Введение
Актуальность темы исследования. Исследования проблемпредупреждения и пресечения участковым уполномоченным милиции административныхправонарушений, совершаемых несовершеннолетними, обладают постояннойактуальностью, поскольку непосредственно связаны с имеющимся уровнем развитиячеловечества.
Социальные ценности, становясь объектом охраны со стороны права,приобретают характер правовых, занимая определенное место в их общей системе,иерархии. Оптимальной является ситуация, когда иерархия социальных ценностейсоответствует иерархии правовых норм, охраняющих эти ценности.
Не подвергается сомнению то обстоятельство, что формирование новогопоколения, воспитание его духовного, нравственного, культурного и физическогоразвития должно быть главной целью любого цивилизованного общества, ибо бездостойной смены, наделённой лучшими человеческими качествами, обладающейвысокой нравственной культурой и правосознанием, не может быть и речи опрогрессивном построении правового государства.[1]
Перестройка всех сторон жизни, радикальная экономическая реформа,последовательная демократизация и гласность, органически связанные с укреплениемдисциплины и законности, требуют решительного противодействия любым нарушениямправопорядка. Вследствие этого необходимо поднять на качественно новую ступеньборьбу с правонарушениями и преступностью, осуществляемую как основнымисубъектами профилактики административных правонарушений и преступности, таксубъектами, оказывающими последним содействие в предупреждении и пресеченииправонарушений, совершаемых несовершеннолетними. К таким содействующимсубъектам относится и служба участковых уполномоченных милиции.
Проводимые в последние годы реформы в социальной сфере в определеннойстепени характеризуются логической непродуманностью и непоследовательностью. Некотораяпоспешность их принятия и проведения, в ряде случаев, к сожалению, приводят кнежелательным последствиям, среди которых представляется необходимым выделитьобщее количество ежегодно совершаемых подростками административныхправонарушений. В условиях построения правового государства в нашей странеобозначенная проблема приобретает особую актуальность.
Прежде всего надо определиться с понятийным аппаратом, а кого же следуетпонимать под этим термином. «Несовершеннолетний, – отмечается в специальнойлитературе, – тот, кто не достиг определенного возраста, с которого законсвязывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать вполном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами странысубъективные права, свободы и юридические обязанности. Возраст совершеннолетияне является универсальным для всех государств мира. Обычно – это 18 лет. Ноесть страны, где совершеннолетними считаются лица, достигшие возраста 15, 20лет и даже 21 года. Поэтому когда о возрастной группе несовершеннолетних идетречь в международно-правовых актах, обычно границей совершеннолетия указывается18 лет, после чего делается оговорка: «если иной возраст не установленнациональным законодательством». Именно так определяют совершеннолетиеМинимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия вотношении несовершеннолетних (Пекинские правила ООН 1984 г.)»[2].
Необходимо отметить, что для участкового уполномоченного милициидеятельность по предупреждению и пресечению административных правонарушений,совершаемых несовершеннолетними, не является профилирующей. Но необходимо также констатировать, что хотя данный вид деятельности не является профилирующим,именно участковый уполномоченный милиции играет немаловажную роль в процессепредупреждения и пресечения административных правонарушений несовершеннолетних.
Таким образом, целью данного научного исследования будетпродемонстрировать комплекс проблем, возникающих у участкового уполномоченногомилиции в процессе пресечения и предупреждения административных правонарушений,совершаемых несовершеннолетними, а так же наметить наиболее эффективные пути ихрешения.
Говоря о предупреждении преступности, нельзя не учитывать, что преступныйпуть несовершеннолетнего, начинаясь нередко с нарушений школьной дисциплины,идёт, как правило, через совершение административных деликтов. В 2006 г. в органы внутренних дел было доставлено более 1 млн. 120 тыс. несовершеннолетних, из них: 288тыс. — нуждающихся в помощи со стороны государства, 170 тыс. — за совершениеадминистративных правонарушений, 154 тыс. — за совершение преступлений,находящихся в розыске — 58 тыс. человек.[3]
С конца прошлого века в России наметился реальный переход от такназываемой карательной превентивной практики к охранно-защитной, выражающейся вкомплексе мер медико-психолого-педагогической и социально-правовой поддержкисемей и детей группы риска. Карательная практика имела свою длительную историюв нашем государстве, но на фоне происходящих сейчас в Российской Федерациисоциально-политических, экономических перемен, она явно изжила себя. Требуютсяновые подходы в решении проблемы профилактики отклоняющегося поведениянесовершеннолетних. Указ президента РФ от 6 сентября 1993 г. «О предупреждении отклоняющегося поведения и охране прав несовершеннолетних» положил начало вРоссии новой социальной практики и легализовал создание инфраструктуры,ориентированной на социальную профилактику, помощь, поддержку при профилактикеотклоняющегося поведения несовершеннолетних. Позднее основные принципыохранно-защитной превенции были закреплены Федеральным законом № 120 «Обосновах системы профилактики безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних»[4]. В данном законе отраженыгосударственные субъекты, которые обязаны: а) обеспечивать предупреждениебезнадзорности и правонарушений; б) осуществлять охрану правнесовершеннолетних; в) контролировать состояние воспитательной работы с ними;г) оказывать социально-педагогическую, социально-правовую и педагогическуюпомощь семьям и несовершеннолетним. В соответствии со ст. 2 данного Федеральногозакона, органы внутренних дел входят в систему органов профилактикибезнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и в пределах своейкомпетенции принимают участие в предупреждении правонарушений несовершеннолетних.
Таким образом, мы пришли к выводу, что служба участковых уполномоченныхмилиции является элементом механизма государственной системы профилактики,наряду с которой в неё входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите ихправ, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, органыобразования, здравоохранения, социальной защиты населения, занятости, а такжеиные подразделения органов внутренних дел.
Несмотря на то, что система органов профилактики, их права и обязанностизакреплены на законодательном уровне, положительной динамики в подростковойсреде не отмечается. Возникает необходимость совершенствованиязаконодательства, регламентирующего деятельность всех субъектов профилактикибезнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числеи службы участковых уполномоченных милиции, как одного из вспомогательныхсубъектов, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений вподростковой среде. Так, необходимо приведение законодательства, регламентирующегозадачи службы участковых уполномоченных милиции по предупреждению и пресечениюправонарушений, совершаемых несовершеннолетними, в соответствие с требованиями,предъявляемыми на современном этапе развития общества.
Все вышеуказанное и определило актуальность темы.
Степень разработанности темы исследования
В юридической науке профилактика правонарушений несовершеннолетнихявляется одним из перспективных направлений. Вопросы предупрежденияправонарушений несовершеннолетних затронуты в исследованиях Ю.М. Антоняна, А.А.Бакаева, Л.И. Беляевой, Е.В. Головкина, А.И. Долговой, А.Н. Кривоносова, В.Н.Кудрявцева, В.А. Лелекова, В.И. Попова и др.
Изучением административной ответственности, в том числе инесовершеннолетних, занимались А.Б. Агапов, д.Н. Бахрах, Л.А. Стеблецова, М.С.Студеникина, А.В. Корепин, Е.Ю. Корчагина, А.А. Ушацкая и др.
Отдельные вопросы, касающиеся основных направлений деятельности органоввнутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними, рассматривались в работах д.А. Корецкого, Ф.Е.Колонтаевского, Т.Ю. Обыдёновой, Т.В. Палеховой, Б.В. Россинского, А.С.Усковой, А.Ю. Якимова и др.
Проблемы производства по делам об административных правонарушенияхзатронуты в исследованиях В.М. Безденежных, А.С. Бондаренко, В.Р. Кисина, А. П.Коренева, И.Г. Солодкой, Ю.В. Надольской и др.
Однако изучение задач профилактики правонарушений срединесовершеннолетних, стоящих перед службой УУМ, её роли в государственнойсистеме профилактики, процессуальной деятельности органов внутренних дел поделам об административных правонарушениях, совершённых несовершеннолетними,учитывая изменения, произошедшие в социально-экономической, политической,культурной сферах жизни, в криминальной обстановке, в юридической литературе непроводилось.
Следует отметить, что первым монографическим исследованием организацииработы подразделений органов внутренних дел по вопросам предупрежденияправонарушений, совершаемых несовершеннолетними, за последние десять лет сталаработа Е.А. Крыловой.[5]
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие впроцессе осуществления службой участковых уполномоченных милиции, а также государственнымии негосударственными органами, деятельности по предупреждению безнадзорности,беспризорности, правонарушений среди несовершеннолетних, а также по привлечениюк административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей.
Предметом исследования являются задачи участкового уполномоченногомилиции по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних.
Цели и задачи исследования. Цель научного исследования состоит враскрытии задач участкового уполномоченного милиции по предупреждениюправонарушений среди несовершеннолетних, выработке конкретных предложений,направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования статусаслужбы участковых уполномоченных милиции, а также на повышение эффективностидеятельности данной службы.
Достижение указанной цели предполагается путем решения следующихисследовательских задач:
— определения места и роли института участковых уполномоченных милиции впрофилактике правонарушений среди несовершеннолетних и внесения предложений поих совершенствованию;
— определения места службы участковых уполномоченных милиции вгосударственной системе профилактики правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними;
— провести анализ нормативно-правовой основы, регламентирующейдеятельность службы участковых уполномоченных милиции в направлениипрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
— рассмотрение профилактики среди несовершеннолетних, проводимойучастковыми уполномоченными милиции, как одной из основных функций данногоподразделения;
— провести анализ взаимодействия службы участковых уполномоченных милициис другими органами системы профилактики.
Методология и методы исследования. Методологической основойнастоящего исследования является система правовых знаний, определяющая основныетребования к процессу познания. В своем исследовании автор опирался нафундаментальные положения социального и государственного управления,административного права, административной деликтологии, относящиеся к темеисследования.
Научная новизна исследования. В работе проведено комплексноеисследование исторических, теоретических, нормативных и организационных аспектовдеятельности участковых уполномоченных милиции по предупреждению и пресечениюправонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Научная новизна исследованиявыразилась в уточнении понятий, элементов и особенностей деятельностиучастковых уполномоченных милиции в данной сфере. Ее анализ осуществлен наоснове Конституции Российской Федерации, федеральных законов, КоАП РФ,подзаконных актов, с учетом последних изменений и дополнений, а такженормативных правовых актов МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административную ответственность определяется как особое правовоеотношение по реализации установленных государством прав и обязанностей, с однойстороны, уполномоченных субъектов, с другой стороны — физических и юридическихлиц в связи с совершением последними административных правонарушений.Разновидностью административной ответственности является административнаяответственность несовершеннолетних, которая представляет собой особое правовоеотношение по реализации установленных государством прав и обязанностей, с однойстороны, уполномоченных субъектов, с другой стороны — лиц в возрасте от 16 до18 лет в связи с совершением последними административных правонарушений.
2. Несмотря на возросшую эффективность деятельности сотрудников органов внутреннихдел по выявлению подростков, совершивших административные правонарушения, при разработкенорм действующего Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях, касающихся несовершеннолетних, были допущены серьезные просчеты.Так, в КоАП РФ не определена административная ответственность родителей илилиц, их заменяющих, за совершение несовершеннолетним правонарушения додостижения возраста, с которого наступает административная ответственность.Вследствие этого профилактическая деятельность соответствующих подразделенийорганов внутренних дел, как правило, не достигает своей цели. На этом фонепротивоправные деяния несовершеннолетних остаются одним из существенныхфакторов, определяющих криминогенную ситуацию в стране. Недостаточное и несвоевременноереагирование на совершение подростками административных правонарушений приводитк формированию у них ощущения безнаказанности и вседозволенности, следствиемчего является последующее совершение несовершеннолетними уголовно-наказуемыхдеяний.
3. Определение основных направлений и условий повышения эффективностидеятельности участковых уполномоченных милиции по предупреждению и пресечениюправонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
4. Анализ и особенности содержания основных элементов по профилактике ипресечению правонарушений совершаемых несовершеннолетними.
5. Предложения по совершенствованию организации деятельности участковыхуполномоченных милиции по предупреждению и пресечению правонарушений,совершаемых несовершеннолетними.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключаетсяв том, что его выводы и предложения дополняют основные положения деятельностиучастковых уполномоченных милиции по предупреждению и пресечениюправонарушений, совершаемых несовершеннолетними; определяют роль, компетенцию исоставляющие элементы организации деятельности участковых уполномоченных вданном направлении; способствуют повышению ее эффективности.
Материалы исследования могут быть использованы в научно-исследовательскойработе, в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Административнаядеятельность органов внутренних дел», «Организация деятельности участковыхуполномоченных милиции», при проведении практических занятий с сотрудникамимилиции общественной безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в изложении правовых основорганизации деятельности участковых уполномоченных милиции по предупреждению ипресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними; в предложениях посовершенствованию службы участковых уполномоченных милиции в реализациивозложенных задач и функций в данной области их деятельности.
Структура и объём исследования определяются целью и задачамиисследования, а также требованиями, предъявляемыми к дипломной работе. Дипломнаяработа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованнойлитературы.
Глава 1. Сущность административной ответственности несовершеннолетних
1.1 Понятие, правовое регулированиеадминистративнойответственности несовершеннолетних
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительноговоздействия, применяемых государственной администрацией для обеспеченияправопорядка, к числу которых относится и ответственность.
Вообще, ответственность — это социальное явление. В каждом конкретномслучае она определяется и реализуется с учётом социальных, исторических,экономических, идеологических и других объективных и субъективных условий,конкретной политической системы. Поэтому ответственность представляет собойособый вид социальной связи элементов общества и является одним из важнейшихинститутов организации общественной жизни. Ответственность как самостоятельноепонятие получило отражение в лексике различных языков народов мира. Так, термин«ответственный» в европейских языках связывается не только с наказанием запоследствия поведения субъекта, но и с обязанностью, обязательством, взятым насебя добровольно гражданином.
В русском языке понятие «ответственный» носит сложный, комплексныйхарактер и означает, во-первых, необходимость, обязанность отвечать за своидействия, поступки, быть ответственным за них, во-вторых, связано с понятием«ответственный», то есть облечённый правами и обязанностями в осуществлениикакой-либо деятельности, в руководстве делами.
Существование юридической ответственности как следствия правонарушения — это один из немногих фактов, который признаётся практически всеми учеными. Внаучной литературе она получила название ретроспективной, так как характеризуетответственность за уже совершенное противоправное деяние, или негативной какпротивоположности позитивной, связанной с правомерным поведением.[6]
Что касается административного права, то данное понятие вошло в науку в20 веке. В отечественном административном законодательстве понятиеадминистративной ответственности стало часто употребляемым только с середины60-х годов.
Сорок лет назад один из видных советских ученых-административистов А. Е.Лунев отметил теоретическую и практическую важность института административнойответственности и указал на то, что в теории административного права мало чтосделано для того, чтобы его проанализировать и понять.
К определению теоретического понятия административной ответственностисуществуют различные как по форме, так и по методам подходы, при этом вкачестве обязательных для данного института выделяются неоднородные признаки.
Так, по мнению д. Н. Бахраха, административная ответственность — этоособый вид юридической ответственности, которому присущи все признаки последней(она наступает при наличии вины, на основе норм права, за правонарушения,конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана сгосударственным принуждением). С другой стороны, административнаяответственность является составной частью административного принуждения иобладает всеми его качествами, то есть осуществляется множеством субъектовфункциональной власти в рамках внеслужебного подчинения в отношении физическихи юридических лиц в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовыенормы, охраняемые административно-предупредительными средствами.[7]
А.П. Алёхин определяет административную ответственность как видюридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченныморганом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившемуправонарушение. Основная особенность административной ответственности состоит втом, что её основанием является административное правонарушение, а мерами — административноенаказание.[8]
Таким образом, хотя имеются разные определения, подчеркивающие те илииные характерные черты данной ответственности, полного и исчерпывающегоопределения понятия рассматриваемого института административного права пока несформулировано.
Думается, что с учетом имеющихся мнений можно выделить основныехарактерные черты административной ответственности.
Во-первых, административная ответственность урегулирована большимколичеством нормативных актов, основным из которых является Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Наряду с Кодексомдействуют принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ обадминистративных правонарушениях (как правило, имеющих региональный характер).
