлением в административном праве XIX в. стал нормативизм, основывавшийсяна идеях позитивного права. Именно в рамках позитивизма формировалисьпредставления о государственном управлении как единой слаженной системе, анормы административного права приобрели свойства взаимосвязанности,системности. Проводилась систематизация законодательства, разрабатывалисьзаконы о государственных служащих, о децентрализации и деконцентрациигосударственного аппарата. Формулировались такие принципы построения идеятельности администрации, как законность, централизация и децентрализация,концентрация и деконцентрация. Утверждалось представление о том, чтогосударство должно действовать и регулировать дела частных лиц в интересахвсего общества — в публичных интересах.[2]Задачами администрации признавались прежде всего поддержание порядка внутристраны и защита общества от нападения извне. К концу XIX в. сформироваласьсистема административного права Швеции, характерные черты которой — четкаязаконодательная регламентация управленческих структур и процессов; формированиеобщих принципов публичного управления; развитый понятийный аппарат.Административно-правовая наука предваряла развитие законодательства и обобщаласудебную практику, переходя от теории к практике, используя преимущественнодедуктивный метод (от общего к частному). Обострение социальных проблемшведского общества в конце XIX — начале XX в. привело в политику широкиесоциальные слои. Управление государством перестало быть делом исключительноэлитарным. Введение всеобщего избирательного права, свободного от имущественныхцензов, сделало представительные органы ненадежными и потенциально опасными дляправящих кругов. Понадобилось найти дополнительные инструменты обеспечениястабильности государственной власти. Теоретической основой формирования новыхподходов стала идея разделения политики и управления.
Обосновываласьнеобходимость самостоятельного изучения и правового регулирования какполитической власти, представленной парламентом и другими представительнымиучреждениями, так и власти административной в лице правительственныхучреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна бытьпрофессиональной, независимой от политических катаклизмов.
Утверждению этой теорииспособствовало также усложнение государственного управления, вызванное, преждевсего потребностями государственного вмешательства в экономическую и социальнуюсферы. Концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появлениемонополий заставили пересмотреть традиционные представления о государстве — «ночном стороже» и начать поиски форм сотрудничества государства с другимипубличными структурами. Необходимость изменения подходов шведского государствак управлению, в период буржуазных преобразований конца XIX – начала XX веков привела к новому этапу развития административного права иадминистративно-правовой науки.
В результате ряда реформ,вместо служения аристократии административное право перешло на службу всемуобществу и приобрело следующие характерные черты:
Во-первых, административноеправо относится к отраслям публичного права, поскольку регулирует публичнуюдеятельность.
Деление права на частноеи публичное, как известно, было заимствовано западными странами из римскогоправа. Публичное право считается относящимся к пользе общества в целом иохраняющим публичные, общественные интересы. Хотя существует немало критериеввыделения публичного и частного права, на современном этапе определяющимстановится метод правового регулирования. Публичное право устанавливаетобязательные предписания, предоставляя одним субъектам властные полномочия, аза другими закрепляя обязанность повиновения.
Во-вторых,административная деятельность как предмет правового регулирования обладаетопределенными сущностными характеристиками, то есть предполагает выполнениеспециальных функций:
- программирования — выработки конкретных программ действий;
- организации — определения структур и кадров для выполнения поставленных задач;
- распорядительства- выдачи конкретных властных предписаний;
- координации — гармонизации всех действий и усилий;
- контроля — проверки соответствия результатов поставленным целям.
В-третьих,административное право регулирует, прежде всего, и главным образомадминистративную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос:как можно или следует делать.
В-четвертых, дляадминистративного права само регулирование управленческих структур илиадминистративной деятельности не является самоцелью. Правовому регулированиюподвергается административная деятельность вне административного учреждения. Ненаделение администрации полномочиями, а ограничение административнойдеятельности нормами права и контроль за их соблюдением — вот главноепредназначение этой отрасли. Основные направления развития, как всей отраслиадминистративного права Швеции, так и отдельных её институтов обусловилицелевые установки заложенные в неё законодателем. Уяснив, с какой цельюосуществляется административно-правовое регулирование, мы можем определитьпонятие административного права. На современном этапе целями шведского административногоправа провозглашаются защита индивида от неправомерных действий администрации, атакже обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участияобщества в процессе принятия административных решений. Административное право визвестной мере становится правом публичной администрации, изучает не толькоконфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичнойадминистрации, ее структурные внутренние звенья.
Предмет административногоправа Швеции четко определен. В него включаются все вопросы публичногоуправления: создание, структура, функции, организация деятельностиадминистративных органов и учреждений; административные акты; административныепроцедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в томчисле организация административных судов и административное судопроизводство. Вомногих странах на основе анализа административно-правового законодательстваученые и судьи формулируют принципы административного права". Необходимостьих выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов кзаконодательному регулированию и административной деятельности, так ипотребностями судопроизводства. В западных странах считается, что суд не долженотказывать в праве на правосудие, даже если отсутствует конкретная правоваянорма, регулирующая спорную ситуацию; в таких случаях следует обращаться кобщим правовым доктринам и основам права. В административном праве Швецииприменяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы,характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаныпринципы административно-правового регулирования, а также принципы организациии функционирования отдельных административно-правовых институтов.
Рассмотрим общие принципыадминистративного права, т. е. те основополагающие идеи, на которых базируетсяадминистративно-правовое регулирование. Принцип законности являетсяосновополагающим для всех правовых отраслей любого современного государства, втом числе и для административного права. Как принцип правового регулирования,принцип законности толкуется в административном праве широко и многосторонне ирассматривается в качестве одного из признаков правового государства.
