Содержание:
Введение… 2
1. Федерация – одна из основных разновидностейгосударственного устройства 4
2.Тип федеративного устройства; современный подход кклассификации… 6
3. Преимущества и недостатки федеративного устройства… 12
3.1. Краткий исторический очерк… 12
3.2. Причины образования федераций… 15
3.3. Степень централизации власти в унитарном ифедеративном государстве 16
3.4. Вопрос об устойчивости федеративных государств… 18
3.5. Демократичность федеративной формы государственногоустройства 23
Заключение… 26
Список литературы… 27
Приложение… 29
/>/>Введение
Федерация– это форма государственного или национального государственного устройства,основанная на политических образованиях, обладающих определенной сферойгосударственной самостоятельности. Прежде чем изучать специфику федеративногогосударственного устройства, определим само понятие государственногоустройства. Итак, форма государственного устройства – этотерриториальная организация государственной власти. “понятие “формагосударственного устройства” применяется к странам с однонациональным составомнаселения”[1].Нередко форму государственного устройства называют формойнационально-территориального устройства, административного устройства илиформой политико-территориального устройства. В современной литературе принятовыделять три основных формы государственного устройства: унитарное, федерацию,конфедерацию. Более правильным представляется мнение о том, что существует двеформы государства: именно унитарные и федеративная форма. Унитарная формагосударственного устройства характеризуется в основном тем, что в такомгосударстве существует двухзвенная система органов: высшие и местные органы.Кроме того, в государствах существует единое законодательство, кредитно-денежнаясистема, единая система налогов. Управление в унитарном государстве являетсянаиболее простым. Федеративное государство – это наиболее сложная формагосударственного устройства. Характеризуется тем, что в состав государствавходят территориальные образования, обладающие признаками государственности исуверенитета. Это, по сути, государство, которое состоит из отдельныхгосударств. Те территориальные образования, которые обладаютгосударственностью, именуются субъектами федерации (не менее двух). Вфедеральном государстве существует трехзвенная система государственных органов(федеральные – высшие органы, высшие органы субъектов федерации, местныеорганы). В федеральном государстве может быть двойное гражданство (необязательно). В федеральных государствах может существовать двойная системазаконодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектовфедерации. В федеральных государствах может существовать двойнаякредитно-денежная система и двойная налоговая система. Таким образом,государственное управление федерального государства является более сложным, чемв унитарном.
Темаданной работы – основы федераций. Тема, безусловно, актуальна в нашевремя. дело в том, что современный мир демонстрирует намзначительную диверсифицированность и динамичность институтов государства.Исчезают старые государства, возникают новые. Предметом постоянных споров иобсуждений становятся не только границы между различными государствами, но дажесостав отдельных государств. Возникают и создаются населенные территории,население которых не считает себя частью ни одного из существующих государств(например, Палестина), одновременно возникают государства в государствах(например, республики в составе РФ), развитые государства создают своинадгосударственные образования. научное знание должно стремиться кмаксимальному извлечению позитивного потенциала из всего уже существующего,описывая процессы. Происходящие в современном мире. Поэтому, существующиепризнанные юридические и политические теории не только не должны бытьотброшены, но наоборот, должны использоваться в максимальной степени, но сучетом тех изменений, которые произошли с момента их создания. Известный российский исследовательфедерализма Л.М. Карапетян подчеркивает: “Бесспорно, что общие определения,понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикойи ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения немогут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета…Задача науки состоит не в том, чтобы оправдывать противоречащуюестественно-историческим процессам политическую практику. Она призвана наоснове объективного анализа этих процессов выявлять определяющие социальногопрогресса, вырабатывать обоснованные рекомендации по оптимальной организациижизнедеятельности государства и общества и, конечно же, упреждать волюнтаризмполитиков”[2]. Цельданной работы – изложить традиционные положения теории государства и права вобласти изучения федерального государственного устройства, а также изучитьвзгляды современных исследователей федерализма. В рамках указанной целинеобходимо решить ряд частных задач, а именно:
Ø дать определение понятия “федерация”;
Ø рассмотреть основные типы и виды федераций;
Ø выявить преимущества и недостатки федеративногоустройства.
/>1. Федерация – однаиз основных разновидностей государственного устройства
Федерация как формагосударственного устройства представляет собой состоящее из нескольких (двух иболее) государственных образований суверенное государство, власть которогоисходит от отдельных его членов, связанных в одно государственное целое. Этогосударственно-правовое объединение, в котором власть составляющих его частейпользуется известной самостоятельностью по вопросам, не входящим в компетенциюцентральной власти. Федерация всегда является объединением историческисложившихся устойчивых государственных образований. Если она складывается изгосударств, до тех пор не связанных в государственно-правовом отношении, то ееобразованию предшествуют договоры, относящиеся к ее конституции. Превращение жеединого государства в федеративное, как это имело место в Венесуэле, Мексике,Аргентине, Бразилии, возможно лишь в силу допустимости этогосоюзной конституцией.