Во-вторых, с юридической точки зрения основанием административнойответственности является состав административного правонарушения, то естьсовокупность элементов, характеризующих общественную опасность поступка.[9]
В-третьих, по смыслу нормативных положений КоАГiРФ субъектами административной ответственности являются физические июридические лица, подлежащие административным наказаниям по перечню ст. 3.2 КоАПРФ.
В-четвёртых, санкции (то есть меры юридической ответственности заправонарушения), предусмотренные за административные правонарушения, — административные наказания. Правоограничения, связанные с применением мерадминистративной ответственности, менее суровы для лица.
В-пятых, административные наказания применяются весьма широким кругомуполномоченных органов и должностных лиц исполнительной власти, местногосамоуправления, а также судами (судьями).
В-шестых, установленные законодательством РФ административные наказанияназначаются уполномоченными органами и должностными лицами неподчинённым имправонарушителям.
В-седьмых, процедура применения мер административной ответственностиболее оперативна, нежели, например, в уголовном процессе.
Таким образом, административную ответственность можно определить какособое правовое отношение по реализации установленных государством прав иобязанностей с одной стороны уполномоченных субъектов, с другой стороныфизических и юридических лиц в связи с совершением последними административныхправонарушений.[10]
Применительно к предмету исследования важным представляется рассмотрениевопроса о физических лицах как субъектах административной ответственности. Так,в соответствии со ст. 2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежитлицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возрасташестнадцати лет. Однако ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ устанавливает, что лицо в возрастеот 16 до 18 лет, совершившее административное правонарушение, с учетомконкретных обстоятельств дела и данных о нем комиссии по деламнесовершеннолетних и защите их прав, может быть освобождено от административнойответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотреннойфедеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (имеется в видудействующее в настоящее время Положение о комиссиях по делам несовершеннолетнихот 3 июня 1967 г. с последующими изменениями и дополнениями).[11]
Вследствие имеющихся особенностей административно-правового статусанесовершеннолетних лиц с определенной долей уверенности можно говорить обособой разновидности административной ответственности — административнойответственности несовершеннолетних.
Особенностью применения административно-принудительных мер кнесовершеннолетним является то, что, с одной стороны, характер и сила ихвоздействия должны соизмеряться с потребностями административно-юрисдикционнойзащиты соответствующих общественных отношений, а с другой — поощрять процессизменения поведения, помогая подростку почувствовать ответственность за своипоступки и понять, как они отражаются на других. Это обусловлено тем, что«поведение молодых людей, которое не соответствует общим социальным нормам иценностям, во многих случаях связано с процессом их роста и, как правило,самопроизвольно изменяется по мере взросления».
Теперь необходимо остановиться на определении понятия административнойответственности несовершеннолетних. Интересным, на наш взгляд, представляетсямнение Корчагиной Е. Ю., которая выделяет специфические особенностиисследуемого правового института: 1) суженная административнаяделиктоспособность, заключающаяся в ограниченном наборе применяемых кнесовершеннолетним административных взысканий (наказаний) и, в связи с этим,невозможности претерпевания несовершеннолетним всех негативных последствийсобственного противоправного поведения; 2) преимущественнонравственно-воспитательные цели мер воздействия; 3) двойственная природаюридического факта совершения подростком административного деликта, котораясостоит в том, что он одновременно является самостоятельным основанием дляприменения принудительных мер к самому подростку и частью основания дляпривлечения к административной ответственности их родителей или иных законныхпредставителей.[12]
Существующие в настоящее время негативные тенденции неэффективностиадминистративно-правовых санкций, применяемых в отношении несовершеннолетнихправонарушителей, обусловлены, на наш взгляд, следующими факторами. Во-первых,отсутствует воспитательный эффект наказания за административное правонарушение.Объективно это вызвано тем, что воспитание не закреплено в законодательстве вкачестве цели административной ответственности, а также нигде не отраженасформулированная шкала ценностей подростков в силу несформированности ихвзглядов и нестабильности общественных процессов. Во-вторых, исследование мервоздействия, применяемых в отношении несовершеннолетних правонарушителей,позволяет сделать неутешительный вывод о том, что из восьми видовадминистративных наказаний, указанных в КоАП РФ, к несовершеннолетним, какправило, применяются только два (предупреждение и административный штраф),причем штраф выплачивается не самим подростком, а его родителями (законнымипредставителями), тем самым частнопревентивная цель наказания не достигается; адругие меры воздействия носят преимущественно моральный характер, что также неспособствует глубокому осознанию вины перед обществом за содеянное. По мнениюсотрудников органов внутренних дел, меры воздействия на несовершеннолетнихправонарушителей, предусмотренные действующим законодательством, в большинствеслучаев неэффективны, либо эффективны, но не во всех случаях.
На основании вышеизложенного, представляется, что административнаяответственность несовершеннолетних, как разновидность административнойответственности в целом, представляет собой особое правовое отношение пореализации установленных государством прав и обязанностей с одной стороныуполномоченных субъектов, с другой стороны лиц в возрасте от 16 до 18 лет всвязи с совершением последними административных правонарушений.
Обоснованность существования особого вида ответственности — административной ответственности несовершеннолетних подтверждается анализомвыделяемых в теории административного права оснований, о которых более подробнобудет сказано в последующих параграфах, а именно:
1) нормативном, то есть системе норм, регулирующих ее;
2) фактическом, то есть деянии конкретного субъекта, нарушающем правовыепредписания, охраняемые административными санкциями (административноеправонарушение);
З) процессуальном, то есть акте компетентного субъекта о наложенииконкретного наказания за конкретное административное правонарушение.[13]
Применительно к исследуемой категории субъектов следует отметитьнекоторые особенности их административно-правового статуса.
Становление современной молодежи пришлось на годы реформ, периодсоциально-экономической, идеологической и культурной ломки, крушения надежд ижизненных планов. Изменившиеся идеалы и ценности, усложнение социальнойструктуры, идейный и нравственный плюрализм, безработица и правовой беспредел,резкое обнищание 80 % семей и платное образование — все это сильно повлияло насоциализацию молодежи.
В результате проведенного анализа основных психологических группмолодежи, сложившихся на рубеже ХХI века, их приоритетов и идеалов можносделать вывод, что, несмотря на внешнюю физиологическую развитость, когдачетырнадцатилетний подросток выглядит со стороны как двадцатилетний, заметнанекая интеллектуальная деакселерация, причем в поведении делается акцент наработу на публику, браваду, подражание «крутым» взрослым, любые действиякоторых остаются безнаказанными, что говорит о наличии дисбаланса междувнешностью (более взрослой) и неразвитостью при этом внутренних личностныхкачеств, обусловленной отсутствием духовных ценностей, а также инфантилизация ибезграмотность нынешних старшеклассников при несомненном расширении уровня ихинформированности. В этом отношении наше кино, печать и телевидение могутпраздновать свою «страшную победу», если учесть значительный рост венерическихзаболеваний, СПИДа, преступности.
Определенный уровень развития приобретается с возрастом, малолетний жеребенок еще не осознает социальные ценности, а нередко не понимает ифактического значения своих действий, он не способен проследить развитиепричинных связей между своими действиями и последующими явлениями. Тольковоспитательное воздействие взрослых, контакты со сверстниками, собственныйжизненный опыт позволяют ребенку приобрести знания, необходимые для нормальнойжизни в обществе.
Наступление административной ответственности возможно только для лиц,которые осознают фактический характер своих действий (бездействия) и понимаютих социальное значение. В цивилизованных государствах при определенииадминистративной ответственности несовершеннолетних большое значение имеетприменение принципа гуманизма. Это означает, что даже в тех случаях, когданесовершеннолетний сознает, что его поведение причиняет вред охраняемымобщественным отношениям, и понимает, что он совершает административноеправонарушение, привлечение к административной ответственности может непоследовать, если совершенное правонарушение не представляет общественнойопасности, малозначительно или имеются другие обстоятельства, при наличиикоторых вместо административного наказания применяются другие меры воздействия.Поэтому достижение определенного возраста — не единственное условие возможногопривлечения несовершеннолетнего к административной ответственности. Необходимотакже, чтобы совершенное деяние было осознаваемо несовершеннолетними какантиобщественное, противоправное, виновное, наказуемое административноеправонарушение.
Построение правового государства предполагает улучшение деятельностигосударственных органов и их должностных лиц по соблюдению законов, дальнейшемуусилению прав человека и гражданина во всех сферах государственного управления.Особую актуальность в этих условиях приобретает проблема охраны прав и законныхинтересов несовершеннолетних граждан.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации натерритории России действуют общепризнанные принципы и нормы международногоправа, направленные на предупреждение противоправного поведения детей иподростков. К ним относятся:
1. «Декларация прав ребенка» от 20 ноября 1959 года[14]впервые провозгласила положение о необходимости и обязательности специальнойохраны ребенка и заботы о нем ввиду его физической и умственной незрелости,включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения.
2. «Конвенция ООН о правах ребенка» (принята Генеральной ассамблеей ООН20 ноября 1989 г., вступила в силу 2 сентября 1990 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 15 сентября 1990 г.)[15].Конвенция признает ребенка, то есть человеческое существо до достижения18-летнего возраста, носителем всех общечеловеческих прав с момента егорождения и неотъемлемость этих прав приобретает силу нормы международногоправа.
3. «Всемирная Декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей»,а также План действий по осуществлению Всемирной Декларации об обеспечениивыживания, защиты и развития детей в 90-е годы (приняты на Всемирной встрече навысшем уровне в интересах детей 30 сентября 1990 г.)[16].Документы посвящены не только правовым аспектам защиты детства, но и новымпринципам и программам реальных действий в пользу детей.
4. «Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправленияправосудия в отношении несовершеннолетних» («Пекинские правила») (принятыГенеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г.)[17].Данные Правила разработаны на Межрегиональном подготовительном совещании к VII Конгрессу ООН, состоявшемуся в г. Пекине (КНР) в мае 1984 г., в связи с чем и получил название — «Пекинские».
«Пекинские правила» — основополагающие нормы-принципы, принятые ООН,касающиеся минимальных стандартных (т.е. общих для всех государств-участниковООН) правил отправления правосудия в отношении несовершеннолетних.
Конкретно, они регулируют процессуальную форму судебного разбирательства,определяют систему мер воздействия на несовершеннолетнего правонарушителя,ориентируют на устранение причин и условий совершения преступления, ставятсвоей целью его исправление и перевоспитание.
5. «Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности срединесовершеннолетних» («Эр-Риядские принципы») (приняты на заседании ГенеральнойАссамблеи ООН 14 декабря 1990 г.). Принципы разработаны на Международномсовещании экспертов в г. Эр-Рияде (Саудовская Аравия) в марте 1988 г., поэтому получили название — «Эр-Риядские».
Данный правовой документ определяет, что предупреждение преступностисреди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупрежденияпреступности в обществе. Он предусматривает тесное сотрудничество междунациональными, государственными, местными органами управления с участиемчастного сектора, представителей общин, а также учреждений, занимающихсявопросами труда, ухода за детьми, образования, социальными вопросами,правоприменительных и судебных учреждений с целью принятия совместных мер дляпредупреждения преступности среди несовершеннолетних и молодежи.
С учетом норм международного права и общих принципов предупрежденияделинквентного поведения подростков в Российской Федерации приняты нормативныеправовые акты, составляющие юридический базис профилактической деятельностисоответствующих субъектов государственной системы.
Важным этапом стало принятие Указа Президента Российской Федерации «Опрофилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[18]от 6 сентября 1993 года № 1338. Данный нормативный акт заложил основу дляразвития российского законодательства о профилактике правонарушений и защитеправ несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системыпрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Впоследствии общественные отношения в данной сфере стали регулировать правовыенормы, содержащиеся в Федеральных законах «О дополнительных гарантиях посоциальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»от 21 декабря 1996 года № 159-Ф3, «Об основных гарантиях прав ребенка вРоссийской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ.
Отдельные аспекты правового статуса несовершеннолетнего гражданинаРоссийской Федерации и вопросы его реализации отражены в Основахзаконодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля1993 года № 5487-1, Федеральных законах «О социальной защите инвалидов вРоссийской Федерации» от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ, «Об основах социальногообслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 года №195-ФЗ, «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания,вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995года № 38-ФЗ, Трудовом кодексе Российской Федерации и других.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное иадминистративно-процессуальное законодательство находится в совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации. К правовым актам,содержащим нормы, регламентирующие применение мер административнойответственности к несовершеннолетним, относятся:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАПРФ)[19], который являетсяосновным федеральным нормативным правовым актом сводного характера(кодификационным актом) в административном праве и нормы которогораспространяются как на физических, так и на юридических лиц, а также законысубъектов РФ об административных правонарушениях. Анализ действующихнормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что законодательзанимает однозначную позицию в оценке возраста и возможности привлечения лица,достигшего 16-летнего возраста, к ответственности за административныеправонарушения. Речь идет именно о личной ответственности индивидуума и оприменении к нему в необходимых случаях мер государственного принуждения.
2. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ, в которомвпервые с учетом международного опыта заложены новые подходы решения проблемборьбы с подростковой преступностью на государственном уровне. Существовавшаяранее система предупреждения преступности несовершеннолетних должна бытьзаменена на защитно-охранную, представленную комплексом мермедико-психологической, социально-психологической, социально-правовой,педагогической помощи и поддержки семье, детям и подросткам[20].
3. Законом Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года №1026-1 с последующими изменениями и дополнениями.
4. Важным правовым документом в этой области является также Положение окомиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом ПрезидиумаВерховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года (в ред. Указов Президиума ВС РСФСРот 28 мая 1971 года, от 1 октября 1985 года № 1527-ХI,от 6 августа 1986 года № 3785- ХI).
5. Правовыми актами, определившими место подразделений по деламнесовершеннолетних и центров временного содержания для несовершеннолетнихправонарушителей в структуре милиции, являются Положение о милиции общественнойбезопасности в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РоссийскойФедерации от 12 февраля 1993 г. № 209 (в ред. Указа Президента РоссийскойФедерации от 2 декабря 1998 года № 1454) и постановление ПравительстваРоссийской Федерации «О подразделениях милиции общественной безопасности» от 7декабря 2000 года (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от26 июля 2001 года № 558)[21].
6. Среди нормативных документов, составляющих основу деятельности милициипо предупреждению правонарушений несовершеннолетних, особого вниманиязаслуживает Наставление о порядке взаимодействия сотрудников подразделенийкриминальной милиции, милиции общественной безопасности, следствия, дознания и дежурныхчастей органов внутренних дел по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, утвержденное приказомМВД России от 13 мая 2003 года № 323.
7. Нормативную основу деятельности милиции, кроме перечисленных вышеправовых актов, составляют Наставления и Инструкции, регламентирующиефункциональные обязанности сотрудников отдельных подразделений и служб милиции.Так, Инструкция об организации работы участкового уполномоченного милиции,утвержденная приказом МВД РФ от 16 сентября 2002 года № 900, устанавливаетобязанности участкового уполномоченного милиции по предупреждению и пресечениюпреступлений и административных правонарушений, совершаемых, в том числе, инесовершеннолетними.
8. Особое место среди правовых актов занимает Инструкция по организацииработы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел,утвержденная приказом МВД России № 569 от 26 мая 2000 г., а также Инструкция по организации работы центров временного содержания длянесовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, утвержденнаяприказом МВД России № 215 от 2 апреля 2004 года.
Следует отметить, что вышеперечисленные правовые акты составляютнормативно — правовую основу деятельности по применению мер административнойответственности к несовершеннолетним и это не исчерпывающий переченьнормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения врассматриваемой сфере.
Таким образом, подводя итог по вопросу административной ответственностинесовершеннолетних, можно сделать следующий вывод:
Административную ответственность можно определить как особое правовоеотношение по реализации установленных государством прав и обязанностей, с однойстороны, уполномоченных субъектов, с другой стороны — физических и юридическихлиц в связи с совершением последними административных правонарушений.
При этом в полной мере можно говорить о наличии разновидностиадминистративной ответственности в целом — административной ответственностинесовершеннолетних.
Административная ответственность несовершеннолетних, можно определить какразновидность административной ответственности в целом, представляющей собойособое правовое отношение по реализации установленных государством прав иобязанностей, с одной стороны, уполномоченных субъектов, с другой стороны — лицв возрасте от 16 до 18 лет в связи с совершением последними административныхправонарушений.
Особенность существования особого вида ответственности — административнойответственности несовершеннолетних — подтверждается анализом выделяемых втеории административной ответственности оснований: нормативном, фактическом,процессуальном.