В странах континентальнойправовой семьи, к которой относится и Швеция, принцип законностиконкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципыверховенства закона и обоснованности на законе. Принцип верховенства законапредполагает, что законы как акты высшей юридической силы являются первичнымиисточниками административного права, они должны регулировать наиболее важныеобщественные отношения и определять основные подходы административно-правовогорегулирования. Другие нормативно-правовые акты являются в известной мересубсидиарными источниками, дополняющими и конкретизирующими положения законов.Любые административные акты нормативного и индивидуального характера должныприниматься в соответствии с законом; противоречащие законам административныеакты могут быть оспорены в суде и признаны недействительными. Принцип обоснованностина законе требует, чтобы все институты административного права создавались, аполномочия административных органов и других субъектов административно-правовыхотношений предоставлялись только на основе закона. Администрация не может саманаделить себя публично-властными полномочиями. Закон, предоставляющийполномочия администрации, должен определять цели и задачи, которые следуетрешить. Не случайно, поэтому во французском административном праве в качествеусловия законности административных действий рассматривается также ихсовершение в указанных общественно полезных целях. Если административный органиспользует свои полномочия в других целях, то это рассматривается как нарушениезаконности — злоупотребление властью. Принцип приоритета прав и свобод человекаи гражданина. Важнейший принцип любого правового государства, провозглашающийприоритет прав и свобод человека и гражданина, устанавливает границы действиянорм административного права. Административно-правовое регулирование по общемуправилу допустимо лишь в том случае, если оно не нарушает основных прав исвобод личности. Вторжение в сферу этих основных прав и свобод можетосуществляться только на основе специальных законодательных предписаний идолжно быть разумно обоснованным. В отличие от естественных прав, закрепленныхв конституции и имеющих по своей юридической природе абсолютный характер,полномочия, предоставляемые административным правом, относительны и обусловленыконкретными, специально указанными обстоятельствами. Конкретизацией указанногопринципа в административном праве стал принцип пропорциональности илисоразмерности. Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован встранах австро-германской системы, а затем Европейский Суд признал его вкачестве общеевропейского принципа. В соответствии с принципомпропорциональности государственные органы имеют право налагать на граждантолько такие обязательства, которые необходимы для достижения определеннойпубличной цели и соразмерны с ней. Любая мера, применяемая администрацией,должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свободгражданина. Следует выбирать наименее обременительные для человекаадминистративные меры.
Из принципа приоритета прав и свобод человека игражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общихправил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации ккаждому гражданину. Принцип правовой стабильности. Административное правовыполняет функцию стабилизации управления, защиты граждан от произвольныхдействий администрации. В связи с этим в основу административного права положенпринцип правовой стабильности.
С одной стороны, онпредполагает, что административно-правовое регулирование должно не толькоосновываться на нормах закона, но также и учитывать все действующиенормативно-правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуетсяболее широко как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идейзаконности стал принцип правовой определенности, или принцип правовойбезопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанноотказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменениядопускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения,а последовательную замену старой практики новой.
Принцип разумности инеобходимости. Этот принцип дополняет основной принцип законности. Никакиетребования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречитьздравому смыслу. Они должны быть разумными и обоснованными.
В связи с этимустанавливаются запреты сверхформализма: не допускаются ограничения правграждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданинподает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивамнесоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленноеприменение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихсяобстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. Таким образом, вадминистративном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так испециальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числеспециальных разработаны принципы административно-правового регулирования, атакже принципы организации и функционирования отдельныхадминистративно-правовых институтов.1.2 Система и источники административного права Швеции
Посколькуадминистративное право в современной Швеции — обширная и разветвленная отрасльправовой системы, то правовая наука сформировала устойчивое представление обосновных ее институтах и их упорядоченности.
Выделяются общая иособенная части административного права. Общая часть административного праваохватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на всесферы и все правовые отношения административной деятельности. Особенная часть втаком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм,принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностьюпубличной администрации в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической илисоциально-культурной. К особенной части относят обычно такие подотраслиадминистративного права, как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное(коммунальное), социальное право.
Источникамиадминистративного права Швеции являются: нормативные правовые акт и судебнаяпрактика.[3]Рассмотрим иерархию источников права, которая имеет большое значение в административномправе.
Нормативные правовые акты:
Первой среди источниковадминистративного права называют конституцию. Будучи актом высшей юридическойсилы, конституция не регулирует административно-правовые отношениянепосредственно, а лишь формулирует основополагающие для административногоправа принципы, определяет подходы к регулированию важнейшихадминистративно-правовых институтов. Конституция Швеции детально регулируеторганизацию и деятельность исполнительной власти, закрепляет правой статусправительства, непосредственно регулирует вопросы подчинённой правительствуцентрализованной администрации, а также указывает функции децентрализованнойпубличной администрации. Получают конституционное закрепление принципысудебного контроля за административной деятельностью. В ней показаныособенности правовой регламентации управления в различных областях общественнойжизни. Таким образом, обнаруживается тенденция расширенияадминистративно-правовых проблем, урегулированных на конституционном уровне и,следовательно, увеличения роли конституции как источника административногоправа.
Важнейшую роль средиисточников административного права играют законы — акты риксдага или акты,принятые на референдуме. В странах континентальной правовой семьи обычноустанавливается иерархия законов, среди которых выделяются законы более высокойюридической силы — конституционные и/или органические, принимаемые в особомпорядке. Обычные (текущие) законы в административном праве Швеции регулируютмножество проблем. Как правило, именно эти акты определяют правовой статусминистерств и ведомств, регулируют управление в отдельных областях общественнойжизни.