За последние 30-40 лет, с развитиемновых течений в социально-политической науке, использованием в политологии июриспруденции новейших положений теории управления, появились идеи, авторыкоторых пытаются по-новому объяснить некоторые положения сущности государства иправа, в том числе понятие и природу федеративного государства. Этому процессу,как справедливо замечает Л.М. Карапетян, способствовали и обстоятельства,связанные с распадом некоторых федераций — СССР, Югославии, Чехословакии, иусиление тенденции к самоопределению народов с выходом из состава федеративныхи унитарных государств, что обусловило иное толкование федерализма сконструированием его новых моделей[3].В связи с этим следует отметить, что новейшим идеям, теориям, объясняющимфедерализм, присущ некий “многополярный” универсализм и “технократизм”,заменяющие собой политико-правовые конституции федеральных соединений. Один изновейших идеологов федерализма, Даниил Елазар, в одной из своих работ природуфедеративных отношений видит “в отражении характера связи между людьми, ихстремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественногодоговора и гражданского согласия”[4].Автор другого исследования пишет, что “федерация – возможная форма объединениягосударств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом(Всемирная Федерация)”[5].
Представляется, что подобныехарактеристики федерализма и его перспектив уводят нас из области определенияформы государства в область библейских пророчеств о стремлении людей кединению, божественному праву и метафизических доктрин и никак не способствуютвыработке более совершенных юридических понятий конструкции устройствагосударства. Думается, права И.А. Умнова, которая в связи с этимивысказываниями отмечает, что “универсализм данного понятия не привел кдевальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении,что доминантным в конституционном праве является понимание федерализмакак формы государственного устройства конкретных стран, образование государствакак федерации”[6].Следует согласиться и с высказываниями И.А. Умновой о том, что отказ от исследованияфедерализма на основе идентификации его особенностей, характеризующих системуразделения власти по вертикали, демократии и эффективности федеративногоустройства, едва ли оправдан. Однако представляется, что при исследованиитипологии современного федерализма названный автор акцентирует внимание не натипе федерации как родовом понятии, а на типологии различных современныхмоделей федерализма, которые обозначают не тип федерации, а ее разновидности,достаточно изменчивые и в известной мере носящие конъюнктурный характер.
Федерация есть сложное государство,где центр власти один, так как в ней одна, единая система власти; федерализм неявляется многоцентрализмом власти. Децентрализм всегда имел тенденцию ксозданию многих центров власти, независимых друг от друга и лишь условноконтролируемых властью федерации. Федерализм, в силу своего объединительногоначала, стремится соединить различные центры власти, свести их к единству,сохраняя их автономность во взаимоотношениях между собою и властью федерации. Вэтом, собственно, и состоит предназначение федеративного государства,направленного на соединение политических или территориальных образований вединое государство. В этой плоскости следует согласиться с В.Е. Чиркиным в том,что деление федерации на централизованные и децентрализованные достаточноусловно, что в обстановке современных реалий в мировой практике федеративныхгосударств, с бурными событиями и вызовами, федерация не может быть аморфной,государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, ипоэтому все современные федерации, в той или иной степени,централизованы[7].
/>2.Тип федеративногоустройства; современный подход к классификации
Тип федеративного устройства – этородовое понятие, которое определяет характер и истоки ее формирования,политико-юридическую основу зарождения, сущность и порядок властеотношениймежду федерацией и ее членами. Термин же “модель федерализма”, который частоупотребляется в современной литературе, на наш взгляд, не характерен дляопределения того или иного государства в плане формы правления, формыгосударственного строя и государственного устройства. Этот термин, имеющийфранцузское происхождение, обычно употребляется в значении “образец”,“стандарт”, “схема”, “эталон какой-либо системы”. Термином “модель” в лучшемслучае может быть определен не тип федерации как государственного устройства, атого или иного политического режима, характера и формы взаимоотношенийфедерации и ее субъектов, в условиях которого реализуется данный тип федерации.Например, при высокой оценке монографии И.А. Умновой о российском федерализме,нельзя, на наш взгляд, согласиться с тем, что можно выделить два типафедерализма: централизованный и нецентрализованный. Это не типы федерализма, аспособ организации власти, режим властеотношений в системе разделения иреализации государственной власти между федерацией и ее членами на том или иномэтапе развития данного типа федерации. Эта форма отношений, централизованнаяили нецентрализованная, имеет переменчивое значение: при одном и том же типефедерации она, в силу политической ситуации, соотношения политических силЦентра и регионов, центробежных или центростремительных сил, может изменяться.Мнение же Даниила Елазара, на которого ссылается И.А. Умнова, о том, что “прицентрализации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а можетих забрать обратно (рецентрализовать)”[8]и что нецентрализация этого не допускает, так как обеспечивается договором,достаточно упрощенно объясняет указанные процессы и возможности центра.Склонность центра к “децентрализации”, и особенно централизациивластеотношений, — достаточно сложный процесс. Такое вольное варьирование этогопроцесса, о котором говорит Д. Елазар, возможно в условиях тоталитарной илиавторитарной системы. В СССР так и делалось, и никакой договор, на основекоторого был образован Союз ССР, не был помехой подобным действиям Центра. Нотакое крайне сложно или почти невозможно осуществить в условиях такихдемократических федераций, как США, ФРГ, Швейцария и др.