1.2 Общая характеристика административных правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними
Фактическим основанием для привлечения к административной ответственностиявляется совершение административного правонарушения, которым в соответствии сост. 2.1 КоАП РФ признается противоправное, виновное действие (бездействие)физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации обадминистративных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерацииустановлена административная ответственность.
Итак, административное правонарушение — это вариант юридическойпатологии, отклоняющегося поведения, которое принимает форму любого действияили бездействия. Признаки административного правонарушения, закрепленные вправе, в совокупности образуют сложный юридический состав, являющийсяединственным основанием административной ответственности правонарушителя. Втеории административного права под составом административного правонарушенияпонимается единство установленных законодательством РФ об административных правонарушенияхобъективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное общественноопасное деяние как административное правонарушение[22].К объективным элементам состава относятся: объект посягательства, то естьрегулируемые и охраняемые административным правом общественные отношения, иобъективная сторона административного правонарушения — внешние признаки,характеризующие противоправные действия (бездействие), результат посягательства,причинную связь между деянием и наступившими последствиями, место, время,обстановка, способ, орудия и средство совершенного административногоправонарушения. К субъективным элементам состава относятся субъектправонарушения, то есть то, кто совершил противоправное деяние, и субъективнаясторона, отражающая внутренние признаки правонарушения, к которым относятсявина, мотив, цель.
Установление признаков административного правонарушения не ведетавтоматически к наличию юридического состава этого деяния. Например,противоправное посягательство, совершенное лицом, не достигшим 16-летнеговозраста, может характеризоваться всеми признаками административногоправонарушения. Однако оно не влечет административной ответственности, ибо внем отсутствует юридический состав правонарушения, поскольку субъектомадминистративного проступка может быть только лицо, достигшее шестнадцати лет[23].
Нельзя не остановиться на характеристике элементов юридического составаадминистративного правонарушения, выступающих в качестве оснований освобожденияот административной ответственности.
Во-первых, субъектная характеристика — возраст лица от 16 до 18 лет,совершившего административное правонарушение, — с учетом конкретныхобстоятельств дела и данных о нем комиссия по делам несовершеннолетних и защитеих прав может освободить от административной ответственности с применением кнему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защитеправ несовершеннолетних.
Имеются в виду меры, налагаемые указанными комиссиями в соответствии сПоложением о комиссиях по делам несовершеннолетних и называемые мерамивоздействия (обязанность принесения публичного или в иной форме извиненияпотерпевшему, предупреждение, выговор или строгий выговор, возмещениематериального ущерба, передача напитков, изготавливаемых на его основе,алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средствили психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ наулицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общегопользования, в других общественных местах (ст. 20.22 КоАП РФ). Однакоответственность за совершение данного правонарушения несут родители или иныезаконные представители несовершеннолетних, хотя высок уровеньинформированности, достаточно широко развита пропаганда здорового образа жизнии уже с раннего возраста подросток имеет представление о пагубности данныхпристрастий.
К сожалению, в законодательстве существует пробел относительно соблюденияправил паспортной системы РФ. По общему правилу паспорт гражданина РФ являетсяосновным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территорииРоссии, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие14-летнего возраста и проживающие на территории РФ. Однако ответственность лицданной категории за проживание без паспорта, за умышленную порчу или утратупаспорта по небрежности отсутствует. Таким образом, привлечь к административнойответственности за совершение указанных правонарушений можно только подостижении 16 лет. В данном случае логика законодателя не совсем ясна иобоснована.
Российское законодательство не только устанавливает достаточно высокийвозрастной предел, по достижении которого может наступать административнаяответственность, но и определяет ряд особенностей применения мерадминистративного наказания к несовершеннолетним в тех случаях, когда ониподлежат административной ответственности.[24]
Следует еще раз особо отметить установленное действующимзаконодательством ограничение возможности привлечения несовершеннолетних кадминистративной ответственности условием достижения шестнадцатилетнеговозраста к моменту совершения административного правонарушения. Субъектыадминистративной юрисдикции на всех стадиях производства по делам обадминистративных правонарушениях, в каждом конкретном случае должныудостовериться в личности лица, привлекаемого к административнойответственности, и, в первую очередь, уточнить его возраст. Данные о лице, вотношении которого возбуждено и рассматривается дело, требуется фиксировать вразличных процессуальных документах, включая протоколы, постановления иопределения по делу (п. З ч. 1 ст. 29.10, п. З ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ и др.).Не достижение физическим лицом на момент совершения им противоправных действийтребуемого по закону возраста исключает производство по делу либо ведет к его прекращению(ст. 24.5 и 28.9 КоАП РФ).
В случае достижения установленного по закону возраста административнойответственности, несовершеннолетний несёт последнюю в соответствии с нормамидействующего КоАП РФ.
Представляется необходимым дать общую характеристику административныхправонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Данная характеристика будетстроиться по признаку объекта противоправного посягательства.
Наиболее характерными объектами противоправного посягательстванесовершеннолетних являются:
— во-первых, отношения по обеспечению правил безопасности движения нажелезнодорожном, водном транспорте; безопасности полётов на воздушномтранспорте; эксплуатации, охраны автомобильных дорог и дорожных сооружений; атакже отношения в сфере международных автомобильных перевозок;
— во-вторых, отношения, возникающие в области обеспечения правилбезопасности дорожного движения на транспорте;
— и, наконец, в третьих, отношения, складывающиеся по поводу обеспеченияобщественного порядка и общественной безопасности в РФ.
К первой группе правонарушений, совершаемых несовершеннолетними натранспорте, относятся такие как:
— ст. 11.18 КоАП РФ «Безбилетный проезд»;
— ст. 11.17 КоАП РФ «Нарушения правил поведения граждан нажелезнодорожном, воздушном и водном транспорте», например, курение,выбрасывание мусора за борт и т.д.
Ко второй группе правонарушений, совершаемых несовершеннолетними вобласти дорожного движения, относятся такие как:
— ст. 12.2 КоАП РФ «Управление транспортным средством с нарушением правилустановки на нём государственных регистрационных знаков»;
— ст. 12.6 КоАП РФ «Нарушение правил применения ремней безопасности имотошлемов»;
— ст. 12.7 КоАП РФ «Управление транспортным средством водителем, неимеющим права управления транспортным средством»;
— ст. 12.13 КоАП РФ «Нарушение правил проезда перекрёстков»;
— ст. 12.28 КоАП РФ «Нарушение правил, установленных для движениятранспортных средств в жилых зонах» и многие другие.
К третьей группе правонарушений, совершаемых несовершеннолетними вобласти обеспечения общественного порядка и общественной безопасности,относятся такие как:
— ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство»;
— ст. 20.2 ч. 2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организациилибо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»;
— ст. 20.3 КоАП РФ «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистскойатрибутики или символики»;
— ст. 20.20.ч.1,2 КоАП РФ «Распитие пива и напитков, изготавливаемых наего основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо...»
— ст. 20.21 КоАП РФ «Появление в общественных местах в состоянииопьянения»;
— ст. 20.22 КоАП РФ «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних,а равно распитие ими пива и напитков...»
Следует отметить, что на сегодняшний день состояние и динамикаправонарушений в данных областях вызывает серьезную тревогу, хотя общаякриминальная активность несовершеннолетних падает. Это совсем не значит, чтонесовершеннолетние не совершают административных правонарушений против правграждан; против здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населенияи общественной нравственности; других объектов. Следует отметить, что в разныхрегионах РФ обстановка с криминальной активностью несовершеннолетнихскладывается по-разному.
Так, на примере деятельности ОВД по Кромскому району, анализстатистических данных официальной статистики за 2007-2008 гг. позволяетговорить о наметившейся в последние годы тенденции повышения общей криминальнойактивности несовершеннолетних. Так, в 2007 г. на территории Кромского районанесовершеннолетними было совершено 10 преступлений. По итогам девяти месяцев2008 г. эта цифра составила уже 19 преступлений, т.е. рост преступности несовершеннолетнихна территории района составил (90%). Говоря об административной практике ОВД поКромскому району в части привлечения несовершеннолетних к административнойответственности, то цифры на девять месяцев 2007 – 2008 гг. составилисоответственно 1/10. Говорят ли эти цифры о низкой работе всей системыпрофилактики правонарушений либо здесь другая причина (социальнаянестабильность на территории района, безработица...)[25]?Ясно одно, эти показатели преступности несовершеннолетних в силунепродолжительности периода их фиксации и изучения, отсутствия стабильности, недают оснований для однозначных выводов о развитии ситуации.
Одной из острейших проблем снижения криминальной активности лиц, недостигших совершеннолетия является противодействие их повторной преступности.Говоря о повторной преступности на территории Кромского района Орловскойобласти, так же следует отметить рост последней. На девять месяцев 2007 г.рецидив составил — 3, на девять месяцев 2008 года рецидив составил — 4[26].
При этом повышенная подростковая криминализация в Кромском районенаиболее отчетливо прослеживается при анализе преступлений средней тяжести.Так, в 2007 – 2008 гг. преступлений, предусмотренных ч.2 ст. 158 УК РФ, былосовершено несовершеннолетними соответственно 5/16, т.е. рост составил около150% [27].
Изложенная характеристика криминальной активности преступностинесовершеннолетних свидетельствует о серьезных недостатках в осуществленииранней профилактики отклоняющего поведения не достигших совершеннолетия лиц.Значительный резерв в решении данной проблемы связан с эффективным применениемсоответствующих норм административного законодательства.
Анализ практики применения к несовершеннолетним, виновным в совершенииправонарушений, административно-правовых мер, свидетельствует о наличиисерьезных недостатков в этой сфере.
Существуют противоречия между отдельными положениями федеральных законов.Так, по смыслу ст.ст. 20.20, 20.2 1 КоАП РФ для определения факта употребленияспиртных напитков несовершеннолетним необходимо проведение медицинскогоосвидетельствования. В соответствии с подходом, регламентированным семейным законодательством,в отношении несовершеннолетнего правонарушителя освидетельствование возможнотолько с согласия родителей.[28]
В последние годы в мотивации правонарушающего поведениянесовершеннолетних все более значимую роль играют социально обусловленныемотивы, порожденные бедностью, нищетой, бездомностью, безработицей,беспризорностью, вынуждающими детей искать любые источники средствсуществования, включая противоправные. Из-за экономических факторов появилисьмотивы, отнесенные к биологическим, обеспечивающие физиологическое выживаниеорганизма. Криминологические исследования зафиксировали, что непосредственно помотивам абсолютной нужды, ради приобретения жизненно необходимых продуктов ипредметов одежды совершается 20,5% корыстных преступлений, а, по мнениюэкспертов-практиков, эта цифра доходит до 48% [29]. Безусловно, данноеобстоятельство должно оказывать существенное влияние на административнуюпрактику в отношении несовершеннолетних. Поскольку достаточно распространеныслучаи, когда несовершеннолетние совершают мелкие хищения, находясь всостоянии, близком к крайней необходимости. Данным обстоятельством, как известноиз опыта отечественного законодательства, «… наказание воровства обыкновенноумаляется или весьма отставляется».
Категория несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете в ОВД,является самой многочисленной группировкой. Так, в ОВД по Кромскому району за2008 г. их количество находилось в интервале 29 – 35 человек, что составляло16-17% от общего числа профилактируемых. Сравнительный анализ административногоправоприменения, основанного на нормах КоАП РФ, характеризует деятельностьсотрудников подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по Кромскому району впервом и во втором полугодии 2008 г. следующим образом (на примере наиболеераспространенных правонарушений)[30]:
№
п/п Статья КоАП РФ Составлено протоколов за I полугодие 2008 г. Составлено протоколов за II полугодие 2008 г.
+ — 1 полугодие
2007 г. 2 полугодие 2007 г. 6.10. 1 1
11.1.-
11.29. 2 4 + 2 14.16 4 3 — 1 20.20 2 8 + 6 20.21 2 +2 20.22 1 + 1 20.1 1 1 Всего: 10 20 + 10
Несмотря на возросшую эффективность деятельности сотрудников ПДП повыявлению подростков, совершивших административные правонарушения, следуетотметить тот факт, что при конструировании норм действующего Кодекса РоссийскойФедерации об административных правонарушениях, касающихся несовершеннолетних,были допущены серьезные просчеты. Так, в КоАП РФ не определена административнаяответственность родителей или лиц, их заменяющих, за совершениенесовершеннолетним правонарушения до достижения возраста, с которого наступаетадминистративная ответственность. Вследствие этого профилактическаядеятельность соответствующих подразделений органов внутренних дел, как правило,не достигает своей цели.
На этом фоне противоправные деяния несовершеннолетних остаются одним изсущественных факторов, определяющих криминогенную ситуацию в стране.Недостаточное и несвоевременное реагирование на совершение подросткамиадминистративных правонарушений приводит к формированию у них ощущения безнаказанностии вседозволенности, следствием чего является последующее совершениенесовершеннолетними уголовно-наказуемых деяний.
Таким образом, можно сформулировать вывод о том, что фактическимоснованием наступления административной ответственности несовершеннолетнихявляется совершение ими административных правонарушений. Следует так жеотметить, что криминогенная обстановка, сложившаяся на сегодняшний день натерритории нашей страны, показывает, что наиболее часто несовершеннолетниеправонарушители совершают административные правонарушения в области обеспеченияобщественного порядка и общественной безопасности, в сфере обеспечениядорожного движения, на транспорте, и реже в других сферах.
1.3 Полномочия ОВД по исполнению законодательства РФ об административнойответственности несовершеннолетних
Административная ответственность — это сложный правовой институт,требующий от правоприменителя надлежащей юридической подготовки, опыта борьбы садминистративными правонарушениями, умения их квалифицировать, избратьсправедливое и эффективное наказание для виновного. Названные требования вполной мере относятся к сотрудникам органов внутренних дел, уполномоченнымприменять законодательство об административной ответственности.
Исполнение законодательства об административной ответственностинесовершеннолетних означает осуществление, проведение в жизнь тех задач,которые обозначены в соответствующих нормативно-правовых актах. Так, задачамизаконодательства об административных правонарушениях, как это установлено в ст.1.2 КоАЛ РФ, являются защита личности, охрана прав и свобод человека игражданина, охрана здоровья граждан, санитарно- эпидемиологическогоблагополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающейсреды, установленного порядка осуществления государственной власти,общественного порядка и общественной безопасности, защита законныхэкономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства отадминистративных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.Подчеркнем последнее особо, потому что нередко административные правонарушения- это начало криминальной деятельности, причина совершения потом преступлений.
Состояние административно-правовой деятельности органов внутренних дел поборьбе с правонарушениями несовершеннолетних находится в настоящее время нанедостаточно высоком уровне, но не в полной мере используются возможностиадминистративно-правовых мер воздействия, в том числе мер административногопринуждения.
По мнению М.Н. Цепковой, осуществление этого направления деятельности внастоящее время не основывается на достоверном и полном анализе состоянияадминистративной деликтности несовершеннолетних. Поэтому и отсутствуетинформационное обеспечение данной деятельности сведениями как о состоянииадминистративной деликтности несовершеннолетних в целом, так и отдельных еечастей — видов правонарушений, отдельных групп и составов, а также о процессахи тенденциях развития данного социального явления, связи с другими процессами иявлениями, происходящими в обществе. Недостаточное познание объектаадминистративно — правового воздействия является одним из факторов, негативновоздействующих на эффективность деятельности по борьбе с административнымиправонарушениями несовершеннолетних.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. М 120-ФЗ Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних являются:
предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений иантиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин иусловий, способствующих этому;
обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся всоциально опасном положении;
выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершениепреступлений и антиобщественных действий31.
Необходимо заметить, что органы внутренних дел входят в системупрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и в пределахсвоей компетенции осуществляют деятельность по предупреждению правонарушенийнесовершеннолетних в соответствии с законодательством Российской Федерации.
данные основные задачи конкретизированы в различных нормативных правовыхактах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел (милиции).
Компетенция органов внутренних дел (милиции) в применениизаконодательства об административной ответственности несовершеннолетниххарактеризуется совокупностью установленных законодательством РФ полномочий,которые различаются как по объему конкретных прав и обязанностей, кругудолжностных лиц — их носителей, так и целям, набору используемых правоограниченийи т.д. В общем виде полномочия органов внутренних дел (милиции) врассматриваемой сфере определены в Законе РФ от 18 апреля 1991 года «Омилиции», в котором прямо указана обязанность осуществления деятельности попредупреждению преступлений и административных правонарушений.