Поскольку потребностиадминистративно-правового регулирования в современном мире увеличиваются,парламенты не успевают разработать и принять все необходимые законодательныеакты. В связи с этим законодательные органы делегируют часть своих полномочийдругим субъектам публичного права — главе государства, правительству,министрам, руководителям исполнительных органов регионов и т. д. Парламентыоставляют за собой разработку принципиальных положений, указывающих основныенаправления и методы регулирования. Функции детальной регламентации нередкопередаются исполнительным органам. Так возникает делегированноезаконодательство — нормативные акты, принятые органами исполнительной власти повопросам, относящимся к компетенции законодательных органов, и имеющие силузакона. Парламент должен издать специальный акт, предоставляющий администрацииделегированные полномочия, в котором указываются: субъекты делегирования;конкретные полномочия, которые они обязаны исполнить; цели и принципы, всоответствии с которыми они должны действовать. Делегированные акты имеют силузакона. В странах континентальной Европы органы исполнительной власти Швециинаряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативныеправовые акты во исполнение закона — регламентарные акты. Они считаютсяподзаконными и рассматриваются в качестве субсидиарных (дополнительных),вторичных источников административного права. Регламентарные акты не должныпротиворечить законам, но могут их конкретизировать и определять порядокприменения законодательных норм. Наделение исполнительных органоврегламентарной властью в Швеции рассматривается в качестве неотъемлемогоэлемента правового статуса административных органов. Следует отметить, чтоисточниками административного права считаются не все акты общерегулятивногохарактера, а лишь те, действие которых направлено вне административной системы,которые регулируют деятельность частных лиц и потому могут быть оспорены всудебном порядке.[4]Внутри учрежденческие акты считаются актами управления, не имеющимирегламентного характера.
Административно-правовыенормы могут содержаться также в нормативных актах органов местногосамоуправления. Органы местного самоуправления вправе осуществлятьнормотворческие полномочия только в рамках закона. Признаются естественныеправа местного самоуправления на регулирование вопросов местного значения.Регулирующие полномочия предоставляются прежде всего по вопросам организацииместного самоуправления. Органам местного самоуправления делегируютсяполномочия по изданию нормативных актов в отдельных областях местного хозяйства
Судебные прецеденты исудебная практика:
Судебный прецедент исудебная практика занимают особое место среди источников административногоправа Швеции.
Правовая наука Швеции вцелом отвергает доктрину прецедента и не признает за судебной практикой значенияисточника права. Но практика судов административной юрисдикции оказала наформирование административно-правовой отрасли столь существенное влияние, чтомногие исследователи признают: административное право фактически было созданоадминистративными судами.
Не наделенныеполномочиями формулировать правовые нормы административные суды восполнялипробелы законодательства, формулируя правовые принципы и доктрины, на основекоторых решались конкретные дела, а впоследствии принимались законодательныеакты. Административные органы, принимая решения, должны учитывать судебнуюпрактику; ее игнорирование в ряде случаев может считаться нарушением служебныхобязанностей чиновника и даже повлечь за собой применение мер ответственности.
Нормы и принципымеждународного права:
Наряду с национальнымиисточниками административного права в шведском государстве применяются вкачестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательныйпример тому — использование норм и принципов европейского права, так как Швеция– член Европейского Союза. Еще в 1972 г. Закон о Европейских сообществахпредусмотрел, что все нормативные акты Сообщества являются актами прямогодействия: они должны соблюдаться и выполняться без последующего утверждениянациональным законодательством.[5]Это было подтверждено и национальным законодательством стран, входящих вСообщество затем — в Европейский Союз. Обязательному исполнению подлежатрегламенты — нормативные акты общего содержания. Многие из них непосредственнокасаются вопросов административно-правового регулирования. Например,государства-члены ЕС приняли единые стандарты в конкурентном (картельном,антимонопольном) праве, являющемся подотраслью административного права. Так возникло своеобразное«двухколейное» административное право, которое основано на разграничении междупроблемами, решаемыми либо с помощью права ЕС, либо только с помощьюнационального права. В данном параграфе мы видим, что наряду с национальными источникамиадминистративного права в шведском государстве применяются в качествеобщеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательныйпример тому — использование норм и принципов европейского права, так как Швеция– член Европейского Союза.
ГЛАВА II. ОБЬЕКТЫ И СУБЬЕКТЫАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ШВЕЦИИ2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации
Понятие публичнойадминистрации играет ведущую роль в административном праве Швеции. Обязательнымисубъектами административно-правовых отношений признаются органы и учрежденияпубличной администрации; административное право устанавливает границыдеятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащихорганов публичной администрации; определяет формы контроля за ней. Научныйтермин «публичная администрация»[6]был разработан в странах континентальной системы административного права. Вроссийской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как«государственное управление»[7].Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственногоуправления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи сэтим представляется, что целесообразно использовать буквальный русскийэквивалент западного термина — «публичная администрация». Необходимо отметить,что понятие публичной администрации используется не только административнымправом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а пообъему весьма широко. Прежде чем дать определение публичной администрации,выделим ее характерные черты. Во-первых, сам термин «администрация», происходящийот латинского «administrere»,означает «служить для». Терминология подчеркивает подчиненное положениепубличной администрации, вторичность этого понятия.
Следует определить, комуподчиняется и кому служит администрация. Общепризнанно, что публичнаяадминистрация подчиняется политической власти. Органы публичной администрацииподчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря,публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственноподчинена правительству.
Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение иприменение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти иотделена от законотворчества и судопроизводства. В аппарате какзаконодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, обеспечивающиедеятельность парламентов и судов. Они так же осуществляют административнуюдеятельность, обеспечивая исполнение законов, и потому подпадают под действиенорм административного права. Понятия исполнительной и административной властинаукой разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается какконституционно-правовое, а «административная власть» — какадминистративно-правовое.[8]Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом,есть институты политического характера. Они регламентируются нормамиконституционного права, например, выборы главы государства или ответственностьправительства перед парламентом. Нормами административного права регулируютсятехнико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядокназначения на должности государственных служащих или ответственностьдолжностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает болеевысокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когдаисполнительная и административная власти считаются синонимами.
Исполнительная властьреализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямогодействия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительнойвласти: она реализует не только предписания законов, но и указанияисполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичнойадминистрации последние играют подчас определяющую роль. Администрацияпреобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, онане столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает егоисполнение.
Однако следует иметь ввиду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные,политические по своему значению, так и административные, управленческиефункции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона,выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализациюпринятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так жеи министры как члены правительства реализуют политические функции, а какруководители министерства осуществляют наряду с политическими и административныеполномочия.