Традиционно существуют следующиеклассификации типов федераций.
1-ая классификация – с учетомпорядка образования федеральные государства подразделяются на договорные (наоснове федерального договора – СССР, РФ) и конституционные (возникают на основеКонституции — Чехословакия).
На наш взгляд, данная классификацияне совсем обоснована. Договорная федерация – это и есть союзная федерация,возникающая на основе договора между самостоятельными политическими илитерриториальными образованиями, получающая законодательное закрепление вконституции единого федеративного государства и по своей природе являющаясяконституционной союзной федерацией. Договорной федерации, без ее оформленияконституцией в союзную федерацию, в основе образования которой лежал договор,не существует в мировой практике. Договорная федерация без ее трансформированияпутем конституционного оформления в единое государство — это уже не федерация,а конфедерация со всеми вытекающими политико-правовымипоследствиями.
2-ая классификация – с учетом праванаций на самоопределение федерации подразделяются на союзные (СССР, есть правовыхода субъекта из состава федерации) и автономные (РСФСР, право выходасубъекта из состава федерации не предусматривается).
3-я классификация – в зависимостиот принципа построения (формирования) федерации подразделяются нанационально-территориальные (с учетом национального принципа, национальногосостава населения – СССР, ЧССР, СФРЮ) и территориальные (на основетерриториального принципа без учета национального состава населения – США, нетнационализма). Национально-территориальные федерации построены на основетерриториального и национального принципа – современная РФ.
4-ая классификация — с учетомправового положения субъектов федерации, отсюда все федерации подразделяются насимметричные и асимметричные. Симметричные — это федерации, состоящие из равноправныхи одно-порядковых субъектов — Аргентина. Асимметричные подразделяются на тривида (типа). К первому виду относятся федерации, в состав которых помимосубъектов входят и другие территориальные образования, которые субъектами неявляются, но имеют определенное правовое положение (федеральный округ,федеральные территории — США). Ко второму виду относятся федерации, состоящиеиз разно-порядковых субъектов. Правовое положение этих субъектов такжеразличается — Россия. 3-я разновидность – это федерации, состоящие изодно-порядковых, но не равноправных субъектов -ФРГ.
На современном этапе в мировойпрактике более значимым является именно вопрос о разделении типов федерации насимметричные и асимметричные. Каков критерий подобного разграничения? Прежде всегоследует отметить, что ни одна федерация в своем конституционном статусе неможет признать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации. Вмировой практике федерализма не было ни одного случая, чтобы конституцияфедерации не устанавливала критерий равноправия субъектов федерации, т. е.равенства конституционного статуса составляющих субъектов. Однако равноправныйконституционный статус субъектов федерации нельзя смешивать с тем или инымобъемом полномочий субъектов. В силу экономического положения, природныхресурсов и транспортно-энергетических магистралей, объема производства и т. п.,одни субъекты федерации объективно связаны с более широким полем деятельности иреализацией функций, требующих большего объема полномочий, чем у других. Однакоболее широкий или менее широкий круг полномочий объективно связан не сравноправным конституционным статусом субъекта федерации, а с более объемнымили менее объемным полем деятельности государственных органов и органовместного самоуправления данного субъекта федерации. Такая “асимметричность”полномочий не может доминировать над “симметричностью”конституционного статуса субъектов федерации, не может нарушить ихконституционного равноправия как главного принципа федерализма.
В отечественной литературе вопрособ “асимметричности” или “симметричности” федеративных государств, на нашвзгляд, несколько преувеличивается: критерии их определения достаточноразличны. Абсолютизация различий приводит к тому, что этому критерию придаетсястатус типа федерации. И.А. Умнова, например, основываясь на этом критерии,выделяет “три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный,симметричный с элементами асимметрии”[9],– а по способу образования определяет “два типа” федеративных государств:союзное и децентрализованное[10],еще “два типа” федерализма — централизованный и нецентрализованный с точкизрения характера отношений в системе разделения государственной власти, “дватипа” федерализма – дуалистический и кооперативный, и др.