Службы и подразделения отделов внутренних дел, осуществляющиепредупреждение правонарушений несовершеннолетних, можно разделить на тригруппы:
— службы и подразделения, осуществляющие предупреждение правонарушенийнесовершеннолетних попутно с основными функциональными обязанностями. К таковымможно отнести, например, патрульно-постовую службу (ГiПСМ),Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБдд), службуучастковых уполномоченных милиции;
— службы и подразделения, для которых предупреждение правонарушенийнесовершеннолетних является одним из основных направлений деятельности,например уголовный розыск и следственные подразделения;
службы и подразделения, для которых предупредительная деятельность вотношении несовершеннолетних является основной задачей. Таковыми являютсяподразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних (ПДi-I) и центры временной содержаниядля несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел32.
Согласно действующему законодательству борьба с безнадзорностью
правонарушениями несовершеннолетних ведется всеми службами органоввнутренних дел. От того, какое место в деятельности перечисленных субъектовзанимает предупреждение правонарушений Несовершеннолетних, зависит и объем их полномочий.
Так, начальник горрайлиноргана и его заместители в пределах своихполномочий организуют деятельность подразделений по руководству участковымиуполномоченнЫми милиции и инспекторами по предупреждению правонарушенийнесовершеннолетних в целях обеспечения:
—розыска несовершеннолетних, ушедших из семьи, школ-интернатов, детскихдомов, а также бежавших из приемников-распределителей или специальныхучебно-воспитательных учреждений;
—комплексной профилактики правонарушений несовершеннолетних и осуществленияв этих целях взаимодействия с органами местного самоуправления, комиссиями поделам несовершеннолетних, органами, социальной защиты населения, образования,здравоохранения, занятости,
трудовымиколлективами, общественными объединениями,
благотворительными фондами;
—выявления причин и условий, способствующих правонарушениямнесовершеннолетних, разработки предложений по их устранению;
—работы по своевременному выявлено и привлечению к ответственности лиц,вовлекающих подростков в преступную деятельность, а также родителей и лиц, ихзаменяющих, злостно не выполняющих обязанности по воспитанию детей и своимантиобщественным поведением способствующих совершению ими правонарушений.
В соответствии с Уставом патрульно-постовой службы милиции общественнойбезопасности РФ, утвержденным приказом МВД России от 18 января 1993 года З 17подразделения патрульно-постовой службы милиции:
— предупреждают и пресекают преступления и иные правонарушения со сторонынесовершеннолетних на улицах и в других общественных местах;
—выявляют заблудившихся и безнадзорных детей; подростов, находящихся всостоянии алкогольного опьянения, или наркотического возбуждения, доставляюттаких подростков к месту жительства и передают родителям или лицам, ихзаменяющих, а в необходимых случаях
— в дежурную часть горрайоргана;
—принимают меры к выявлению антиобщественных групп несовершеннолетних,устанавливают места их концентрации и другие;
Сотрудники подразделений Государственной инспекции безопасности дорожногодвижения МВД России:
— осуществляют разъяснительную работу среди
несовершеннолетних по соблюдению ими Правил дорожного движения;
— принимают меры предупредительного воздействия в случаях попыткисовершения с их стороны данных нарушений;
— выявляют причины и условия, способствующие совершениюдорожно-транспортных происшествий и нарушений Правил дорожного движениянесовершеннолетними, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасностидорожного движения, принимают меры по их устранению;
осуществляют работу по вовлечению несовершеннолетних в отряды юныхинспекторов движения, различные секции, кружки по изучению Правил дорожногодвижения и другие;
Участковые уполномоченные милиции, руководствуясь положениями приказа МВДРоссии от 16 сентября 2002 года 1Ч 900 (с последующими изменениями), с цельюпредупреждения противоправного поведения несовершеннолетних и в отношенииних33:
— выявляют и пресекают административные правонарушения, совершаемыенесовершеннолетними, выявляют обстоятельства, способствующие их совершению, впределах своих прав принимают меры к устранению данных обстоятельств;
устанавливают организаторов либо содержателей притонов для потреблениянаркотических средств и психотропных веществ, занятия проституцией, а такжелиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и иныхантиобщественных действий, в том числе в систематическое употребление спиртныхнапитков, одурманивающих веществ, в занятие проституцией, бродяжничеством илипопрошайничеством. Принимают к ним в установленном порядке и в пределах своейкомпетенции меры, предусмотренные законодательством;
— выявляют на административном участке лиц, незаконно изготавливающих,приобретающих, хранящих, перерабатывающих, потребляющих без назначения врача,пропагандирующих и сбывающих наркотические средства, психотропные вещества и ихпрекурсоры, а также занимающихся незаконным посевом или выращиваниемзапрещенных к культивированию наркотикосодержащих растений. Информируют об этомзаинтересованные подразделения криминальной милиции и принимают в пределахсвоей компетенции меры по привлечению таких лиц к ответственности;
— выявляют на административном участке лиц, допускающих правонарушения всфере семейно-бытовых отношений, потребление наркотических средств ипсихотропных веществ без назначения врача, хронических алкоголиков, психическибольных, создающих непосредственную опасность для себя и окружающих. Применяютк указанным лицам своевременные меры профилактического, правового имедицинского воздействия с целью недопущения совершения ими преступлений иадминистративных правонарушений;
— проводят разъяснительную работу по склонению на добровольное лечение вспециальные наркологические учреждения лиц, больных наркоманией, а такжедопускающих потребление наркотических средств и психотропных веществ безназначения врача, и хронических алкоголиков, систематически нарушающихобщественный порядок, либо ущемляющих законные права и интересы на почвесистематического употребления спиртных напитков, наркотических средств ипсихотропных веществ. Оказывают содействие работникам здравоохранения внаправлении на добровольное либо принудительное лечение психически больных лиц,представляющих опасность для окружающих;
— оказывают содействие сотрудникам подразделений по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел в выявлении родителей или
их заменяющих, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющихобязанности по воспитанию и обучению детей, а также работников образовательных,воспитательных, лечебных либо иных учреждений, нарушающих права и законныеинтересы несовершеннолетних, совершающих в отношении их противоправныедействия, и по принятию к ним мер в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации;
— осуществляют в пределах своей компетенции контроль и профилактическуюработу с несовершеннолетними правонарушителями, состоящими на учете вподразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;
— старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченныемилиции вправе рассматривать дела об административных правонарушенияхсовершаемых несовершеннолетними (имеются в виду лица, достигшие 16 лет иимеющие право на управление транспортными средствами категории «А») в сфередорожного движения и налагать административные наказания от имени органоввнутренних дел в соответствии со ст. 23.3 (п. 9) КоАГIРФ.
Аппараты криминальной милиции в пределах своей компетенции:
1) выявляют, предупреждают, пресекают и раскрывают преступлениянесовершеннолетних, а также устанавливают лиц, их подготавливающих, совершающихили совершивших;
2) выявляют несовершеннолетних правонарушителей, группы таких, а такженесовершеннолетних, в организованные преступные группы или в преступныесообщества (преступные организации), и принимают меры по предупреждениюсовершения ими преступлений и другие;
Сотрудники следственных подразделений оказывают воспитательноевоздействие во время производства следственных действий, а также вскрываютпричины и условия, способствующие совершеншо несовершеннолетними преступлений иправонарушений, принимают меры к их устраненшо, всесторонне выясняют сведения оличности правонарушителей и информируют подразделения по делам онесовершеннолетних.
Таким образом, общим в деятельности вышеперечисленных служб иподразделений является то, что мероприятия в отношении несовершеннолетнихпроводиться параллельно с их основными обязанностями.
Подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних ицентры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей относятся кмилиции общественной безопасности и выполняют наиболее значительный объеммероприятий по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних. Основной их задачей является профилактика противоправногоповедения детей и подростков.
Основываясь на общих концептуальньтх позициях34, следует указать, что всюсовокупность полномочий органов внутренних дел (милиции) по исполнениюзаконодательства об административной ответственности несовершеннолетних условноможно разделить на полномочия по составлению протоколов об административныхправонарушениях; обеспечению производства по делам об административныхправонарушениях несовершеннолетних; рассмотрению соответствующих дел обадминистративных правонарушениях; пересмотру решений по делам обадминистративных правонарушениях; исполнению постановлений о назначенииадминистративных наказаний.
По общему правилу в соответствии с ч. Iст. 28.3КоАЛ РФ протоколы об административных правонарушениях составляется должностнымилицами органов, уполномоченными рассматривать дела об административныхправонарушениях в пределах компетенции соответствующего органа.
Таким образом, сотрудники органов внутренних дел в зависимости от ихфункциональных обязанностей и принадлежности к той или иной службе органоввнутренних дел составляют протоколы об административных правонарушениях,совершаемых несовершеннолетними, по статьям КоАГI РФ. Помимоэтого должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлятьпротоколы об административных правонарушениях в соответствии п. 1 ч. 2 ст. 28.3КоАП РФ, а перечень таких должностных лиц в настоящее время определен приказомМВД России «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России посоставлению протоколов по делам об административных правонарушениях иадминистративному задержанию» от 2 шоня 2005 года Х2 444.
Таким образом, административно-процессуальные меры, применяемые впроизводстве по делам об административных правонарушениях органами внутреннихдел, в отношении несовершеннолетних нарушителей представляют собойразновидность правовых мер в целом (доставление, административное задержание,привод, составление протокола, получение объяснения, досмотр, изъятие,назначение экспертизы, истребование документов и т.д.), однако имеютдополнительную нормативную основу, определяющую как правовой статус субъекта ихприменения (ОВД), так и статус несовершеннолетних. Соответственно, отличие меробеспечения производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетнихзаключается в процессуальных особенностях применения данных мер, которые связнысо спецификой правового статуса данных субъектов. К сожалению, четкое закреплениепорядка применения указанных мер к несовершеннолетним правонарушителям,являющихся особыми субъектами административной ответственности, в действующемзаконодательстве отсутствует, имеются лишь отдельные положения, касающиесяконкретных мер.
Анализ мер, применяемых к несовершеннолетним правонарушителямсотрудниками органов внутренних дел на всех стадиях производства, позволяетсделать следующие выводы.
Во-первых, назрела необходимость нормативного закрепления положения обобязательности сообщения о применении любой, из исследуемых мер кнесовершеннолетнему его родителям или лицам, их заменяющим, а такжепоследующего присутствия законных представителей несовершеннолетнего припроизводстве процессуальных действий в соответствии с положениями ст. 25.3 КоЛиРФ. Однако данное обстоятельство не должно противоречить принципу оперативностипроизводства по делам несовершеннолетних, нельзя допускать волокиту воформлении процессуальных действий. Во-вторых, в целях обеспечения прав изаконных интересов несовершеннолетних в случае необходимости задержаниянесовершеннолетнего правонарушителя представляется целесообразным доставлятьего (вне зависимости от места его проживания и удаленности от места совершенияправонарушения) в центр временного содержания для несовершеннолетнихправонарушителей ОВД с сообщением об эгом оперативному дежурному по ОВД,производить разбирательство по делу с последующей его передачей на рассмотрениене в Комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, а вспециализированный суд (в перспективе по делам несовершеннолетних). По мнениюбольшинства сотрудников органов внутренних дел, существенных отличий впроцедуре проведения личного досмотра (ст. 27.7 КоАП РФ) и личного обыска (ст.184 УиК РФ) не выявлено, поэтому видится необходимым уточнение названияадминистративно-процессуальной меры как «административный личный обыск» ДЛЯконкретизации возможных действий сотрудников органов внутренних дел приприменении данной принудительной меры с соблюдением всех требований,предусмотренных действующим законодательством.
Для подтверждения достоверности полученных доказательств по делу обадминистративном правонарушении, связанным с нахождением лица, егосовершившего, в состоянии опьянения, к указанным в ст. 27.12 КоАП РФ основаниямнаправления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения следуетдобавить совершение лицом административных правонарушений, предусмотренных ст.6.9, 20.20, 20.2 1, 20.22 КоЛИ РФ.
Основным нормативным актом, регламентирующим взаимодействие служб иподразделений ОВД по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних, защите их прав и законных интересов является ранееуказанное Наставление о порядке взаимодействия сотрудников подразделенийкриминальной милиции, милиции общественной безопасности, дознания и дежурныхчастей органов внутренних дел по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, утвержденное приказом МВДРФ от 13 мая 2003 года.
Данным актом определено, что совершившие правонарушениянесовершеннолетние могут быть доставлены в дежурную часть горрайоргана или вПДП на срок не более трех часов. Разбирательство проводит должностное лицоподразделения по делам несовершеннолетних, а в его отсутствии — оперативныйдежурный. При доставлении устанавливаются данные, характеризующие его личность,сведения о родных или законных представителях, условиях воспитания, внеобходимых случаях оформляются материалы для привлечения к административнойили уголовной ответственности. О задержании обязательно уведомляются егородители или заменяющие их лица. После разбирательства несовершеннолетнегопередают в установленном порядке родителям или законным представителям, о чемделается отметка в протоколе административного задержания и книге учета лиц, доставленныхв дежурную часть ОВД с указанием времени передачи и лица, которому переданнесовершеннолетний.
Необходимо отметить, что хотя в своем большинстве сотрудникиподразделений и служб милиции общественной безопасности не рассматривают делаоб административных правонарушениях несовершеннолетних и не применяют к ниммеры административной ответственности, как правило, в соответствии сдействующим законодательством они входят в состав комиссий по деламнесовершеннолетних и защите их прав при городских (районных) администрациях35,что позволяет им непосредственно участвовать в рассмотрении конкретных вопросово привлечении несовершеннолетних правонарушителей к административнойответственности.
Анализ статей 23.2 и 23.3 КоАП РФ позволяет сделать следующие выводы:во-первых, дела об административных правонарушениях, совершенныенесовершеннолетними, рассматривают районные (городские) комиссии по деламнесовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местногосамоуправления районов и городов, однако протоколы об административныхправонарушениях, предусмотренных в ст. 23.3 КоЛИ РФ, составляют сотрудникиорганов внутренних дел с последующей передачей материалов на рассмотрениеуказанным комиссиям; во-вторых, дела об административных правонарушениях вобласти дорожного движения рассматриваются комиссиями по деламнесовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо,к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает егоа рассмотрение указанной комиссии. Таким образом, органы внутренних дел имеютправо рассматривать дела об административных правонарушениях несовершеннолетнихв сфере дорожного движения.
В частности, рассматривать дела о таких административных правонарушенияхнесовершеннолетних от имени ОВД вправе:
А) начальник ГИБДД, его заместитель, командир полка (батальона, роты)дорожно-патрульной службы, его заместитель — об административныхправонарушениях, предусмотренных статьями КоАП РФ: 12.2, 12.6, 12.3,12.11,12.12, 12.13, 12.23, 12.14, 12.17, 12.24, 12.25, 12.33 Кодекса обадминистративных правонарушениях Российской Федерации.
Б) сотрудники ГИБДД, имеющие специальное звание — об административныхправонарушениях, предусмотренных статьями КоАП РФ: 12.1, 12.2 ч.1,2, 12.5 ч.1,12.18, 12.19, 12.20, 12.30 Кодекса об административных правонарушенияхРоссийской Федерации.
В) государственные инспектора дорожного надзора — об административныхправонарушениях, предусмотренных ст. 12.33 КоАП РФ
Г) старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченныемилиции — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями КоАП РФ:
12.1 «Управление транспортным средством, нё зарегистрированным вустановленном порядке»;
12.2 ч.1, 2 «Управление транспортным средством с нарушением правилустановки наем государственных регистрационных знаков»;
12.3 «Управление транспортным средством водителем, не имеющим при себедокументов, предусмотренных Правилами дорожного движения» (за исключениемслучаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себелицензионной карточки);
12.23 ч.2 «Нарушение правил перевозки людей»;
12.28 «Нарушение правил, установленных для движения транспортных средствв жилых зонах»;
12.29 ч. 1, 2 «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом 1ЛИ инымлицом, участвующим в процессе дорожного движения»;
12.30 ч. 1 «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом, пассажиром илииным участником дорожного движения, повлекшее создание помех в движениитранспортных средств либо легкого вреда здоровью потерпевшего»;
Следует заметить, что дела об административных правонарушенияхнесовершеннолетних рассматриваются по месту жительства лица,, в отношениикоторого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст.29.5 КоАЛ РФ). В этой связи возникают трудности при применении нормзаконодательства в случаях совершения административных правонарушенийнесовершеннолетними иностранными гражданами и лицами без гражданства, а такжеих родителями или иными законными представителями. На практике данное положениев большинстве случаев приводит к безнаказанности правонарушителей.