В-третьих, публичнаяадминистрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел,действует в публичных, интересах. Ее основная цель — воплощение политическойволи во всеобщее благо.
Концепция публичного интересаявляется основополагающей для современного административного права подавляющегобольшинства стран мира
Задача публичнойадминистрации — реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частнымилицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрацияпризвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частнымиинтересами.
В-четвертых, публичнаяадминистрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властнымиполномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указаниячастным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставлениякомпетенции административным структурам.
Понятие публичнойадминистрации является одним из самых сложных в современном административномправе, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровнеабстракции. С одной стороны, понятие публичной администрации акцентируетвнимание на структурных моментах — на организации различных звеньевгосударственного аппарата. В таком случае под публичной администрациейпонимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющихадминистративные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данногопонятия. С другой стороны, публичной администрацией считается и самаадминистративная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.
Кроме того, термином«публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором.Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и наукенесколько реже, чем две указанные выше. Таким образом, публичную администрациюможно определить как организацию и деятельность органов и учреждений,подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующихв публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Неоднозначностьпонятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческойдеятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающихуправленческих проблем. Вертикальные взаимоотношения внутри публичнойадминистрации определяют принципы централизации и децентрализации.
Централизацияпредполагает, что система административных органов строится по иерархическомупринципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим праворассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственнойкомпетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе даватьраспоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений,требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов,переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.
На основе централизациистроятся взаимоотношения между правительством и министерствами, междуминистерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагаетпередачу части функций публичной администрации на места, закреплениеотносительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих правоокончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация основываетсяна том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ницентральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за своидействия в суде. Однако их полномочия строго определены Доктринойдецентрализованных учреждений, они вправе делать лишь то, что им прямопредписано в законе. На современном этапе большинство государств мираиспользует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а какк взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому,как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в другихобластях. Отношения с различными элементами единой административной структуры(горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня илимежду органами, относящимися к одной структуре управления) регулируются в соответствиис принципами концентрации и деконцентрации. Концентрация предполагает, что всевластные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческиеструктуры не могут принимать решения вопреки его воле.
При деконцентрациивластные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, чтовластный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собойвсю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящийорган передает на нижестоящий уровень административные задачи длясамостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системыспециализируются на выполнении отдельных функций, действуя от именивышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечаетвышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшееполномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию ипредставляет собой технический прием управления. Рассмотрим централизованнуюпубличную администрацию, её составляют органы, работающие непосредственно подруководством правительства, подотчетные ему и несущие перед ним ответственностьза свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрациинацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственногоуправления. Важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппаратправительства, министерства и ведомства. Правительство находится в центреполитической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи,и вследствие подверженности различным политическим потрясениям – как правило,крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических,выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общимруководством публичной администрацией. Для реализации административных функцийправительства и был создан его аппарат. Шведский аппарат правительствапретерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения,превратившись из аморфного, организационно не оформленного административногообразования в орган, играющий определяющую роль, как в осуществленииадминистративной власти, так и в механизме принятия важнейшихгосударственно-политических решений. Усиление роли аппарата правительства вмеханизме принятия политических и административных решений приводит к изменениюхарактера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звенапубличной администрации. Обобщая сведения о работе аппарата правительства,можно выделить следующие основные направления его деятельности:
1) сбор и оценкаинформации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев иполитических решений и т. д.;
2) оказание широкогоспектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательныхорганов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административныхрешений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальныхслоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;
3) осуществлениекоординации деятельности различных органов исполнительной власти иправительственных институтов;
4) контроль за публичнойадминистрацией.
Министерство — органспециализированного управления. Практически во всех зарубежных странах восновании публичной администрации находится министерская система, котораястроится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобыохватить важнейшие сферы государственного управления и основные направленияобщественного развития.
Отраслевой принциппозволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат втех сферах общественной жизни, которые правительство считает постояннымобъектом правового регулирования: дает возможность «увязать» разрозненныеинституты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерствапланируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководятподчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляютконтроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западнаятеория управления исходит из того, что задачей каждого министерства являетсяосуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации инаправления деятельности объектов управления. Для решения этой задачиминистерство должно располагать руководящим центром в лице министра,квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями,которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частейминистерского звена — министр, персонал и бюджет — приводит в движение органгосударственного управления, позволяет ему эффективно функционировать,реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфердеятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Основными функциямиминистерства являются:
1) функция трансформацииобщенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функциясостоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, дляосуществления которой было создано министерство;
2) функция управленияслужбами министерства (установление бюджета, подбор и перемещение личногосостава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры ираспределение компетенции министерства между его структурными подразделениями);
3) функция координации — это, во-первых, регулирование повседневной управленческой Деятельности;во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств,но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность(например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях,предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством,отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сферевзаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;
4) контрольная функция. Онареализуется в трех основных формах:
инспекции — периодическиосуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установленияответственности должностных лиц за недостатки в работе;
иерархического контроля — постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им послужбе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своихподчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения;
финансового контроля-контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовыепоследствия.
Министерство включается вмеханизм государственного управления по вертикали: правительство — министерство- объект управления.
Как составная частьцентрализованной публичной администрации министерства выступают в правоотношенияхне от своего имени, а от имени государства.
Министерства рассматриваются,прежде всего, как органы административной власти, подчиненные органамполитического руководства, а потому, имея определенную самостоятельность врамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладаютадминистративной автономией.
Объектом пристальноговнимания науки административного права в зарубежных странах становятсяадминистративные связи, которые устанавливаются между главой исполнительнойвласти и правительством, с одной стороны, и министерствами — с другой.
Отметим, что в Швециицентральные органы отраслевого управления именуются департаментами, аминистерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностраннымиделами.