В.Е. Чиркин также особо выделяетсимметричные и асимметричные виды федерализма, при этом, считая, чтосовременные федерации, как правило, являются “асимметричными”, он конструируетследующие субмодели асимметричного федерализма: структурно асимметричнаяфедерация (в которой, кроме субъектов, есть и несубъекты – федеральныетерритории, асациированные образования и т.п.); федерация, в которойприсутствуют только субъекты, но они неодинаковы; федерация со скрытой“асимметрией”, в которой состоят однопорядковые субъекты (Германия, Швейцария,Австрия), но они имеют неодинаковое представительство в верхней палате[11].Возникает вопрос, насколько значимо для теории и практикисовременного федерализма выделение по тем или иным критериям такогомногообразия моделей федерализма, которые, в сущности, дробят понятиефедеративного государства, вносят в нее путаницу. Вопрос этот тем болееактуален, что названные и другие авторы отмечают, что различия между многимиэтими моделями достаточны условны.
В современной юридическойлитературе рассматривается в качестве значимых видов такжедуалистический и кооперативный федерализм[12]. О дуалистическом федерализме мы говорили выше. Здесь лишь отметим, что основнаяидея этой концепции, получившей мировое признание в США, заключается в принципе максимального равновесия между федерацией и ее субъектами и невмешательства в дела друг друга; эта идея не выдержала экзамена в практической политике. По мере развития централистских начал и усиления федерального центра реальная жизнь все дальше отходила от идей, заложенных в дуалистической конституции,отраженной в известной мере и в самой Конституции США.
На наш взгляд, сегодня говоритьвсерьез о дуалистическом характере федерализма в США мы имеем малооснований. Суть “кооперативного” федерализма, как его объясняет П. Пернталер,“это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральнымиорганами и членами федерации, но и кооперация усилий, и интеграция в веденииобщегосударственных дел”. Западногерманский юрист О. Киминних считает, чтокооперативный федерализм “относится к институционно оформленному сотрудничествуфедерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оноохватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом”[13].По свидетельству О. Киминниха, другой германский автор, Г. Хессе, “определилкооперативный федерализм как общую форму более совершенного сотрудничествамежду федерацией, землями и общинами”. Указанные и другие подобные определения“неопозитивного федерализма” не представляют собой нечто качественно новое,которое затрагивало бы суть, юридическую природу федерализма. В концепцияхкооперативного и дуалистического федерализма, например, аккумулированынекоторые универсальные принципы должного состояния федерации, о котором в тойили иной форме говорится в “старых” и “новых” теориях. В юридической литературевыдвигаются и так называемые теории бюджетного федерализма, экономическогофедерализма. Не вдаваясь в анализ этих теорий, отметим, что в федеративномгосударстве, как в государстве вообще, существуют области управления,касающиеся различных сфер ее жизнедеятельности – обороны, экономики, финансов,экологии, транспорта и др., которые в современных условиях нуждаются в новыхподходах к их совершенствованию, определению приоритетов в той или иной сфереуправления этими областями в соответствии с реалиями жизни. Изучение этихподходов способствует правильной ориентации в отдельных сферах управления, их научном и практическом осмыслении. Однако значимость изученияэтих сфер развития государственности вовсе не ведет к необходимости обозначенияих в названиях применительно к государству.
На наш взгляд, при разработкемногообразных современных теорий и идей о федерализме не следует поддаватьсясоблазну создавать новшества, нужно исходить из исторически сложившегося иапробированного понятия федерации как формы государственного устройства, какцелостного суверенного государства с общей конституцией, пользующейсяверховенством в правовой системе всей федерации, одной общей территорией,системой федеральных органов государственной власти, общимгражданством и т. п.
/>3. Преимущества инедостатки федеративного устройства
/>3.1. Краткий исторический очерк
Анализмировой истории убедительно демонстрирует существование двух важнейших причинобъединения различных государств: внешнеполитическая причина (и, прежде всего,совместная оборона) и экономическая причина. Причем, в процессе историческогоразвития менялось соотношение этих причин.
Современ Древней Греции и Римской империи лидирующее место занимала тенденция ксозданию сложносоставных государств для объединения военноймощи объединяющихся государств. Данную тенденцию можно проследить и вгосударствах средневековой Европы (личные и реальные унии Монархов), и вСоединенных Штатах Америки на первом этапе их существования (70-90 е годы XVIII века) и так далее. Причем иногда имела место дажегиперболизация данной цели государственного строительства. Так, одной изнаиболее существенных причин распада Римской империи как раз и стал тот факт,что, несмотря на огромную военную мощь данного политического образования, неудалось обеспечить должного уровня административно-хозяйственного единства всегогосударства в целом. Значительные же различия и даже барьеры на путихозяйственных связей и систем управления различных частей (провинций) Римскойимперии и привели к развалу данного государства.