Полномочия органов внутренних дел по пересмотру постановлений делу обадминистративном правонарушении, совершенном несовершеннолетним лицом, сводятсяк следующему.
Во-первых, постановление по делу об административном правонарушении,вынесенное должностным лицом ОВД, может быть обжаловано в вышестоящий орган,вышестоящему должностному лицу, которые должны при рассмотрении жалобыруководствоваться положениями главы 30 КоАГI РФ;во-вторых, жалоба на постановление по делу об административном правонарушенииподается должностному лицу, которое вынесло постановление по делу и которое обязанов течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всемиматериалами дела соответствующий суд, вышестоящий орган, должностному лицу (ст.30.2 КоАП РФ).
В связи с тем, что к несовершеннолетним правонарушителям органы внутреннихдел могут применить только предупреждение или назначить административный штраф,от данного обстоятель9тва зависит объем полномочий по исполнению постановленийпо делам об административных правонарушениях несовершеннолетних.
Необходимо отметить, что в практической деятельности органов внутреннихдел существуют проблемы реализации указанных полномочий. Это связано,во-первых, с несоблюдением действующих правовых норм самими сотрудникамиорганов внутренних дел, с допущением отступлений от требований закона. Данноеутверждение, к сожалению, подтверждается результатами проверки основныхпоказателей правоприменительной деятельности в отношении несовершеннолетнихправонарушителей органами прокуратуры (на примере Орловской области).
Среди наиболее типичных нарушений принципа законности со сторонысотрудников ОВД можно выделить:
1) несоблюдение сроков составления протокола административномправонарушении (ст. 28.5 КоАП РФ): протокол составляется через 5 дней (вместодвух);
2) нарушение подведомственности рассмотрения дел об административныхправонарушениях несовершеннолетних (ст. 23.2 КоАП РФ).
3) неправильная квалификация деяния несовершеннолетнего (составлениепротокола на родителей по ст. 20.22 КоЛИ РФ, когда несовершеннолетний достиг 16лет, то есть деяние должно быть квалифицировано по ст. 20.2 1 КоАП РФ);
Справка о результатах проверки райпрокуратурами и областной прокуратуройсоблюдения законодательства об административных правонарушенияхнесовершеннолетних, ответственности родителей или лиц, их заменяющих, завоспитание детей. Орел. 10 апреля 2003 года.
4) при выявлении правонарушения физическому лицу не разъясняются егоправа и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАГ1 РФ; а требуется формальнаяподпись об ознакомлении с положениями этой статьи;
5) не составляются протоколы о доставлении или задержаниинесовершеннолетнего, не делаются соответствующие записи о доставлении изадержании несовершеннолетнего (ст. 27.2, 27.4 КоАЛ РФ), обязательном сообщенииоб этом родителя’i или лицам, их заменяющим.
6) выявлены факты осуществления производства по делу об административномправонарушении в случаях, когда в действиях несовершеннолетнего имелисьпризнаки крайней необходимости, а также в случаях, когда сроки давностипривлечения к административной ответственности истекли.
В правоприменительной практике не всегда соблюдается правило,предусмотренное ст. 28.6 КоАЛ РФ, о назначении наказания без составленияпротокола. Во-вторых, поддерживая мнение А.А. Абдурахманова и Й.В. Полосина,которые считают, что проблемы в производстве возникают в связи снесовершенством административного законодательства, в частности КодексаРоссийской Федерации об административных правонарушениях:
на практике зачастую не выполняются требования ст. 28.8 КоАП РФ о том,что срок направления протокола об административном правонарушении — одни суткис момента его составления
2) не предусмотрена ответственность родителей или лиц, их заменяющих, засовершение административных правонарушений несовершеннолетних до 16 лет (заисключением ст. 20.22 КоАП РФ).
З) существенные затруднения вызывают вопросы производства по делам обадминистративных правонарушениях, касающихся вовлечения несовершеннолетних впопрошайничество или их использований в попрошайничестве. В КоАП РФ ответственностиза данное правонарушение не предусмотрено. Для применения же норм УК РФ (ст.151) на практике органам прокуратуры требуется документально зафиксированнаясистема вовлечения в бродяжничество и попрошайничество.
4) снижению эффективности административно — юрисдикционной деятельностидолжностных лиц органов внутренних дел в значительной степени способствуетвыведение из состава комиссий по делам несовершеннолетних и защите их правсотрудников, непосредственно осуществляющих работу с подростками и ихпредставителями руководящего звена М0Б39.
Таким образом, можно сделать следующий вывод:
Во-первых, в настоящее время с учетом действующего законодательства РФ обадминистративных правонарушениях требуется систематизация полномочий конкретныхслужб и подразделений органов внутренних дел с комментированием норм КоЛИ РФ поприменению мер административного принуждения в отношении несовершеннолетнихправонарушителей. Это вызвано фактическим «сваливанием» работы с несовершеннолетнимина подразделения по делам нёсовершеннолетних и центры временного содержания длянесовершеннолетних правонарушителей ОВД, хотя следует заметить, что борьба справонарушениями несовершеннолетних должна быть основана на комплексном решениивопросов при участии всех подразделений органов внутренних дел.
И во-вторых, закрепленные в правовых нормах полномочия органов внутреннихдел по исполнению законодательства об административной ответственностинесовершеннолетних реализуются зачастую с нарушениями установленных требований,что вызвано недисциплинированностью самих сотрудников и несовершенством КоАПРФ. данное обстоятельство негативно влияет на правоприменительную деятельностьОВД.
2. Компетенция участкового уполномоченного милиции попредупреждению и пресечению административных правонарушений несовершеннолетних
2.1 Задачи и функции участкового уполномоченного милиции по предупреждениюи пресечению правонарушений несовершеннолетних
Административные правонарушения, совершаемые несовершеннолетнимиотносятся к числу проблем, вызывающих особую озабоченность общества игосударства. На протяжении последних 30 лет темпы роста преступности срединесовершеннолетних устойчиво превышают аналогичный показатель среди взрослых всреднем в 2,5 раза.
Так, в январе—сентябре 2007 г. на территории Кромского района Орловскойобласти РФ при участии несовершеннолётних совершены 19 преступлений, то естькаждое четырнадцатое из числа выявленных органом внутренних дел, из них около73% — в составе группы. Каждый третий несовершеннолетний совершил преступлениев состоянии опьянения, каждый пятый на момент совершения преступления не училсяи не работал. В преступности несовершеннолетних в последнее время наблюдаютсятревожные тенденции: она приобретает отчетливо выраженный агрессивный икорыстный характер; продолжается ее «омоложение» (треть преступленийсовершается подростками до 15 лет); частым явлением в ряде регионов страныстановятся массовые драки между враждующими группировками подростков.
Несовершеннолетними совершается большое количество административныхправонарушений. Пьянство, алкоголизм, наркомания, токсикомания, проституция этинегативные явления в среде несовершеннолетних достаточно распространены.Количество несовершеннолетних, к которым приняты меры воздействия за распитиеалкогольной и спиртосодержащей продукции или появление в общественных местах всостоянии опьянения, возросло на Так, на территории Кромского района на 9месяцев 2006 года было выявлено всего одно правонарушение, совершенноенесовершеннолетним. На 9 месяцев 2007 года эта цифра составила уже 10административных правонарушений, т.е. это в 10 раз больше чем в 2006 году. Ежегоднопо России в сферу профилактического воздействия правоохранительных органовпопадает свыше 60 тыс. подростков правонарушителей и более 100 тыс, родителей,отрицательно влияющих на поведение детей. Главным условием совершениянесовершеннолетними правонарушений является их безнадзорность, то естьотсутствие или значительное ослабление наблюдения или контроля за формированиемличности и поведением несовершеннолетних со стороны семьи, а такжегосударственных и общественных организаций.
Практика показывает, что правонарушения несовершеннолетними зачастуюсовершаются:
— в силу «ложного» героизма, самоутверждения и лидерства в группе подростков;
— из-за распространения среди подростков представлении о допустимостинасильственных действий в конфликтных ситуациях, под влиянием средств массовойинформации, пропагандирующих «суперменство», жестокость, культ насилия,презрение к окружающим;
— несвоевременного выявления сотрудниками милиции криминальныхсемейно-бытовых ситуаций, неудовлетворительного реагирования на такиеконфликты;
— неадекватных мер, принятых к подросткам, за ранее совершенноепреступление или правонарушение, породившие чувство безнаказанности ивседозволенности;
— нерешенности проблемы досуга и трудовой занятости несовершеннолетних;
— слабой организации по выявлению несовершеннолетних, стра- дающихпсихическим заболеванием;
— недостаточной профилактической работы.
Такие подростки легко попадают под влияние взрослых и уличной Микросреды.Нарастание негативных тенденций в динамике преступности срединесовершеннолетних происходит в связи с тем, что органы и учреждения, накоторые возложены охрана прав, обучении воспитание несовершеннолетних, сзапозданием реагируют на нужды детей, оставшихся без родительского попечения,не принимают экстренных мер по устройству детей и подростков, лишившихся семьи,ушедших от пьющих и истязающих их родителей: для решения этой задачи необходимоформирование единой государственной политики, призванной решить проблемыдетства и юношества, обеспечить социальную и правовую защитунесовершеннолетних. Важным этапом стало принятие Указа Президента РФ «Опрофилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» 46 от 6сентября 1993 г — данный нормативный акт заложил основу для развитиязаконодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетнихи предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних В соответствии с Федеральным законом «Обосновах системы профилактики безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. Г4 120-ФЗ (в ред. Федеральных законов ог13 января 2001 г. ЬГ2 1 -Ф3, от 7 июля 2003 г. 1Ч 111 -Ф3) в данную систему входят:
1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
2) органы управления социальной защитой населения;
3) органы управления образованием;
4) органы опеки и попечительства;
5) органы по делам молодежи;
6) органы управления здравоохранением;
7) органы службы занятости;
8) органы внутренних дел.
В указанном Федеральном законе сформулированы основные понятия,необходимые для применения в профилактической деятельности в отношениинесовершеннолетних.
Безнадзорный — это несовершеннолетний, контроль за поведением которогоотсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностейпо его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей илизаконных представителей либо должностных лиц.
Беспризорный — безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) местапребывания.
Антиобщественные действия несовершеннолетнего, выражающиеся всистематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или)одурманивающих веществ, спиртных напитков, занятии проституцией,бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие праваи законные интересы других лиц.
Индивидуальная профилактическая работа — деятельность по своевременномувыявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасномположении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или)предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних системасоциальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление иустранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности,правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемыхв совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетнимии семьями, находящимися в социально опасном положении.
Множественность субъектов профилактики, различающихся по характеру,масштабам, формам и методам деятельности, — одна из существенных особенностейпрофилактики правонарушений несовершеннолетних.
Из приведенного выше перечня видно, что ОВД (и как составляющая- службаучастковых уполномоченных милиции), являются хотя и, несомненно, важным, нолишь одним из звеньев государственной системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних. То есть правовые меры, а тем болееадминистративно-принудительные меры должны играть лишь вспомогательную роль. Всоответствии со ст.20 ФЗ « Об основах системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних»49 органы внутренних дел в пределах своейкомпетенции принимают участие в предупреждении правонарушений несовершеннолетних,а так же оказывают в этих целях необходимое содействие:
подразделениям по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;
центрам временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителейорганов внутренних дел;
подразделениям криминальной милиции органов внутренних дел;
другим подразделениям органов внутренних дел, осуществляющим меры попредупреждению правонарушений несовершеннолетних.
Несмотря на то, что основная тяжесть непосредственной борьбы справонарушениями, совершаемых несовершеннолетними лежит на
правоохранительных органах, а частности на подразделениях по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел, служба участковых уполномоченныхмилиции играет немаловажную роль в данном направлении. На наш взгляд,целесообразно более подробно остановиться на задачах и функциональныхобязанностях, стоящих перед службой участковых уполномоченных милиции в борьбе:с правонарушениями, совершаемыми несовершеннолетними.
В соответствии с ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних» основными задачами деятельности попрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, являются:
1.Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений иантиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин иусловий, способствующих этому;
2. Обеспечение защиты прав и законных интереов несовершеннолетних;
З. Социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихсяв социально- опасном положении;
4. Выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних всовершение преступлений и антиобщественных действий.
думается, чтовышеперечисленные задачи одинаково стоят перед всеми органами системыпрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе иперед службой участковых уполномоченных милиции органов в пределахустановленной законом компетенции. Возникает необходимость определить переченьзадач стоящих перед службой УУМ по предупреждению и пресечению правонарушений,совершаемых несовершеннолетними.
В соответствии с Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 51г. задачимилиции являются:
1. Обеспечение безопасности личности;
2. Предупреждение и пресечение преступлений административныхправонарушений;
З. Выявление и раскрытие преступлений;
4. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
5. Защита частной, государственной, муниципальной и иных формсобственности;
6. Оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав изаконных интересов в пределах, установленных настоящим законом.
В соответствии с инструкцией по организации деятельности участковогоуполномоченного милиции
1. Обеспечение личной безопасности граждан;
2. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
3. Предупреждение и пресечение преступлений т административныхправонарушений;
4. Раскрытие преступлений, по делам о которых производствопредварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в формедознания;
5. Оказание, в пределах установленных законом компетенции, помощигражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественнымобъединениям.
Исходя из всего вышеперечисленного, постараемся все же определиться сперечнем задач, стоящих перед участковым уполномоченным милиции впредупреждении и пресечении правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Задачами участкового уполномоченного милиции в предупреждении ипресечении правонарушений, совершаемых несовершеннолетними являются:
1. Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений иантиобщественных действий несовершеннолетних. Проведение общей и индивидуальнойпрофилактики.
2. Выявление и устранение причин и условий, способствующихбезнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиямнесовершеннолетних;
З.Выявление и пресечение случаев совершения несовершеннолетнимиправонарушений и/или преступлений;
4. Выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних всовершение преступлений и антиобщественных действий.
5. Укреплению взаимодействия с подразделениями по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел, органами социальной защиты,образования, занятости, здравоохранения, трудовыми коллективами, общественнымиобъединениями и благотворительными фондами по вопросам профилактикиправонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Таким образом, определившись с перечнем задач, стоящих перед службой УУМпо вопроса предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними, можно определиться с перечнем его функциональныхобязанностей в данном направлении.
Основным содержанием работы участкового уполномоченного милиции попрофилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являетсякомплекс разнообразных мероприятий социального, организационного ивоспитательного характера.
Проводя не реже одного раза в квартал поквартирный (подворный) обходадминистративного участка в целях изучения и анализа складывающейся наадминистративном участке оперативной обстановки, участковый уполномоченныймилиции обязан:
— выявлять родителей или лиц, их заменяющих, не исполняющих ‘илиненадлежащим образом исполняющих обязанности по воспитанию и обучению детей, атакже работников образовательных, воспитательных, лечебных либо иныхучреждений, нарушающих права и законные интересы несовершеннолетних,совершающих в отношении их противоправные действия;
— выявлять на административном участке лиц, имеющих малолетних
несовершеннолетних детей и допускающих правонарушения в сфересемейно-бытовых отношений, потребление наркотических средств и психотропныхвеществ без назначения врача, хронических алкоголиков, психически больных,создающих непосредственную опасность для себя, своих детей и окружающих;
— выявлять несовершеннолетних с девиантным (отклоняющимся) поведением;
— устанавливать места сбора и концентрации групп подростков антиобщественнойнаправленности, а также места, где чаще всего допускаются нарушения общественногопорядка и совершаются преступления;
— устанавливать организаторов, либо содержателей притонов для потреблениянаркотических средств и психотропных веществ, занятия проституцией, а такжелиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и иныхантиобщественных действий, в том числе систематическое употребление спиртныхнапитков, одурманивающих веществ, в занятие проституцией, бродяжничеством илипопрошайничеством;
— предупреждать и пресекать групповые противоправные проявления состороны несовершеннолетних, акты вандализма, антиалкогольное законодательство идругие уличные правонарушения, контролировать
соблюдение правил поведения детей и подростков в общественных местах;
— доставлять в подразделения органов внутренних дел по предупреждениюправонарушений несовершеннолетних заблудившихся детей;
— осуществлять индивидуальную профилактическую работу с родителями илицами, их заменяющими, отрицательно влияющими на воспитание детей;
— проводить разъяснительную работу с несовершеннолетними, допускающиминарушения общественного порядка, употребление спиртных напитков, наркотическихсредств и психотропных веществ без назначения врача;
— осуществлять контроль и профилактическую работу с несовершеннолетнимиправонарушителями, состоящими на учете в подразделениях по деламнесовершеннолетних;
— осуществлять взаимодействие с образовательными, религиозными,спортивными и другими организациями и учреждениями в целях оказаниявоспитательного воздействия на детей и подростков с девиантным поведением ипрофилактики правонарушений несовершеннолетних;
— информировать начальника и заинтересованные подразделения органавнутренних дел о выявленных нарушениях и принимать меры к их устранению.