Активизация социальных иэкономических функций государства в течение XX в. привела к значительномуувеличению его административных задач и, как следствие, росту числаминистерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствамииностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться«новые» министерства,[9]появление которых обусловлено различными обстоятельствами:
— необходимостью решенияострых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев ипереселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабженияи др.);
— результатаминаучно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерствоатомной энергетики и др.);
- появлением «новых»функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).
Во главе министерствастроит министр, который по общему правилу руководит работой вверенного емугосударственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министрвыполняет функции как политического, так и административного характера. Такоеже объединение политических и административных функций наблюдается и в статусеминистра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестверуководителя министерства он обладает полномочиями административного характера.
Должностные лица, какправило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельныепоручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседанияхправительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферыполномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время всечаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности,при этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могути осуществлять функции координации деятельности различных министерств, темсамым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Организационнымиэлементами министерств являются: кабинет, внутренние подразделения (департаменты,отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы,инспекции и периферийные (территориальные) службы.
Кабинет представляетсобой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбираетминистр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи собщественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные,атташе и т. д. Функции министерства распределяются между его структурнымиосновными подразделениями. В структуре министерства выделяют вертикальные,горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называютпроизводственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функцийминистерства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказываютопосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций.К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала,бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Техническиеслужбы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»:архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации,планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаютсяразличного рода вспомогательные органы — советы и комитеты, автономные отделы.Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений,внесение предложений и т. д.). Почти каждое министерство располагаетсобственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторынационального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота ит. д.). В тех сферах общественной жизни, которые не охватываютсяминистерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства(государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государственныекомиссии и др.).[10]Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остовцелостного организма публичной администрации. Все другие центральныеуправленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнитьпробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельностицентральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силуобъективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Ведомствовозглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, неявляется министром. В отдельных случаях руководителю ведомства можетприсваиваться ранг министра. Руководители ведомств, не действующие на правахминистра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и справом совещательного голоса.
Применительно кведомствам, входящим в состав централизованной публичной администрации, можетбыть применена одна из двух основных моделей административного подчинения:
1) ведомство подчиняетсяминистру, руководящему соответствующей сферой управления; в этом случаеруководитель ведомства может иметь ранг заместителя министра;
2) ведомство выводится изадминистративного подчинения министру и напрямую подчиняется правительству;тогда если руководитель ведомства не имеет ранга министра, на одного из членовправительства может быть возложено общее руководство работой данного ведомства.
В первом случае министросуществляет руководство отраслью в полном объеме, а во втором случае онруководит только министерством, при этом различные ведомства (агентства, бюро,управления и др.) считаются независимыми от министерства и подчиненынепосредственно правительству. Публичная администрация в современной Европепредставляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду справительственными министерствами и ведомствами функционирует множествоотносительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовойавтономией государственных учреждений. Эти децентрализованные учрежденияприобретают в современном мире все большее распространение и влияние, посколькуони выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованнаягосударственная администрация. Основными причинами создания автономных ведомствзападные ученые считают необходимость обеспечения социально-культурногообслуживания, свободного от прямого политического воздействия; целесообразностьнеполитического регулирования хозяйственных отношений; предоставление населениютехнических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессий — юристов, врачей и др. Правовое положение децентрализованных органов Швецииспецифично. Правовой режим каждого конкретного автономного учрежденияфиксируется обычно в специальном акте о создании нового децентрализованногоучреждения. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всехнезависимых ведомств. Во-первых, децентрализованные учреждения являютсяавтономными структурами публичной администрации. Они не подчиняются ниправительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическимвопросам управления. В оперативную, текущую деятельность этих учрежденийминистры вмешиваться не вправе. В основу их работы положены принципыдецентрализации, административной и финансовой автономии. Независимые ведомстваобладают административной автономией, означающей их самостоятельность в решениивопросов собственной компетенции. Они сами определяют внутреннюю организацию ипринимают регламент своей деятельности, сами создают свои службы и другиеподведомственные структуры. Руководители децентрализованных органов имеют правосамостоятельного подбора кадров. Законодательство определяет методы и формыкомплектования служб, но сам набор осуществляется руководителямидецентрализованных учреждений на основе дискреционных полномочий (пособственному усмотрению). Независимые ведомства наделяются также и финансовойавтономией, ведь они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные отимущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовойсамостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной. Органыуправления национализированной промышленностью обычно находятся насамофинансировании, в то время как другие автономные структуры хотя бы частичнополучают средства от центральных властей и более жестко контролируютсяфинансовыми органами.
Во-вторых,децентрализованные учреждения являются органами управления специальнойкомпетенции — они вправе выполнять лишь те функции, приобретать права и нестиобязанности, которые прямо указаны в акте об их создании. Следовательно, на нихраспространяется принцип «разрешено лишь то, что прямо закреплено».