Пожалуйвпервые необходимость создания сложного государства для обеспеченияэкономического единства и, как следствие, экономического развития была в полноймере осознана в Северной Америке. При принятии декларации независимостиАмерики, равно как и при учреждении Североамериканской конфедерации наКонтинентальном Конгрессе в 1777 году основной задачей, потребовавшейобъединения тринадцати штатов было именно военное сотрудничество в рамках общейборьбы за независимость от Великобритании. Однако заключение мирного договора сВеликобританией в 1785 году означало достижение данной цели, а последовавшееполитическое развитие продемонстрировало ограниченность Конфедерации инеспособность ее решать важнейшие общегосударственные проблемы. Именно этимбыла обусловлена Разработка новой Конституции США 1787 года, которая былопризвана в первую очередь реформировать федеративную систему США, приспособивее для решения не только внешнеполитических, но и иных задач.
Ввыпущенном в 1787-1788 годах цикле статей в защиту новой Конституции видныеполитики Америки того времени – Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и ДжонДжей — попытались ответить на вопрос о том, зачем вообще нужна федерация и чемона лучше внешнеполитического союза независимых государств[14].Причем анализу подверглись не только внешние, но и внутренние функции единогогосударства. В восьмидесяти пяти статьях, объединенных позже единым названием“Федералист” указанные авторы отстаивали необходимость более прочного объединения,чем существовавшая в то время конфедерация государств, ссылаясь на следующиеосновные причины такого объединения:
1.Необходимость эффективной обороны как от колониальных держав Европы, так и отиндейцев;
2.Выработки единой внешней политики во взаимоотношениях с Европейскими державамии с колониальными государствами Северной Америки;
3.Упрощение налоговой и таможенной системы вплоть до создания единого налоговогои таможенного пространства;
4.Проведение единой тарифной и акцизной политики для стимулирования необходимыхсекторов производства и потребления;
5.Создание общефедеральных резервов для обеспечения возможности перераспределениядоходов и расходов между штатами для придания стабильности всей финансовойсистеме в целом;
6.Возможность эффективного подавления местного криминалитета силами единогогосударства;
7.Упрощение системы управления, уменьшение бюрократического аппарата.
Достижениеуказанных целей, по мнению авторов “Федералиста” невозможно без созданияпрочного объединения государств (states),которое могло бы силой своей собственной власти обеспечить проведение единойгосударственной политики, Причем они прямо указывали на невозможностьпроведения эффективной единой политики в исключительно договорном объединениигосударств, основанном на принципе консенсуса всех членов этого союза. Единоегосударство должно не просто защищать общий интерес и артикулировать общуюволю, но и проводить эту волю в жизнь воле отдельных государств-участников, втом числе и насильственно.
/>3.2. Причины образования федераций
Входе дальнейшего исторического развития человеческого общества экономическиепричины из мотивов, дополняющих внешнеполитические предпосылки объединениягосударств, превратились в равноправные с ними, а затеем и в лидирующие. Так,Н.А. Михалева подчеркивает, что “федерация предполагает стремление ее субъектовк государственно-политическому и социально-экономическому единению присохранении значительной доли своей самостоятельности”[15].А авторы энциклопедического словаря прямо указывают, что “всоциально-экономическом отношении принципы федерализма могут быть реализованытолько на основе развития внутреннего рынка страны, который стягивает единымобручем все материальные потенции субъектов федерации для удовлетворения всеймассы потребностей данного государства и для международной экономическойэкспансии, а также протекционистской направленности внешнеэкономическойполитики федеративного центра, создания им условий для развития национальногопроизводственного потенциала”[16]. Не случайно,политическое объединение государств Европы выросло из их экономическойинтеграции.
В тоже время, развитие технологий вооружения, с одной стороны, и процессыглобализации экономики, с другой, привели к концу двадцатого века к тому, чтодаже обеспечение безопасности государства все более превращается из вопросавоенно-политического характера в чисто экономическую проблему.
Такимобразом, политическое единение различных государств проистекает из естественныхтенденций укрепления государственной власти, усиления экономического, военногои политического потенциала общества. В свое время образование почти всехклассических западных федераций представляло собой процесс перехода от менеецентрализованных или даже независимых государств к более централизованным, чтоотнюдь не исключало использования принципа федерализма в их организации.
Однакоданный тезис вызывает вполне логичный вопрос. Если более централизованноегосударство означает его большую эффективность в реализации собственныхфункций, то, значит, унитарное государство еще более эффективно, чемфедеративное, и федерализация в исторической перспективе может рассматриватьсякак шаг на пути к полной унитаризации государств? Иными словами, если федерацияхороша своим единством, то не означает ли это, что унитарное государствоотличается большей степенью политического единства, а значит еще лучше?