Но, несмотря на широкий перечень функциональных обязанностей,сосредоточенных у участкового уполномоченного милиции и у других органовсистемы профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушенийнесовершеннолетних, все же, вопросы предупреждения правонарушенийнесовершеннолетних в последние десятилетия представляют серьезную проблему,переросшую рамки деятельности правоохранительных органов. Опыт деятельности наданном направлении, в частности органов внутренних дел, а в их составе- службыУУМ, убедительно доказывает, что успех в решении рассматриваемой проблемы можетбыть достигнут лишь согласованными усилиями целого ряда государственных иобщественных структур. Существенную роль в этом процессе играетадминистративно-правовое предупреждение правонарушений несовершеннолетних,поскольку оно обычно позволяет оказать необходимое воспитательное воздействиена несовершеннолетнего правонарушителя еще на стадии его до преступногоповедения вместе с тем данный вид предупредительной работы снесовершеннолетними нуждается в существенной корректировке. Во многом этообусловлено как несовершенством современной нормативной правовой базы,регламентирующей указанную сферу общественных отношений, так и разрушениемсуществовавшей в советский период нашей истории системы профилактикиправонарушений несовершеннолетних, утратой колоссального опыта, накопленного замногие годы, нестабильностью социально-экономической ситуации в стране.
Данная область общественных отношений к настоящему временирегламентируется, в частности, Конституцией Российской Федерации, КодексомРоссийской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным закономот 24 июня 1999 г. ЗЧ 1 20-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних», Федеральным законом от 24 шоля 1998 г. ЗГ 1 24-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Приказом МВД РФ ЗЧ9О0от 16.09.02, утвердившем инструкцию по организации деятельности УУМ и рядомведомственных и межведомственных нормативных правовых актов. Указанные акты насегодняшний день оставляют ряд проблемных вопросов превентивной борьбы справонарушениями несовершеннолетних без ответа. Поэтому, к сожалению,приходится констатировать, что нормативная база, посвященная регламентациивопросов предупреждения правонарушений несовершеннолетних, находится еще встадии формирования.
Правонарушения, совершаемые несовершеннолетними, являются фактором, взначительной мере определяющим состояние криминогенной ситуации в РоссийскойФедерации. Известно, что нарушение принципа не от соответствующих подразделенийорганов внутренних дел, как правило, не достигает своей цели.
Подводя итог этому вопросу, можно сделать следующий вывод::
Задачами участкового уполномоченного милиции в предупреждении и пресеченииправонарушений, совершаемых Несовершеннолетними являются:
1. Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений иантиобщественных действий несовершеннолетних. Проведение общей и индивидуальнойпрофилактики.
2. Выявление и устранение причин и условий, способствующихбезнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиямнесовершеннолетних;
З.Выявление и пресечение случаев совершения несовершеннолетнимиправонарушений и/или преступлений;
4. Выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних всовершение преступлений и антиобщественных действий.
5. Укреплению взаимодействия с подразделениями по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел, органами социальной защиты,образования, занятости, здравоохранения, трудовыми коллективами, общественнымиобъединениями и благотворительными фондами по вопросам профилактикиправонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
В настоящий момент административно-правовые проблемы предупрежденияучастковым уполномоченным милиции правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетних носят многоаспектный характер и находятся в комплексномподходе и детальной теоретической разработке. На практике возникает рядвопросов, одной из причин которых вновь и вновь остается «недоработанность»административного законодательства в анной сфере.
Ярким примером этого является отсутствие в Инструкции по организациидеятельности участкового уполномоченного милиции, утверждённой Приказом МВД РФХ 900 от 16.09.02., круга задач, перечня и обязанностей участковогоуполномоченного милиции в вопросах предупреждения и пресечения административныхправонарушений, совершаемых несовершеннолетними лицами.
2.2 Административно-юрисдикционные полномочия участковыхуполномоченных милиции в отношении несовершеннолетних
Занимая специфическое место в системе государственного аппарата, органывнутренних дел осуществляют различные виды правоохранительной деятельности, втом числе и административно-юрисдикционную. Правильное использование органамивнутренних дел возможностей административной юрисдикции оказывает большоевлияние не состояние общественного порядка и общественной безопасности. Административнаяюрисдикция представляет собой деятельность органов исполнительной власти идолжностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях иприменению соответствующих юридических санкций.
Административная юрисдикция является разновидностью право применения. Еесодержанием являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения.Компетентный орган устанавливает прежде всего факты, имеющие юридическоезначение (совершение определенного правонарушения). При этом требуетсявыяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данноелицо в его совершении, имеются ли обстоятельства, смягчающие либо отягчающиеответственность, причинен ли имущественный ущерб и др.
Таким образом, административная юрисдикция обладает всеми признаками,которые присущи юрисдикции в целом. К их числу относятся: наличиеправонарушения, определенная процедура рассмотрения дела, обязательностьпринятия юрисдикционного акта. Являясь одним из видов правоохранительнойдеятельности, административная юрисдикция осуществляется многими органамигосударства, в том числе и органами внутренних дел, в частности, участковымиуполномоченными милиции. В этой связи служба УУМ наделена широким кругомполномочий, в рамках которых она реализуют принадлежащее ей право привлечения кадминистративной Ответственности ,, за правонарушения, совершаемыенесовершеннолетними лицами. При этом юрисдикция участковых уполномоченныхмилиции имеет свои особенности по сравнению с другими административно-юрисдикционнымиорганами.
1. Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют всфере охраны общественного порядка и общественной безопасности. Такое положениеобусловлено тем, что в соответствии с законодательством охрана общественного порядкаи обеспечение общественной безопасности является одной из важнейших задач,стоящих перед органами внутренних дел (милицией).
2. Широта охраняемых ОВД общественных отношений обусловливает больший посравнению с другими органами объем юрисдикционных полномочий. Если другиеадминистративно-юрисдикционные органы отраслевой компетенции рассматривают, какправило, небольшую группу однородных административных правонарушений, тоучастковые уполномоченные милиции разрешают дела по наибольшему количествуадминистративных правонарушений
3. Особенностью административно-юрисдикционной деятельноти участковыхуполномоченных милиции является и то, что кроме рассмотрении и разрешения делоб административных правонарушениях, на них возлагается обязанность попресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другиморганам административной юрисдикции.
4. Административную юрисдикцию УУМ отличает также использованиеупрощенного порядка рассмотрения ‘и разрешения дел’ об административныхпроступках, который характеризуется минимумом процессуальных действий инаибольшей оперативностью. При этом протокол об административном правонарушениине составляется, а соответствующее решение принимается УУМ на местеправонарушения. Такая процедура является исключением из общих правил ипредназначается для наиболее очевидных дел.
В соответствии с инструкцией по организации деятельности Участковогоуполномоченного милиции, последний праве осуществлять административно-юрисдикционную деятельность в пределах, установленных законодательством РФ.
Производство по делам об административных правонарушениях какпроцессуальная деятельность складывается из действий целого ряда органов и лиц,которые, выступая от своего имени, могут влиять на исход дела. К их числуотносятся лицо, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевший,их представители (по закону и по договору), свидетели, эксперт, специалист,переводчик и др.
Интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу, а такжепотерпевшего, являющихся несовершеннолетними или лицами, которые в силу своихфизических или психических недостатков не могут реализовать свои права впроизводстве по делам об административных правонарушениях, вправе представлятьих законные Представители: родители, усыновители, опекуны, попечители (ст. 25.3КоАП РФ).
Решение задач производства по делам об административных правонарушениях,совершаемых несовершеннолетними, осуществляётся посредством доказывания,включающего в себя выявление, процессуальное оформление и исследованиедоказательств. доказательствамипо делу об административных правонарушениях являются любые фактические данные,на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица)устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения,виновность конкретного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющиезначение для правильного разрешения дела.
Производство по делам об административных правонарушениях представляетсобой совокупность основанных на законе процессуальных действий, совершаемых вопределенной последовательности (по стадиям).
Традиционно выделяется четыре стадии производства по делам об административныхправонарушениях
1)возбуждение дела об административном правонарушении,
2)рассмотрение дела об административном правонарушении,
3)пересмотр постановлений и решений по делам об административныхправонарушениях,
4)исполнение постановления по делу об административном правонарушении.
Следует отметить, что к подведомственности УУМ относятся только перваястадия- возбуждение дела об административном правонарушении.
Содержание одноименных стадий и даже их последовательность могут зависетьот вида производства по делам об административных правонарушениях. Так,выделяют общее (обычный порядок) и упрощенное (ускоренное) производства. Приупрощенном производстве протокол об административном правонарушении несоставляется, наказание налагается в порядке ст. 28.6 КоАП РФ (например,объявление предупреждения на месте). В этом случае стадия пересмотраисключается, а три других сливаются воедино. Перечень стадий являетсяуниверсальным по любому делу об административном правонарушении, что позволяетупорядочить процесс его изучения, а также оценки эффективности и законности. Стадиявозбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекспроцессуальных действий, направленных установление обстоятельств совершенногонесовершеннолетним правонарушения, их процессуальную фиксацию и подготовкуматериалов, необходимых для разрешения дела по существу. На данной стадиипроизводства устанавливается событие правонарушения, выясняктся время и местоего совершения, собираются доказательства, подтверждающие виновность лица, вотношении которого ведется
Закон подробно регламентирует лишь содержание протокола обадминистративном правонарушении (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Его форма может бытьпроизвольной. Протокол об административном правонарушении, составленный УУМ начистом листе бумаги своевременно и с указанием всех предусмотренных КоАП РФсведений, влечет необходимые процессуальные последствия. В соответствии с п. 1ч.2 ст.28.3 КоАП РФ, должностные лица ОВД, в том числе участковыеуполномоченные милиции вправе составлять протоколы об административныхправонарушениях по широкому кругу дел.
К примеру, УУМ вправе составить протоколы об административныхправонарушениях, совершенных несовершеннолетними, если в их действияхсодержаться составы ст. 20.3 «Пропаганда и демонстрация нацистской атрибутикиили символики», ст. 20.5 «Нарушение требований режима чрезвычайного положения»,ст. 12.8 «Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянииопьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся всостоянии опьянения» и другие составы.
Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушениидолжен составляться немедленно после выявления совершения административногоправонарушения, а в случаях, когда требуются дополнительные разбирательства — втечение двух суток с момента выявления правонарушения (если проводилосьадминистративное расследование, то по его окончании).
Сведения, требующие отражения в протоколе, могут быть подразделены на тригруппы:
1. Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершенияадминистративного правонарушения. В протоколе указываются место, времясовершения проступка, нормативный акт, предусматривающий ответственность за егосовершение, дается описание самого противоправного действия. Эти данныенеобходимы для правильной квалификации правонарушения.
2. Вторую группу составляют сведения, характеризующие личностьнесовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности. Этофамилия, имя, отчество лица, возраст, род занятий, место жительства, фамилия,имя, отчество родителей несовершеннолетнего. Выяснение этих сведений позволяетиндивидуализировать применение мер наказания.
Обязательным условием составления прокола об административномправонарушении является точное установление личности субъекта, в отношениикоторого ведется производство по делу об административном правонарушении.Поскольку нередки случаи, когда нарушители в целях уклонения от ответственностивыдают себя за других известных им граждан, протокол об административномправонарушении должен составляться на основании паспорта или других документов,удостоверяющих его личность. Обязательным условием составления протокола нанесовершеннолетнее лицо, является присутствие при составлении протоколародителя или иного законного представителя несовершеннолетнего. Следуетотметить, что объяснение у несовершеннолетнего отбирается так же в присутствииродителя или иного законного представителя.
Протокол составляется на лицо, совершившее административный проступок.Однако при появлении подростка в возрасте до 16 лет в общественных местах впьяном виде либо распивающего спиртные напитки, в протоколе указываютсясведения о его родителях или лицах, их заменяющих, поскольку к ответственностипривлекаются не сами подростки, а лица, ответственные за их воспитание.
З. К третьей группе сведений относятся дата и место составленияпротокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших,если они имеются. Отсутствие сведений о лице, составившем протокол, делает егодефектным, так как неизвестно, составлен протокол уполномоченным на то лицомили нет.
Протокол подписывается его составителем, несовершеннолетним лицом, вотношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а так жеродителем или законным представителем несовершеннолетнего, а при наличиисвидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.
Указанным лицам разъясняются их права и обязанности, предусмотренные ст.25.1 КоАЛ РФ, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться ссодержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложитьмотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на«отдельном листе» и приложены к протоколу.
В случае отказа несовершеннолетнего лица в отношении которого возбужденодело об административном правонарушении, от подписания протокола, в немделается соответствующая запись.
Существенным процессуальным нарушением является опрос и составлениепротокола в то время, когда несовершеннолетний, привлекаемый к административнойответственности, находится в состоянии опьянения, то есть когда он не можетдать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и дать подписатьего. В этом случае протокол должен составляться после вытрезвления указанноголица.
В случае если правонарушение совершено группой несовершеннолетних лиц,протокол составляется на каждого нарушителя отдельности. Составление одногопротокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать обвинение,предъявляемое каждому из них, и лишает их возможности прямо в протоколе датьсвои объяснения по существу дела.
Согласно ч. б ст. 28.2 КоАГI РФ копия протоколавручается несовершеннолетнему лицу (законному представителю), в отношениикоторого возбуждено дело об административном правонарушении, а такжепотерпевшему. В целях обеспечения явки лиц, в отношении которых ведетсяпроизводство по делу об административном правонарушении, в соответствующиеорганы для рассмотрения дела об административном правонарушении в протоколелибо определении о направлении материалов дела по подведомственности, делаетсяотметка под роспись об извещении лица о времени и месте рассмотрения дела обадминистративном правонарушении.
Итак, административно-юрисдикционные полномочия участковогоуполномоченного милиции в отношении несовершеннолетних завершаются составлениемадминистративного материала на последнего. В административный материал входятследующие процессуальные документы: Протокол об административном правонарушении(о нем речь шла выше); Объяснение несовершеннолетнего лица по поводу совершенияим административного правонарушения, отобранное в присутствии его родителей;Объяснение родителей несовершеннолетнего; Рапорт участкового уполномоченногомилиции либо иного должностного лица по факту доставления н/летнего лица вГРЛОВд (в случае, если н/летний был доставлен); Акт судебно- медицинскогоосвидетельствования (в случае если несовершеннолетний находился в состоянииалкогольного опьянения); определение о передаче в районную/областную Комиссиюпо делам несовершеннолетних для дальнейшего рассмотрения и принятия законногорешения.
Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении являетсяцентральной стадией производства по делам об административных правонарушениях.Здесь Комиссия по делам несовершеннолетних на основе собранных материалов решаетвопрос о виновности несовершеннолетнего лица, в отношении которого ведетсящ5оизводство по делу, и определяет меру наказания.
Правовой регламентации стадии рассмотрения дела об административномправонарушении и принятия по нему решения посвящена глава 29 КоАП РФ.
данная стадия может быть представлена в виде последовательности следующихэтапов:
1) подготовка дела к рассмотрению;
2)слушание дела;
З)вынесение решения по делу.