В-третьих,децентрализованные учреждения являются субъектами публичного права — органамиуправления, которые обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Ониобладают распорядительными полномочиями по отношению к частным лицам,предприятиям и организациям государственного и частного секторов. Эти органывправе не только давать рекомендации другим субъектам публичного права, но и приниматьакты управления. С другой стороны, большинство децентрализованных учреждений,подобно частным корпорациям, в вопросах внутреннего управления и вовзаимоотношениях с третьими лицами выступают от своего имени и могут бытьсубъектами частного права. Итак, децентрализованные структуры имеютспецифический правовой статус. Правомерно ли в таком случае считать их частьюгосударственного аппарата? Разумеется, ведь все свои полномочия они получают отгосударства, оно же определяет как методы, так и границы их деятельности.Децентрализованные органы не включаются в иерархическую административнуюструктуру, но они находятся в ведении центральной или местной публичнойадминистрации либо в ведении главы правительства, либо в ведении местныхорганов самоуправления. Административные учреждения несут ответственность передконтролирующими органами за законность своих действий. В Швеции с XVII в.специализированные ведомства, сначала создававшиеся в виде комиссий, обладалисущественной автономией. И в настоящее время ведомства сохранили свои«суверенные» права: невоенные министерства (за исключением Министерстваиностранных дел) имеют полномочия лишь общеполитического характера и не вправевмешиваться в текущую деятельность ведомств. Фактически все внутриотраслевые органыпо законодательству Швеции обладают автономией. К ним относятся около 80административных учреждений, таких, как Национальное полицейское управление,Управление здравоохранением и социальным обеспечением, Управление охранойокружающей среды, Управление образованием. Эти ведомства ответственны передправительством, и ни один министр не имеет права вмешиваться в процесс принятияими индивидуальных решений. Парламент может задавать вопросы об их деятельностилишь непосредственному главе ведомства. Разграничение полномочий междуминистерствами и ведомствами строится таким образом, что за министерствамипризнается право определять общую политику в соответствующей сфере или отраслиуправления, а за ведомствами — претворять ее в жизнь. Работники ведомств в Швецииявляются карьерными гражданскими служащими, и руководители автономныхспециализированных органов назначаются с учетом принципов заслуг и старшинства,а не по политическим соображениям. Существует множество классификаций, в основукоторых положены разные критерии организации и деятельности автономныхведомств: сфера деятельности, срок полномочий, выполняемые функции,территориальная компетенция, формы участия в управленческой деятельности. Взависимости от сферы деятельности можно выделить три вида независимыхадминистративных учреждений: функционирующие в 1) хозяйственно-экономической,2) социально-культурной и 3) административно-политической областях. Большинстводецентрализованных органов образуется в хозяйственно-экономической области иявляется промышленными, торговыми или транспортными. Множество независимыхадминистративных учреждений создается и в социально-культурной области.Некоторые действуют в административно-политической области. В зависимости отсрока полномочий децентрализованные учреждения подразделяются на постоянные ивременные. Постоянные ведомства образуются без указания на конкретный периодвремени, в течение которого они будут действовать. Определяется лишь срокполномочий их руководящих органов. Временные органы создаются для решенияконкретной задачи, после выполнения которой они прекращают свое существование.Обычно законодательство предоставляет децентрализованным учреждениямспециальные полномочия для реализации конкретной правительственной программы. Втаком случае ведомство действует по принципу «каждой программе — своя команда».Нередко временные децентрализованные учреждения работают более эффективно посравнению с постоянными. После решения поставленных перед ними задач они могутбыть ликвидированы. Но если была доказана эффективность новой формы управления,то возможно преобразование временного ведомства в постоянную функциональнуюдецентрализованную Структуру. Законодательство Швеции обычно не столькопредоставляет автономным ведомствам конкретные полномочия, сколько предписываетим выполнять определенную функцию (например, контролировать использованиеэлектроэнергии всеми предприятиями, организациями и частными лицами). Не случайнопоэтому независимые учреждения считаются воплощением функциональнойдецентрализации: они чаще всего создаются как функциональные органы дляосуществления преимущественно одной или нескольких управленческих функций.
С учетом выполняемых имифункций можно выделить следующие виды децентрализованных органов:
1) Регулирующие — полномочные принимать акты управления нормативно-правового характера иосуществлять контроль за соблюдением законности частными лицами и компаниями.
2) Координирующие — призванные обеспечить согласованность действий предприятий, учреждений иорганизаций различных секторов. Эти структуры «могут и не иметьсобственных материальных средств, а выполнять чисто управленческие функции. Ихфактическое положение максимально приближается к статусу функциональных органовцентрализованной публичной администрации.
3) Распределяющие — осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний. Законы, наоснове которых они действуют, проводят разграничение между представителямиразличных социальных слоев (богатыми и бедными, молодыми и старыми).
4) Клиентские — оказывающие услуги всем обратившимся к ним
5) Примирительные — рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения.
Учитывая территориальнуюкомпетенцию, можно выделить национальные, региональные и местныедецентрализованные учреждения. Во многих странах независимые ведомствапоявлялись как местные органы, деятельность которых была ограничена пределамиконкретной административно-территориальной единицы. Национальные публичныекорпорации получили широкое распространение значительно позже — уже после Второймировой войны. И, наконец, по формам участия в управленческой деятельностиразличаются: а) властные децентрализованные учреждения, имеющие право приниматьсамостоятельные решения по вопросам своей компетенции, и б) консультативные,обладающие совещательными полномочиями и помогающие правительству илиминистерству в рассмотрении спорных вопросов. Таким образом, административнаяавтономия децентрализованных учреждений не означает их полной независимости.Напротив, она существует лишь при условии действия правовых механизмов контроляза автономными образованиями. Использование формы децентрализованных учрежденийдля управления территориальным развитием по праву рассматривается в современнойадминистративно-правовой науке как одно из крупнейших организационныхдостижений XX века.
2.2 Местное самоуправление как объект административно-правовогорегулирования
В Швеции организация идеятельность органов местного управления, их связи между собой и с центральнойадминистрацией, бесспорно, включаются в предмет административного права. Этообъясняется прежде всего сильными централистическими тенденциями,господствовавшими многие десятилетия в Шведском королевстве; местное самоуправление развивалосьсначала под руководством, а затем под жестким контролем со стороны центра.
Не зависимо от того,считается ли местное самоуправление институтом административного либоконституционного права или объектом регулирования самостоятельной правовойотрасли муниципального права, следует признать, что органы местногосамоуправления обладают административной правосубъектностью. Они наделеныпублично-властными полномочиями; могут от имени населения приобретать права иобязанности, заключать договоры, выступать в суде; имеют собственныематериальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Самостоятельнымюридическим лицом публичного права является территориальный коллектив. Органыместного самоуправления уполномочены представлять его интересы.
Подходы к определениюправового статуса местного самоуправления зависят также от формы правления.Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливатьсобственную компетенцию — это полномочие центральных властей или властейсубъектов федерации.