Мыполагаем, что на этот вопрос не может быть дан положительный ответ. Наличиеединого централизованного государства не означает, что его организацияобязательно должна быть ограничена унитарной формой, поскольку федеративнаяформа не противоречит возможности централизации государственной власти.Большинство классических федераций – США, Германия – обладают высокой степеньюцентрализации, что едва ли можно оценивать в качестве тенденции “укрепленияунитарных устоев государства”[17].
/>3.3. Степеньцентрализации власти в унитарном и федеративном государстве
Степень централизации государстваопределяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решенияцентральной власти или местным властям. При этом разная степень централизацииможет наблюдаться как в федеративных, так и в унитарных государствах. Пониманиефедерации как менее централизованного государства по отношению к унитарномупредставляется значительным упрощением проблемы. В этом смысле интереснымипредставляются выводы дореволюционного ученого А.С. Ященко, полагавшего, чтодля федерации как особой формы государственного устройства характерен только“способ организации правительственных властей”, вопросы же о том, какие правапринадлежат властям субъектов РФ, а какие — общефедеральной власти, сущностифедеративного государства не касается[18].
Действительно, разграничение полномочийна местные и общегосударственные проводится в абсолютно любом государстве. Этоесть не следствие принципа федерализма, а способ организации управления вмасштабах государства, при котором часть вопросов должна решаться наобщегосударственном уровне, а часть вопросов удобней решать в локальныхсообществах. А.Гамильтон, Д.Мэдисон и Дж.Джей в “Федералисте” высказывали точкузрения, что федеральному правительству просто невыгодно заниматься вопросами“мелких краж и заборов”, что децентрализация полномочий продиктована самойсущностью осуществления государственной власти[19].
Но это же утверждение в полной мереотносится и к унитарному государству. А значит, создание унитарного государствавместо федерации вовсе не обязательно приводит к большей централизации власти.Пример федеративного США и унитарной Испании являются ярким подтверждениемданного тезиса. Поэтому достаточно дискуссионной представляется характеристикафедерализма как “структурно оформленной дисперсии полномочий между различнымигосударственными органами – своего рода властными центрами”[20].Дисперсия полномочий наблюдается и в унитарном государстве, причем не только повертикали, но и по горизонтали – между органами законодательной, исполнительнойи судебной власти. В случае же с федерацией логичней говорить не о дисперсииполномочий, а о структурно оформленном союзе независимых властных центровразного территориального уровня.
Иной аргумент, доказывающийсамостоятельную ценность федеративного государства, становится очевидным прирассмотрении ее с позиции исторической перспективы. В этой связи в литературедостаточно часто встречается точка зрения о том, что конфедерация имееттяготение перейти в федеральное государство, а последнее — в унитарноегосударство.
“Федерализм как компромисс, какпереходная форма не может быть политическим идеалом; идеал — унитарноегосударство”, — полагают Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян[21]. Однако данная схемаявляется не только не абсолютной, но даже весьма редкой. Унитарное государство— это самостоятельная форма, которая отнюдь не служит обязательным результатомпреобразования из федеративной формы. Более того, такие случаи чрезвычайноредки.
/>3.4. Вопрос об устойчивости федеративных государств
Между тем, традиции рассмотренияфедерации как временной, переходной формы на пути построения действительноединого государства во многом были свойственны всей советской наукеКонституционного права. Но данное положение, включенное первоначально вПрограмму большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции ПрограммыКПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив этоположение из своей Программы, официально выступая за всемерное использованиевозможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела странук “полному политическому единству”, то есть к унитаризму.
Выбор большевиками федеративной формыорганизации российского, а затем и советского государства был продиктованисключительно одним соображением – невозможностью сохранения России какунитарного государства. В условиях, когда создание федерации являетсяединственным средством сохранения единого государства, такая форма становитсяпредпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис. Известно, что за последниедвадцать лет в Италии уже несколько раз возникала инициатива проведенияреферендума о преобразовании государства в федерацию. И хотя указанныйреферендум так и не был проведен, причины такой инициативы невозможны — внутриполитические трудности, которые испытывает Италия в рамках унитарногогосударства.
Что же касается конфедерации, то онадействительно выступала в качестве переходной формы, которую последовательнопрошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год),Германия (с 1815 года по 1864 год) и некоторые другие страны. Конфедерацияв этих странах проявила себя временным, неустойчивым союзом, созданным наоснове преобладания сильных государств над более слабыми (показательно в этомплане положение Пруссии в Германском союзе), объединяемым зачастуюнасильственным путем, в процессе преодоления сопротивления тех государств, которыене хотели объединения (победа Северо-Американских штатов над Южными вгражданской войне; борьба прогрессивных сил в Швейцарии против Зондербунда —особого союза семи католических кантонов, стремившихся к отделению).