1. На первом этапе осуществляются мероприятия, предусмотренные ст. 29.1КоАП РФ, составляются необходимые определения (например, о назначении места ивремени рассмотрения дела, о возвращении протокола) либо выноситсяпостановление о прекращении производства по делу об административномправонарушении (ст. 29.4 КоАЛ РФ).
2. Порядок проведения второго этапа регламентирован ст. 29.7 Ко АП РФ. Наданном этапе делаются соответствующие объявления, выясняются необходимыесведения, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства и др., в необходимыхслучаях выносятся определения (например, об отводе специалиста).
Общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении — 15 днейсо дня получения протокола об административном правонарушении и другихматериалов. В необходимых случаях срок рассмотрения может быть продлен, но неболее чем на один месяц, о чем выносится мотивированное определение.
Местом рассмотрения дела об административном правонарушении по общемуправилу является место его совершения. В случае совершения административногопроступка несовершеннолетним, а равно правонарушения, предусмотренного статьями5.33, 5.34, 6.10, 20.22 КоАП РФ, дело рассматривается по месту жительства лица,в отношении которого ведется производство по делу об административномправонарушении.
Оценка доказательств — это мыслительная, логическая деятельность лиц,осуществляющих производство по делу об административном правонарушении.Объектом такой деятельности являются каждое из доказательств и все собранные поделу доказательства в их совокупности. Оценить всю совокупность доказательств —значит решить вопрос, дают ли они возможность принять категоричное законноеюрисдикционное решение по делу об административном правонарушении.
3. По результатам рассмотрения дела выносится решение, которое бываетдвух видов: постановление и определение (ст. 29.9 КоАП РФ).
Общие правила назначения административных наказаний регламентированыглавой 4 КоАЛ РФ. Наказание назначаетс. в пределах санкции соответствующейнормы (в КоАП РФ имеются отдельные исключения, например, см. ч. З ст. 23.3);закон не допускает назначения наказания ниже низшего предела.
Рассматривая административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемуюУУМ по делам об административных правонарушениях совершаемыхнесовершеннолетними, возникает необходимость рассмотреть существующиенедостатки в осуществлении производства по данной категории дел, а т.ж.проблемы мало эффективности деятельности службы УУМ по предупреждению ипресеченик административных правонарушений, совершаемых указанной категориейлиц. Отсутствие должной превенции на ранних стадиях формирования установокпротивоправного поведения у несовершеннолетнего, недостатки практикипроизводства об административных правонарушениях, осуществляемого в отношениинесовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих,несоблюдение принципа неотвратимости наказания приводят впоследствии ксовершению ими деяний с более высокой степенью общественной опасности. Такимобразом, проблема совершенствования практики производства по делам обадминистративных правонарушениях несовершеннолетних, родителей и гиц, ихзаменяющих, имеет высокую степень актуальности.
Порядок рассматриваемого производства строго регламентированзаконодательством и отступления от требований закона недопустимы. Вместе с тем,в отдельных регионах при осуществлении производства по делам в отношениинесовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих, зачастуюигнорируются предписания нормативных актов.
Так, согласно статье 24.5 КоЛИ РФ, производство по делам обадминистративных правонарушениях, совершенных нсовершеннолетнимиправонарушителями, не может быть начато, а начатое подлежит прекращению приналичии следующих обстоятельств:
— отсутствие события административного правонарушения;
— отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправйых действий(бездействия) возраста административной ответственности или невменяемостьправонарушителя;
— действия несовершеннолетнего в состоянии крайней необходимости;
— издание акта амнистии, если он устраняет применение административногонаказания;
— отмена закона, установившего административную ответственность;
— истечение сроков давности привлечения к административнойответственности;
— наличие по одному и тому же факту совершёния противоправных действий (бездействия)несовершеннолетним, в отношении которого ведется производство по делу обадминистративном правонарушении, постановления о назначении административногонаказания, либо постановления о прекращении производства по делу обадминистративном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовногодела;
— смерть несовершеннолетнего правонарушителя, в отношении котороговедется производство по делу об административном правонарушении.
Тем не менее, в ходе анализа правоприменительной практики выявлены фактыпроизводства по делу об административном правонарушении в случаях, когда вдействиях несовершеннолетнего имелись признаки крайней необходимости, а также вслучаях, когда сроки давности привлечения к административной ответственностинесовершеннолетнего истекли63.
В отдельных регионах имеются недостатки практики производства по делам обадминистративных правонарушениях, осуществляемого в отношениинесовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих, приоформлении протоколов об административном правонарушении, в которых вобязательном порядке должны быть указаны64:
— дата и место составления протокола;
— должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;
— сведения о личности несовершеннолетнего правонарушителя;
— место, время совершения и событие совершенного правонарушения;
— фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей ипотерпевших, если таковые имеются;
— статья нормативного акта (КоАП РФ или закона субъекта РоссийскойФедерации), предусматривающая административную ответственность за совершениеданного правонарушения;
— объяснения правонарушителя, потерпевших, свидетелей;
— иные сведения, необходимые для своевременного, всестороннёго, полного иобъективного рассмотрения данного дела.
В то же время, анализ практики производства по делам об административныхправонарушениях несовершеннолетних свидетельствует о многочисленных случаяхнебрежности при составлении протокола по фактам совершения несовершеннолетнимадминистративного правонарушения. В соответствии с ч. 5 статьи 28.2 КоАП РФ,протокол об административном правонарушении подписывается лицом, егосоставившим, несовершеннолетним правонарушителем, в отношении которогосоставлен протокол, ‘его родителем, при наличии потерпевших и свидетелейпротокол может быть также подписан и этими лицами. В случае отказанесовершеннолетнего правонарушителя от подписания протокола, в нем делаетсязапись об этом. При подписании протокола лицо, в отношении которого онсоставлен, имеют место факты лишения подростков возможности сделать замечанияпо содержанию протокола, а также изложить мотивы отказа от его подписания.
В соответствии с ч. З ст. 28.2 КоАП в протоколе об административныхправонарушениях несовершеннолетних должна производиться запись о разъясненииправонарушителю его прав, которые заключаются в том, что он вправе знакомитьсясо всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства,заявлять ходатайства, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощьюадвоката, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, еслине владеет языком, на котором ведется производство, обжаловать постановление поделу. Однако эта запись в протоколах зачастую отсутствует.
К сожалению нередки случаи игнорирования требований правовых норм онеобходимости обязательного сообщения родителям или лицам их заменяющим окаждом факте задержания несовершеннолетних. При производстве личного досмотранесовершеннолетнего, а также досмотра вещей, находящихся при нем илиобнаруженных на месте совершения правонарушения и имеющих значениедоказательств по делу об административном правонарушении обязательнымтребованием является присутствие при проведении рассматриваемого действия двухпонятых, что не всегда соблюдается, либо в протокол вписываются вымышленныелица. Итогом такого положения дел становится признание процедуры получениядоказательств не соответствующей установленному порядку административногопроизводства, в то время как вещественные доказательства по делам обадминистративных правонарушениях, совершаемых несовершеннолетними, а также вотношении несовершеннолетних, зачастую имеют принципиальное значение в общейДоказательственной базе значение. дополнительным способом закрепленияпроизводимых изъятий вещей и документов может выступать фото. и киносъемка,видеозапись, иные установленные способы фиксации Вещественных доказательств,что также применяется далеко не в полном объеме, особенно в сельской местности,что обусловлено, в том числе, и любой технической оснащенностью низовыхподразделений ОВД, а разрешение указанных вопросов является обязательным дляУУМ, рассматривающего дела об административных правонарушениях Все это приводитк нарушению условий объективного, полного и всестороннего рассмотрения дела,ущемляет права как лиц, привлекаемых к административной ответственности, так ипотерпевших.
Немаловажным моментом, влияющим на оценку законности процедурыпроизводства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого вотношении несовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих,является соблюдение сроков рассмотрения дела. Статья 29.6 КоАП РФ установилаобщее правило, в соответствии с которым дела рассматриваются уполномоченными нато органами (должностными лицами) в 15-дневный срок. В случаях, определенных вч.2 указанной статьи, срок может быть продлен до 1 месяца. Однако нередкислучаи затягивания рассмотрения дел.
Необходимо отметить, что проблемы в практике производства по делам обадминистративных правонарушениях, осуществляемого в отношениинесовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих, возникаюттакже в связи несовершенством административного законодательства, в частностиКодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, можно сделать следующий вывод:
Под административно-юрисдикционной деятельностью участковогоуполномоченного милиции по делам об административных правонарушениях,совершаемых несовершеннолетними, следует понимать деятельность службы УУМ повозбуждению административно-юрисдикционного производства по делам об административныхправонарушениях, совершенных несовершеннолетними лицами. Следует отметить, чтона практике, при производстве по данной категории дел возникает ряд проблем. Иодной из основных причин этих проблем является пробелы в ныне действующемзаконодательстве, в частности, в Кодексе РФ об административныхправонарушениях.
2.3 Взаимодействие участкового уполномоченного милиции с другимислужбами и подразделениями ОВД по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними
Одним из направлений деятельности участкового уполномоченного милицииявляется работа с несовершеннолетними правонарушителями, родителями и лицами,их заменяющими.
По данным проведенного исследования, временные затраты на реализациюуказанной функции в общем объеме работ городских и сельских участковыхуполномоченных милиции составляют соответственно 1,9% и 2,0% от общего бюджетарабочего времени. Незначительный объем рабочего времени, который занимает этаработа, объясняется тем, что данное направление деятельности не являетсяпрофилирующим для участкового уполномоченного милиции. Служба участковыхуполномоченных милиции, не являясь в соответствии с законодательством,субъектом профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних, призвана оказывать помощь сотрудникам подразделений поделам несовершеннолетних в осуществлении данной деятельности65.
Как показывает практика, в каждом административном районе впредупредительную работу с несовершеннолетними, кроме службы УУМ, прямо иликосвенно вовлечено около 50 различных по функциональному назначению, характеруи ведомственной подчинённости органов, учреждений и организаций. К сожалению,осуществляемое ими взаимодействие часто является формальным и не способствуетобъединению усилий по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних. Даже наличие у всех субъектов превентивной деятельностиединой цели не приводит к эффективному её достижению.
Единство цели и различие функций предполагает необходимость координации ивзаимодействия субъектов данной системы. Иначе говоря, для достиженияэффективной работы системы профилактическая деятельность её элементов должнастроиться на началах взаимодействия функционально- специализированныхконкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет несумма результатов отдельных звеньев, а многократно возросший «совокупныйрезультат системы».
Профилактика преступлений носит комплексный характер. От того, насколькополно учтены причины и условия совершения преступлений, насколько интенсивновоздействие на группы негативных факторов, питающих преступность, зависит успехпредупредительной работы. Анализ состояния преступности срединесовершеннолетних в Российской Федерации и на отдельных её территориях за2007г. свидетельствует о серьезных просчетах в организации работы служб иподразделений милиции, заинтересованных органов и организаций в совместнойработе по профилактике подростковой преступности.
По оценке МВД России руководителями органов внутренних дел ряда МВД,ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации не принято исчерпывающих мер повыполнению положений Федерального закона от 24 июня
Ответственность за рост преступности среди (+6,2%) в 53 субъектахФедерации, ухудшение подавляющего большинства показателей этой работыпо-прежнему возлагается на органы внутренних дел. Таким образом, МВД Россиипринимает на себя ответственность за комплекс профилактических мероприятий,сочетающих задачи организационные, воспитательные, правовые, материально-технические.Представляется, что подобная постановка вопроса со стороны МВД России вусловиях, когда иные субъекты не исполняют предусмотренных законодательствомобязанностей — вынужденная и, хотелось бы надеяться, временная необходимость.Не может один и тот же орган с одинаковой эффективностью влиять, к примеру, насостояние преступности среди несовершеннолетних, причины которой — сложнопереплетающиеся совокупности уголовно-правовых, криминологических,психологопедагогических, морально-эстетических, организационных и другихпроблем.
Обеспечение названных целей предполагает как совместное проведениезаинтересованными органами профилактических мероприя1’ий, так и внесениепредложений субъектам профилактики, иным органам и учреждениям об осуществленииими действий, входящих в их компетенцию (об оказании социальной помощиподросткам и их семьям; применении к правонарушителям мер административноговзыскания, рассмотрения возможности возбуждения уголовных дел и т. д.).
Характерным примером актуальности реализации данных предложений являетсяпорядок регламентации деятельности органов опеки и попечительства. Федеральныйзакон от 24 июня 1999 г. устанавливает, что эти органы используют дляпрофилактики правонарушений несовершеннолетних полномочия, предоставляемые имзаконодательством. При этом анализ положений Семейного и Гражданского кодексовРоссийской Федерации показывает, что они содержат более 15 норм, касающихсяфункций органов опеки и попечительства, связанных с применением принудительныхмер воздействия к несовершеннолетним, их родителям, а также по осуществлениюорганизационно-контрольных полномочий. В частности, органы опеки ипопечительства имеют право обращаться в суд по вопросам ограничения или лишенияродительских прав, ограничения или лишения несовершеннолетнего правасамостоятельно распоряжаться своими заработками, стипендией или другимидоходами, ограничения дееспособности родителей и т. д.
К сожалению, как показывает практика, даже совместные приказы МВД России,Министерства труда и социального развития Российской Федерации, МинздраваРоссии, принятые в июне и августе 2003 г. и направленные на укрепление межведомственного взаимодействия в данной сфере, не принесли желаемого результата.Последовавшая административная реформа органов исполнительной власти только серьезноосложнила ситуацию.
Непременным условием успешного взаимодействия в профилактическойдеятельности является обеспечение своевременного и полного обмена информациеймежду субъектами профилактики. Поэтому информационно-аналитическая деятельностьсоставляет базу функционирования всего механизма управления профилактикойправонарушений несовершеннолетних.
Многие ученые подчеркивают важность сбора своевременной информации оподростках-правонарушителях, ее переработки, хранения и создания условийиспользования информации, необходимой для эффективного функционированияпрофилактической системы.
Для достижения указанных целей созданы определенные законодательныепредпосылки. Согласно ст. 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. органы и учреждения системы профилактики, в том числе служба участковых уполномоченныхмилиции, обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение прав изаконных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех формдискриминации, физического или психического насилия, оскорбления грубогообращешiя, сексуальной и иной эксплуатации, выявлятьнесовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а такженезамедлительно информировать:
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав — о выявленныхслучаях нарушения прав несовершеннолетних (на образование, труд, отдых, жилищеи т. д.), о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующихпредупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
орган прокуратуры — о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
орган внутренних дел (подразделения по делам несовершеннолетних)- овыявлении родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иныхлиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их всовершение преступления или антиобщественных действий или совершающих поотношению к ним другие противоправные деяния, а также о несовершеннолетних,совершивших правонарушение или антиобщественные действия;
орган опеки и попечительства — о выявлении несовершеннолетних, оставшихсябез попечения родителей или законных представителей, либо находящихся вобстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей ихвоспитанию;
орган управления социальной защитой — о выявлении несовершеннолетних,нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью,а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
орган управления образованием — о выявлении несовершеннолетних,нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов,школ-интернатов и других детских учреждений, а также в связи
прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательныхучреждениях;
орган управления здравоохранением — о выявлении несовершеннолетних, нуждающихсяв обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртныхнапитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ.
Приведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку в другиезаинтересованные органы и учреждения направляется информация об устранениипричин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиямнесовершеннолетних; об организации трудоустройства, отдыха и досуганесовершеннолетних и детей, проживающих в семьях, находящихся в социальноопасном положении, и по иным вопросам профилактики правонарушенийнесовершеннолетних. Причем полученная информация подлежит хранению ииспользованию порядке, обеспечивающем ее конфиденциальность.
Несмотря на достаточно подробную регламентацию порядка обмена информации,в практической деятельности по исполнению этих предписаний имеется многоупущений, связанных с укрытием сведений о соверлении несовершеннолетними вучебных заведениях и по месту жительства мелких краж, хулиганства, употреблениинаркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ, спиртныхнапитков либо участии подростков в иных антиобщественных деяниях. Подобныеслучаи, как правило, обусловлены нежеланием информировать органы внутренних дело правонарушениях, имевших место в учебных заведениях, неудовлетворительнойработой должностных лиц субъектов профилактики и иными факторами. В данномслучае вновь приходится констатировать отсутствие в законе положений обответственности должностных лиц за укрытие информации.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным сформулировать рядвыводов, касающихся организационных форм взаимодействия заинтересованныхсубъекту профилактики правонарушений несовершеннолетних, а также предложений поустранению недостатков в этой деятельности.