В Швеции полномочияорганов местного самоуправления подразделяются на две большие группы:собственные полномочия и делегированные полномочия.
1. Собственные полномочияосуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов, имеющихместное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могутни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе, как вслучаях, специально предусмотренных законом.
В финансово-экономическойсфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местныйбюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальноехозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматьсяуборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т. д.
В социальной сфере органыместного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек,больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи,нуждающимся, престарелым и инвалидам.
В административной сфереорганы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраныобщественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
В сферах собственныхполномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий исвязаны только положениями закона.
Акты парламентаопределяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местныхорганов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируютсярегламентарным законодательством. При этом определяющим является принципнегативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общейкомпетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенныезаконодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточнаякомпетенция.
2. Делегированныеполномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления.Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией болееуспешно могут местные, а не центральные власти.
Вопросы своего ведениявправе передавать местным органам парламент, правительство, министерства и ведомства.
Одни полномочияпередаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие длявременного исполнения. В скандинавских странах делегируются такие полномочия,как сбор налогов, ведение статистики, отдельные полицейские функции, призыв навоенную службу. Делегирование предполагает также передачу необходимыхфинансовых средств и кадровых ресурсов. При осуществлении делегированныхполномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена: они обязаныпроводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, ноподчиняясь в этих вопросах центральной администрации отчитываясь перед ней.Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местногосамоуправления действуют как часть единой системы публичного управления, подчиняясьнормам административного права. Наряду с выделением собственных иделегированных полномочий органов местного самоуправления законодательствоШвеции предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательныеи факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаютсяте полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органамиместного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишьспособ их реализации. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основныхсистем жизнедеятельности населения на соответствующей территории — с водо- игазоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественнойбезопасностью и подобными вопросами. В Швеции обязательными полномочиямикоммуны являются: вопросы образования и культуры, охраны здоровья, социальногообеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочимиместами, опека над инвалидами. Обязательными могут быть признаны и собственныеполномочия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегдасчитаются обязательными для местных властей.
Местные сообщества невправе отказываться от выполнения обязательных полномочий. Исключениесоставляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органовместного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогдаобязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либогосударству. Если муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию,центральная администрация может в судебном (реже — в административном) порядкеставить вопрос о досрочном прекращении его полномочий. До окончания судебногоразбирательства государство вправе назначить своих служащих для реализацииобязательных функций, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельностинаселения.
Факультативные полномочиямогут осуществляться органами местного самоуправления по собственномуусмотрению, что зависит от финансовых возможностей муниципалитетов. Квспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такиекак содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д.
Естественно, что основнойобъем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализацияобязательных полномочий (в Швеции – до 75%).
Деятельность муниципалитетови советов ландстингов регулируется Законом о правлении (1974 г.) и Законом о местных властях (1991 г.).
Швеция подразделяется нарегионы (лены), региональные советы (ландстинги), коммуны и приходы. Леныпредставляют собой, в основном, административную структуру центральногоправительства на региональном уровне. Слово ландстинг одновременно означает иадминистративную единицу, и выборный орган, управляющий ею.[11]Территории, управляемые ландстингами, совпадают, как правило, с границамиленов. Три коммуны, однако, не связаны с советами ландстингов; один из леноввключает в себя два ландстинга. Что касается приходов, то они являются местнымиединицами церковной администрации.
В настоящее времянасчитывается 24 лена, 23 ландстинга и 288 коммун.
Административные органыленов являются носителями правительственной власти на региональном уровне иосуществляют полномочия в двух областях — планирования и административногоуправления. Они возглавляются губернаторами, назначаемыми правительством, исостоят из 14 членов, назначаемых, по предложению ландстингов, государственнымиорганами. Они осуществляют контроль за деятельностью коммун, находящихся впределах соответствующих ленов, и законностью опротестования некоторых решенийместных общин, подпадающих под действие специальных законов. Государственныйконтроль касается в основном обязательных функций коммун и не затрагивает тефункции, которые они берут на себя добровольно. Как правило, государственныеорганы избегают вмешиваться в текущую деятельность коммун. Административныеорганы ленов призваны играть и иную роль. Дело в том, что не все центральныеорганы государственного управления представлены на региональном уровне. В этомслучае администрация ленов осуществляет функции центральной администрации всвоих регионах. Региональные учреждения, создаваемые центральнойадминистрацией, зависят от нее, но опираются в своей деятельности наконсультативные комиссии, состоящие из непрофессионалов, представителейобщественности. На местном уровне также имеются несколько государственныхучреждений: бюро Казначейства и службы социального страхования, занятости и др.Все коммуны и ландстинги имеют свои собственные органы для принятия решений, аименно: муниципальные собрания и ландстинги, избираемые прямым голосованием.Численный состав их колеблется от 31 (при менее чем 12 000 избирателей) до 101члена (при более чем 300 000 избирателей). Члены муниципальных собраний иландстингов избираются на четыре года во время проведения выборов в риксдаг.[12]
Исполнительными органамимуниципальных собраний и ландстингов являются исполнительный комитет и другиекомитеты коммун и ландстингов. Исполнительные комитеты имеют полномочия поадминистративному управлению в сфере своей компетенции и контролю задеятельностью других комитетов (без права, однако, вмешиваться в деятельностьпоследних). В их задачу входит также определение общей ориентации по некоторымважным хозяйственным вопросам и передача на рассмотрение выборных и другихорганов предложений, которые они считают заслуживающими обсуждения. Исполнительныекомитеты и их председатели избираются соответствующими выборными органами. Главаисполнительной власти коммуны — председатель муниципального исполнительногокомитета; на уровне ландстинга главой исполнительной власти являетсяпредседатель его исполнительного комитета. Право принятия решений председателейэтих комитетов ограничено. В большинстве случаев решения принимаются членамикомиссии коллективно.