Если говорить наиболее обобщенно, топричины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся,во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ееразвития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значитдля субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующихсуверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть —общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно дляданной политической формы[22].Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованногогосударства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей иобеспечить политическое единство, исключающее “парад суверенитетов”.Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то,что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого извсех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободыи содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не противоречат “попытки создать большую республику”[23]. Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образованияединого экономического пространства, в пределах которого будет преодолензамкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этоговключиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.
Такимобразом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мировогоинтеграционного процесса. Еще А.С. Ященко писал, что федерализм есть выражениеполитической интеграции человеческих обществ, одно из политических средствдостижения истинно органического единства[24].Конфедерация — лишь этап, первая стадия на пути этого единства. Онапредставляет собой союз одних правительств а не народов соответствующихгосударств, а потому не дает никаких гарантий устойчивости и действенностисвоей политики[25].Строго говоря, конфедерация — не единое союзное государство, а союз независимыхгосударств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач.Государства в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, онирасполагают правами нуллификации и сецессии Все это обусловливает стремлениенаделить центральную власть независимостью от власти субъектов, придать ейнеобходимые права по обеспечению союзного законодательства и союзной политики,то есть преобразовать слабый и аморфный союз в федеративное государство.
Значительным своеобразием в этомотношении характеризовался процесс образования советской федерации. По мнениюсоветских исследователей, объединительное движение народов России заобразование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развитияфедеративных отношений между РСФСР и другими независимыми республиками, минуястадию конфедерации[26].
Однако это точка зрения не былаединственной. Еще в 20-е годы в юридической литературе был высказан взгляд,согласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерациянезависимых республик[27].Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все теюридические признаки, которые были характерны для процесса созданияклассических западных федераций. В дальнейшем проблема образования “чего-товроде конфедеративного союза как переходной формы к более тесным союзнымотношениям” республик на этапе их военного союза, закрепленного Декретом ВЦИКот 1 июня 1919 года, а затем — военно-хозяйственного союза, определяемогосоюзными рабоче-крестьянскими договорами между РСФСР и другими республиками,была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими авторами[28].
Указанныепроцессы в побудили некоторых авторов говорить о цикличности формгосударственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них вдругие. Так, М.Н. Марченко пишет: “Любое федеративное, равно как и унитарноегосударство имеет свое начало – период зарождения и становления, свой апогей –период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания изаката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советскогогосударства – СССР. Так происходит с федерацией Югославией, … и неизбежно вбудущем с ныне процветающими федерациями США, Канады и других промышленноразвитых стран”[29].
Характерно,что автор патриотично не включил Российскую Федерацию в число “обреченных”государств. Между тем, такие исторические пророчества вызывают значительныйскепсис. Для преобразования форм государственного устройства должныналичествовать соответствующие юридические и политические причины. Однакополитическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторови вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основеформально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о цикличностиформ государственного устройства превращаются в подобие схоластическогофилософского утверждения о том, что “все сущее бренно”.
Юридическаяже практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайнеймере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так игосударств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз втечении последнего века (Чехословакия, Россия). Вряд ли такое различие можетбыть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других – нет. Аесли такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, тозначит их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключаетсяразница между различными федеративными государствами и какие правовые факторыспособствуют их стабильности, а какие – наоборот. Ограничимся выводом о том,что федерация, как и унитарное государство, может быть и бывает вполнеустойчивым государством. Неизбежная же цикличность сменконфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организациипредставляется некоторой исторической натяжкой.
/>3.5.Демократичность федеративной формы государственного устройства
Устойчивостьфедерации как формы государственного устройства во многом основывается наособом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощеныкак представительство населения, так и представительство субъектов федерации. Вэтой связи можно сказать, что федерация является по своей природе болеедемократическим образованием, чем унитарное государство. Известное утверждениегласит даже, что федерация есть демократия в территориальном аспекте еевыражения.
Л.М.Карапетян полагает, что “федерация как структура, созданная однопорядковыми всмысле их равноправия образованиями, более, чем унитарное государство, способнапротивостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органамцентральной власти любого государства. Унитарное же государство лишено такихпротивовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей. При этомтакже нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие правопринимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависятот воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства”[30].
Демократичностьфедеративной формы государственного устройства отмечает и многие иные авторы[31]. А Р. Натан и Э. Хоффманнраскрывают демократический потенциал федерации через пять основных целейфедерализма: примирение единства и разнообразия; защита от тирании центральногоправительства; создание условий для участия населения в политическом процессена нескольких уровнях власти; повышение эффективности центральногоправительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей врегиональных правительствах[32].
Конечноже, не следует преувеличивать демократический потенциал федерализма.Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарныхгосударствах – Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, рядфедераций – Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан – могут бытьпричислены к странам развитой демократии лишь с достаточной степеньюусловности. Однако сама тенденция налицо: федеративные государства в любомслучае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной ирегиональных политических элит, а значит не могут превратиться вцентрализованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера. Данноеследствие принципа федерализма конечно же не означает автоматическоговозникновения развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служитнадежной гарантией от крайних форм тоталитаризма.