1. Одной из важнейших особенностей организационных форм управленияпрофилактикой правонарушений несовершеннолетних является множественностьсубъектов профилактики, различающихся по характеру, масштабам, формам и методамдеятельности, полномочиям и обязанностям.
При этом все субъекты, входящие в систему профилактики, сохраняют своюорганизационную самостоятельность и действуют лишь в пределах компетенции,установленной законом. Таким образом, каждый субъект профилактики являетсяносителем конкретных прав и обязанностей, совокупность которых составляет егоправовой статус. Однако меры ответственности за невыполнение обязанностейзаконом не установлены.
2. Несмотря на различие субъектов профилактики, они функционируют не изолированно,а во взаимодействии друг с другом. Подобные рекомендации, касающиеся функцийзаинтересованных органов и учреждений, обсуждались еще в 1977 г. при становлении системы профилактики. В частности отмечалось, что, различаясь по конкретнымзадачам, объему (масштабу), уровню и формам деятельности субъекты профилактикисистемно связаны, их объединяют: общая цель и совокупность “подцелей“,взаимосвязь нормативно закрепленных функций, правовая иинформационно-аналитическая база, целенаправленное руководство, координация ипланирование».
З. Совместная деятельность органов и учреждений, входящих в системупрофилактики и не связанных между собой отношениями подчиненности; предполагаетвнедрение в практику ряда рекомендаций по совершенствованию взаимодействия. Косновным из, них, на наш взгляд, относится: применение каждым субъектомпрофилактики лишь присущих ему форм и методов работы, равенство субъектовпрофилактики, невмешательство одних органов в исключительную компетенцию другихорганов и учреждений, установленную федеральными законами и другиминормативными правовыми актами; согласованность действий разных органов иучреждений для достижения общих целей; инициативность каждого органа впостановке вопросов для совместного обсуждения и решения; обеспечениезаинтересованных органов сведениями, необходимыми для исполнения возложенных функцийи их анализ; прогнозирование, планирование и контроль за устранением выявленныхупущений и т. д.
4. Основным органом, обеспечивающим координацию деятельности субъектовпрофилактики, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав,однако правовой акт об их работе существенно устарел и не отвечает современнымтребованиям.
5. Управление в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетнихпредставляет деятельность, успех которой в значительной степени зависит откомплексного использования органами внутренних дел и другими заинтересованнымиучреждениями возможностей всех ведомств и общественных формирований,участвующих в воспитательной работе с несовершеннолетними и предупрежденииправонарушений. Это обусловливает необходимость внедрения в практику опыта рядарегионов и научных рекомендаций по таким проблемам. В частности, на наш взгляд,заслуживают рассмотрения:
рекомендации по разработке в регионах муниципальных профилактическихпрограмм на длительный период в целях обеспечения решения наиболее актуальныхпроблем, в том числе по предупреждению пьянства и наркомании, профилактикегрупповой и повторной преступности несовершеннолетних и по другим вопросам;
опыт УВД Воронежской области по совершенствованию аналитическойдеятельности путем использования информационно-поисковой системы, предназначенной для сбора и обобщениясоциально-криминологической информации о несовершеннолетних, совершившихпреступления;
практика деятельности МВД Республики Башкортостан по использованиювозможностей социально-профилактических центров микрорайонов по профилактикеправонарушений и организации досуга несовершеннолетних по месту жительства;
опыт органов управления образованием и внутренних дел Свердловскойобласти по правовой пропаганде среди несовершеннолетних и обучено подростковповедению в экстремальных ситуациях. Приведенные направления деятельности попрофилактике правонарушений несовершеннолетних, которые рекомендуются к внедрению,не являются исчерпывающими.
6. Совершенствование управления профилактикой правонарушенийнесовершеннолетних в существенной степени зависит от решения ряда организационныхвопросов деятельности органов внутренних дел. В этом отношении представляетсянеобходимым:
осуществление мер по приближению сил и средств органов внутренних дел кнаселению. Пути такого приближения разнообразны: совмещение места работы ижительства сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних и участковыхуполномоченных милиции; регулярное проведение профилактических отработокместности органами внутренних дел; организация приема населения представителямиправоохранительных органов по месту жительства этого населения; активизациялекционной работы со стороны правоохранительных органов; расширении практикивыездных заседаний суда и т. д. Кроме того, одним из наиболее оптимальныхрешёний этой проблемы является создание и постепенное расширение с учетомместных условий сети территориальных отделений милиции;
обеспечение совершенствования профессионального мастерства кадров. Вчастности, многофункциональность деятельности слубы участковых уполномоченныхмилиции, подразделений по делам несовершеннолетних и своеобразие условий ихработы предполагают специальную форму системы служебной подготовки для них,разработку особых программ самостоятельного обучения и не только правового, нои по вопросам организации служебного времени, его рационального использования.Требуется также качественно изменить формы и методы переподготовки кадровкриминальной милиции и милиции общественной безопасности, в том числе путемизучения в процессе переподготовки основ педагогики, психологии и ювенальногоправа.
7. В отношении использования возможностей общественности в профилактикеправонарушений существуют различные точки зрения ученых и практиков. Ряд из нихсчитают, что существовавшая в советском обществе система мер предупрежденияпреступности не может и не должна быть восстановлена, так как она несоответствует положениям конституции России 1993 г., социальным, экономическим, правовым, политическим возможностям, современному состояниюпреступности. С этой позицией трудно согласиться. Прошлый опыт нашей страны впрофилактической работе сохранился в ряде регионов, а также широко используетсяи в зарубежных странах. Профилактическая работа, как и другие видыдеятельности, требует соблюдения преемственности с обновлением отдельных еенаправлений. Следовательно, предложения о восстановлении тех систем, которыеимели место раньше и введении новых форм привлечения общественности к предупреждениюпреступлений вполне приемлемы и могли бы использоваться сегодня.
Таким образом, можно сделать следующий вывод:
Хотя профилактика беспризорности, безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних не является в соответствииii сзаконодательством РФ профилирующим направлением деятельности участковыхуполномоченных милиции, она остаётся одной из основных задач, стоящих передпоследними в процессе осуществления деятельности по предупреждению и пресечениюправонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Но следует помнить, что профилактика правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними всегда носит комплексный характер. А значит, для достиженияэффективной работы системы профилактическая деятельность её элементов должнастроиться на началах взаимодействия функционально- специализированныхконкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет несумма результатов отдельных звеньев, а многократно возросший «совокупныйрезультат системы».
административное правонарушениенесовершеннолетний участковый милиция
Заключение
Рассмотренные в ходе работы вопросы предупреждения и пресеченияучастковым уполномоченным милиции административных правонарушений, совершаемыхнесовершеннолетними, позволили сформулировать следующие положения:
1. Административную ответственность несовершеннолетних, можно определитькак разновидность административной ответственности в целом, представляющейсобой особое правовое отношение по реализации установленных государством прав иобязанностей с одной стороны уполномоченных субъектов, с другой стороны лиц ввозрасте от 16 до 18 лет в связи с совершением последними административныхправонарушений.
2. Криминогенная обстановка, сложившаяся на сегодняшний день в РФ,показывает, что несовершеннолетние наиболее часто совершают административныеправонарушения в таких областях, как:
А. В области обеспечения дорожного движения.
Б. На транспорте.
В. В сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
З. Под административно- юрисдикционной деятельностью участковогоуполномоченного милиции по делам административных правонарушениях, совершаемыхнесовершеннолетними, следует понимать деятельность, службы участковых уполномоченныхмилиции по возбуждению административно-юрисдикционного производства по делам обадминистративных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними лицами.
4. Задачами участкового уполномоченного милиции в предупреждении ипресечении правонарушений, совершаемых несовершеннолетними являются:
А. Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений иантиобщественных действий несовершеннолетних. Проведение общей и индивидуальнойпрофилактики.
Б. Выявление и устранение причин и условий, способствующихбезнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиямнесовершеннолетних;
В. Выявление и пресечение случаев совершения несовершеннолетнимиправонарушений и/или преступлений;
Г. Выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних всовершение преступлений и антиобщественных действий.
Д. Укрепление взаимодействия с подразделениями по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел, органами социальной защиты,образования, занятости, здравоохранения, трудовыми коллективами, общественнымиобъединениями и благотворительными фондами по вопросам профилактикиправонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
5. Деятельность по профилактике безнадзорности, беспризорности иправонарушений несовершеннолетних должна непременно должна строиться на основахтесного взаимодействия и сотрудничества между всеми субъектами системыпрофилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Следует отметить, что на современном этапе развития общества, органысистемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в томчисле и служба участковых уполномоченных милиции, в своей работе добилисьдостаточно высоких результатов. Но, несмотря на все положительные моменты,остаётся еще много нерешённых проблем в части предупреждения и пресеченияправонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Представляется что для решениявышеуказанных вопросов необходимо:
Систематизировать полномочия конкретных служб и подразделений ОВД (в томчисле службы участковых уполномоченных милиции) с комментированием норм КоАГIРФ по применению мер административного принуждения в отношениинесовершеннолетних правонарушителей.
2. В целях устранения проблем, возникающих у участкового уполномоченногомилиции в процессе осуществления деятельности по предупреждению и пресечениюадминистративных правонарушений несовершеннолетних, законодателю необходимовнести изменения в Инструкцию по организации деятельности участковогоуполномоченного милиции, тем самым детально закрепив задачи, стоящие передслужбой УУМ по предупреждению и пресечению административных правонарушений,совершаемых несовершеннолетними. Ведь участковый уполномоченный милиции, хотя всоответствии с законодательством РФ напрямую не является субъектом профилактикибезнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, все же играет важную роль восуществлении данного направления деятельности.
3. Необходимо усовершенствовать административное законодательство в частиКоАП РФ, регламентирующей осуществление участковым уполномоченным милицииадминистративно-юрисдикционной деятельности. А в частности, по возможностирасширить круг дел об административных правонарушениях, по которым участковыйуполномоченный милиции вправе будет не только составлять протоколы обадминистративных правонарушениях, но и непосредственно рассматривать их.
4. И, наконец, для эффективного решения проблем профилактикибеспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, необходимовсесторонне повышать уровень взаимодействия функционально- специализированныхконкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет несумма «результатов отдельных звеньев», а многократно возросший «совокупныйрезультат системы».
В общем, подводя итог настоящего исследования, нельзя не отметить тотфакт, что, несмотря на все недостатки в работе профилактики правонарушений,совершаемых несовершеннолетними, служба участковых уполномоченных милицииорганов внутренних дел продолжает играть немаловажную роль в вопросахпредупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых лицами, не достигшимивозраста 18 лет.
Список использованной литературы
Нормативные правовые акты
1. КонституцияРоссийской Федерации. — М., 2003.-34с.
2. ЗаконРоссийской Федерации хО милиции».- М.: ТК Велби, Изд- во Проспект, 2006.- 40 с.
3. Федеральныйзакон О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершениипреступлений» от 15 июля 1995 года 1 1 03-ФЗ. — Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1995. К 29. Ст. 2759; Российская газета. 2005. 11 марта.
4. Федеральныйзакон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля1998 года К 124-ФЗ. — Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. Т31. Ст. 3802; Российская газета. 2004. 31 августа, 28 декабря.
5. Федеральныйзакон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних» от 24 июня 1999 года 120-ФЗ. — Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1999. ЗЧ 26. Ст. 3177; Российская газета. 2004. 31августа, 7, 30 декабря.
6.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 17 декабря 2001 года —Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. Х 52. Ст. 4921;Российская газета. 2004. 30 декабря.456с.
7. КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях (КоЛИ) от 30 декабря2001 года. — СЗ РФ. 2002. К 1. Ст. 1; У’4 18. Ст. 1721; 14 30. Ст. 3029; ) 44.Ст. 4295;
8. УказПрезидиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях поделам несовершеннолетних» от 3 июня 1967 года (в ред. Указов Президиума ВСРСФСР от 28 мая 1971 года, от 1 октября 1985 года 1527-Х’, от 6 августа 1986года 143785- ХГ).
9. УказПрезидента Российской Федерации «О милiфии общественнойбезопасности в Российской Федерацию> от 12 февраля 1993 года 209 (сизменениями и дополнениями от 2 декабря 1998 года).
10.Указа ПрезидентаРФ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 6сентября 1993 года 1338. — Собрание актов Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации. 1993. ЗЧ 37. Ст. 3449.
11.Постановление Правительства Российской Федерации
12.Приказ МВДРоссии «Об утверждении Инструкции по организации деятельности участковыхуполномоченных милиции» от 16 сентября 2002 года ) 900 (с изменениями идополнениями, внесенными приказом МВД России ЗЧ 300 от 3 мая 2003 года). — БИЛФОИВ. 2003.
13.Приказ МВДРоссии «Об утверждении Наставления о порядке взаимодействия сотрудниковподразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности,следствия, дознания и дежурных частей органов внутренних дел по предупреждениюбезнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законныхинтересов» от 13 мая 2003 года
14.Приказ МВДРоссии «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода» от 21 июня2003 года
15.Приказ МВДРоссии «О мерах по совершенствованию деятельности центов временного содержаниядля несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» от 2 апреля2004 года 3Ч22 15 (с изменениями, внесенными приказом МВД России от 18 октября2005 года ТЧ 835). — РГ. 2004. 25 августа.
16.Приказ МВДРоссии «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлениюпротоколов по делам об административных правонарушениях и административномузадержанiiю» от 2 июня 2005 г.
17.Приказ МВДРоссии «Об объявлении решения Коллегии МВД России Хо 2 км/1 от 1 июня 2005 года«О совершенствовании деятельности органов внутренних дел, других субъектовпрофилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних» от 11 июня 2005 г.
1 8.Комплекснаяпрограмма совершенствования деятельности ОВД по борьбе с безнадзорностью иправонарушениями несовершеннолетних на 2002-2003 гг., утвержденная решениемКоллегии МВД России от 2 апреля 2002 года
19.ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от26 мая 2004 года. — Российская газета. 2004. 27 мая
20.ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от11 мая 2006 года. — Российская газета. 2006. 11 мая.
21.ЗаконОрловской области «О государственной системе профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних в Орловской области» от 2 декабря 1998 года.— Орловская правда. 1998. 2 декабря.
Монографии и статьи
22.Бахрах Д.Н.Административно-процессуальное принуждение// Правоведение. 1989. ЗГ 4.-284 С.
23.ВеремеенкоИ.И. Механизм админитративно-правового регулирования в сфере охраныобщественного порядка. Часть II. М., 1982.- 128 с.
24.Гурова Р.Г.Современная молодежь: социальные ценности и ориентиры /1 Педагогика. 2000. ЗЧ10. — 132с.
25.ЗабрянскийГ.И. Предупреждение преступности несовершеннолетних: основы концепции государственнойполитики II Журнал российского права.- 1997.-Х28.-237с.
26.Лунев А.Е.Понятие административного проступка и основания административнойответственности II Правоведение. 1959. ЗГ 3. — 229 с.
27.Молодежь визменяющемся обществе: состояние, проблемы. М.: Ин-т молодежи. 1992. -34 с.
28.Попов Л.Л.,Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., «Наука». 1975.- 251 с.
29.Предупреждение правонарушений средствами и методами воспитания II Закон и право. 2005.Х 3- 118 с.
30. Профилактикапреступности и правонарушений несовершеннолетних IIЮридическая газета. 2002. Август (ЗГ2 33). — 114 с
31.Совершенствование деятельности органов внутренних дел, других субъектов системыпрофилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:Материалы «круглого стола», 29 апреля 2005 года. — М.: ВI-IМ14 МВД России.- 2005’
32. Сорокин В.Д.Административно-процессуальное право. М., 1972.- 239с.
33. Социально-психологическаяхарактеристика формирования преступного поведения несовершеннолетних в группах.Закон и право.2005. К1 1 -200с.
34. Цепкова М.Н.Совершенствование административно-правовых мер борьбы с правонарушенияминесовершеннолетних. Проблемы административной ответственности на современно’i этапе (материалы теоретического семинара — июнь 1989 г.). — М.: ВНi414 МВД СССР, 1989.- С. 231.
35.Ю.А.Черёмухина. Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетнихи защите их прав. Современное право.2005.3Ч2 8 .-160 с.