Не существует никакогооргана, наделенного полномочиями осуществлять общий административный контрольза законностью и целесообразностью актов местных властей. Шведскоеправительство несет коллективную ответственность за функционированиегосударственной администрации, но его контрольные функции распределены междумногочисленными государственными органами. Как уже говорилось, в определенныхпределах деятельность коммун контролируется административными органами ленов. Коммуныи ландстинги назначают своих собственных ревизоров по проверке счетов. Крометого, деятельность коммун находится под контролем судебных органов в рамкахрассмотрения дел, начатых против них. Суды следят, в основном, за законностьюпринимаемых коммунами решений. Дело о пересмотре решения, принятогомуниципальным собранием, может быть начато исключительно членом коммуны, т.е.лицом, имеющим в ней постоянный адрес, владеющим в ней недвижимостью ивыплачивающим местные налоги. Судебные органы могут определять, насколькопринимаемые решения соответствуют закону; по результатам рассмотрения этирешения могут быть признаны незаконными либо по причине их недостаточногоюридического обоснования, либо как не соответствующие полномочиям коммуны,либо, наконец, по причине того, что эти решения противоречат некоторым законами установлениям. Незаконное решение отменяется без внесения в него изменений.
Таким образом, мыотмечаем, что роль местных органов значительна: в некоторых случаях коммунымогут налагать вето даже на решения, принимаемые правительством, в частноститогда, когда эти решения касаются использования принадлежащих им участков илиоткрытия производств, представляющих опасность для окружающей среды. Иногдакоммуны могут опротестовывать в правительстве решения, принимаемые некоторымицентральными органами.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Цель курсовойработы достигнута не в полном обьёме, в связи с недостатком литературы поданным вопросам. Я осуществил целостно-логическое исследованиеАдминистративного права Швеции как правовой отрасли и науки. В своей работе ярассмотрел вопросы, связанные с правовой сущностью и характеристикамиАдминистративного права Швеции как отрасли права и юридической науки. Эта темаможет стать достаточно актуальной, так как наши системы имеют определенныеразличия, и мы можем воспользоваться зарубежными наработками опытом в областигосударственного управления при осуществлении административно-правовой реформыв России.
В работе раскрытысущность, правовая природа и определенные понятия административного праваШвеции. Показана система осуществления управления и организации власти в этомгосударстве.
Можно сделать вывод отом, что сегодня административное право Швеции – это отрасль мировой правовойсистемы мира, регулирующая особую группу правовых отношений, возникающих всфере публичного (государственного) и местного (муниципального, общинного)управления которые основаны признании верховенства прав человека и гражданина,с идеями правового государства, с либеральными политическими представлениями.
По положениям,выносимым на защиту:
По первому положению:Административное право одна из важнейших отраслей правовой системы Швеции,впитавшая в себя исторические традиции жизненного уклада Швеции, другихскандинавских стран. Основы современной правовой системы Швеции были заложеныЗаконом Шведского государства (королевства) 1734 г. Территория страны никогда не находилась под иностранным господством, поэтому развитиешведского права определялось внутренними потребностями страны и лишь отчасти —влиянием иных правовых систем, например (в период средневековья) римского праваи торговых обычаев городов-государств германского побережья Балтики.
Большое влияние наразвитие шведского законодательства оказывает процесс сближения правовых системскандинавских государств, особенно усилившееся после создания в 1952 г. Северного совета, куда наряду со Швецией входят Дания, Исландия, Норвегия и Финляндия. Врамках этого процесса комиссии экспертов готовят законопроекты, многие изкоторых в Швеции уже стали законами, идентичными или весьма близкими законамдругих скандинавских государств, прежде всего в сфере брачно-семейного,договорного, деликтного права, законодательства о компаниях, где сближение,правовой регламентации представляется особенно важным.
Исследования вобласти права ведутся в Швеции, главным образом, на юридических факультетахуниверситетов в Стокгольме, Гетеборге и Упсале, где в 1620 г. была основана первая в Европе кафедра национального права
По второму положению: Административноеправо Швеции в современном виде создавалось как право контроля заадминистрацией, поэтому определяющим принципом стал принцип Законности. Административноеправо Швеции перешло на службу всему обществу в результате ряда реформ, иблагодаря им приобрело свои характерные черты(относится к отраслям публичногоправа; предполагаетвыполнение специальных функций; регулирует прежде всего и главным образомадминистративную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос:как можно или следует делать.
По третьемуположению: Административное право Швеции определяет публичное и муниципальноеуправление, как равнозначные перед законом объекты правового регулирования. Онинаделены публично-властными полномочиями, могут от имени населения приобретатьправа и обязанности, заключать договоры, выступать в суде, имеют собственныематериальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих, наделяются общейкомпетенцией и вправе совершать все действия, прямо не запрещенныезаконодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточнаякомпетенция.
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВИ ЛИТЕРАТУРЫ:
Нормативные акты:
1. «Швеция. Конституция изаконодательные акты» М., 2004.
Учебная и научнаялитература:
1.Штатина М.А. «Административное право в странах Латинской Америки» М., 1994.
2. Богданов А.В., Богородский И.Б.,Россинский Б.В. «Административное право». М., 2003.
3. Тихомиров Ю.А. «Административноеправо и процесс». М., 2004.
4. Козлов Ю.М. «Административноеправо». М., 1999.
5. Арбузкин А.М. «Конституционноеправо Зарубежных Стран». М., 2004.
6. Козырина А.Н., Штатина М.А.«Административное право
зарубежных стран». М., 2003.
7. Бровко Н.В. «Административноеправо». М., 2002.
8. Правовые системы стран мира, подред. А.Я. Сухарева. М., 2001.
9. Большая Советская Энциклопедия.М., 1978.
10. Практикум по административномуправу под ред. Д.Н. Бахрах. М., 2001.
11. «Введение в Шведское право», под.ред. Б.С. Крылова. М., 1996.
12. The World in 2003. Edition of TheEconomist. 2003.
Периодическаялитература:
1. За рубежом. 2000. № 11.
2. Аргументы и факты. 2000. №6.