Наэто свойство федерализма обращает внимание и А.С. Маныкин: “федеральнаяструктура, во-первых, как правило, способствует выработке консенсуса в решенииспорных проблем, а во-вторых, — благодаря ей у конфликтующих сторон имеются шансылегитимным путем отстаивать свои позиции… Это качество государства, основанногона федеративных принципах, несомненно повышает его эффективность, увеличиваетсоциальную стабильность, снижает уровень конфликтного потенциала,присутствующего в обществе”[33]. Причем, И.А.Умнова полагает, что демократизация государственно-властных отношений особенносвойственна современным федерациям[34].
Наконец,в литературе обращается внимание на еще оно важное свойство любогофедеративного государства – а именно бόльшая эффективность самих властныхструктур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, чтодолжно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структурагосударственной власти в федеративных государствах вкупе с присущим развитомугражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует,по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создаетопределенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии[35].
Однакотакие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуютоднозначные аргументы, свидетельствующие о том, что федеративная формагосударственного устройства позволяет значительно сократить бюрократическийаппарат по сравнению с унитарным, Как было уже отмечено, двух и более уровневаяорганизация государственной власти свойственна отнюдь не только федеративнымгосударствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарнойи федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличиярегиональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядкуформирования и так далее.
Болеетого, при прочих равных условиях федеративные государства даже более, по нашемумнению, склонны к увеличению бюрократического аппарата. Происходит это по двумпричинам, Во-первых, если в унитарных государствах создание региональныхорганов власти преследует прежде всего функциональную цель – рассредоточениеполномочий, то органы власти субъектов федерации несут и политическую нагрузку– представление субъекта как относительно самостоятельного политическогообразования, что вызывает необходимость создания дополнительных властныхструктур. Во-вторых, практически в каждом федеративном государстве на уровнесубъектов существуют и отдельные общефедеральные органы власти, На них лежатфункции реализации некоторых исключительных полномочий федерации и контроль законституционностью и законностью осуществления государственной власти субъектовфедерации.
Конечно,бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще большесвойственна к обюрокрачиванию. Однако нам представляется, что факторами,оказывающими решающее влияние на уровень бюрократии в государстве оказываетсяне форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовойкультуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличиеустойчивых демократических традиций, наконец, упомянутый выше “высокий уровеньразвития гражданского общества”. Однако вряд ли можно всерьез утверждать, чтофедерация подразумевает наличие всех указанных факторов.
/>Заключение
В большинстве случаев федерациявыступает как историческая форма консолидации государств, преследующая своейцелью повышение их экономической и политической эффективности и отличающаяся, содной стороны, большей гибкостью, демократичностью, а с другой, большимэлементом нестабильности, повышенной конфликтностью внутриполитическихотношений. Вопрос о том, насколько оправданно использование федеративной формыгосударственного устройства в конкретном случае надлежит решать с учетоммножества факторов, важнейшим из которых являются политико-правовые традиции,размер территории (то есть, актуальность территориальной децентрализацииполномочий) и степень гомогенности общества. В тех случаях, когдаданные факторы позволяют использовать унитарную форму государственногоустройства (небольшой размер территории, высокая степень экономической идемографической однородности), она представляется более предпочтительной.Однако при иных обстоятельствах федеративная форма государственного устройстваможет оказаться принципиальным, а возможно и единственным условием сохранениягосударственного единства, и в этом случае создание федерации будетпредпочтительнее искусственного конструирования унитарного государства.
Список литературы
1. АболинО.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политическиеисследования. 1999. № 5.
2. ЗлатопольскийД.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954.
3. КарапетянЛ.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.
4. Карапетян Л.М. Федеративноеустройство Российского государства. М., 2001.
5. КиминихО. Федеративное государство//Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994.
6. Коваленко А.И. Теория государства иправа. М., 1997.
7. Конституционное право зарубежныхстран. Учебник для ВУЗов под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.,1999.
8. Лепешкин А.И., КимА.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2.М., 1962.
9. МарченкоМ.Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Серия 11.М., 1993.
10. ПалиенкоН.И. Конфедерации, федерации и союз социалистических советских республик. Одесса,1923.
11. ПернталерП. Проблемы федеративных отношений в Австрии//Государство и право. 1994. № 3
12. Проблемысуверенитета в Российской Федерации, М., 1994. Стр. 106.
13. УмноваИ.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
14. Федерализм:энциклопедический словарь. М., 2000.
15. Федералист.Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М.,2000.
16. ЧиркинВ.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
17. ЧиркинВ.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство иправо. 1994. № 8 – 9.
18. ЭбзеевБ.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрияконституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995.№3.
19. ЯщенкоА.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. СпБ, 1999.
/>Приложение
/>